Sécurité alimentaire

N° 24

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne (1), en application de l'article 73 bis du Règlement , sur le Livre Blanc sur la sécurité alimentaire (E 1405) et sur les propositions de règlements et de directives du Parlement européen et du Conseil relatives à l'hygiène des denrées alimentaires (E 1529),

Par M. Jean BIZET

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement)

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ;
Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; Nicolas About, Hubert Durand-Chastel, Emmanuel Hamel, secrétaires ; Bernard Angels, Robert Badinter, Denis Badré, José Balarello, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Xavier Darcos, Robert Del Picchia, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean-Paul Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François, Yann Gaillard, Daniel Hoeffel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Paul Masson, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Simon Sutour, Xavier de Villepin, Henri Weber.

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Des crises comme celles de l'ESB ou de la dioxine, des scandales comme celui des boues d'épuration, et des interrogations liées par exemple aux OGM ou aux hormones ont rendu le consommateur plus méfiant et plus exigeant en matière de sécurité alimentaire.

Dans ce contexte, la Commission européenne a fait de ce sujet l'une de ses principales priorités. C'est ce que traduit le livre blanc publié en janvier dernier. Ce document est d'abord un message adressé à des citoyens inquiets. Il formule plus de 80 propositions pour assurer « un niveau élevé de protection de la santé humaine et des consommateurs ».

Il concerne tous les stades de la chaîne alimentaire, ce que résume une formule qui revient souvent dans les propos de la Commission : la sécurité de la ferme à la table.

Les propositions contenues dans ce document reposent notamment sur les principes directeurs suivants :

- le principe de responsabilité d'abord, qui doit conduire à définir clairement le rôle de toutes les parties prenantes à la chaîne alimentaire. C'est ainsi que les fabricants d'aliments pour animaux, les exploitants agricoles et les opérateurs doivent assumer la responsabilité primaire de la sécurité alimentaire, en assurant une production et une commercialisation de produits sains ; les Etats, et pas seulement ceux de l'Union européenne, doivent mettre en place des systèmes de surveillance et de contrôle que Bruxelles, en l'occurrence la Commission, évaluera par des inspections au niveau national. Enfin, on ne saurait oublier les consommateurs eux-mêmes qui, rappelle le Livre blanc, « doivent aussi être conscients qu'ils sont responsables des conditions dans lesquelles ils stockent, manipulent et préparent les aliments » ;

- autre principe directeur du Livre blanc : la traçabilité des aliments destinés aux humains et aux animaux ;

- la Commission insiste également sur l'analyse des risques , notion qui englobe leur évaluation (notamment par des avis scientifiques), leur gestion (par la réglementation et le contrôle) et la communication des risques.

Ces principes étant posés, quelles sont les principales initiatives annoncées dans le Livre blanc ?

La plus remarquée lors de la publication du Livre blanc fut sans conteste la création d'une autorité alimentaire européenne. Mais ce n'est bien évidemment pas tout et, outre ce point, les principales propositions formulées par la Commission dans son Livre blanc peuvent se résumer en trois impératifs : des aliments sains, des contrôles efficaces, des consommateurs éclairés.

1) La création d'une agence alimentaire européenne

On ne peut a priori que souscrire à cette proposition : un organisme dont l'excellence ne serait pas contestée et qui serait indépendant des intérêts industriels et nationaux permettrait, par des avis eux-mêmes incontestables, de rétablir la confiance du consommateur.

Encore faut-il éviter un transfert du pouvoir réglementaire à une autorité, aussi éminente soit-elle, dont la responsabilité ne pourrait être mise en jeu. Cela pose la question du champ de compétences de la future agence. Celle-ci devrait être appelée à donner des avis scientifiques, à communiquer avec le public, à récolter et analyser des informations (notamment pour permettre à la Commission et aux Etats de réagir efficacement en cas de crise), mais en aucun cas à gérer elle-même les risques. La gestion des risques doit continuer à relever des institutions européennes : c'est au Conseil, le cas échéant en codécision avec le Parlement européen, qu'il appartient de légiférer ; c'est à la Commission qu'il appartient d'exécuter la législation communautaire. Tout cela impose des choix, qui supposent certes une analyse scientifique, mais aussi une appréciation plus large des souhaits et des besoins de la société.

C'est pourquoi la délégation pour l'Union européenne s'est prononcée pour une délimitation des compétences de la future agence qui exclut la gestion des risques .

Autre problème soulevé par ce dossier : celui du siège de l'agence . Plusieurs villes sont déjà candidates : Helsinki, Parme, Barcelone. Plusieurs villes françaises sont également sur les rangs : Lyon, Lille, Rouen, Nantes. Il serait éminemment souhaitable que le Gouvernement se prononce rapidement pour l'une des villes françaises candidates afin que notre pays ne perde pas toute chance d'accueillir l'agence.

2) Des propositions pour garantir des aliments sains.

Pour atteindre cet objectif, la Commission consacrera une part importante de son action à l'amélioration de la sécurité des aliments d'origine animale. Considérant que cette sécurité commence par une alimentation animale saine, elle formule les propositions suivantes :

- mettre en place un système d'agrément des installations de production de produits pour animaux,

- mieux lutter contre les zoonoses, c'est-à-dire ces maladies telles que la salmonellose ou la listériose qui peuvent être transmises à l'homme par des aliments contaminés. Cela passe notamment par la poursuite et même le renforcement des programmes d'éradication existants. Cela suppose bien entendu que l'on s'en donne les moyens, car cela coûte cher d'abattre un troupeau,

- définir clairement les matériaux qui peuvent ou ne peuvent pas être utilisés dans la production d'aliments pour animaux. Aujourd'hui, il existe déjà une liste de produits interdits. Il conviendrait à tout le moins de la compléter rapidement, ne serait-ce que pour la mettre à jour. Mais, la Commission propose d'aller ensuite plus loin en établissant, non plus une liste des produits interdits, mais une liste positive qui énumérerait les produits autorisés pour l'alimentation des animaux. Cette idée semble rencontrer un certain scepticisme de la part des Etats qui considèrent qu'une liste positive devrait sans cesse être complétée pour tenir compte de l'apparition de nouveaux produits. Pourtant, la question de la mise à jour se pose autant pour une liste négative que pour une liste positive : pour chaque nouveau produit, il faut se poser la question de ses conséquences sur la santé. En outre, tant que l'on n'a pas la réponse à cette question, tant que l'on ne sait pas avec suffisamment de certitude si un produit est sain, il vaut mieux ne pas l'autoriser. S'abstenir lorsque l'on ne dispose d'aucun renseignement, n'est-ce pas le premier impératif du fameux principe de précaution ? D'où le souhait de la délégation pour l'Union européenne de voir établir, d'ici quelques années, une liste énumérant les produits susceptibles de composer les aliments pour animaux.

Sur un plan plus général que les seuls aliments d'origine animale, on peut également mentionner, toujours pour assurer des aliments sains, l'annonce dans le Livre blanc d'un projet de règlement sur l'hygiène alimentaire. Cette intention a d'ailleurs été concrétisée par l'adoption d'une proposition que l'Assemblée nationale et le Sénat ont reçue sur la base de l'article 88-4 de la Constitution, sous la référence E 1529. Au-delà d'une codification de multiples textes existants, le futur règlement devrait rendre les opérateurs totalement responsables de la sécurité des aliments qu'ils produisent. En d'autres termes, chaque opérateur devra identifier les points critiques pour la sécurité alimentaire et adopter des procédures prouvant qu'il en maîtrise les risques.

Pour être opportun, un tel texte pourrait cependant soulever certaines difficultés. Ainsi, les PME n'ont pas forcément la possibilité de s'auto-contrôler par la nomination d'un « Monsieur » ou d'une « Madame Qualité ». Par ailleurs, l'opinion française, à juste titre, accueillerait mal un dispositif qui menacerait les fabrications traditionnelles du type « fromages au lait cru » ou « rillettes » . Certes, l'article 4 de la proposition de règlement prend en compte ces objections en autorisant les Etats à accorder des exemptions, notamment pour prendre en considération les méthodes de productions traditionnelles. Il convient cependant de rester vigilants sur ces points essentiels. C'est pourquoi la délégation pour l'Union européenne suggère de les mentionner dans une proposition de résolution.

3) Des propositions pour améliorer les contrôles

Toutes les décisions que pourront prendre les autorités européennes et nationales se révéleront vaines si des contrôles efficaces ne sont pas mis sur pied. Tel est également l'un des objectifs de la Commission. Il s'agit de faire en sorte que tous les maillons de la chaîne de production alimentaire fassent l'objet de contrôles officiels. Pour ce faire, constatant les lacunes de certains systèmes nationaux de contrôle, la Commission envisage une harmonisation par la définition d'un cadre communautaire.

Pour l'heure, les choses n'ont guère avancé en ce domaine. Cela paraît révélateur de l'optimisme de la Commission qui a prévu, pour la mise en oeuvre du Livre blanc, un calendrier certainement trop serré.

4) Des propositions pour améliorer l'information des consommateurs.

Enfin, la sécurité alimentaire passe par des consommateurs éclairés . Il importe donc que ceux-ci reçoivent des informations précises pour pouvoir choisir en toute connaissance de cause.

Cela soulève d'abord la question de l'étiquetage , et notamment de ce que l'on appelle l'étiquetage quantitatif des ingrédients. La Commission souhaite en effet que tous les ingrédients entrant dans la composition d'un aliment soient indiqués, ainsi que la part exacte qu'ils prennent dans la composition. Il n'y a pourtant pas de lien entre l'indication des quantités et la sécurité alimentaire : préviendra-t-on mieux les cas d'ESB en sachant que tel produit entre à hauteur de 1, 2 % plutôt que de 1,5 % dans la composition d'un aliment ? Par ailleurs, la quantité d'un même ingrédient dans un aliment peut varier d'un jour à l'autre : ainsi, selon l'évolution des cours, le fabricant peut décider de substituer telle pulpe à telle autre. Enfin, une indication exacte du contenu d'un aliment poserait des problèmes au regard du secret de fabrication. Il faut donc se méfier de certaines fausses bonnes idées. Le mieux étant l'ennemi du bien, on peut se demander si une solution moins rigide ne serait pas préférable. On pourrait par exemple soutenir l'idée émise d'une indication par catégorie ; celle-ci consisterait par exemple à citer les produits entrant dans la composition pour moins de 2 %, ceux contenus entre 2 et 5 %, entre 5 et 10 % etc. C'est pourquoi la délégation pour l'Union européenne suggère que l'étiquetage quantitatif des ingrédients se fasse par catégorie et ne conduise pas à l'obligation d'indiquer le pourcentage exact de chaque ingrédient.

*

Pour ces raisons, votre délégation pour l'Union européenne a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le Livre blanc sur la sécurité alimentaire adopté par la Commission européenne le 12 janvier 2000,

Vu le document E1529 contenant notamment une proposition de règlement relative à l'hygiène des denrées alimentaires,

Approuve sans réserve l'objectif poursuivi par la Commission européenne de parvenir à un niveau élevé de protection de la santé humaine et des consommateurs,

Souhaite que la poursuite de cet objectif prenne en compte, dans toute la mesure du possible et sans remettre en cause la sécurité alimentaire, d'autres facteurs légitimes tels que la protection de l'environnement, le maintien des méthodes de production traditionnelles, l'approvisionnement alimentaire des régions soumises à des contraintes géographiques particulières ou la préservation de l'emploi,

Invite en conséquence le Gouvernement :

- à tout mettre en oeuvre pour qu'une agence alimentaire européenne soit créée dans les délais prévus par la Commission européenne, c'est-à-dire au plus tard en décembre 2001 ; à s'opposer cependant à ce que cette agence soit investie de la responsabilité de gérer elle-même les risques, laquelle doit continuer à relever des institutions européennes ; à proposer dans les plus brefs délais à ses partenaires de l'Union européenne la candidature d'une ville française susceptible d'accueillir le siège de cette agence ;

- à oeuvrer pour que la liste des produits ne pouvant être utilisés dans la production d'aliments pour animaux soit rapidement complétée ; à soutenir la Commission européenne dans son projet de substituer à terme à cette liste une liste énumérant limitativement les produits pouvant entrer dans la composition des aliments pour animaux ;

- à veiller à ce que le futur règlement relatif à l'hygiène des denrées alimentaires contienne une disposition permettant aux Etats, sans remettre en cause la sécurité alimentaire, de prévoir des dérogations pour prendre en considération les exigences propres aux fabrications traditionnelles faites par des petites et moyennes entreprises ;

- à défendre, sur la question de l'étiquetage quantitatif des ingrédients, une position qui ne menacerait pas la compétitivité des industries agro-alimentaires européennes, notamment par les risques qu'elle contiendrait au regard du secret de fabrication.