Impot sur la fortune

N°567

SENAT

PREMIÈRE SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1997-1998

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 8 juillet 1998.

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 septembre 1998.

PROPOSITION DE LOI

portant réforme de l 'impôt de solidarité sur la fortune,

PRÉSENTÉE

Par Mmes Hélène LUC, Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BEC ART, Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Jean DERIAN, Michel DUFFOUR, Guy FISCHER, Pierre LEFEBVRE, Louis MINETTI, Robert PAGES, Jack RALITE, Ivan RENAR et Mme Odette TERRADE,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

Impôt sur la fortune.

EXPOSÉ DES MOTIFS

MESDAMES, MESSIEURS,

En 1982, la loi de finances qui instaura « l'impôt sur les grandes fortunes » avançait deux grandes justifications : mettre en place un outil de redistribution et de justice fiscale destiné à réduire les inégalités ; corriger l'insuffisante taxation du capital en France.

Supprimé en 1986, il est rétabli en 1988 comme « impôt de solidarité», la relation étant établie entre l'accumulation des fortunes d'un côté, et à l'autre pôle de la société, l'aggravation de l'exclusion. L'ISF avait même explicitement pour objectif de financer le revenu minimum d'insertion.

1. INÉGALITÉS ET CONCENTRATIONS DES PATRIMOINES

Tous ces arguments demeurent d'actualité, notamment pour ce qui concerne la taxation du capital qui, de fait, a été considérablement réduite au cours des quinze dernières années. Cette tendance a favorisé l'explosion des actifs financiers, comme en témoigne la croissance spectaculaire de la capitalisation de la Bourse de Paris. Au moment même où la part de la masse salariale dans la valeur ajoutée produite reculait constamment.

Une véritable économie de rente et de casino a pris forme, au détriment de l'emploi, de la croissance réelle de l'entreprise, tandis que les PME se retrouvaient écrasées par les charges financières.

Aujourd'hui, dans le débat sur la réforme fiscale, alors que le début de reprise de la croissance demeure fragile et que le chômage massif reste durable, chacun s'accorde à reconnaître que « le travail est trop taxé ».

Les difficultés de l'emploi, de l'investissement réel, de la croissance perdurent tandis que continuent de se gâcher d'énormes masses d'argent en Bourse, en spéculations monétaires, en opérations financières; en exportations excessives des capitaux.

Les grandes fortunes ne cessent de croître, rendant plus criantes les inégalités et l'exclusion. Il n'est pour s'en convaincre que d'examiner la structure du patrimoine français et les enquêtes sur la croissance des plus grandes fortunes.

La moitié des ménages disposant des patrimoines les plus modestes détient 6 % du patrimoine net total, alors que les 10 % ayant les plus gros patrimoines en concentrent 53 %.

Les 5 % et les 1 % les plus riches concentrent respectivement 39% et 21%.

Les patrimoines des 20 % des ménages ayant les patrimoines les plus importants concentrent 66 % du patrimoine financier et -84 % du patrimoine professionnel détenu par l'ensemble des ménages en France.

Les 10 % des ménages les plus riches détiennent 50 % des droits sociaux des sociétés dans lesquelles ils exercent une fonction ou une activité.

Les fortunes professionnelles sont les fortunes fondées sur la propriété partielle ou totale d'une ou de plusieurs entreprises. Une enquête conduite par la revue «Capital» (juin 1997) révèle que les quinze fortunes professionnelles les plus importantes de France totalisent une valeur estimée alors à 255,6 milliards de francs.

Un an plus tard, la revue « Challenge » rend public le palmarès des 500 premières fortunes de France. Liliane Bettencourt (65 milliards de francs) ; famille Mulliez (46 milliards de francs) ; famille Dassault (39 milliards de francs) ; François Pinault (30 milliards de francs); famille Defforey (Carrefour) (24,5 milliards de francs); famille Arnault - dont Bernard - (LVMH) (23 milliards de francs) ; famille Wertheimer (Bourgeois, Chanel) (22 milliards de francs) ; famille Halley (Promodes) (17 milliards de francs); famille Hermès (16 milliards de francs).

Plus révélateur encore que le niveau de ces fortunes, leur progression, spectaculaire pour certaines, et l'élargissement du nombre de redevables à l'ISF, fait dire que dans notre pays les riches deviennent plus nombreux et plus riches. Ainsi, le patrimoine de Madame Bettencourt est passé de 44 à 65 milliards en un an, celui de François Pinault de 12 à 30 milliards.

En atteste aussi le fait que le patrimoine net déclaré par les redevables de l'ISF est passé de 1405 milliards de francs à 1860 milliards de francs de 1990 à 1996, soit une croissance moyenne apparente de 5,4 % par an.

2. LE BESOIN D'UNE RÉFORME DE L'ISF

En 1997, pour 179 886 déclarations imposables, les paiements reçus au titre de FISF ont été de 10,061 milliards de francs, soit 0,86 % du total des recettes prévues de l'Etat. Or, ce résultat est inférieur de plus de la moitié aux dépenses du revenu minimum d'insertion que l'impôt devait couvrir lors de sa création en 1988. Par ailleurs, selon le rapport du Conseil des impôts, en l'état, « l'exclusion de certains actifs patrimoniaux de l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune introduit un traitement inéquitable entre les citoyens. 4 Elle est en outre source d'inefficacité économique dans la mesure où, ne réservant par un traitement fiscal identique à tous les actifs, elle peut contribuer à orienter les choix d'investissements des ménages vers les biens exonérés et être à l'origine de distorsions dans l'allocation des actifs patrimoniaux » (p. 163).

Il est donc nécessaire d'accroître -sans augmenter la pression fiscale globale sur l'ensemble des contribuables - la contribution de \ cet impôt au financement de l'effort de solidarité nationale, en le rendant plus juste, plus efficace. En modifiant l'assiette de l'ISF, il s'agit de réduire une injustice choquante, qui privilégie les gros patrimoines, tout particulièrement les patrimoines financiers.

Cette réforme paraît d'autant plus légitime et raisonnable que la portée de cet impôt a été sensiblement réduite par l'introduction, depuis sa création en 1982, de diverses dispositions dont il faut réexaminer la pertinence. Le seizième rapport du Conseil national des impôts (1998) invite à procéder à un tel réexamen : « Par la définition actuelle de son assiette et par le mécanisme du plafonnement, l'impôt de solidarité sur la fortune conduit à attribuer aux contribuables qui maîtrisent le mieux les subtilités de l'ensemble du dispositif une prime à l'ingéniosité fiscale. Les ressorts de cet impôt sont suffisamment complexes pour induire des comportements opportunistes, contraires à l'intérêt économique général, dont le seul but est de diminuer à court terme la cotisation d'impôt ou d'échapper à l'impôt» (p. 106).

• L'exclusion des biens professionnels

La législation actuelle de l'ISF exclut totalement les « biens professionnels » de l'assiette de l'impôt ( ^{1 ( * )} ).

Le coût fiscal de l'exonération des biens professionnels est important. Le Conseil national des impôts se livre à une estimation (p. 164) : « En supposant inchangée la structure de détention du patrimoine professionnel, fonction du montant du patrimoine total, l'élargissement d'assiette aux biens professionnels augmenterait la base imposable approximativement d'un cinquième, soit d'environ 500 milliards de francs. A barème inchangé, avant plafonnement et majoration de l'impôt de 10%, le supplément de recettes pourrait être de l'ordre de 4 milliards de francs. »

• Le plafonnement

Il consiste à réduire le montant dû au titre de FISF afin que le montant total de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur la fortune n'excède pas 85 % des revenus du redevable.

Le taux de plafonnement avait été fixé par la loi de finances, pour 1989, à 70%.

La loi de finances pour 1991 l'a porté à 85 %. Déjà, la loi de finances pour 1996 avait introduit une limitation de ce mécanisme car son fonctionnement avait révélé que les titulaires des plus gros patrimoines, et particulièrement des patrimoines financiers, « en retiraient un avantage excessif».

Le niveau moyen du patrimoine des contribuables bénéficiant du plafonnement est nettement supérieur à celui de l'ensemble des assujettis à TISF. Ainsi, plus de 60% de ceux dont l'impôt est plafonné déclarent un patrimoine supérieur à 16,5 millions.

Les pertes de recettes fiscales liées au plafonnement, limitation de celui-ci incluse, sont estimées pour 1997, par le Conseil national des impôts, à environ 1.2 milliard de francs. Sur cette somme, la perte induite par les seuls contribuables dont le plafonnement de l'impôt est limité a été évaluée à environ 700 millions de francs. Le plafonnement de l'impôt des 200 contribuables déclarant les plus gros patrimoines et pour lesquels le plafonnement de l'impôt est limité représente à lui seul un coût de l'ordre de 450 millions de francs.

Le Conseil national des impôts conteste le mécanisme de plafonnement dans son principe même. Il relève que l'ISF a notamment été créé pour permettre d'avoir une approche plus complète de la capacité contributive de chaque foyer fiscal, à la fois par le revenu et par le patrimoine détenu. Or, le plafonnement prend justement comme référence le revenu imposé au titre de l'impôt sur le revenu des prélèvements libératoires, de cet impôt. Aussi, pour le Conseil national des impôts : « Cela contredit en quelque sorte l'analyse précédente car les sommes déclarées à l'impôt sur le revenu sont alors considérées comme une référence et un bon indicateur de la capacité contributive» (p. 168).

3. LE SENS ET LES DISPOSITIONS DE LA RÉFORME PROPOSÉE

La présente proposition de loi vise à transformer l'impôt sur la fortune en une contribution associant réellement solidarité et efficacité. La réforme envisagée permettrait tout à la fois de réduire l'injustice fiscale, d'accroître le financement de la solidarité nationale, de contribuer à faire reculer ce qui alimente l'exclusion; le chômage. Maintenir les biens professionnels hors de l'assiette, au nom de la défense de l'emploi, c'est tout au contraire en fin de compte favoriser le profit spéculatif contre l'emploi.

Des détenteurs de grandes fortunes professionnelles peuvent accaparer les richesses créées par le travail des salariés dans des entreprises pour spéculer, s'évader le cas échéant à l'étranger sans avoir aucun compte à rendre à la collectivité. «L'outil de travail» devient de la sorte un outil de « non-travail » et d'enrichissement personnel.

La proposition de loi vise à introduire une nouvelle logique d'imposition des grandes fortunes en plaçant leurs détenteurs face à une responsabilité sociale et nationale sur l'emploi. Les biens personnels détenus par les plus riches seraient assujettis à l'ISF avec un abattement à la base suffisant pour maintenir exonérés les travailleurs indépendants et les dirigeants des PME-PMI.

Quant aux autres entreprises, les titulaires de grandes fortunes qui y possèdent des « biens professionnels » auraient à choisir :

- plus l'entreprise dans laquelle sont localisés ces biens professionnels accroît l'emploi en quantité et qualité, moins l'impôt correspondant à payer est élevé ;

- par contre, plus l'entreprise dans laquelle sont localisés ces biens professionnels accroît le chômage et la pression sur la masse salariale, plus l'impôt correspondant à payer est élevé.

• L'abattement à la base

L'abattement de 4,7 millions de francs serait maintenu inchangé pour tous les assujettis à l'ISF dès lors qu'ils ne possèdent aucun « bien professionnel ». Pour les patrimoines comprenant des « biens professionnels», l'article 1 ^er prévoit que l'abattement serait porté à 6 millions de francs afin de tenir compte de la situation réelle des travailleurs indépendants et des PME.

• Le plafonnement

Il ne serait maintenu que pour ceux dont le patrimoine imposable n'excède pas la limite haute de la tranche assortie du taux de 0,5 % (7,64 millions de francs en 1997). Le bénéfice de ce dispositif serait supprimé pour toutes les autres tranches.

• L'intégration modulée des biens professionnels dans les bases de l'ISF pour encourager la création d'emplois ( ^{2 ( * )} )

L'article 3 inclut les biens professionnels dans les bases de l'ISF, à hauteur de 50 % de leur valeur estimée pour chaque redevable. Cette intégration à 50 %, inférieure à la proposition d'intégration à 100 % du Conseil national des impôts (qui propose en contrepartie une baisse des taux d'imposition), devrait être un encouragement au maintien de l'emploi dans les entreprises où ces biens sont localisés.

A partir de là, le taux d'intégration augmenterait ou diminuerait pour chaque assujetti selon que les sociétés et entreprises dans lesquelles sont localisés les biens professionnels qu'il possède présente un ratio « masse salariale/valeur ajoutée » (MS/VA) en diminution ou en augmentation d'une année sur l'autre, selon la règle suivante :

Si l'évolution de MS/VA = - 1 point 65 %

Si l'évolution de MS/VA = - 2 points 85 %

Si l'évolution de MS/VA = - 3 points 100 %

Si l'évolution de MS/VA = - 4 points 125 %

et

Si l'évolution de MS/VA = + 1 point 35 %

Si l'évolution de MS/VA = + 2 points 15 %

Ce dispositif nous paraît plus juste et plus efficace que la réduction générale des taux alors qu'il est urgent d'inciter par la fiscalité des entreprises et les particuliers à privilégier les investissements créateurs d'emplois par rapport à la recherche de profits financiers spéculatifs. Il n'y a lieu non plus de le faire pour les immeubles d'habitation puisque la jurisprudence « Fleury » permet déjà de pratiquer un abattement de 20 % sur la valeur vénale de l'habitation principale.

• Majoration de l'impôt en cas de croissance financière

L'article 4 institue une majoration de l'impôt à paya: en cas de croissance forte de la composante «actifs financiers» des patrimoines : «dès lors que cette composante augmenterait en valeur de 5 % et plus, une majoration de l'impôt égale à 20 % de la variation de valeur des actifs financiers concernés serait appliquée.

Cette majoration reviendrait en fait, au minimum, à taxer les plus-values financières latentes non réalisées des grandes fortunes et à dissuader leur expansion purement financière.

• Lutter contre les délocalisations et l'évasion fiscale

Un certain nombre de dispositions existantes facilitent les délocalisations et l'évasion de grandes fortunes cherchant à se soustraire à l'impôt, en jouant notamment sur les différences de législation entre pays.

Par exemple, actuellement, les placements financiers (dépôts à vue ou à terme, bons et titres, obligations, actions et droits sociaux) détenus en France par des personnes physiques fiscalement non domiciliées en France sont exonérés. Le Conseil national des impôts s'interroge à ce propos sur la nécessité, pense-t-il, de réformer cette disposition.

Notre proposition de loi avance en son article 6 un certain nombre de mesures nouvelles qui permettraient de renforcer les moyens de la lutte indispensable contre les délocalisations et l'évasion fiscale, contribuant ainsi à l'efficacité de la réforme proposée.

Sous le bénéfice de ces dispositions, nous vous demandons, Mesdames et Messieurs, de bien vouloir adopter la proposition de loi suivante.

PROPOSITION DE LOI

Article 1 ^er

Le dernier alinéa de l'article 885 A du code général des impôts est ainsi rédigé :

« Les biens professionnels définis aux articles 885 N à 885 Q du code général des impôts sont pris en compte pour l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune.

« Lorsque le patrimoine comprend des biens professionnels, le plancher à partir duquel le tarif de l'impôt est applicable est porté à 6 000 000 francs.»

Article 2

L'article 885 U du code général des impôts est ainsi rédigé :

«Art. 885 U. - Le tarif de l'impôt est fixé à compter du 1 ^er janvier 1999.

Article 3

Après l'article 885 U du code général des impôts, est inséré un article 885 U bis ainsi rédigé :

«Art. 885 U bis. - Les biens professionnels sont inclus dans les bases de l'impôt pour 50 % de leur valeur. Le taux d'intégration varie pour chaque contribuable en fonction de révolution du ratio masse salariale/valeur ajoutée des sociétés et entreprises où sont situés les biens professionnels qu'ils possèdent sur la base suivante :

«Un décret d'application visera à prévenir les tentatives d'utiliser ce système de modulation pour essayer de diminuer de façon injustifiée la contribution à l'ISF. »

Article 4

Lorsque la part des actifs financiers dans le patrimoine augmente de 5 % et plus par rapport au 1 ^er janvier de Tannée précédente, une majoration est perçue sur cette part égale au un cinquième de la variation constatée de la valoir des actifs financiers.

Article 5

L'article 885 V bis du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

«Le bénéfice de ces dispositions ne s'applique qu'aux contribuables dont le patrimoine imposable n'excède pas la limite haute de la tranche assujettie au taux de 0,5 %. »

Article 6

I. - Après le troisième alinéa de l'article 750 ter du code général des impôts, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« 3° Les biens meubles et immeubles situés en France ou hors de France, et notamment les fonds publics, parts d'intérêts, créances et généralement toutes les valeurs mobilières françaises ou étrangères de quelque nature qu'elles soient, reçus par l'héritier, le donataire ou le légataire qui a son domicile fiscal en France au sens de l'article 46.»

II. - Dans les deux phrases du dernier alinéa de l'article 750 ter du code général des impôts, après les mots : « sur le territoire français », sont insérés les mots : « qui sont détenues directement ou par personne interposée ».

III - L'article 750 ter du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

«Est réputée posséder des immeubles ou droits immobiliers en France par personne interposée toute personne morale qui détient une participation, quelles qu'en soient la forme et la quotité, dans une personne morale qui est propriétaire de ces immeubles ou droits ou détentrice d'une participation dans une troisième personne morale, elle-même propriétaire des immeubles ou droits ou interposée dans la chaîne des participations. Cette disposition s'applique quel que soit le nombre des personnes morales interposées. »

IV. - Dans l'article 768 du code général des impôts, les mots : «lorsque leur existence au jour de l'ouverture de la succession est dûment justifiée» sont remplacés par les mots : « lorsque leur existence et, le cas échéant, leur quote-part déductible au jour de l'ouverture de la succession sont dûment justifiées ».

V. - II est inséré, après l'article 885 G du code général des impôts, un article ainsi rédigé :

«Art. 885 G bis. - Les biens ou droits grevés d'un usufruit, d'un droit d'habitation ou d'un droit d'usage accordé à titre temporaire sont compris dans le patrimoine du donateur pour leur valeur en pleine propriété.

«Toutefois, lorsque l'usufruit de ces biens ou droits est temporairement donné à un organisme à but non lucratif et reconnu d'utilité publique, seule la valeur en nue-propriété desdits biens doit être comprise dans le patrimoine du donateur. »

VI - Dans le deuxième alinéa de l'article 885 H du code général des impôts, les mots : « lorsque les parts sont représentative d'apports constitués par des biens mentionnés au dit 3° » sont remplacés par les mots : «aux parts représentatives d'apports constitués par des biens mentionnés audit 3°, qui sont la propriété de rapporteur desdites biens, et ce jusqu'à son décès. »

VII. - Dans le dernier alinéa de l'article 885 H du code général des impôts après les mots : «des immeubles ou droits immobiliers à destination agricoles », sont insérés les mots : « qu'elles soient la propriété de rapporteur desdits biens. »

VIII. - Dans le dernier alinéa de l'article 885 L du code général des impôts, les mots « actions ou parts détenues » sont remplacés par les mots : « actions ou parts, détenues directement ou par personne interposée ».

IX. - L'article 885 L. du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Est réputée posséder des biens ou droits immobiliers en France par personne interposée toute personne morale qui détient une participation, quelles qu'en soient la forme et la quotité, dans une personne morale qui est propriétaire de ces biens ou droits ou détentrice d'une participation dans une troisième personne morale, elle-même propriétaire des biais ou droits ou interposée dans la chaîne des participations. Cette disposition s'applique quel que soit le nombre des personnes morales interposées. »

* ¹ Par « biens professionnels », le législateur entend :

- les biens nécessaires à l'exercice, à titre principal, par leur propriétaire ou par son conjoint, d'une profession industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale ;

- les parts et actions de sociétés de personnes soumises à l'impôt sur le revenu, lorsque leur propriétaire exerce dans la société son activité professionnelle principale ;

- les parts et actions de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés lorsque leur propriétaire est soit gérant, soit associé en nom d'une société de personnes, soit président, directeur général, président du conseil de surveillance ou membre du directoire de la société, qu'il exerce effectivement ses fonctions et qu'il perçoit en conséquence une rémunération « normale ». De plus, l'intéressé doit, dans ce cas, retirer de cette activité plus de la moitié de ses revenus soumis à l'impôt sur le revenu et posséder au moins 25 % des droits financiers et droits de vote attachés aux titres de la société. Cette dernière condition, cependant, n'est exigée ni des gérants et associés, ni lorsque la valeur des parts ou actions détenues directement par le redevable excède 75 % de la valeur brute de son patrimoine taxable

* ² - Le 16 ^e rapport du Conseil national des impôts souligne : <r en maintenant le seuil d'imposition à son niveau actuel (4,7 millions de francs), l'intégration des biens professionnels dans l'assiette ne devrait rendre imposable qu 'un nombre très marginal de travailleurs indépendants. En effet, le patrimoine global (c'est-à-dire patrimoine professionnel et patrimoine privé) brut de plus des trois quarts des ménages dont la personne de référence est un travailleur indépendant est estimé, à partir de l'enquête sur les actifs financiers, à moins de 2,5 millions de francs » (p. 164)