N°400
SENAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 avril 1998.
PROPOSITION DE LOI
tendant à substituer au pacte de stabilité financière entre l'Etat et les collectivités locales un pacte financier de croissance en faveur des collectivités locales pour les années 1999 à 2001 ,
PRESENTEE
Par MM. Michel MERCIER, Jean-Paul AMOUDRY, Philippe ARNAUD, Alphonse ARZEL, Denis BADRÉ, René BALLAYER, Bernard BARRAUX, Jacques BAUDOT, Michel BÉCOT, Claude BELOT, Jean BERNADAUX, Daniel BERNARDET, François BLAIZOT, Maurice BLIN, Mme Annick BOCANDÉ, MM. André BOHL, Didier BOROTRA, Marcel DENEUX, André DILIGENT, André DULAIT, André ÉGU, Jean FAURE, Serge FRANCHIS, Francis GRIGNON, Pierre HÉRISSON, Rémi HERMENT, Daniel HOEFFEL, Jean HUCHON, Claude HURIET, Jean-Jacques HYEST, Edouard LE JEUNE, Marcel LESBROS, Jean-Louis LORRAIN, Jean MADELAIN, Kléber MALÉCOT, Louis MERCIER, Louis MOINARD, Jean-Marie POIRIER, Jean POURCHET, Philippe RICHERT, Jacques ROCCA SERRA, Michel SOUPLET, Basile TUI et Xavier de VILLEPIN,
Sénateurs.
(Renvoyée à la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)
Finances locales.
EXPOSÉ DES MOTIFS
MESDAMES, MESSIEURS,
L'article 32 de la loi de finances pour 1996 consacrait le pacte de stabilité financière entre l'Etat et les collectivités locales pour les années 1996, 1997 et 1998.
Ce pacte a cherché à concilier l'objectif de maîtrise des dépenses publiques et une certaine stabilité des règles du jeu à laquelle les collectivités locales aspiraient pour l'évolution d'une partie non négligeable de leurs recettes.
Ainsi, ce pacte identifiait des dotations dites actives au sein d'une enveloppe globale, pour laquelle était garantie durant l'application du pacte, soit une période de trois ans, une progression égale à l'évolution de l'indice des prix, hors tabac.
Ce dispositif concernait les dotations suivantes : la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI), les dotations de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation (FNP), la dotation « élu local », la dotation globale d'équipement (DGE), la dotation globale de décentralisation (DGD), la dotation de décentralisation pour la formation professionnelle, la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors réduction pour embauche et investissement (DCTP, hors REI).
La base de calcul de cette enveloppe, dite « normée », qui représente 157,883 milliards de francs en 1998, est constituée des montants inscrits dans la précédente loi de finances, à l'exception de la dotation globale de fonctionnement, qui peut être, le cas échéant, « recalée », c'est-à-dire recalculée afin de tenir compte des derniers indices d'évolution (prix et produit intérieur brut) connus.
Au sein de cette enveloppe, l'indexation de la DGF sur une partie de la croissance économique a été maintenue, conformément aux dispositions de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales : ainsi, la DGF progresse, chaque année, d'un indice égal à la somme du taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages, hors tabac, prévu pour l'année considérée et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente.
Les règles d'indexation des autres dotations incluses dans le pacte de stabilité ont également été maintenues.
Il s'agit de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques pour la DGE, la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC).
Quant au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), il est indexé sur les recettes fiscales nettes de l'Etat.
Après trois années d'expérience de ce pacte de stabilité financière, celui-ci comporte des éléments satisfaisants et d'autres qui le sont moins.
Les éléments satisfaisants : il s'agit essentiellement du respect des règles de revalorisation de la dotation globale de fonctionnement, qui a cependant connu une régularisation négative pour 1996, imputée sur le montant de la DGF de 1998.
Les éléments moins satisfaisants : à partir du moment où les règles d'indexation de la DGF et des autres dotations incluses dans le pacte de stabilité ont été maintenues, il a fallu trouver, chaque année, une variable d'ajustement, de telle sorte que l'enveloppe « normée » progresse exactement du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages, afin « d'absorber » la part de la progression plus importante de la DGF, liée à la croissance.
C'est ainsi qu'en 1996 le maintien de ces règles d'indexation a eu pour contrepartie la suppression pure et simple de la première part de la dotation globale d'équipement communale.
En 1996 et en 1998, la dotation de compensation de la taxe professionnelle a vu ses crédits diminuer.
Ajoutons que si la dotation globale de fonctionnement avait connu en 1998 une évolution de 2,4 %, c'est-à-dire sans régularisation négative, la dotation de compensation de la taxe professionnelle aurait été réduite de près d'un milliard supplémentaire, soit 7 %.
Le pacte de stabilité financière qui liait l'Etat aux collectivités locales expire fin 1998.
A la lumière de l'expérience que nous venons de vivre, il conviendrait de mettre en place un nouveau pacte financier entre l'Etat et les collectivités locales, plus dynamique, tenant compte des contraintes budgétaires de l'Etat, mais également des charges de plus en plus importantes qui pèsent sur les collectivités territoriales de la République.
Ce nouveau pacte qui serait valable pour les années 1999, 2000 et 2001 pourrait conserver l'essentiel des principes énoncés par le précédent : à savoir, le maintien de l'enveloppe actuelle des dotations incluses dans le pacte de stabilité, le maintien des règles d'indexation des différents concours inclus dans cette enveloppe, mais afin d'éviter que la dotation de compensation de la taxe professionnelle continue à être utilisée comme variable, dite d'ajustement, et voit ses crédits dramatiquement diminuer au cours des prochaines années, il conviendrait d'appliquer à l'enveloppe globale, constituée par les dotations qui y sont incluses, une règle d'indexation comportant à la fois une progression égale à l'évolution de l'indice des prix, hors tabac, et une fraction du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume, qui pourrait se situer à hauteur de la moitié, ce qui permettrait de garantir des ressources évolutives aux collectivités territoriales, tout en conciliant le nécessaire objectif de maîtrise des dépenses publiques.
Tel est l'objet de la présente proposition de loi que nous vous prions de bien vouloir adopter.
PROPOSITION DE LOI
Article 1 er
Pour chacune des années 1999, 2000 et 2001, la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, les dotations de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation, la dotation « élu local », la dotation globale d'équipement, la dotation générale de décentralisation, la dotation de décentralisation pour la formation professionnelle, la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la dotation départementale d'équipement des collèges, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors réduction pour embauche ou investissement) forment un ensemble dont l'évolution globale, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, est égale à la somme de l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, hors tabac, associée au projet de loi de finances et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume, constaté l'année précédente.
Article 2
Les dépenses entraînées par l'application des dispositions de la présente loi sont compensées par la majoration, à due concurrence, des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.