N° 107
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2005 |
PROPOSITION DE LOI
visant à améliorer les procédures et le suivi des adoptions,
PRÉSENTÉE
Par Mme Muguette DINI, MM. Jean-Paul AMOUDRY, Jean BOYER, Marcel DENEUX, Yves DÉTRAIGNE, Jean-Léonce DUPONT, Mmes Françoise FÉRAT, Gisèle GAUTIER, Jacqueline GOURAULT, Valérie LÉTARD, M. Michel MERCIER, Mmes Catherine MORIN-DESAILLY, Anne-Marie PAYET, MM. Yves POZZO di BORGO, André VALLET, François ZOCCHETTO,
Sénateurs
( Renvoyée à la commission des Affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
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Adoption. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La finalité de cette proposition de loi est d'améliorer les procédures et conditions de l'adoption. Elle vise prioritairement à recentrer le débat de l'adoption sur l'intérêt supérieur de l'enfant.
Dans cette perspective, cette proposition de loi poursuit trois objectifs :
- Elle apporte des précisions concernant les conditions d'octroi de l'agrément.
- Elle vise à offrir un meilleur accompagnement et une meilleure information des candidats à l'adoption, au travers de suivis spécifiques et personnalisés à toutes les étapes de la procédure et pendant la minorité de l'enfant. La création, à titre expérimental, d'un « lieu ressources » et d'un Observatoire départemental de l'adoption répond à cet objectif.
- Elle permet une meilleure prise en compte des contraintes liées aux procédures de l'adoption internationale :
• en apportant, d'une part, une plus grande flexibilité en ce qui concerne les congés pré-adoption et en établissant le versement d'indemnités journalières,
• en reconnaissant, d'autre part, la possibilité d'adopter des enfants étrangers dont la législation du pays d'origine ne prévoit pas cette possibilité.
Cette proposition de loi s'articule autour de grands axes qu'il convient de présenter brièvement.
Les articles 1 et 2 ont pour objectif de rendre impérative la notion de l'intérêt supérieur de l'enfant dans le déroulement des procédures d'adoption. Ainsi, toutes les décisions devront être prises et interprétées conformément à ce principe.
Les articles 3 à 9 clarifient plusieurs points de la procédure d'agrément.
Les articles 3, 4 et 5 complètent l'article L. 225-2 du code de l'action sociale et des familles.
Ils permettent d'envisager la prorogation du délai d'agrément de façon exceptionnelle et imposent désormais que, au delà de 12 mois après confirmation de la demande, l'agrément soit accordé. Le président du conseil général ne pourra, dès lors, prendre un arrêté d'avis défavorable. Cela obligera les services des conseils généraux à être très rigoureux dans la gestion des enquêtes.
Par ailleurs, l' article 5 pose la question des pressions que peuvent subir les présidents des conseils généraux face aux demandes « d'enfants ». Ces derniers portent alors le poids du refus alors que l'avis émane d'une commission spécifiquement formée à cet effet. L'avis de cette commission, composée de personnes compétentes, doit donc lier le président du conseil général.
L' article 6 permet simplement de réaffirmer de façon impérieuse, l'absolue nécessité de motivation pour tout refus ou retrait d'agrément. En effet, la motivation des refus d'agrément est capitale pour la compréhension des candidats à l'adoption qui doivent faire le deuil de l'enfant.
L' article 7 propose d'établir un écart d'âge minimum entre le plus jeune des parents adoptants et l'enfant adopté ainsi qu'un écart d'âge maximum entre le plus âgé des parents adoptants et l'enfant adopté.
Inspirée par les législations de nombreux pays européens, cette disposition n'autorise pas, par exemple, l'adoption d'un nouveau-né par un couple dont le plus jeune des parents a 50 ans, mais permettrait à celui-ci d'adopter un enfant âgé d'au moins 5 ans.
Cet article devrait d'ailleurs permettre une meilleure adaptation aux législations des pays d'origines qui comprennent assez mal que des personnes, trop âgées pour procréer, puissent recevoir un agrément.
Les articles 8 et 9 proposent de compléter l'article L. 225-3 du code de l'action sociale et des familles en prévoyant, avant le dépôt d'un dossier en vue d'agrément et pendant toute la procédure qui suit, l'obligation de participer à des réunions d'information animées par le conseil général ou ses partenaires associatifs.
Il s'agit d'instaurer l'obligation, pour les candidats en cours d'agrément, de suivre des réunions d'information ayant pour objectif de renforcer l'accompagnement des candidats dans leur réflexion et leur cheminement vers leur projet, au regard de la réalité de l'adoption. Elles leur permettront, ainsi, de bénéficier d'informations plus complètes comme cela est déjà pratiqué dans d'autres pays européens où des formations obligatoires avant l'agrément ont été mises en place.
Cet accompagnement devra reprendre les aspects juridiques, sociaux, culturels, psychologiques et prévoir une formation spécifique concernant les démarches indispensables à toute adoption.
Par ailleurs, ces réunions d'information constituent, désormais, un préalable obligatoire à toute décision d'agrément.
L' article 10 propose de rendre impérative la présence, dans le foyer, d'un intervenant ou d'une assistante sociale, à raison de deux réunions obligatoires avant le prononcé de l'adoption plénière pour l'adoption en France ou jusqu'à la transcription du jugement étranger pour l'adoption internationale.
Par ailleurs, afin de soutenir les familles nouvellement formées, la proposition de loi renforce l'obligation faite aux services de l'aide sociale à l'enfance d'assister les parents adoptants et de contrôler le bien-être des enfants adoptés au travers d'un suivi renforcé.
En effet, c'est rarement dans les premiers mois de l'arrivée de l'enfant, français ou étranger, dans sa famille adoptive que se détectent les difficultés relationnelles.
Un tel suivi paraît, dans certains cas, indispensable sur une longue période. Il semble qu'un contact régulier pourrait susciter un « appel au secours » de certaines familles avant que la situation ne se dégrade. Les cas de maltraitance, de rejet de l'enfant, de nouvel abandon existent. Aucune statistique n'a été produite à ce sujet et, il semblerait que 10 à 20 % des enfants adoptés se retrouvent dans les services d'aide à l'enfance.
L' article 11 envisage la création, à titre expérimental, dans les départements, d'un lieu « ressources ». De par sa proximité et sa réactivité face aux problèmes des parents qui se sentent responsables des difficultés rencontrées et éprouvent le besoin d'être aidés, ce lieu ressources permettra d'éviter les situations d'isolement qui aboutissent trop souvent au rejet de l'enfant.
En effet, il est difficile de se présenter devant un service social, peu informé des spécificités de l'adoption. Les points d'accueil de ce lieu ressources seront plus abordables, les parents adoptifs pouvant y avoir recours, avant de rencontrer des difficultés, lors des premiers mois de l'adoption. Il est préférable d'être en relation avec une structure qui assure un suivi et des contacts réguliers, depuis les premiers jours de l'adoption, et avant la survenance de problèmes entre l'enfant et ses parents. Ces contacts précoces permettront ainsi une mise en confiance des différents acteurs et un partage des expériences et des informations. Ils seront alors un moyen efficace de prévention et une aide précieuse dans la résolution des difficultés...
Ce lieu, extérieur aux services sociaux du département, sera ouvert aux enfants et pourra se doter de systèmes de « e-administration » ou de forum Internet ainsi que de structures d'accueil, de services, de personnes ou d'associations, en mesure de répondre aux questions et attentes des usagers.
La création de ce lieu ressources de l'adoption dans les départements devrait donc aboutir à une meilleure information des parents adoptants et des enfants adoptés en permettant de centraliser les documents et informations utiles au bon déroulement de l'adoption.
L' article 12 met en place, à titre expérimental, un observatoire de l'adoption dans les départements. Il aura pour mission l'établissement de statistiques afin d'avoir une meilleure connaissance de l'adoption. Il permettra également une meilleure centralisation des données et une harmonisation des méthodologies appliquées lors des enquêtes réalisées par les différentes associations, les organismes autorisés pour l'adoption et les services des départements.
Enfin, il devra réaliser un suivi régulier et une analyse complète des problèmes post-adoption. Il est important de noter que les parents participeront librement aux missions de l'observatoire par des contacts, des visites et des réponses aux questionnaires, dans le respect des libertés individuelles.
L' article 14 doit permettre de corriger ce que la Défenseure des enfants, Mme Claire BRISSET, dénonce comme « un véritable recul dans la prise en compte de l'intérêt de ces enfants. »
Dans la situation actuelle, « l'adoption d'un mineur étranger ne peut être prononcée si sa loi personnelle prohibe cette institution, sauf si ce mineur est né et réside habituellement en France ».
Ainsi, les enfants nés dans les pays de droit coranique ne peuvent être adoptés par des candidats de nationalité française car la France s'interdit d'accepter ces enfants sur son territoire dans le cadre de la procédure d'adoption. Or, ces enfants sont d'ores et déjà accueillis par des couples français dans le cadre d'une kafala judiciaire, qui est « le recueil légal des enfants abandonnés ou dont les parents s'avèrent incapables d'assurer l'éducation ».
Cet article a donc pour objet de rendre possible l'adoption, par des ressortissants français, d'un enfant sans filiation établie, abandonné au Maroc ou en Algérie, en revenant à la législation existant avant 2001.
Enfin les articles 15 à 18 contiennent des dispositions visant à prendre en compte la spécificité de l'accueil d'un enfant adopté par rapport aux enfants biologiques. Ils permettent d'aider les familles adoptantes à mieux supporter les charges financières, liées à l'adoption d'un ou de plusieurs enfants.
En effet, l'accueil d'un enfant adopté, en particulier à l'étranger, est considéré par l'ensemble des spécialistes de ces questions comme notoirement plus coûteux pour les parents que l'arrivée d'un enfant biologique : frais de constitution de dossier, voyages dans le pays d'origine, frais d'actes dans le pays de l'enfant... Cet état de fait crée une rupture d'égalité et nécessite d'être traité par le biais de la solidarité nationale.
Il est donc proposé, dans ces articles, d'assouplir les conditions du congé antérieur à l'adoption en cas d'adoption internationale car de nombreux pays exigent la présence des candidats à l'adoption pendant une durée supérieure à sept jours.
Il convient également de prévoir que, pendant ce congé, le salarié perçoive une indemnité, car, même si l'adoption n'est pas réalisée, ce déplacement dans le pays d'origine en constitue un pré-requis indispensable. C'est aussi souvent à l'occasion de ce voyage que les futurs parents prennent, pour la première fois, contact avec leur futur enfant.
En cas d'adoption nationale, les futurs parents doivent également prendre régulièrement contact avec l'enfant, pendant les jours précédant son arrivée effective au sein du foyer.
Cet article a donc pour but le versement d'une indemnisation journalière, qui puisse débuter avant l'arrivée de l'enfant au sein de la famille adoptante, afin que celle-ci puisse préparer, au mieux, l'accueil et l'intégration de celui-ci.
Par ailleurs, et même si ces mesures ne relèvent pas du domaine de la loi, il est absolument indispensable de veiller à ce que les familles candidates se voient remettre un document qui contienne les mesures juridiques à réaliser pour bien réussir les démarches relatives à l'adoption (information sur les changements de prénoms par exemple ou la nécessité de procéder rapidement à la validation de l'adoption plénière).
Telles sont, Mesdames et Messieurs les sénateurs, les dispositions de la présente proposition de loi que je vous demande de bien vouloir adopter.
PROPOSITION DE LOI
Article 1 er
Avant la section 1 du chapitre V du titre II du livre II du code de l'action sociale et des familles, il est ajouté un article L. 224-13 ainsi rédigé :
« Art. L. 224-13. - Toutes les procédures d'adoption doivent viser à ce que tout enfant ait droit à une famille et doivent respecter le principe de l'intérêt supérieur de l'enfant. »
Article 2
Avant le chapitre I er du titre VIII du livre I er du code civil, il est ajouté un article L. 342-9 ainsi rédigé :
« Art. 342-9. - Toutes les procédures d'adoption doivent viser à ce que tout enfant ait droit à une famille et doivent respecter le principe de l'intérêt supérieur de l'enfant. »
Article 3
Après la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article L. 225-2 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré une phrase ainsi rédigée :
« De façon exceptionnelle, ce délai peut être prorogé de trois mois, une seule fois, sur demande motivée par les services du conseil général. »
Article 4
Après le troisième alinéa de l'article L. 225-2 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Dans tous les cas, au-delà de ce délai de douze mois, l'agrément est considéré comme étant accordé. Le président du conseil général ne peut, dès lors, prendre un arrêté d'avis défavorable à l'agrément ».
Article 5
Dans la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 225-2 du code de l'action sociale et des familles, les mots : « après avis » sont remplacés par les mots : « en conformité avec l'avis ».
Article 6
À l'article L. 225-4 du code de l'action sociale et des familles, après le mot : « agrément » est inséré le mot : « expressément ».
Article 7
L'article 344 du code civil est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« L'écart d'âge maximum, entre le plus jeune des adoptants et l'enfant qu'ils se proposent d'adopter est de 45 ans.
« L'écart d'âge maximum, entre le plus âgé des adoptants et l'enfant qu'ils se proposent d'adopter est de 55 ans.
« En cas d'adoption par un seul candidat, l'écart d'âge maximum, avec l'enfant qu'il se propose d'adopter est de 45 ans. »
Article 8
À l'article L. 225-3 du code de l'action sociale et des familles, après le premier alinéa sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :
« Avant le dépôt de la confirmation de la demande, les candidats à l'adoption ont l'obligation de participer à une réunion d'information animée par le conseil général ou ses partenaires associatifs. Les informations prodiguées reprennent les aspects juridiques, sociaux, culturels et psychologiques de l'adoption ainsi qu'une formation spécifique concernant les démarches indispensables à toute adoption.
« Ces réunions d'information constituent, dans tous les cas, un préalable obligatoire à tout dépôt de confirmation de la demande. La présence de tous les candidats à l'adoption est obligatoire selon les conditions fixées par décret. »
Article 9
Le deuxième alinéa de l'article L. 225-3 du code de l'action sociale et des familles est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Pendant toute la procédure d'agrément, ces personnes ont l'obligation de participer à des réunions d'information animées par le conseil général ou ses partenaires associatifs.
« Ces réunions d'information constituent, dans tous les cas, un préalable obligatoire à toute décision d'agrément. La présence de tous les candidats à l'adoption est obligatoire et certifiée selon les conditions fixées par décret. »
Article 10
L'article 225-18 du code de l'action sociale et des familles est ainsi rédigé :
« Art. L. 225-18. - Le mineur placé en vue d'adoption ou adopté bénéficie d'un accompagnement par le service de l'aide sociale à l'enfance ou l'organisme mentionné à l'article L. 225-11 à compter de son arrivée au foyer de l'adoptant et jusqu'au prononcé de l'adoption plénière en France ou jusqu'à la transcription du jugement étranger. Cet accompagnement consiste en deux réunions obligatoires au foyer adoptif, en présence d'une assistante sociale des services du département ou d'une personne spécifiquement formée à cet effet et bénéficiant expressément d'une délégation de travail du service de l'aide social à l'enfance compétent.
« L'accompagnement est également prolongé si l'adoptant le demande, notamment s'il s'y est engagé envers l'État d'origine de l'enfant. Dans ce dernier cas, il s'effectue selon les modalités de calendrier déterminées au moment de l'engagement, sous la responsabilité des services du conseil général. »
Article 11
Après l'article L. 225-18 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un article L. 225-18-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 225-18-1. - Il est créé, dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, pour une durée de quatre ans, et à titre expérimental, un « lieu ressources » départemental de l'adoption, sous la responsabilité du conseil général.
« La liste des départements, dont la candidature a été retenue, est déterminée par décret.
« Ce « lieu ressources » doit permettre d'accueillir les parents adoptifs et les enfants adoptés, éprouvant des difficultés, directement liées à l'adoption, et désirant un soutien psychologique, social ou moral. On y trouvera les services, les personnes, les associations, en mesure d'apporter une réponse aux questions posées.
« De plus, il devra mettre à disposition des documents et informations, régulièrement mises à jours, à destination des usagers et relatifs à l'adoption.
« Un décret en Conseil d'État détermine les modalités de fonctionnement de ces lieux ressources.
« Dans un délai de six mois avant le terme de l'expérimentation, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport d'évaluation assorti des observations des départements, des antennes de l'Agence française de l'adoption ainsi que des divers organismes ou associations y ayant participé. »
Article 12
Après l'article L. 225-18 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un article L. 225-18-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 225-18-2. - Il est créé, dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, pour une durée de quatre ans, et à titre expérimental, un observatoire départemental de l'adoption.
« La liste des départements, dont la candidature a été retenue, est déterminée par décret.
« Cet observatoire, chargé du suivi des adoptions en France, est composé du président du conseil général, du directeur des services de l'aide sociale à l'enfance, d'un représentant des associations des familles, et d'un représentant de l'Agence française de l'adoption.
« Il a pour mission, un suivi régulier et une analyse complète des problèmes post-adoption, et détermine les préoccupations qui lui sont spécifiques. L'observatoire a également pour mission de coordonner les résultats et les méthodologies des enquêtes réalisées par les différentes associations, les organismes autorisés par l'adoption et les services du département.
« Les parents participent librement aux missions de l'observatoire par des contacts, des visites et des enquêtes ou questionnaires facultatifs, dans le respect des libertés individuelles.
« Un décret en Conseil d'État détermine les modalités de fonctionnement de l'observatoire.
« Dans un délai de six mois avant le terme de l'expérimentation, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport d'évaluation assorti des observations des départements, des antennes de l'Agence française de l'adoption ainsi que des divers organismes autorisés par l'adoption y ayant participé. »
Article 13
Le deuxième alinéa de l'article L. 225-15 du code de l'action sociale et des familles est ainsi rédigé :
« L'Agence française de l'adoption est constituée sous forme d'un groupement d'intérêt public. L'État et les départements en sont membres de droit. Les organismes autorisés pour l'adoption mentionnés à l'article L. 225-11 et les associations de parents adoptifs dont la liste est fixée par un arrêté du ministre chargé des Affaires étrangères disposent d'une voix consultative au sein du conseil d'administration. »
Article 14
Le deuxième alinéa de l'article 370-3 du code civil est supprimé.
Article 15
La deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article L. 331-7 du code de la sécurité sociale est rédigée comme suit : « Celle-ci débute à compter de l'arrivée de l'enfant au foyer ou peut être de six semaines, en temps cumulé, avant la date prévue de l'arrivée de l'enfant, en cas d'adoption internationale et de sept jours calendaires, en cas d'adoption nationale. »
Article 16
Au premier alinéa de l'article L. 122-28-10 du code du travail, les mots : « non rémunéré » sont supprimés.
Article 17
Dans la première phrase du cinquième alinéa de l'article L. 122-26 du code du travail, les mots : « à dater de l'arrivée de l'enfant au foyer » sont remplacés par les mots : « pour accueillir l'enfant au foyer dans des conditions fixées par voie réglementaire ».
Article 18
La troisième phrase du cinquième alinéa de l'article L. 122-26 du code du travail est rédigée comme suit : « La suspension du contrat de travail peut être prise pour une période de six semaines, en temps cumulé, avant la date prévue de l'arrivée de l'enfant, en cas d'adoption internationale et de sept jours calendaires, en cas d'adoption nationale. »
Article 19
I - Les charges éventuelles qui résulteraient pour les collectivités territoriales de l'application de la présente loi sont compensées par le relèvement à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.
II - Les charges éventuelles qui résulteraient pour l'État de l'application de la présente loi sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
III - Les charges éventuelles qui résulteraient pour les organismes de sécurité sociale de l'application de la présente loi sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.