Proposition de loi portant réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements
N° 64
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 2002
PROPOSITION DE LOI
portant
réforme
des
règles
budgétaires
et
comptables
applicables aux
départements
,
PRÉSENTÉE
Par M. Philippe ADNOT,
Sénateur.
( Renvoyée à la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement ).
Collectivités territoriales. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La présente proposition de loi a pour objet de fixer les nouvelles
règles applicables en matière budgétaire et comptable pour
les départements.
Ce texte s'inscrit dans le mouvement de réforme des règles
budgétaires et comptables des collectivités locales,
initié avec la réforme de l'instruction budgétaire et
comptable applicable aux communes (M. 14) en 1997.
Ce mouvement se poursuit aujourd'hui par la réforme des règles
budgétaires et comptables des départements, fixées pour la
plupart par la loi du 10 août 1871 et par une instruction de 1963, et des
services départementaux d'incendie et de secours (S.D.I.S.),
réformés par la loi du 3 mai 1996, qui se voient appliquer par
renvoi les dispositions des départements.
Il sera complété par la mise en oeuvre de la réforme
budgétaire et comptable des régions (Nouvelle instruction
budgétaire et comptable M.71) en cours d'élaboration.
Les élus locaux ont en effet besoin pour gérer au mieux les
collectivités locales de disposer d'un outil budgétaire et
comptable modernisé. A cet égard, l'article 52 du décret
n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement
général sur la comptabilité publique prévoit que la
comptabilité des organismes publics doit s'inspirer du plan comptable
général en vigueur.
Ces deux considérations fondent le mouvement de réforme des
règles budgétaires et comptables des collectivités locales.
Ainsi, comme toute comptabilité, les comptabilités du secteur
public local doivent être élaborées pour donner une image
fidèle de la composition et de l'évolution du patrimoine et
surtout, elles doivent être conçues pour décrire de
manière exhaustive l'emploi qui est fait des autorisations de recettes
et de dépenses inscrites au budget.
La proposition présentée ci-après a été
élaborée à l'issue d'un travail de concertation entre les
administrations concernées et les associations d'élus.
Ce travail de concertation a abouti à l'élaboration de deux
instructions budgétaires et comptables provisoires qui ont
été expérimentées par un certain nombre de
départements depuis 2001 (16 départements puis 22 à
compter du 1er janvier 2003) et de S.D.I.S. (21 S.D.I.S) depuis 2002.
La plupart des dispositions de ces instructions provisoires mettent en oeuvre
des mesures qui sont pour l'essentiel du niveau réglementaire.
Toutefois, certaines de ces dispositions doivent être prévues par
la loi.
La proposition qui vous est soumise a reçu l'accord de
l'Assemblée des départements de France (A.D.F.).
Le Comité des finances locales a émis un avis favorable sur ces
dispositions le 9 juillet.
Il est le fruit d'une expérimentation de plus de 2 ans,
expérimentation qui a permis naturellement d'améliorer, au vu de
leur mise en oeuvre, les dispositions qui vous sont proposées.
Les dispositions concernées sont limitées, tant dans leur nombre
que dans les modifications qu'elles apportent au régime
budgétaire des départements.
Certains articles ont pour objet de mettre à jour la rédaction
(articles 1er, 2, 4, 6, 9, 11 et 14), voire de supprimer des articles de la loi
(articles 10 et 15), qui pour l'essentiel date de 1871, la codification de 1996
ayant été réalisée à droit constant. Le
texte a également vocation à préciser un certain nombre de
procédures existantes.
La proposition comprend principalement quatre nouveautés :
- les modalités de vote et de présentation du budget, par nature
ou par fonction (article 3), pour lesquelles il est renvoyé à un
décret fixant les règles de vote et la liste des annexes au
budget, autres que celles fixées par la loi du 6 février 1992
(A.T.R.). Il est en outre renvoyé à un arrêté
interministériel s'agissant des modèles de présentation
budgétaire ;
- le mécanisme des autorisations d'engagement et crédits de
paiements en section de fonctionnement a été introduit afin de
tenir compte des spécificités des interventions des
départements (article 5) ;
- la reprise, l'affectation et surtout la reprise anticipée des
résultats de l'exercice budgétaire clos, seront désormais
applicables aux départements (article 7). Innovation du régime
budgétaire et comptable des communes, la reprise anticipée sera
probablement, à terme, généralisée à toutes
les collectivités ;
- les principes de l'amortissement et du provisionnement sont introduits
(articles 8, 11 et 13). Les mécanismes d'atténuation de la charge
de l'amortissement, expérimentés par les départements,
sont également mentionnés dans ce texte : la reprise des
subventions d'investissement (article 8) et la neutralisation de
l'amortissement (article 12). Toutefois, les modalités techniques en
seront définies par décret.
Il est prévu par une disposition de renvoi que, comme actuellement, les
S.D.I.S. appliquent les règles budgétaires et comptables des
départements.
Enfin, un certain nombre de dispositions transitoires et diverses
règlent l'entrée en vigueur de cette réforme.
Par ailleurs, les autres innovations de la réforme comptable et
budgétaire des départements seront introduites par
décrets, puis dans l'arrêté portant instruction
budgétaire et comptable des départements. Il s'agira notamment du
principe du rattachement des charges. L'arrêté portant instruction
comportera par ailleurs le plan de comptes rénové applicable aux
départements, ainsi que les modèles de présentation
budgétaire. Naturellement, ces décrets et arrêtés
viendront également préciser les principes fixés par les
dispositions de niveau législatif et notamment, les principes de
l'amortissement et du provisionnement, les autorisations de programme et les
règles de reprise des résultats, ainsi que les annexes
obligatoires à présenter au budget.
PROPOSITION DE LOI
Article 1
er
L'article L. 3311-1 du code général des
collectivités territoriales est ainsi rédigé :
«
Art. L. 3311-1.
- Le budget du département est
établi en section de fonctionnement et section d'investissement, tant en
recettes qu'en dépenses. Certaines interventions, activités ou
services sont individualisés au sein de budgets annexes.
« Le budget du département est divisé en chapitres et
articles.
« Un décret fixe les conditions d'application du
présent article. »
Article 2
Les
quatre derniers alinéas de l'article L. 3312-1 du code
général des collectivités territoriales sont
remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
« Le budget primitif, le budget supplémentaire et les
décisions modificatives sont votés par le conseil
général. ».
Article 3
L'article L. 3312-2 du même code est ainsi
rédigé :
«
Art. L. 3312-2.
- Le budget du département est
voté soit par nature, soit par fonction. Si le budget est voté
par nature, il comporte, en outre, une présentation croisée par
fonction ; s'il est voté par fonction, il comporte une
présentation croisée par nature. La nomenclature par nature et la
nomenclature par fonction sont fixées par arrêté conjoint
du ministre chargé des collectivités locales et du ministre
chargé du budget.
« Les documents budgétaires sont présentés,
selon les modalités de vote retenues par le conseil
général, conformément aux modèles fixés par
arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités
locales et du ministre chargé du budget.
« Le budget primitif et le compte administratif sont assortis des
annexes prévues à l'article L. 2313-1.
« Ces documents comprennent également des annexes portant sur
la composition du patrimoine, sur les opérations d'ordre
budgétaire et sur les différents engagements du
département, ainsi que sur tous les éléments utiles
à fournir une information financière.
« Ces annexes devront également être jointes aux autres
documents budgétaires lorsqu'elles auront été
modifiées.
« Un décret en Conseil d'État fixe les conditions
d'application du présent article. »
Article 4
L'article L. 3312-3 du même code est ainsi
rédigé :
«
Art. L. 3312-3 -
Les crédits sont votés par
chapitre et, si le conseil général en décide ainsi, par
article.
« Dans ces deux cas, le conseil général peut cependant
spécifier que certains crédits sont spécialisés par
article.
« En cas de vote par article, le président du conseil
général peut effectuer, par décision expresse, des
virements d'article à article à l'intérieur du même
chapitre à l'exclusion des articles dont les crédits sont
spécialisés. »
Article 5
Au
chapitre 2 du titre 1
er
du livre 3 de la troisième partie du
code général des collectivités territoriales, il est
ajouté un article L. 3312-4 ainsi rédigé :
«
Art. L. 3312-4 -
I.- Les dotations budgétaires
affectées aux dépenses d'investissement peuvent comprendre des
autorisations de programme et des crédits de paiement.
« Les autorisations de programme constituent la limite
supérieure des dépenses qui peuvent être engagées
pour l'exécution des investissements. Elles demeurent valables, sans
limitation de durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé
à leur annulation. Elles peuvent être révisées.
« Les crédits de paiement constituent la limite
supérieure des dépenses pouvant être mandatées
pendant l'année pour la couverture des engagements contractés
dans le cadre des autorisations de programme correspondantes.
« L'équilibre budgétaire de la section d'investissement
s'apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.
« II. Si le conseil général le décide, les
dotations affectées aux dépenses de fonctionnement comprennent
des autorisations d'engagement et des crédits de paiement.
« La faculté prévue à l'alinéa
précédent est réservée aux seules dépenses
résultant de conventions, de délibérations ou de
décisions au titre desquelles le département s'engage,
au-delà d'un exercice budgétaire, dans le cadre de l'exercice de
ses compétences, à verser une subvention, une participation ou
une rémunération à un tiers à l'exclusion des frais
de personnel.
« Les autorisations d'engagement constituent la limite
supérieure des dépenses qui peuvent être engagées
pour le financement des dépenses visées à l'alinéa
précédent. Elles demeurent valables sans limitation de
durée jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur
annulation. Elles peuvent être révisées.
« Les crédits de paiement constituent la limite
supérieure des dépenses pouvant être mandatées
pendant l'année pour la couverture des engagements contractés
dans le cadre des autorisations d'engagement correspondants.
« L'équilibre budgétaire de la section de
fonctionnement s'apprécie en tenant compte des seuls crédits de
paiement.
« III - Un état récapitulatif des autorisations
d'engagement et de programme est joint aux documents budgétaires.»
Article 6
Au
chapitre 2 du titre 1
er
du livre 3 de la troisième partie du
code général des collectivités territoriales, il est
ajouté un article L. 3312-5 ainsi rédigé :
«
Art. L. 3312-5 -
Le président du conseil
général présente annuellement le compte administratif au
conseil général, qui en débat sous la présidence de
l'un de ses membres.
« Dans ce cas, le président du conseil général
peut, même s'il n'est plus en fonction, assister à la discussion.
Il doit se retirer au moment du vote.
« Le compte administratif est adopté par le conseil
général.
« Préalablement, le conseil général arrête
le compte de gestion de l'exercice clos. ».
Article 7
Au
chapitre 2 du titre 1
er
du livre 3 de la troisième partie du
code général des collectivités territoriales, il est
ajouté un article L. 3312-6 ainsi rédigé :
«
Art. L. 3312 -6 -
Le résultat excédentaire de
la section de fonctionnement dégagé au titre de l'exercice clos,
cumulé avec le résultat antérieur reporté, est
affecté en totalité dès la plus proche décision
budgétaire suivant le vote du compte administratif et, en tout
état de cause, avant la clôture de l'exercice suivant. La
délibération d'affectation prise par le conseil
général est produite à l'appui de la décision
budgétaire de reprise de ce résultat.
« Le résultat déficitaire de la section de
fonctionnement, le besoin de financement ou l'excédent de la section
d'investissement sont repris en totalité dès la plus proche
décision budgétaire suivant le vote du compte administratif et,
en tout état de cause, avant la fin de l'exercice.
« Entre la date limite de mandatement fixée au dernier
alinéa de l'article L. 1612-11 et la date limite de vote des taux des
impositions locales prévue à l'article 1639 A du code
général des impôts, le conseil général peut,
au titre de l'exercice clos et avant l'adoption de son compte administratif,
reporter de manière anticipée au budget le résultat de la
section de fonctionnement, le besoin de financement de la section
d'investissement, ou le cas échéant l'excédent de la
section d'investissement, ainsi que la prévision d'affectation.
« Si le compte administratif fait apparaître une
différence avec les montants reportés par anticipation, le
conseil général procède à leur
régularisation et à la reprise du résultat dans la plus
proche décision budgétaire suivant le vote du compte
administratif et, en tout état de cause, avant la fin de l'exercice.
« Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions
d'application du présent article. ».
Article 8
I - Au début du premier alinéa de
l'article
L. 3321-1 du même code, avant les mots : « Sont
obligatoires pour le département », sont ajoutés les
mots : « Sans préjudice des dispositions de l'article L.
1612-15, ».
II - L'article L. 3321-1 du code général des
collectivités territoriales est complété
in fine
par quatre alinéas ainsi rédigés :
« 19° Les dotations aux amortissements ;
« 20° Les dotations aux provisions ;
« 21° La reprise des subventions d'équipement
reçues.
« Un décret détermine les modalités
d'application des dispositions des 19°, 20° et 21° du
présent article. ».
Article 9
A l'article L. 3321-2 du même code, avant les mots : « à l'allocation personnalisée d'autonomie », sont insérés les mots : « au revenu minimum d'insertion et ».
Article 10
L'article L. 3331-1 du code général des collectivités territoriales est abrogé.
Article 11
Le b) de
l'article L. 3332-1 du code général des collectivités
territoriales, est complété
in fine
par trois
alinéas ainsi rédigés :
« 5° Le droit de consommation sur les tabacs prévu
à l'article 268 bis du Code des douanes pour les départements
visés aux articles L. 3431-2 et L. 3441-2 ;
« 6° L'octroi de mer perçu par le département de
la Guyane en application de la loi n°92-676 du 17 juillet 1992 relative
à l'octroi de mer et portant mise en oeuvre de la décision du
Conseil des ministres des communautés européennes n° 89-688
du 22 décembre 1989 ;
« 7° La taxe sur les carburants prévue par l'article 266
quater du code des douanes et répartie dans les conditions
prévues par l'article L.4434-3 ».
Article 12
I - A la fin du premier alinéa de l'article L.
3332-2 du code général des collectivités territoriales,
après les mots : « Les recettes non fiscales de la
section de fonctionnement se composent », est ajouté le
mot : « notamment ».
II - Au 6° du même article, les mots : « pour
les dépenses annuelles et permanentes d'utilité
départementale » sont remplacés par les mots :
« aux dépenses de fonctionnement ».
III - Le même article est complété
in fine
par
quatre alinéas ainsi rédigés :
« 8° Du produit de la neutralisation des dotations aux
amortissements, selon des modalités fixées par
décret ;
« 9° De la reprise des subventions d'équipement
reçues ;
« 10° Du produit du fonds prévu à l'article L.
232-21 du code de l'action sociale et des familles ;
« 11° Des dons et legs en espèces hormis ceux
visés au 7° de l'article L.3332-3 ».
Article 13
L'article L. 3332-3 du même code est ainsi
rédigé :
«
Art. L. 3332-3 -
Les recettes de la section d'investissement
se composent notamment :
« 1° Du produit des emprunts ;
« 2° Du versement pour dépassement du plafond
légal de densité ;
« 3° De la dotation globale d'équipement ;
« 4° De la dotation départementale d'équipement
des collèges ;
« 5° Des versements au titre du Fonds de compensation de la taxe
sur la valeur ajoutée ;
« 6° Des subventions de l'État et des contributions des
communes et des tiers aux dépenses d'investissement ;
« 7° Des dons et legs en nature et des dons et legs en
espèces affectés à l'achat d'une immobilisation
financière ou physique;
« 8° Du produit des cessions d'immobilisations, selon des
modalités fixées par décret ;
« 9° Du remboursement des capitaux exigibles et des rentes
rachetées ;
« 10° Des surtaxes locales temporaires conformément aux
dispositions de la loi du 15 septembre 1942 relative à la perception de
surtaxes locales temporaires sur les chemins de fer d'intérêt
général, les voies ferrées d'intérêt local,
les voies ferrées des quais des ports maritimes ou fluviaux et les
services de transports routiers en liaison avec les chemins de fer, des
surtaxes locales temporaires destinées à assurer le service des
emprunts contractés ou le remboursement des allocations
versées ;
« 11° Des amortissements ;
« 12° Du virement prévisionnel de la section de
fonctionnement et du produit de l'affectation du résultat de
fonctionnement conformément à l'article L. 3312-6. ».
Article 14
L'article L. 3342-1 du même code est ainsi
rédigé :
«
Art. L. 3342-1-
Le comptable du département est seul
chargé d'exécuter, sous sa responsabilité et sous
réserve des contrôles qui lui incombent, le recouvrement des
recettes, ainsi que le paiement des dépenses de la collectivité
dans la limite des crédits régulièrement ouverts par le
conseil général. ».
Article 15
L'article L. 3342-2 du code général des collectivités territoriales est abrogé.
Article 16
L'article L. 3241-1 du même code est ainsi
rédigé :
«
Art. L. 3241-1
- Les dispositions relatives au
contrôle de légalité et au contrôle budgétaire
des actes des établissements publics départementaux et des
services départementaux d'incendie et de secours sont celles
fixées par le chapitre II du titre III du livre Ier de la
troisième partie et par le chapitre II du livre VI de la première
partie.
« Les dispositions relatives aux finances des services
départementaux d'incendie et de secours sont celles fixées :
« 1° Par les titres I et II du livre III de la troisième
partie à l'exception des premier et troisième alinéas
de l'article L. 3312-2, du 2°, 3° et du 7° au 16° de
l'article L. 3321-1 et de l'article L. 3321-2 ;
« 2° Par les chapitres II et V du titre III du livre III de la
troisième partie à l'exception de l'article L. 3332-1
et du 2° au 6° et du 10° de l'article L. 3332-2 et du 2°,
4° et 10° de l'article L. 3332-3 ;
« 3° Par le titre IV du livre III de la troisième
partie. ».
Article 17
I - Les dispositions de la présente loi
entreront
en vigueur à compter du 1er janvier 2004.
II - Les dispositions des 19° et 21° de l'article L. 3321-1
et du 11° de l'article L. 3332-3 entreront en vigueur à compter de
l'exercice 2005 pour les immobilisations acquises à compter du 1er
janvier 2004 et pour les subventions reçues en financement de ces
immobilisations.
III - A l'article L. 5722-1 du code général des
collectivités territoriales, la référence
« L. 3312-2 » est remplacée par la
référence « L. 3312-4 ».
IV - Les dispositions du II de l'article L. 3312-4 sont applicables aux
régions.
Article 18
Des décrets en Conseil d'État précisent en tant que de besoin les modalités d'application de la présente loi.