Retard de paiement dans les transactions commerciales

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le 12 septembre 2023, la Commission européenne a présenté une communication intitulée « Train de mesures de soutien aux PME »^1(*) et une série d'initiatives, en particulier une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales, qui fait l'objet de la présente proposition de résolution européenne.

Cette proposition de règlement s'appuie sur l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en application duquel le Parlement européen et le Conseil « arrêtent les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur ».

Que l'Union européenne adopte un cadre pour lutter contre les retards de paiement ne serait pas une nouveauté. En effet, plusieurs textes ont déjà été adoptés par le passé, notamment :

- en 2000^2(*) puis en 2011^3(*), des directives concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales ;

- en 2004, 2006, 2007 et 2012, des règlements facilitant les recours en justice relatifs aux retards de paiement^4(*).

En dépit des textes en vigueur, la Commission européenne, en faisant notamment référence aux critiques émises par le Parlement européen en 2019^5(*) et aux recommandations formulées par la plate-forme « Prêts pour l'avenir » dans l'avis adopté le 8 décembre 2021, estime que « la directive 2011/7/UE (la directive sur les retards de paiement) (...) ne prévoit pas de mesures préventives suffisantes et de mesures dissuasives appropriées, et [ses] mécanismes d'exécution et de recours sont insuffisants ».

Elle propose ainsi un règlement, et non plus une directive, concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales, comprenant 20 articles.

Les négociations ont débuté au Conseil, de manière assez laborieuse, la proposition de la Commission européenne faisant l'objet de nombreuses critiques de la part des États membres. Au regard des divergences d'approche, l'adoption d'une orientation générale sous la présidence belge du Conseil paraît peu probable.

De son côté, le Parlement européen examinera la proposition de règlement en séance plénière à l'occasion de la dernière session d'avril, à partir de la position arrêtée par la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (IMCO) du Parlement européen le 20 mars 2024. Celle-ci propose d'introduire certaines flexibilités dans le texte proposé par la Commission européenne.

En tout état de cause, même si le Parlement européen adoptait sa position fin avril, aucun texte définitif ne pourrait, de fait, être adopté sous l'actuelle législature.

I. Une initiative de la Commission dont les États membres n'étaient pas demandeurs

Applicable depuis le 16 mars 2013, la directive 2011/7/UE^6(*), qui fixe le cadre européen actuel en matière de lutte contre les retards de paiement, impose, dans le silence du contrat, un délai de paiement maximal de 30 jours après réception de la facture pour les transactions entre opérateurs privés. Elle prévoit toutefois que ce délai peut être porté à 60 jours par voie conventionnelle (accord entre les parties ou accords interprofessionnels), voire plus, sous certaines conditions. La directive précise en effet que « les États membres veillent à ce que le délai de paiement fixé dans le contrat n'excède pas soixante jours civils, à moins qu'il ne soit expressément stipulé autrement par contrat et pourvu que cela ne constitue pas un abus manifeste à l'égard du créancier ».

Les délais de paiement maximaux lors de la fourniture de produits agricoles et alimentaires non périssables sont fixés à 60 jours par la directive actuelle visant à lutter contre les pratiques déloyales dans le secteur agroalimentaire^7(*).

S'agissant des transactions entre entreprises et pouvoirs publics, la directive exige des États membres qu'ils fixent un délai de paiement maximal de 30 jours. Les États membres ont toutefois la faculté de prolonger les délais de paiement jusqu'à un maximum de 60 jours civils pour deux catégories d'entités :

- d'une part, les pouvoirs publics exerçant des activités économiques à caractère industriel ou commercial consistant à offrir des marchandises et des services sur le marché et soumis, en tant qu'entreprise publique, aux exigences de transparence établies par la directive 2006/111/CE de la Commission du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu'à la transparence financière dans certaines entreprises ;

- d'autre part, les entités publiques dispensant des soins de santé.

La Commission européenne indique que « l'absence de délai de paiement maximal effectif et l'ambiguïté de la définition de l'« abus manifeste » dans la directive ont conduit à une situation dans laquelle des délais de paiement de 120 jours ou plus sont souvent imposés aux petits créanciers ».

Lors de leur première audition, les responsables de l'unité compétente de la Commission européenne ont indiqué aux rapporteurs que la proposition de règlement vise, d'une part, à accroître la liquidité et la compétitivité des PME/TPE en les protégeant contre des comportements abusifs et, d'autre part, à réduire la charge administrative. Ils ont relevé que la directive de 2011 avait eu de bons résultats dans le secteur public. Même si beaucoup reste à faire, on y constate en effet une amélioration continue des délais de paiement. En revanche, ils relevaient que l'absence de délai maximal de paiement entre entreprises conduit à des retards très élevés en raison de l'abus de position excessif de certains acteurs, en l'absence de définition européenne des clauses abusives.

C'est la raison pour laquelle la Commission européenne a proposé un article 3, relatif aux délais de paiement, limitant strictement le délai de paiement et la durée de la procédure d'acceptation ou de vérification à un maximum de 30 jours et supprimant toute référence à la notion de pratiques et de clauses manifestement abusives, de même que les exceptions prévues pour les pouvoirs publics.

Parmi les autres mesures importantes, la proposition de règlement prévoit des intérêts de retard automatiques (article 5) et en harmonise les taux (article 6). Elle prévoit également l'établissement d'une indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement (50 euros pour toute transaction commerciale), automatiquement due par le débiteur au créancier.

L'article 4 vise par ailleurs à favoriser le transfert des paiements en aval de la chaîne d'approvisionnement dans les contrats de travaux publics, en exigeant du contractant principal qu'il prouve que ses sous-traitants directs ont été payés, cette disposition apparaissant toutefois moins efficace que le droit actuel français, qui prévoit un mécanisme de paiement direct des sous-traitants.

La proposition de règlement prévoit également la mise en place d'autorités nationales de contrôle de l'application du cadre européen de lutte contre les retards de paiement (articles 13 et 14), ce qui vise à le rendre beaucoup plus efficace.

Elle encourage le recours volontaire à des mécanismes de règlement extrajudiciaires des litiges (article 16), favorise l'utilisation d'outils numériques et promeut des outils de gestion de crédit ainsi que la formation à la culture financière pour les petites et moyennes entreprises (article 17).

Le Secrétariat général des affaires européennes et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, auditionnés par les rapporteurs, ont déclaré partager les critiques formulées par la Commission européenne à l'encontre de la mise en oeuvre de la directive de 2011, tout en relevant que la France était certainement l'un des États membres les plus ouverts à la réforme proposée par la Commission européenne.

Les flexibilités autorisées par la directive de 2011 ont permis à la France, comme aux autres États membres qui l'ont transposée de manière plus ou moins stricte, de conserver un cadre qui prévoit des délais de paiement variables, pouvant aller très au-delà de 30 jours.

Ce cadre, initialement défini par la loi de modernisation de l'économie (LME)^8(*), qui entendait réduire les impayés, a en outre été adapté par l'article 121 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives, qui a procédé à la transposition de la directive.

En France, les parties peuvent ainsi convenir de délais de paiement d'une durée supérieure à 30 jours (délais conventionnels) :

Le délai de paiement peut en revanche être réduit par des accords interprofessionnels sectoriels et retenir la date de réception des marchandises ou d'exécution de la prestation de service comme point de départ si celle-ci est antérieure ou concomitante à la date d'émission de la facture. La loi de modernisation de l'économie encourage en effet les différents secteurs d'activité à négocier des accords dérogatoires, surtout s'ils ont un caractère saisonnier. Des dérogations sectorielles ont en outre été maintenues par la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron »^10(*).

Enfin, la durée des procédures de vérification et d'acceptation des marchandises est limitée à 30 jours à compter de la date de réception des marchandises ou de réalisation de la prestation de services, y compris la procédure d'acceptation ou de vérification permettant de certifier la conformité des marchandises ou des services au contrat éventuellement stipulée par les parties.

En cas de retard de paiement, une entreprise a droit à deux compensations : d'une part, une indemnité forfaitaire de 40 euros pour frais de recouvrement ; d'autre part, des pénalités de retard dont le taux correspond au taux directeur semestriel de la BCE, majoré de 10 points ; les conditions contractuelles peuvent toutefois définir un taux inférieur sans qu'il puisse être inférieur à trois fois le taux d'intérêt légal.

Les professionnels qui ne respectent pas les délais de paiement auxquels ils sont soumis encourent en outre une amende administrative (75 000 euros pour une personne physique et 2 millions d'euros pour une personne morale), avec une publication sur le site de la DGCCRF^11(*), à leurs frais. Ce dispositif de « name and shame » est perçu comme ayant une réelle efficacité.

En 2023, 346 entreprises ont ainsi écopé d'amendes administratives à hauteur de 58 millions d'euros, sur les 766 contrôlées par la DGCCRF. L'action de la DGCCRF en matière de contrôle du respect des délais de paiement interprofessionnels, de même que le rôle attribué au médiateur des entreprises pour régler les différends d'ordre relationnel ou contractuel entre les entreprises privées ou entre les entreprises privées et les donneurs d'ordre publics, forment un ensemble efficace qui permet à la France d'obtenir de bons résultats, même si ceux-ci peuvent bien entendu toujours être améliorés.

Dans cette perspective, le Gouvernement, qui évoque un montant de trésorerie de 15 milliards d'euros correspondant aux retards de paiement, a récemment annoncé vouloir doubler le montant de l'amende administrative et recourir davantage au « name and shame », mais aussi mettre en place, conformément à ce qui était prévu par la loi Pacte^12(*), une base de données sur les délais des paiements des collectivités publiques, qui devrait permettre aux entreprises de s'informer avant de répondre à un appel d'offres public^13(*). La direction générale des finances publiques (DGFiP) devrait publier ces données « d'ici au 15 avril pour les communes de plus de 3 500 habitants » puis « d'ici à la fin de l'année, pour l'ensemble des collectivités ».

En outre, dans leur rapport présenté au Gouvernement en vue du projet de loi de simplification qui sera examiné au Sénat en juin 2024^14(*), quatre députés et une sénatrice, Mme Nadège Havet, proposent d'astreindre toutes les administrations publiques à une contribution forfaitaire en cas de dépassement du délai de paiement, en soulignant que le taux de défaillance augmente significativement avec la longueur des délais de paiement des donneurs d'ordre publics. Or le taux des intérêts moratoires en cas de retard de paiement est moins élevé pour les acheteurs publics que lors de paiements entre entreprises. Ils préconisent donc de rehausser le taux des intérêts moratoires en cas de retard de paiement des acheteurs publics au moins au niveau de celui en vigueur entre entreprises (passer de 8 points à 10 points au-dessus du taux d'intérêt appliqué par la BCE) et, par ailleurs, de faire courir les délais de paiement dès réception de la facture (et non lors de l'enregistrement dans Chorus, ce qui permet de décaler la date de départ de la créance et de masquer de réels retards de paiement). Ces deux mesures seraient d'ordre réglementaire.

L'Observatoire des délais de paiement note, dans son dernier rapport annuel^15(*), qu'« il y a vingt ans, les entreprises françaises réglaient leurs factures avec plus de 16 jours de retard au regard du terme prévu contractuellement, au-delà de la moyenne européenne calculée alors à 15 jours. Lutter contre le retard de paiement dans les transactions commerciales devenait un objectif majeur pour la Commission européenne. Les États membres ont accompagné cet objectif de lutte, notamment la France au titre de plusieurs textes dont le principal, après la loi dite « NRE »^16(*), a été la loi de modernisation de l'économie^17(*). Depuis, le Parlement européen a modifié en février 2011 la directive de juin 2000 et la Commission européenne a entamé des travaux devant aboutir à la révision de cette directive de 2011. Le référentiel se fixait alors progressivement à 13 jours en Europe et 12 jours en France ».

Malgré les difficultés d'approvisionnement et le retour de l'inflation, l'année 2022 a vu la poursuite des évolutions « encourageantes » des délais de paiement constatées l'année précédente.

Les retards de paiement atteignaient ainsi 11,7 jours en moyenne à fin 2022, contre 12,4 jours un an auparavant. La proportion des « grands retards » (à plus de 30 jours) retrouve son niveau d'avant crise sanitaire à 6 %.

Tous les secteurs bénéficient de cette évolution, même si les secteurs hébergement-restauration-débit de boissons et transport-logistique restent à des niveaux plus élevés (autour de 16 jours contre 12 jours pour les autres secteurs). La France se situe ainsi en dessous de la moyenne européenne (13 jours), les pays du Nord demeurant les plus vertueux (Belgique, Allemagne, Pays-Bas).

2021 a en effet vu la reprise de la tendance à la baisse des délais clients et fournisseurs, tendance à l'oeuvre depuis 2017 qui avait été interrompue en 2020 par la crise sanitaire. Les délais fournisseurs se situent à 48 jours d'achats (- 1 jour par rapport à l'année précédente) et les délais clients à 42 jours de chiffre d'affaires (- 1,2 jour par rapport à l'année précédente).

Cependant des disparités structurelles entre tailles d'entreprise persistent. Près des trois quarts des PME règlent leurs factures fournisseurs en moins de 60 jours. En regard, la part des grandes entreprises réglant leurs fournisseurs sans retard a diminué légèrement entre 2020 et 2021, passant sous les 40 %. Les PME apparaissent ainsi comme la catégorie d'entreprise la plus pénalisée par les retards de paiement, avec un effet négatif global sur leur trésorerie estimé à 12 milliards d'euros en 2021.

Certaines évolutions sectorielles sont également relevées : le secteur du conseil et services aux entreprises voit pour la première fois ses délais passer en dessous du seuil de 60 jours fixé par la LME et le secteur de la construction affiche, pour la première fois depuis 2006, des délais fournisseurs moyens inférieurs à 60 jours, notamment grâce à un recul effectif et longtemps attendu des délais clients.

S'agissant de la sphère publique, des évolutions organisationnelles engagées depuis des années par la direction générale des Finances publiques (DGFip) (dématérialisation, pérennisation de l'expérimentation des centres de gestion financière, automatisation de certains processus de dépenses) ont permis des gains certains en termes de délais de paiement : pour les services de l'État, malgré une hausse de 14 % des demandes de paiement, les délais globaux de paiement se sont à nouveau réduits de 1,5 jour entre 2021 et 2022 pour atteindre 14 jours, ce qui est un résultat très satisfaisant.

En revanche, les collectivités territoriales et la fonction publique hospitalière voient en 2022 leurs délais globaux moyens de paiement s'accroître de 1,3 jour pour s'établir à 28,9 jours, reflet d'une hausse du prix des intrants se répercutant sur les marchés publics et la trésorerie des collectivités territoriales et des établissements publics de santé. Même si ce délai moyen reste inférieur à la limite de 30 jours qui prévaut dans le secteur public, cette tendance, qui concerne toutes les tailles et tous les types de collectivités, s'inscrit à contre-courant de plusieurs années d'amélioration régulière.

Cette tendance à une très légère hausse se confirmerait en 2023, ce qui a amené le Gouvernement à annoncer la mise en place de la base de données publique des délais de paiement des collectivités, qui était prévue par la loi Pacte (cf. supra).

La situation des outre-mer nécessite une prise en compte spécifique au regard des enjeux soulignés par la délégation sénatoriale aux outre-mer^18(*).

Lors d'une récente audition, le 1^er février 2024, M. Ivan Odonnat, président de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et directeur général de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM), soulignait ainsi qu'« un autre axe, qui ne fait pas partie des sujets prioritairement traités, est celui des retards de paiement. Si l'ensemble des partenaires privés et publics parvenaient à se conformer à la réglementation, près de 900 millions d'euros de trésorerie seraient économisés dans l'ensemble des outre-mer. Pour les TPE-PME, les retards de paiement génèrent des retards de trésorerie et finalement, des problèmes de solvabilité. (...) il est possible de résoudre ce problème en aidant les collectivités à mieux s'organiser financièrement et comptablement. Bien souvent, le sujet tient simplement à des problèmes d'organisation de la dépense et de gestion des factures au sein des collectivités ».

Au-delà des transactions entre collectivités et entreprises, il convient également d'être attentif aux spécificités qui pourraient apparaître s'agissant des relations commerciales interentreprises. Or ce point n'a pas du tout été pris en compte par la Commission européenne, comme elle l'a reconnu devant les rapporteurs.

II. Une méthodologie de préparation du texte qui interpelle

Dans l'exposé des motifs de sa proposition de règlement, la Commission européenne se targue d'avoir mené plusieurs activités de consultation des parties prenantes, qui comprenaient un appel à contributions, une consultation publique, une consultation spécifique des PME (panel PME), des entretiens bilatéraux avec les principales parties prenantes ainsi que des discussions avec des représentants des États membres.

Selon les données communiquées par la Commission européenne, l'appel à contributions avait ainsi reçu des réponses de 137 parties prenantes, tandis que la consultation publique avait reçu 117 réponses et le panel PME, 939 réponses.

La Commission européenne relève que « presque tous les groupes de parties prenantes consultés se sont déclarés favorables à la révision de la directive. Toutefois, certaines parties prenantes ont souligné que des règles plus strictes étaient contraires à la liberté contractuelle des entreprises européennes. La plupart des parties prenantes ont soutenu l'option consistant à plafonner le délai de paiement pour les opérations B2B, avec une préférence pour 30 jours. Seules quelques parties prenantes se sont opposées à l'idée de limiter les délais de paiement ».

La méthodologie retenue interpelle car, depuis la présentation de cette proposition de règlement, la Commission européenne fait face à de nombreuses critiques :

- de la part des États membres, une majorité d'entre eux critiquant le recours à un règlement et la stricte limitation à 30 jours des délais de paiement, et nombre d'entre eux se montrant réservés à l'idée d'instituer une autorité nationale de contrôle, compte tenu des cultures nationales différentes en la matière ;

- de la part des parties prenantes, et singulièrement des fédérations représentant les PME, qui alertent sur le caractère inapplicable et dangereux sur le plan économique de la mesure de réduction à 30 jours - sans exception - des délais de paiement et sur la confusion opérée entre délais de paiement et retards de paiement.

Les personnes auditionnées par les rapporteurs lors d'un déplacement à Bruxelles se sont accordées pour signaler que la Commission n'avait effectivement pas eu de remontées faisant état de difficultés sectorielles dans le cadre de sa consultation publique, SMEUnited précisant que ceci tenait probablement au fait que les parties prenantes n'avaient pas compris les intentions de la Commission.

Au minimum, cette incompréhension des parties prenantes à l'égard des intentions de la Commission européenne témoigne d'un défaut de communication et, probablement, d'une faille méthodologique dont celle-ci doit tenir compte à l'avenir, afin de permettre la mise en oeuvre correcte de l'accord interinstitutionnel « Mieux Légiférer » du 13 avril 2016.

III. Un recours au règlement qui interroge

Dans l'exposé des motifs accompagnant sa proposition de règlement, la Commission européenne relève que « pour faciliter un paiement rapide, il faut des règles strictes et coordonnées. La mise en oeuvre de 27 solutions nationales entraînerait probablement un manque de règles uniformes, une fragmentation du marché unique et des coûts plus élevés pour les entreprises exerçant des activités transfrontières. L'action de l'UE se justifie par le fait que le retard de paiement affecte toutes les transactions commerciales dans le cadre des marchés publics et entre entreprises, quelle que soit leur taille ».

La Commission européenne souligne également qu'« un règlement présente de nombreux avantages, notamment en s'attaquant à l'aspect transfrontière du retard de paiement. Avec un règlement, les aspects essentiels, tels que le délai maximal pour le paiement et pour les procédures de vérification, le taux d'intérêt pour retard de paiement et le montant de l'indemnité forfaitaire, seront les mêmes dans l'ensemble de l'UE et directement applicables. Dans le même temps, les États membres seront autorisés à adopter des dispositions plus strictes sur certains aspects ».

La rapporteure du texte au Parlement européen, Mme Róa Thun und Hohenstein, souligne de son côté dans son rapport^19(*) que « le passage d'une directive à un règlement sur les retards de paiement est essentiel pour préserver le dynamisme économique des PME et, par extension, le marché unique européen ».

Cette analyse n'est pas partagée par une majorité d'États membres, 16 d'entre eux ayant indiqué, lors du Conseil Compétitivité du 7 mars 2024, qu'ils souhaitaient le maintien d'une directive. S'agissant des autorités françaises, le Secrétariat général des affaires européennes et la DGCCRF n'ont pas critiqué le choix de recourir à un règlement.

Les milieux économiques interrogés par les rapporteurs n'espéraient pas spécialement le recours à un règlement plutôt qu'à une directive mais s'en satisfont désormais, considérant, d'une part, que l'application uniforme et immédiate au sein du marché unique est effectivement un gage de simplicité pour les entreprises et, d'autre part, que revenir sur ce parti pris pour élaborer une nouvelle directive risquerait de retarder l'amélioration visée de plusieurs années, le temps que la Commission élabore une nouvelle proposition de texte. La CPME a toutefois indiqué aux rapporteurs qu'elle avait manifesté son opposition au recours à un règlement, comme la plupart des entités membres de SMEUnited au départ, et qu'elle craignait le manque de flexibilité d'un règlement, notamment pour prendre en compte certaines spécificités nationales.

La Commission européenne, pour sa part, considère que les critiques formulées à l'encontre du choix de recourir à un règlement masquent en réalité des critiques sur l'objet même de la réforme.

Du point de vue des rapporteurs, cette vision de la Commission européenne présente un biais manifeste et traduit une vision excessivement négative des directives, présentées comme ne permettant pas un approfondissement suffisant du marché intérieur, du fait de la relative liberté qu'elles laissent aux États membres à l'occasion de leur transposition en droit national. Cela reviendrait à disqualifier, par nature, les directives par rapport aux règlements et à amoindrir l'implication des parlements nationaux dans le processus d'élaboration de la norme.

De fait, une directive, devant donner lieu à une loi de transposition dans chaque État membre, est plus protectrice des droits des parlements nationaux et il semble aux rapporteurs qu'elle permettrait aussi d'apporter les flexibilités nécessaires qu'un règlement ne serait pas à même de garantir.

Au regard des critiques formulées par les États membres et les parties prenantes, mais aussi des failles méthodologiques constatées dans la préparation de ce texte, la présente proposition de résolution européenne appelle donc la Commission européenne à proposer une directive, plutôt qu'un règlement, à tout le moins concernant les délais de paiement.

IV. Une volonté contestable de lutter contre les retards de paiement en réduisant de manière uniforme, générale et sans exception les délais de paiement

La Commission européenne affirme que le règlement proposé simplifiera les choses en fixant des contraintes uniformes pour lutter contre les retards de paiement, applicables aux entreprises de toutes tailles, sans traitement exceptionnel pour les PME : « Toutes les mesures ont été conçues en songeant aux PME, mais les entreprises de toutes tailles en bénéficieront en fin de compte. Toutefois, étant donné que les microentreprises sont plus touchées par les retards de paiement que les autres PME, les avantages escomptés sont plus susceptibles de se matérialiser sous la forme de meilleures performances des entreprises de zéro à neuf salariés. (...) Les avantages de la simplification découleront de la fixation de conditions de paiement strictes et uniformes, ce qui entraînera des négociations moins longues. Le plafonnement des délais de paiement réduira le « facteur de peur » que connaissent les petits acteurs du marché, qui, à l'heure actuelle, acceptent souvent des conditions de paiement abusives lorsqu'ils traitent avec des acteurs plus importants du marché. Au moins 30 % des PME de l'UE devraient bénéficier directement de cette disposition ».

Cette vision de la Commission apparaît totalement erronée au regard des observations transmises aux rapporteurs par de nombreux secteurs économiques, qui dénoncent tous la confusion opérée entre délais de paiement et retard de paiement.

Le Conseil du commerce de France et la Fédération française de la franchise ont ainsi indiqué aux rapporteurs que « l'essentiel des entreprises de commerce ont des accords contractuels avec leurs fournisseurs étendant le paiement à 60 jours date d'émission de la facture ou à 45 jours fin de mois. Ces délais de paiement ont une réalité économique : ils permettent de partager entre le commerçant et son fournisseur le poids financier du stock. Quand un stock de marchandises a une rotation supérieure à son délai de paiement, cela se concrétise par un besoin en trésorerie (BFR : besoin en fonds de roulement). Réduire le délai de paiement revient donc à modifier l'équilibre commerçant/fournisseur (nonobstant la chaîne amont de production) et obligera le commerçant à chercher un financement bancaire, toujours aléatoire en période de crise surtout pour financer de la trésorerie. Le commerçant n'ayant pas la possibilité d'étendre les délais de paiement de ses clients BtoC qui paient comptant, le projet de règlement met clairement à risque les commerces les plus fragiles ».

L'Alliance du commerce a elle aussi souligné les très grands risques que ferait peser sur le commerce français l'adoption de la proposition de règlement présentée par la Commission européenne. L'organisation estime que le besoin en fonds de roulement augmenterait de 1,6 milliard d'euros pour le secteur de la distribution, sans garantie que les banques le financent. Elle pointe également les risques de délocalisation de la production dans des pays où les délais de paiement sont plus longs, de délocalisation des centrales d'achat et de concurrence déloyale avec les plateformes asiatiques qui ne portent pas les stocks. Elle estime également qu'une telle réforme désorganiserait la chaîne de paiement (45 jours fin de mois) en obligeant à payer tous les jours au lieu d'attendre la fin du mois, ce qui génèrerait des charges administratives.

La Confédération des PME souligne que « recourir à une mesure aussi drastique ne semble pas pertinent puisque la situation en France s'est améliorée depuis l'entrée en vigueur de la directive [de 2011]. (...) Le passage du délai de paiement à 30 jours pour toutes les entreprises, tous les secteurs et dans toutes les situations, sans jamais pouvoir y déroger, ignore la réalité économique des entreprises et contrevient au principe de liberté contractuelle ». Elle estime également que les PME seraient les entreprises les plus fragilisées par la proposition de règlement, à rebours de l'objectif recherché par la Commission européenne.

À l'issue des auditions, les rapporteurs regrettent que l'approche retenue par la Commission européenne ignore totalement les enjeux liés à la saisonnalité ou à la rotation longue de certains produits^20(*), ceux liés à certaines filières spécifiques au regard d'objectifs de politiques publiques comme celles du livre^21(*) ou de la santé^22(*), ainsi que les enjeux territoriaux, en particulier pour les outre-mer. Une telle proposition porte également une atteinte excessive à la liberté contractuelle.

L'attention des rapporteurs a également été appelée sur l'impact de cette mesure sur la logistique d'approvisionnement et, en particulier, sur la croissance du transport de marchandises qu'elle induirait et qui pourrait avoir un impact écologique négatif, insuffisamment évalué à ce stade. Il en va de même s'agissant des conséquences négatives que pourrait avoir une telle mesure sur l'emploi, sur l'offre de produits mis à la disposition des consommateurs et sur l'évolution des prix à la consommation.

Le Conseil du commerce de France et la Fédération française de la franchise ont en effet indiqué aux rapporteurs qu'« outre les risques de ruptures et de raccourcissement de l'offre, une des conséquences immédiates pour le consommateur sera un risque d'inflation. L'augmentation des charges financières pour les commerçants se traduira en effet par une augmentation des prix pour le consommateur. Nous avons estimé ce coût additionnel entre 1,5 et 2 milliards d'euros par an ».

En outre, certaines mesures envisagées, comme la suppression des dérogations prévues en faveur des pouvoirs publics dans certains cas de figure, la détermination du point de départ du délai de paiement ou encore l'effectivité des pénalités de retard applicables de plein droit, paraissent devoir faire l'objet d'évaluations complémentaires, au regard des éléments d'information recueillis par les rapporteurs lors des auditions.

À l'initiative de Mme Christine Lavarde, la présente proposition de résolution européenne juge souhaitable que les États membres puissent moduler le montant de l'indemnité pour les frais de recouvrement, lorsque des intérêts de retard sont exigibles, en fonction du montant de la transaction commerciale.

Elle souligne en outre l'intérêt de l'affacturage, solution de souplesse qui apparaît bienvenue mais qui ne doit pas conduire à un accroissement des délais de paiement.

Les rapporteurs se font également l'écho de réserves s'agissant de l'introduction d'un mécanisme de contrôle du paiement des sous-traitants dans le cadre de marchés publics, prévu par l'article 4, qui ne prend pas en compte la possibilité de paiement direct des sous-traitants, comme cela existe aujourd'hui en France. Il conviendrait, au minimum, de prendre en compte ce type de mécanisme afin de permettre leur pérennisation, compte tenu leur efficacité.

Pour ces différentes raisons, il apparaît clairement que la proposition de la Commission européenne est inacceptable en l'état. Elle-même semble s'en être rendue compte, le commissaire Thierry Breton ayant évoqué, lors du Conseil compétitivité du 7 mars 2024, la possibilité de tenir de compte de certaines spécificités sectorielles, comme les rotations longues ou la saisonnalité, ou encore du financement du secteur de la santé.

La commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs du Parlement a également proposé des évolutions allant dans le sens d'une plus grande flexibilité, ce qui apparaît absolument indispensable.

V. Une proposition de créer une autorité nationale de contrôle qui ne soulève pas de difficulté pour la France

Afin de renforcer la crédibilité du cadre européen de lutte contre les retards de paiement, la Commission européenne propose la désignation d'autorités nationales compétentes, dotées d'un pouvoir de sanction, à l'instar en France de la DGCCRF. Cette idée paraît aller dans le bon sens.

Les rapporteurs observent néanmoins la diversité des approches nationales au sein de l'Union européenne et appellent à clarifier le rôle et les compétences envisagés pour cette autorité nationale par rapport aux compétences des juridictions. En aucun cas, le système retenu in fine ne doit fragiliser les mécanismes mis en place par la France, qui ont le mérite de bien fonctionner.

Les rapporteurs considèrent que ce volet du texte pourrait demeurer dans une proposition de règlement ou être inclus dans une proposition de directive.

À l'issue de cette présentation, la commission des affaires européennes a conclu au dépôt de la proposition de résolution européenne n° 523 (2023-2024).

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

· Alliance du commerce

M. Yohann PETIOT, directeur général, et Mme Pascale BARTHOMEUF-LASSIRE, directrice du pôle Affaires juridiques et économiques

· BusinessEurope

M. Alexandre AFFRE, directeur général adjoint, en charge des affaires industrielles, de l'entreprenariat et des PME, ainsi que du groupe de conseil et de soutien aux entreprises 

· Conseil du Commerce de France (CdCF) et Fédération Française de la Franchise (FFF) 

M. Yves AUDO, président du CdCF, M. Jean-François BRUNET, délégué général du CdCF, et Mme Véronique DISCOURS-BUHOT, déléguée générale de la FFF

· Commission européenne - direction générale du marché intérieur, de l'industrie, de l'entrepreneuriat et des PME (deux auditions, le 9 février puis le 26 mars 2024)

M. Bonifacio GARCIA PORRAS, chef de l'unité A 2 (PME), Mme Antonella CORRERA, policy officer SME, M. Markhus HELL, policy officer SME, Mme Krista DE SPIEGELEER, policy officer, M. Arthur ROMANECK, policy officer

· CPME

M. Arnaud HAEFELIN, président de la commission « affaires européennes » de la CPME et vice-président de SMEUnited, Mme Béatrice BRISSON, directrice des affaires européennes, M. Lionel VIGNAUD, directeur affaires économiques, juridiques et fiscales

· Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique

M. Laurent JACQUIER, chef de bureau, Bureau 3C Commerce et relations commerciales

· Mouvement des entreprises de France (Medef)

M. Fabrice LESACHÉ, vice-président Europe du Medef et président de la commission SME (PME) de BusinessEurope

· Représentation Permanente de la France auprès de l'Union européenne

Mme Indira LEMONT-SPIRE, conseillère

· Secrétariat général des affaires européennes (SGAE)

M. Tanguy LARHER, chef du bureau Marché intérieur - Industrie - Recherche et innovation - Numérique et espace, Mme Patricia LE FRIOUS, adjointe au chef du bureau Marché intérieur - Industrie - Recherche et innovation - Numérique et espace, Mme Constance DELER, cheffe du bureau Parlements

· SMEUnited

Mme Sophia ZAKARI, Senior Adviser / Director, Enterprise & Legal Affairs.

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

· Fédération du commerce coopératif et associé 

· Fédération des magasins de bricolage et de l'aménagement de la maison 

· Union Sport & Cycle

· Syndicat de la librairie française

Les sénateurs ont par ailleurs pris en compte les travaux et auditions récents de la délégation sénatoriale aux outre-mer relatifs aux délais de paiement^23(*).

* ¹ COM(2023) 535 final.

* ² Directive 2000/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 juin 2000 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales. Celle-ci faisait suite à une recommandation sur ce sujet de la Commission, adoptée le 12 mai 1995, et à une résolution du Parlement européen invitant la Commission à transformer cette recommandation en proposition de directive, ainsi qu'à plusieurs rapports publiés par le Comité économique et social et la Commission en mai, juin et juillet 1997.

* ³ Directive 2011/7/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales.

* ⁴ Règlement (CE) n° 805/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 portant création d'un titre exécutoire européen pour les créances incontestées ; règlement (CE) n° 1896/2006 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 instituant une procédure européenne d'injonction de payer ; règlement (CE) n° 861/2007 du Parlement européen du 11 juillet 2007 instituant une procédure européenne de règlements des petits litiges ; règlement (UE) n° 1215/2012 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2012 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale.

* ⁵ Résolution du Parlement européen du 17 janvier 2019 sur la mise en oeuvre de la directive 2011/7/UE concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales.

* ⁶ Directive 2011/7/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales.

* ⁷ Directive (UE) 2019/633 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 sur les pratiques commerciales déloyales dans les relations interentreprises au sein de la chaîne d'approvisionnement agricole et alimentaire.

* ⁸ Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* ⁹ La loi de modernisation de l'économie a prévu la mise en place de délais plus longs par accord interprofessionnel. Plusieurs secteurs professionnels ont ainsi conclu des accords dérogatoires.

* ¹⁰ Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques. Des dérogations sont ainsi prévues pour les matériels d'entretien d'espaces verts, certains matériels agricoles, les ventes d'équipements nécessaires à la pratique des sports de glisse sur neige, le secteur de la filière du cuir, le secteur de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie, ainsi que le secteur du commerce du jouet.

* ¹¹ La DGCCRF a récemment publié les noms d'une quarantaine d'entreprises qui ne respectent pas les délais de paiement, assortis du montant des amendes infligées.

* ¹² Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* ¹³ https://www.maire-info.com/commande-publique/delais-paiement-les-retards-collectivites-seront-rendus-publics-dici-la-fin-dannee--article-28455

* ¹⁴ MM. Louis Margueritte, Alexis Izard, Pierre Bolo, Mmes Anne-Cécile Violland et Nadège Havet, « Rendre des heures aux Français - 14 mesures pour simplifier la vie des entreprises », rapport des parlementaires aux ministres Bruno Le Maire et Olivia Grégoire, 15 février 2024

* ¹⁵ Rapport annuel de l'Observatoire des délais de paiement 2022, publié le 13 juin 2023.

* ¹⁶ Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.

* ¹⁷ Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, dite « LME ».

* ¹⁸ « Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19 », rapport d'information n° 620 (2019-2020) de M. Stéphane ARTANO, Mmes Viviane ARTIGALAS et Nassimah DINDAR, fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, déposé le 9 juillet 2020.

* ¹⁹ Projet de rapport sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales (COM(2023)0533 - C9-0338/2023 - 2023/0323(COD)), Commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs.

* ²⁰ Les rapporteurs ont reçu de nombreuses contributions sectorielles faisant état des spécificités de secteurs comme ceux de l'habillement ou de la chaussure, pour lesquels l'impact de la proposition en matière de trésorerie est évalué à 1,2 milliard d'euros, des sports de glisse sur neige ( 90 % des ventes sur 5 mois avec une offre de produits très large en magasin), ou encore du bricolage, dont les stocks représentent en moyenne 160 jours de chiffre d'affaires, du fait d'une faible rotation des stocks et de la saisonnalité de l'activité.

* ²¹ La loi de modernisation de l'économie a prévu une exemption à la réduction du délai légal de paiement fournisseurs de 60 jours pour les librairies, compte tenu de la diversité du secteur du livre. D'après les informations communiquées aux rapporteurs, plus de 800 000 références différentes sont disponibles dans le circuit commercial, dont plus de 540 000 dans les librairies indépendantes. Les 1000 meilleures ventes concentrent moins de 20 % des ventes, les 10 000 meilleures ventes, à peine 45 %. La proposition de règlement aurait un impact important sur la trésorerie des librairies, évalué à 112 millions d'euros par une étude Xerfi Specific, qui estime qu'une librairie sur trois serait dans l'incapacité de l'absorber sur ses fonds propres. L'étude relève qu'une réduction des stocks en diminuant le nombre d'ouvrages achetés risquerait d'alimenter un transfert vers les plateformes numériques et qu'il apparaît difficile de trouver un financement bancaire à la hauteur des enjeux.

* ²² Le financement du secteur de la santé a été reconnu comme un point d'attention par le commissaire européen Thierry Breton lors du Conseil compétitivité du 7 mars 2024. Dans le cadre de la directive de 2011, les entités publiques dispensant des soins de santé bénéficient d'une dérogation spécifique, permettant de fixer à 60 jours les délais de paiement.

* ²³ « Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19 », rapport d'information n° 620 (2019-2020) de M. Stéphane ARTANO, Mmes Viviane ARTIGALAS et Nassimah DINDAR, fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, déposé le 9 juillet 2020 ; audition de M. Ivan Odonnat, président de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et directeur général de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM), le 1^er février 2024.