EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
I. Introduction
Les situations d'occupation figurent parmi les conflits internationaux les plus difficiles à résoudre. Alors qu'elles devraient être temporaires, les occupations perdurent en effet souvent pendant des décennies.
Rares sont les situations d'occupation qui n'impliquent pas la commission d'actes illicites en droit international, comme la colonisation des territoires militairement occupés mais aussi l'appropriation arbitraire de terres ou l'exploitation illégale des ressources naturelles.
En regard de la Résolution 2334 adoptée en 2016 par 14 voix « Pour » par le Conseil de Sécurité de l'ONU et sans utilisation du droit de véto par aucun de ses membres permanents, sur l'illégalité de l'occupation israélienne des territoires palestiniens occupés, cette proposition de résolution vise à interdire la commercialisation de produits et de services dont la production et la fourniture résultent de violations graves du droit international humanitaire et des droits humains commises en territoires occupés par les autorités israéliennes à l'encontre du peuple palestinien.
Celle-ci s'inscrit ainsi dans une perspective de mise en conformité du droit commercial français avec le droit international humanitaire et le droit international des droits humains, et apporte une solution appropriée à la question non résolue du traitement que la France entend réserver aux produits et services dont la production et la fourniture découlent, directement ou indirectement, de la commission de ces actes illicites en territoires occupés.
II. L'occupation israélienne depuis 1967 : état des lieux des violations des droits humains du peuple palestinien
La politique de colonisation illégale d'Israël débute en juin 1967 suite à la guerre des six jours, reposant sur des stratégies de confiscation des terres et d'expropriation. Le 19 juillet 2018, la Knesset adopte la loi « Israël, État-nation du peuple juif » comme une des lois fondamentales d'Israël. Celle-ci indique que « l'État considère le développement des colonies juives comme une valeur nationale et agit pour encourager et promouvoir leur création et leur renforcement ». Aujourd'hui, le développement de la colonisation constitue le premier point de l'accord de gouvernement de décembre 2022, constitutif de l'actuel gouvernement israélien.
Ainsi, comme le constate Michael Lynk, ancien Rapporteur spécial sur la situation des droits de l'homme dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967, en 2022 dans un rapport annuel au Conseil des droits de l'homme : « Cette occupation, vieille de cinquante-cinq ans, a dépassé depuis longtemps les limites du provisoire ».
Selon Amnesty International1(*), plus de 441 600 colons sont installés en Cisjordanie dans 132 colonies officiellement implantées par le gouvernement israélien, ainsi que dans 140 avant-postes non autorisés qui ont été créés depuis les années 1990 sans l'autorisation du gouvernement et qui sont jugés illégaux au regard même du droit israélien.
De plus, environ 225 178 colons israéliens vivent à Jérusalem-Est dans 13 colonies illégales bâties par les autorités israéliennes et dans des logements privés ayant été pris à des Palestiniens-nes. Les colons israéliens s'accaparent les ressources naturelles des Palestiniens, 80 % des ressources en eau du territoire palestinien étant captées par les colonies. Un colon israélien consomme six fois plus d'eau qu'un Palestinien. La colonisation a un impact drastique sur les droits humains et l'économie du peuple palestinien.
En effet, entre août 2022 et août 2023, on compte au total 292 morts Palestiniens et 11 663 blessés, dont 397 blessés et 9 morts au cours d'attaques de colons israéliens contre des villages palestiniens. De plus, pour la seule année 2022, 954 structures ont été détruites et 1 032 personnes ont été déplacées suite à ces destructions2(*).
En outre, la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement a réalisé une estimation des répercussions et du coût économique de la politique de bouclage, des restrictions et des opérations militaires imposées par Israël à la suite de la deuxième intifada3(*) : « N'eût été du durcissement des restrictions et de la politique de bouclage imposées par Israël et de ses opérations militaires à la suite de la deuxième intifada, on estime que le PIB par habitant de la Cisjordanie aurait été de 2 142 dollars, soit 44 % plus élevé que dans le scénario de référence en 2019 ».
Enfin, dans son rapport datant de septembre 2022, la Rapporteuse spéciale sur la situation des droits de l'homme dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967, Francesca Albanese note : « La façon dont Israël administre le territoire palestinien occupé est typique des pratiques coloniales, à savoir qu'il cherche à tout prix à exploiter les terres et les ressources pour son propre bénéfice et ne manifeste, dans le meilleur des cas, qu'une profonde indifférence pour les droits et les intérêts du peuple protégé ».
Cependant, si les exactions commises par l'État d'Israël font l'objet d'un suivi rigoureux, ces dernières restent impunies. Plusieurs résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU réaffirmant la nécessité impérieuse de mettre fin à l'occupation des territoires palestiniens occupés par Israël depuis 1967 - y compris Jérusalem - ne sont pas respectées.
III. Le droit international et les situations d'occupation
A. Définition de l'occupation et droit à l'auto-détermination
Selon l'article 42 de la Quatrième Convention de La Haye du 29 juillet 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre : « un territoire est considéré comme occupé lorsqu'il se trouve placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie ».
Plusieurs ensembles de règles de droit international s'appliquent aux situations d'occupation.
Tout d'abord, le droit international humanitaire. Il vise à atténuer les effets des conflits armés pour les populations civiles.
L'essentiel des règles de droit international humanitaire spécialement conçues pour les situations d'occupation figurent dans la Quatrième Convention de La Haye du 29 juillet 1907, la Quatrième Convention de Genève du 12 août 1949 relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre et le Premier Protocole additionnel aux Conventions de Genève.
Le droit international général et le droit international des droits humains sont aussi applicables en cas d'occupation. Jouent ainsi un rôle de premier plan le droit à l'autodétermination, le droit de propriété et le droit à la souveraineté permanente sur les ressources naturelles.
Ainsi, en vertu du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, les peuples « déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel ». De plus, « tous les peuples peuvent disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles, sans préjudice des obligations qui découlent de la coopération économique internationale, fondée sur le principe de l'intérêt mutuel, et du droit international. En aucun cas, un peuple ne pourra être privé de ses propres moyens de subsistance ».
B. Des activités proscrites en territoires occupés
Le droit international humanitaire interdit la colonisation par une puissance étrangère des territoires qu'elle occupe. En ce sens, l'article 49, paragraphe 6, de la Quatrième Convention de Genève dispose :
« La Puissance occupante ne pourra procéder à la déportation ou au transfert d'une partie de sa propre population civile dans le territoire occupé par elle ».
L'article 8 du statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI), dispose que « le transfert, direct ou indirect, par une puissance occupante d'une partie de sa population civile, dans le territoire qu'elle occupe, ou la déportation ou le transfert à l'intérieur ou hors du territoire occupé de la totalité ou d'une partie de la population de ce territoire » est un crime de guerre.
L'article 53 de la Quatrième Convention de Genève interdit à la Puissance occupante de détruire des biens mobiliers ou immobiliers, appartenant individuellement ou collectivement à des personnes privées, à l'État ou à des collectivités publiques, à des organisations sociales ou coopératives, sauf dans les cas où ces destructions seraient rendues absolument nécessaires par les opérations militaires. Figurent dans la liste des infractions graves à la Quatrième Convention de Genève « la destruction et l'appropriation de biens non justifiées par des nécessités militaires et exécutées sur une grande échelle de façon illicite et arbitraire »4(*). Le Statut de Rome de la Cour pénale internationale qualifie ces actes de crimes de guerre5(*). La règle 50 de l'étude du Comité International de la Croix Rouge sur le droit international humanitaire coutumier dispose : « La destruction ou la saisie des propriétés d'un adversaire est interdite, sauf si elle est exigée par d'impérieuses nécessités militaires ». La règle 51 de la même étude prévoit qu'« [e]n territoire occupé, (...) (b) la propriété publique immobilière doit être administrée conformément à la règle de l'usufruit ; et (c) la propriété privée doit être respectée et ne peut être confisquée ».
En outre la Résolution 2334 adoptée en 2016 par 14 voix « Pour » par le Conseil de Sécurité de l'ONU et sans utilisation du droit de véto par aucun de ses membres permanents, sur l'illégalité de l'occupation israélienne des territoires palestiniens occupés « Exige de nouveau d'Israël qu'il arrête immédiatement et complètement toutes ses activités de peuplement dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, et respecte pleinement toutes les obligations juridiques qui lui incombent à cet égard » et « Demande à tous les États, (...) de faire une distinction, dans leurs échanges en la matière, entre le territoire de l'État d'Israël et les territoires occupés depuis 1967 ».6(*)
Pourtant, les biens produits dans les colonies et exportés à l'étranger représenteraient chaque année des centaines de millions de dollars. L'Europe, la France, constituent la principale destination d'exportation des produits israéliens.7(*)
On compte environ 20 zones industrielles administrées par Israël en Cisjordanie, couvrant environ 1 365 hectares, et les colons gèrent la culture de 9 300 hectares agricoles. Les entreprises participent directement à l'expansion de la colonisation du fait qu'elles sont attirées par les caractéristiques des colonies en termes d'attractivité : loyer bas, taux d'imposition favorables, aides gouvernementales et accès à la main d'oeuvre palestinienne bon marché.8(*)
IV. Les obligations de la France au regard du droit international
L'illégalité des politiques de colonisation, d'appropriation de terres et d'exploitation de ressources naturelles qui sont poursuivies par une puissance occupante, engendre des conséquences juridiques pour les États tiers comme la France. En effet, les violations graves du droit international humanitaire et du droit international des droits de l'homme, comme la colonisation ou l'appropriation illicite de terres, emportent des obligations internationales pourvues d'effets concrets pour les États tiers.
La France a tout d'abord ratifié les conventions de droit international précitées, de même que le Statut de Rome de la Cour pénale internationale.
De plus, la France a reconnu l'illégalité des colonies israéliennes, comme le démontre le vote positif de la France, en 2016, à la résolution 2334 du Conseil de Sécurité des Nations Unies reconnaissant l'illégalité des colonies israéliennes en territoires occupés9(*) ; ainsi que plus récemment diverses résolutions de l'Assemblée Générale des Nations-Unies en 2022, et notamment :
- La résolution numéro A/RES/77/126 sur « Les colonies de peuplement israéliennes dans le territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, et le Golan syrien occupé »10(*),
- La résolution numéro A/RES/77/187 sur la « Souveraineté permanente du peuple palestinien dans le territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, et de la population arabe dans le Golan syrien occupé sur leurs ressources naturelles »11(*)
- La résolution numéro A/RES/77/208 sur « Le droit du peuple palestinien à l'autodétermination »12(*)
Plusieurs obligations naissent de la ratification des traités et de la reconnaissance par la France de l'illégalité de l'occupation.
Premièrement, la France a l'obligation de « faire respecter » la Quatrième Convention de Genève. Cette obligation, reprise à l'article 1er de ladite Convention, implique que les États fassent « tout ce qui est en leur pouvoir pour que les principes humanitaires qui sont à la base des Conventions soient universellement appliqués »13(*). D'une part, ils sont censés prendre les mesures nécessaires pour faire respecter le droit international humanitaire par leurs résidents et institutions publiques. De l'autre, ils sont appelés à agir pour amener les autres États à respecter leurs engagements au titre de la Convention.
Dans son avis relatif au mur construit en territoire palestinien occupé du 9 juillet 2004, la Cour internationale de Justice a décidé que « tous les États parties aÌ la convention de Genève relative aÌ la protection des personnes civiles en temps de guerre, du 12 août 1949, ont l'obligation, dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit international, de faire respecter par Israël le droit international humanitaire incorporeì dans cette convention »14(*) et notamment le droit du peuple palestinien à l'autodétermination.
L'obligation de faire respecter ne se réduit pas à une obligation d'abstention. Comme l'indique la professeure Isabelle Mounier, il en résulte « une obligation de ne pas tolérer les violations, de tout mettre en oeuvre pour les faire cesser, et donc d'agir dans ce cadre »15(*). Il appartient donc à la France de prendre les mesures nécessaires pour faire respecter le droit international humanitaire par les États tiers auteurs de violations.
Deuxièmement, la France se doit de respecter les obligations dites de « non-reconnaissance » et de « non-assistance ». La Cour internationale de Justice, notamment dans son avis relatif à la Namibie du 21 juin 1971, indique que deux obligations à charge des États tiers naissent en raison de l'illégalité d'une situation de colonisation de territoires occupés :
- S'abstenir de tous actes et en particulier de toutes relations avec la puissance occupante qui impliqueraient la reconnaissance de la légalité de sa présence en territoires occupés (l'obligation de non-reconnaissance) ;
- N'accorder à la puissance occupante, pour son occupation, aucune aide ou aucune assistance quelle qu'en soit la forme (l'obligation de non-assistance).
Les obligations de « non-reconnaissance » et de « non-assistance » ont été reconnues comme coutumières et codifiées par la Commission du droit international aux articles 40 et 41 des Articles sur la responsabilité de l'État pour fait internationalement illicite16(*). L'article 41, §2 stipule ainsi qu'« aucun État ne doit reconnaître comme licite une situation créée par une violation grave au sens de l'article 40, ni prêter aide ou assistance au maintien de cette situation ».
L'obligation de non-reconnaissance, applicable notamment en cas de déni du droit d'un peuple à disposer de lui-même, se traduit par « l'interdiction de tous actes qui impliqueraient une reconnaissance »17(*). De nombreux experts en droit international considèrent à cet égard que l'obligation de non-reconnaissance passe par une obligation de ne pas entretenir de relations conventionnelles avec les entités illégalement établies en territoires occupés ; ce qui inclut une obligation de ne pas entretenir des relations économiques, commerciales ou autres avec elles18(*).
Quant à l'obligation de ne pas prêter aide ou assistance aux activités qui contribuent directement ou indirectement au maintien ou au développement d'une situation illégale, elle constitue le corollaire de l'obligation de non-reconnaissance décrite ci-avant. Plus large, elle vise aussi les comportements ex-post facto, qui contribuent donc au maintien de la situation illicite. En vertu de cette obligation, on peut considérer que les États tiers ne doivent entretenir aucune activité économique apportant une contribution à la commission d'actes illicites en territoires occupés.
Les obligations de non-reconnaissance et de non-assistance ont été déclarées applicables au cas particulier de l'occupation israélienne des territoires palestiniens. La Cour internationale de Justice a ainsi déclaré :
« Vu la nature et l'importance des droits et obligations en cause, la Cour est d'avis que tous les États sont dans l'obligation de ne pas reconnaitre la situation illicite découlant de la construction du mur dans le territoire palestinien occupé, y compris à l'intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est. Ils sont également dans l'obligation de ne pas prêter aide ou assistance au maintien de la situation créée par cette construction »19(*).
Il appartient aux États tiers, comme la France, d'évaluer au cas par cas comment respecter les trois obligations internationales précitées. Une manière adéquate de rencontrer cet objectif est d'interdire que des produits et services résultant de situations nées de violations graves du droit international humanitaire et des droits humains en territoires occupés puissent être importés et ensuite vendus en France.
En effet, selon Human Rights Watch, « les échanges commerciaux avec les colonies situées dans les territoires occupés contribuent à des violations de droits »20(*).
Bruno Stagno, responsable plaidoyer de l'association affirme qu'« aucun pays ne devrait permettre le commerce de biens produits grâce à des vols de terres, des déplacements de population et des actes de discrimination ».
De plus, en septembre 2016, lors d'un débat général du Conseil des droits humains du Haut-commissariat des Nations Unies aux droits humains, consacré à la situation des droits humains dans les territoires palestiniens occupés, la délégation palestinienne a énoncé qu'importer des produits israéliens provenant des colonies revenait à être complices de la colonisation21(*).
Le 8 septembre 2021, la Commission européenne a enregistré une initiative citoyenne européenne (ICE) visant à « assurer la conformité de la politique commerciale commune avec les traités de l'Union européenne ainsi que le respect du droit international » :
« La Commission, en sa qualité de gardienne des traités, doit veiller à la cohérence de la politique de l'Union et au respect des droits fondamentaux et du droit international dans tous les domaines du droit de l'Union, y compris la politique commerciale commune. Elle doit proposer des actes juridiques fondés sur la politique commerciale commune visant à empêcher les entités juridiques de l'Union tant d'importer des produits originaires de colonies illégales dans des territoires occupés que d'exporter des produits vers ces territoires, afin de préserver l'intégrité du marché intérieur et de ne pas aider ou contribuer au maintien de telles situations illégales. Par cette initiative, la Commission est donc invitée à présenter une proposition d'acte juridique dans le cadre de la politique commerciale commune qui est de nature générale et ne vise pas un pays ou territoire particulier ».
La décision de la Commission d'enregistrer l'ICE est une reconnaissance du fait que les dispositions demandées entrent dans son champ de compétence au titre de la politique commerciale commune de l'Union européenne.
Cette décision est intervenue au terme d'une procédure auprès de la Cour de Justice de l'Union Européenne, qui a estimé que le rejet initial de l'initiative par la Commission Européenne, qui invoquait le fait que cela n'entrait pas dans son champ de compétence, n'était pas suffisamment motivé.
Les organisateurs de cette ICE sont des citoyens-nes de sept États de l'Union européenne : la France, la Belgique, l'Italie, l'Espagne, le Luxembourg, l'Irlande et les Pays-Bas. Une large coalition d'organisations a été constituée au niveau européen afin de collecter des signatures pour l'Initiative Citoyenne Européenne, désignée par #StopSettlements (#StopColonies dans sa déclinaison française).
Elle s'est déclinée dans chaque pays, dont la France, par une coalition spécifique. La coalition française, coordonnée par la Plateforme des ONG pour la Palestine, comprenait plus de trente organisations, dont les plus grandes organisations syndicales. Si le cap du million de signatures n'a pas été atteint (la collecte des signatures ayant duré du 20 février 2022 au 20 février 2023), cette Initiative Citoyenne Européenne a atteint des résultats conséquents, avec 277.700 signatures dont près de 98.700 signatures en France.
Or, il ne s'agit pas d'une pétition ordinaire étant donné que chaque signataire a dû fournir des données personnelles (adresse, date de naissance), ce qui constitue un engagement, et dans beaucoup de cas un frein important.
La Commission des Pétitions (PETI) du Parlement Européen, qui peut se saisir de toute Initiative Citoyenne Européenne, qu'elle ait atteint ou non le million de signatures, dès lors qu'elle a été homologuée par la Commission Européenne, dans sa séance du 26 avril 2023, a décidé à l'unanimité :
- De demander officiellement à la Commission Européenne de répondre à la demande formulée par l'ICE « #stopcolonies » ;
- De demander à la Commission du Commerce extérieur (INTA) de s'en saisir.
La Commission du Commerce Extérieur (INTA) du Parlement Européen a donné suite à la demande de la commission PETI. Dans sa séance du 26 juin 2023, elle a demandé à la Commission Européenne de venir en discuter avec elle.
Par sa décision d'homologation, la Commission européenne a reconnu que l'interdiction des produits des colonies entrait dans le champ de ses compétences.
Par ses commissions PETI et INTA, le Parlement Européen en a maintenant saisi la Commission européenne.
Dès lors que l'on condamne la politique de colonisation d'Israël et qu'on la reconnaît comme étant illégale au niveau international, il est nécessaire d'interdire de commercer avec les colonies des territoires palestiniens occupés.
C'est pourquoi nous inviterons la France, en tant qu'Etat membre, à agir fermement et publiquement auprès de la Commission européenne en ce sens.
V. État du droit européen
A. Des mesures existantes mais insuffisantes
Face au non-respect du droit international par l'Etat d'Israël, l'Europe a entériné des mesures afin de lutter contre l'expansion des colonies.
En juillet 2013, tirant les conséquences de plusieurs conclusions du Conseil des Affaires Étrangères de l'UE, la Commission européenne a émis des lignes directrices interdisant l'octroi par l'Union européenne de prix, de subventions et d'instruments financiers aux institutions israéliennes installées dans les colonies22(*). Seules les entités israéliennes dont le lieu d'établissement est situéì aÌ l'intérieur des frontières d'avant 1967 sont considérées comme éligibles aux prix, subventions et aux instruments financiers.
De surcroît, tous les programmes de coopération entre l'Union européenne et ses États membres avec Israël doivent avoir une clause territoriale, précisant que la coopération est limitée aux lignes israéliennes d'avant 1967.
Néanmoins, sur les onze accords bilatéraux entre Israël et la France, l'outil de traçage de l'Union européenne nous permet de constater qu'aucun ne respecte totalement la limitation de la coopération aux lignes israéliennes d'avant 196723(*).
De plus, selon les Principes Directeurs de l'OCDE (Organisation de Coopération et de Développement Économiques) à l'intention des multinationales qui définissent la responsabilité sociale de ces entreprises, les entreprises devraient « respecter les droits de l'homme des personnes affectées par leurs activités, en conformité avec les obligations et les engagements internationaux du gouvernement du pays d'accueil ». En 2017, la Haute représentante aux affaires extérieures de l'Union européenne, Federica Mogherini, a rappelé : « Les Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l'Homme [...] devraient être appliqués partout. En conséquence, l'UE continuera d'appeler toutes les entreprises, y compris les entreprises européennes, à les appliquer en toutes circonstances en Israël et dans le Territoire palestinien occupé »24(*). Plusieurs États européens dont la France ont introduit sur les sites Internet de leurs ministères des avis déconseillant - plus ou moins explicitement - à leurs entreprises d'échanger avec les colonies et certaines entreprises européennes, conscientes des risques encourus, ont cessé leurs activités dans les colonies.
En novembre 2015, la Commission européenne a publié une communication interprétative qui demande aux États membres de l'Union Européenne de mettre en oeuvre l'étiquetage différencié des produits des colonies israéliennes, étant entendu que l'Union européenne ne reconnaît aucune souveraineté d'Israël sur les territoires occupés par le pays depuis juin 1967.
La législation communautaire sur la protection des consommateurs, dont la directive de l'Union européenne sur les pratiques commerciales déloyales (DPCD), donne aux consommateurs le droit de disposer de l'information dont ils ont besoin pour pouvoir exercer leur choix. Dans son arrêt du 12 novembre 2019, la Cour de Justice de l'Union Européenne, saisie par le Conseil d'État français pour un avis préjudiciel, a confirmé les dispositions de la communication interprétative, et rappelé que l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires est obligatoire. Il doit être fait mention du pays d'origine ou du lieu de provenance d'une denrée alimentaire dans le cas où son omission est susceptible d'induire en erreur les consommateurs. Ainsi, il est fait obligation, « pour les denrées alimentaires originaires de territoires occupés par l'État d'Israël, de porter la mention de leur territoire d'origine, accompagnée, dans le cas où elles proviennent d'une colonie israélienne à l'intérieur de ce territoire, de la mention d'une telle provenance »25(*). Selon cet arrêt, les produits des colonies doivent être étiquetés comme tels et non comme des produits d'Israël ou de Cisjordanie. Sur la base de cet avis préjudiciel, le Conseil d'État a rejeté le pourvoi formé par un acteur économique de la colonisation israélienne et confirmé le bien-fondé de la notice aux acteurs économiques appliquant en France la communication interprétative de la Commission Européenne. De plus, l'Union Européenne applique le traitement « d'origine non préférentielle » aux produits issus des colonies israéliennes.
Cependant, reporter sur les consommateurs la responsabilité du choix d'acheter ou non des produits issus des colonies lorsqu'ils sont étiquetés comme tels revient à individualiser une problématique collective et à se défaire, en tant que décideurs publics, de notre responsabilité au regard du droit international.
Ainsi, dans son rapport datant de septembre 2022, la Rapporteuse spéciale sur la situation des droits de l'homme dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967, Francesca Albanese, affirme : « L'obligation d'étiqueter ces produits de la colonisation comme provenant du territoire occupé ne résout pas l'illégalité de leur commerce ; tout au plus, elle ne fait que transférer la responsabilité aux consommateurs des États destinataires de décider des produits qu'ils estiment ne pas devoir être autorisés sur les territoires des Hautes Parties contractantes aux Conventions de Genève ».
Enfin, la Commission européenne a récemment instauré le code « Y864 » concernant les déclarations de marchandises produites en Israël et importées dans l'Union européenne. Ainsi, dans une annonce, elle indique : « À partir du 16 mai 2023, les importateurs et les opérateurs économiques impliqués dans l'importation dans l'Union européenne de produits originaires d'Israël doivent déclarer le nouveau code Y864 dans la case 44 de la déclaration d'importation, en plus du code de la preuve d'origine, pour bénéficier du tarif préférentiel de l'accord d'association UE-Israël. Si le code Y864 n'est pas inclus dans la déclaration d'importation, le traitement tarifaire préférentiel sera refusé »26(*). Les frontières reconnues par l'Union européenne étant celles d'avant 1967, les produits fabriqués dans les colonies israéliennes ne bénéficient pas de ce code et du droit de douane préférentiel corrélé. Cette décision de la Commission européenne est une étape importante dans le travail de transparence quant aux importations issues des territoires palestiniens occupés.
B. Une interdiction de l'importation des produits des colonies possible et souhaitable
Le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit que la politique commerciale commune « est menée dans le cadre des principes et objectifs de l'action extérieure de l'Union »27(*). Ces principes et objectifs figurant au chapitre 1er du titre V du Traité sur l'Union européenne (TUE), dont l'article 21, rappellent que l'action de l'Union sur la scène internationale doit être guidée notamment par les objectifs de promotion des droits de l'homme et libertés fondamentales ainsi que par le respect de la dignité humaine et des principes de la Charte des Nations Unies et du droit international. La promotion du droit international humanitaire est également une priorité pour l'Union européenne, comme le révèlent les Lignes directrices de l'UE concernant la promotion du respect du droit humanitaire international (2005, mises à jour en 2009). L'interdiction établie par la présente proposition de résolution est une mesure appropriée pour mettre en oeuvre ces diverses dispositions.
Les importations de produits et de services et leur libre circulation dans l'Union européenne sont en principe régies par le droit de l'Union. Cette dernière bénéficie d'une compétence exclusive en matière d'union douanière, de commerce extérieur et d'une compétence partagée dans le domaine du marché intérieur. Par conséquent, la France ne peut interdire l'accès de produits et de services sur son territoire national sans se prévaloir des exceptions spécifiques prévues par le droit européen.
En effet, d'une part, l'article 1er du Règlement (UE) n° 2015/478 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2015 relatif au régime commun applicable aux importations interdit les restrictions quantitatives à l'importation des produits originaires des pays tiers. D'autre part, l'article 29 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit que les produits en provenance de pays tiers pour lesquels les formalités d'importation ont été accomplies et les droits de douane et taxes d'effet équivalent exigibles ont été perçus dans cet État Membre sont en libre circulation entre les États Membres.
Le droit de l'Union européenne établit toutefois des exceptions à ces principes. La France peut s'en prévaloir afin de justifier la décision de mettre fin au commerce avec les colonies. Aux termes de l'article 24, paragraphe 2, alinéa a), du Règlement relatif au régime commun applicable aux importations et de l'article 36 du TFUE, les dispositions relatives à la libre importation et circulation des produits et services ne doivent pas faire obstacle aux interdictions ou restrictions d'importations qui sont justifiées notamment par des raisons de moralité publique, d'ordre public et de sécurité publique. Selon la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne, la France peut déroger aux principes de libre importation et de libre circulation s'il y a un risque réel et suffisamment sérieux d'affectation des valeurs et intérêts fondamentaux de la société française28(*). Les États Membres disposent d'une importante marge discrétionnaire pour déterminer ce qui relève de la moralité publique et de l'ordre public. La Cour de Justice de l'Union européenne a rappelé à plusieurs reprises que le respect des droits fondamentaux fait partie intégrante de l'ordre juridique de l'Union européenne et a confirmé que leur protection constitue un motif légitime susceptible de justifier des atteintes aux libertés de circulation par des mesures étatiques. Le respect du droit international, y compris humanitaire, peut être inclus dans le champ de la moralité publique et de l'ordre public.
Selon la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne, le principe de proportionnalité demande que les mesures restrictives de la libre importation, libre circulation des produits ou libre prestation de services soient nécessaires pour la protection des intérêts qu'elles visent à garantir et que ces objectifs ne puissent être atteints par des mesures moins restrictives. En mettant fin au commerce avec les colonies, il s'agit de promouvoir la paix, le respect des droits humains et du droit international humanitaire, qui sont des objectifs fondamentaux et des valeurs essentielles pour la société française. Aucune mesure alternative et moins restrictive de commerce n'est susceptible de promouvoir ces objectifs et valeurs de façon équivalente ; comme démontré plus haut.
VI. Compatibilité avec le droit de l'Organisation Mondiale du Commerce
En principe, toute restriction quantitative est prohibée par les accords de l'Organisation mondiale du commerce (ci-après l'OMC)29(*). Ceci étant, d'une part, cette prohibition ne vise que les importations de produits et services originaires du territoire d'un autre État membre de l'OMC. Or, les produits et services provenant de territoires occupés ne sont pas censés être considérés comme étant originaires de l'État occupant. L'article XXVI de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce relatif au champ d'application territorial de l'accord dispose:
« Chaque gouvernement qui accepte le présent Accord l'accepte pour son territoire métropolitain et pour les autres territoires qu'il représente sur le plan international (...) »
Les territoires considérés comme occupés ne font toutefois pas partie du “territoire métropolitain” de l'État occupant en droit international. Ces territoires occupés ne sont pas non plus représentés sur le plan international par l'État occupant. Il existe un large consensus quant à la nécessité d'interpréter les accords commerciaux en conformité avec les principes fondamentaux du droit international général et droit humanitaire international. Le mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends de l'OMC indique d'ailleurs que le droit de l'OMC doit être interprété « conformément aux règles coutumières d'interprétation du droit international public ».
Quand bien même les dispositions libre-échangistes des accords de l'OMC devraient s'appliquer aux territoires sous occupation, la présente proposition de résolution rentre dans le champ d'application de plusieurs des exceptions prévues dans ces accords. Si le droit de l'OMC n'existe pas, en premier lieu, pour protéger les droits humains ou le droit international humanitaire, il contient néanmoins des exceptions qui permettent de mettre en balance la libéralisation du commerce et les divers objectifs d'intérêt général poursuivis par les États Membres. Il s'agit de l'article XX de l'Accord général sur les tarifs douaniers et de l'article XVI de l'Accord général sur le commerce des services. Ces dispositions autorisent les parties contractantes à prendre des mesures commerciales nécessaires à la protection notamment de la moralité publique (article XX a) et de la santé et de la vie des personnes (article XX b). Deux experts du droit international économique ont indiqué que « l'article XX a), permettant à un membre de mettre en place des mesures visant à protéger la moralité publique, pourrait légitimement être interprété comme couvrant une mesure limitant l'importation de biens produits en violation des droits humains »30(*). Or, comme il a été exposé précédemment, les produits et services visés par la présente proposition de résolution sont produits et fournis en violation du droit international humanitaire et des droits fondamentaux des peuples occupés. Ils sont intrinsèquement liés à ces violations.
L'objectif de mettre fin au commerce des produits et services avec les colonies israéliennes, dans un contexte de violations graves du droit international humanitaire et des droits humains en territoires occupés, trouve sa source dans la moralité publique de la société française ainsi que dans le respect du droit international général, humanitaire et des droits humains. Il n'est nullement motivé par des objectifs protectionnistes. Enfin, aucune autre mesure, moins restrictive du commerce, ne permettrait de parvenir au même résultat, à savoir le respect par la France de ses obligations morales et juridiques qui découlent des violations graves du droit international humanitaire et des droits humains en territoires occupés.
L'article XXI c) de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce prévoit en outre qu'aucune disposition de l'accord ne sera interprétée « comme empêchant une partie contractante de prendre des mesures en application de ses engagements au titre de la Charte des Nations Unies, en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationales ».
Le droit à l'autodétermination figure dans la Charte des Nations Unies. Par ailleurs, le fait que la colonisation constitue l'un des principaux obstacles à la pacification des conflits impliquant une occupation est régulièrement mentionné, y compris dans les résolutions du Conseil de sécurité et de l'Assemblée générale des Nations Unies.
Enfin, s'il y avait lieu, les juridictions de l'OMC prendraient en considération, dans leur appréciation des mesures adoptées par la France, les obligations morales et internationales de la France qui la justifient. Les dispositions du droit de l'OMC ne peuvent favoriser la commission de violences et la violation des normes fondamentales du droit humanitaire international et des droits de l'homme.
VII. Législations prévues dans d'autres États Membres
La France n'est pas le seul État européen à envisager d'interdire la commercialisation de produits et services qui résultent de situations nées de violations graves du droit international humanitaire et des droits humains en territoires occupés. Des propositions de lois analogues ont été votées ou sont en discussion dans plusieurs autres États-membres de l'Union européenne.
En Irlande, en 2018, la sénatrice indépendante Frances Black a déposé un projet de loi interdisant l'importation de produits en provenance des territoires considérés comme occupés au niveau du droit international. Le projet de loi a été adopté à la majorité au Seanad (chambre haute) et au Dáil (chambre basse). Frances Black avait alors déclaré : « C'est une occasion historique et je suis ravie de voir à la fois le « Seanad » et le « Dáil » soutenir si fermement ce projet de loi. Le soutien massif des différents partis témoigne du fait qu'il ne s'agit pas d'une demande radicale - Nous disons simplement que si nous savons que certains biens ont été produits à la suite de crimes de guerre, nous ne devrions pas en faire le commerce. Sinon, il y a une hypocrisie évidente. Comment peut-on condamner les colonies comme étant illégales, comme un vol de terres et de ressources, mais joyeusement commercer avec les produits de ce crime ? »31(*).
La veille du vote du Dáil en janvier, deux évêques catholiques, le Dr Noel Treanor et le Dr Alan McGuckian SJ, avaient, dans The Irish Times, appelé à soutenir le projet de loi. Ils y expliquaient qu' : « En tant que pays, nous ne pouvons pas continuer à condamner ces colonies comme illégales au regard du droit international et ensuite commercer avec elles, les rendant économiquement viables [...]. Ne nous faisons pas d'illusions - les produits que nous achetons dans ces colonies privent les Palestiniens de leurs maisons, de leurs fermes et de leurs moyens de subsistance. Le commerce avec les colonies dans les territoires occupés légitime leur existence et ignore le droit international. Il est donc nécessaire d'être cohérent et de s'assurer que les produits fabriqués dans ces colonies ne finissent pas dans les magasins et les supermarchés d'Irlande »32(*).
Plusieurs anciens ambassadeurs israéliens ont également publié une tribune afin de soutenir le projet de loi : « Nous sommes convaincus que l'occupation continue des territoires palestiniens par Israël est moralement et stratégiquement insoutenable, nuit à la paix et constitue une menace pour la sécurité d'Israël lui-même. Elle a été rendue possible par la clémence de la communauté internationale, dont la rhétorique concernant la situation désastreuse en Palestine n'a pas été suivie d'une action diplomatique appropriée [...] En tant que personnes [...] désireuses que notre pays vive en paix avec ses voisins, nous vous demandons instamment de soutenir le projet de loi »33(*).
Au Portugal, le 14 mai 2021, une proposition de loi a été déposée devant le parlement « établissant l'interdiction d'importer et de vendre des biens, des services et des ressources naturelles provenant de colonies établies dans les territoires occupés ».
En Finlande, le 12 novembre 2021, une proposition de loi visant à « interdire l'importation de biens en provenance de certains territoires occupés » a été déposée au Parlement.
Enfin en Belgique, lors d'une séance de questions-réponses en commission des relations extérieures du Parlement tenue le 1er juin 2022, le Premier ministre Alexander De Croo a annoncé que le gouvernement fédéral étudiait la « possibilité d'interdire les produits des colonies israéliennes »34(*).
Ne nous faisons pas d'illusions non plus quant à l'origine des produits issus des colonies israéliennes en France. La dépossession du peuple palestinien va de pair avec la prospérité des colonies. Parce qu'il est urgent de s'assurer que les produits fabriqués dans les colonies ne prennent pas place dans les magasins et les supermarchés de France, cette proposition de résolution entend mettre fin au commerce avec les colonies israéliennes dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967.
* 1 Amnesty International (2022), L'apartheid israélien envers le peuple palestinien. Un système cruel de domination et un crime contre l'humanité. https://amnestyfr.cdn.prismic.io/amnestyfr/0d9d3567-7e70-4457-9f11-7f9c17ca9123_Rapport-ITPO-Apartheid.pdf
* 2 https://www.ochaopt.org/data
* 3 CNUCED (2021), Les coûts économiques de l'occupation israélienne pour le peuple palestinien : pauvreté en Cisjordanie entre 2000 et 2019 , https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N21/237/35/PDF/N2123735.pdf?OpenElement
* 4 Article 147.
* 5 Article 8, para. 2, iv).
* 6 https://digitallibrary.un.org/record/853446?ln=fr
* 7 Direction Générale du Trésor, Le commerce extérieur d'Israël en 2022 : “Les exportations israéliennes restent principalement dirigées vers l'Union Européenne (24% des exportations, +1,3 point par rapport à 2021), vers les États-Unis (25,5% des exportations) et vers l'Asie (23,4% des exportations). La Chine absorbe 6,2% de ces exportations et l'Inde 5,2% ce qui en fait respectivement les deuxième et troisième clients d'Israël. La France (2,5%) est au neuvième rang.”, p.2. https://www.tresor.economie.gouv.fr/PagesInternationales/Pages/2fc4f989-e9fa-4df1-9225-090314567937/files/1365aac0-042a-497e-b59e-aae89979f87b
* 8 Human Rights Watch (2016). Occupation, Inc. How Settlement Business Contribute to Israel's Violations of Palestinian Rights, https://www.hrw.org/report/2016/01/19/occupation-inc/how-settlement-businesses-contribute-israels-violations
* 9 https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N16/463/89/PDF/N1646389.pdf?OpenElement
* 10 https://digitallibrary.un.org/record/3997180?ln=en
* 11 https://digitallibrary.un.org/record/3997638?ln=en
* 12 https://digitallibrary.un.org/record/3997749?ln=en
* 13 Cf. le paragraphe 145 du Commentaire du Comité international de la Croix-Rouge.
* 14 C.I.J., Conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif du 9 juillet 2004, para. 149.
Dans la résolution n° 47/64 du 11 décembre 1992, l'Assemblée générale des Nations Unies a aussi demandé aux États de « veiller à ce qu'Israël, Puissance occupante, respecte la Convention en toutes circonstances, en conformité avec les obligations que leur impose l'article premier de celle-ci ».
* 15 I. Mounier, “Les implications des obligations de non-reconnaissance et de non-assistance au maintien de la situation illicite issue de la politique de colonisation d'Israël pour les États tiers", R. B. D. I., 2013/2, p. 403.
* 16 Commission du droit international, « Responsabilité de l'État pour fait internationalement illicite », annexe à la Résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies A/RES/56/83, 12 décembre 2001.
* 17 Voir, par exemple, le Commentaire de l'article 41 des Articles de la Commission de droit international sur la responsabilité internationale de l'État.
* 18 François Dubuisson, " Les obligations internationales des États membres de l'UE concernant le commerce des produits des colonies israéliennes”, pour le CNCD-11.11.11, 11.11.11 & la FIDH, Rapport, Février 2014 (mis à jour en juillet 2014). Voir également en ce sens, T. Moerenhout, "The Obligation to Withhold from Trading in Order Not to Recognize Settlements and Their Economic Activity in Occupied Territories”, International Humanitarian Legal Studies, vol. 3, 2012, pp. 344 à 385 ou encore I. Mounier, op. cit.
* 19 CIJ, Conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif du 9 juillet 2004, § 159. L'application de ces obligations à la situation de la colonisation israélienne est également mentionnée dans plusieurs résolutions du Conseil de sécurité ainsi que de l'Assemblée générale des Nations Unies.
* 20 Human Rights Watsh (2022), « UE : Interdire le commerce avec les colonies de peuplement illégales - Les échanges commerciaux avec les colonies situées dans des territoires occupés contribuent à des violations des droits », https://www.hrw.org/fr/news/2022/02/21/ue-interdire-le-commerce-avec-les-colonies-de-peuplement-illegales
* 21 https://www.ohchr.org/fr/2016/09/human-rights-council-holds-general-debate-human-rights-situation-palestine-and-other
* 22 Lignes directrices relatives à l'éligibilité des entités israéliennes établies dans les territoires occupés par Israël depuis juin 1967 et des activités qu'elles y déploient aux subventions, prix et instruments financiers financés par l'UE à partir de 2014 (europa.eu)
* 23 https://ecfr.eu/special/differentiation-tracker/
* 24 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2016-008156-ASW_EN.html
* 25 L'arrêt de la Cour du 12 novembre 2019 (demande de décision préjudicielle du Conseil d'État - France) - Organisation juive européenne, Vignoble Psagot Ltd/Ministre de l'Économie et des Finances - Affaire C-363/18
* 26 https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/en/news/new-code-y864-goods-imported-eu-preferential-origin-israel-16-may-2023
* 27 Article 207, para. 1.
* 28 Voir par exemple : CJUE, 14 décembre 1979, C-34/79.
* 29 cf. l'article IX de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et l'article XVI de l'Accord général sur le commerce des services (GATS).
* 30 B. Kieffer et C. Marquet, L'Organisation Mondiale du Commerce et l'évolution du droit international public, 2e éd., Bruxelles, Bruylant, 2020, p. 251. On peut noter également que l'Organe de règlement des différends de l'Organisation mondiale du commerce a validé, dans l'affaire DS401, le régime européen prohibant l'importation et la commercialisation de produits dérivés du phoque. Dans son rapport du 22 mai 2013, l'Organe d'appel a confirmé la constatation du Groupe spécial selon laquelle le régime de l'UE applicable aux produits dérivés du phoque était “nécessaire à la protection de la moralité publique” au sens de l'article XX a) du GATT de 1994.
* 31 https://www.francesblack.ie/single-post/otbill-dail
* 32 https://www.irishtimes.com/opinion/letters/control-of-economic-activity-occupied-territories-bill-1.3767032
* 33 https://www.irishtimes.com/opinion/letters/control-of-economic-activity-occupied-territories-bill-1.3767032
* 34 https://www.cncd.be/L-interdiction-des-produits-des