EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Dans sa communication du 3 décembre 2020 relative à un plan d'action pour la démocratie européenne, la Commission européenne rappelait que « la démocratie, l'État de droit et les droits fondamentaux sont les fondements sur lesquels repose l'Union européenne . »
Elle constatait simultanément que la démocratie « ne saurait être tenue pour acquise », devant être cultivée et défendue dans un contexte où elle se heurte à « la montée en puissance des extrémismes », à « la perception d'un fossé entre le peuple et ses représentants élus » et à la transformation numérique qui, si elle peut favoriser l'engagement civique, facilite également les cyberattaques, les campagnes de désinformation et les tentatives de manipulation des scrutins.
En conséquence, le plan d'action pour la démocratie européenne visait à « renforcer la résilience des démocraties de l'Union européenne face aux défis qui se posent », grâce à plusieurs initiatives en ce sens, en particulier pour assurer la transparence de la publicité et des communications politiques et établir des règles claires sur le financement des partis politiques européens.
Dans ce contexte, le 25 novembre 2021, la Commission a présenté un ensemble de textes relatif à la démocratie européenne comprenant notamment une proposition de règlement relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique, une proposition de refonte du règlement (UE, EURATOM) n° 1141/2014 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014, qui régit, à l'heure actuelle, le statut et le financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes 1 ( * ) , ainsi qu'une proposition de refonte de la directive 93/109/CE du Conseil fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants et une proposition de refonte de la directive 94/80/CE ayant le même objet pour les élections municipales 2 ( * ) .
Si les propositions de refonte des directives n'appellent pas d'observation spécifique, car elles visent à procéder à un « toilettage » juridique ne bouleversant pas les dispositifs existants, les propositions de règlement ont justifié un examen attentif de la commission des affaires européennes du Sénat.
I) La proposition de règlement relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique
En France, le droit en vigueur encadre précisément les modalités de publicité politique et de propagande électorale.
Concernant la propagande électorale , l'utilisation à des fins de propagande électorale de toute publicité commerciale par voie de presse ou par tout autre moyen de communication audiovisuelle, pendant les six mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la fin du scrutin , est interdite (article L. 52-1 du code électoral). Il en va de même, en tout temps, pour les émissions publicitaires à caractère politique (article 14 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication).
Par ailleurs, dans la presse (y compris la presse en ligne), « tout article de publicité à présentation rédactionnelle (politique ou non) doit être précédé de la mention « publicité » ou « communiqué » » (article 10 de la loi du 1 er août 1986 portant réforme juridique de la presse) et « toute publicité doit être identifiée comme telle » et doit rendre clairement identifiable la personne physique ou morale pour le compte de laquelle elle est « réalisée » (article 20 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique).
Enfin, rappelons que la législation française a posé récemment un cadre destiné à lutter contre la manipulation de l'information en ligne, quel qu'en soit le vecteur (article de presse en ligne ; publicité politique en ligne...) :
- pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'élections générales et jusqu'à la fin du scrutin concerné , les plateformes en ligne dépassant un certain seuil de visiteurs (plus de 5 millions par mois), doivent informer ces derniers sur l'identité de la personne pour le compte de laquelle l'information a été publiée, sur l'utilisation prévue de ses données personnelles et sur le montant de la rémunération perçue au titre de la publication de cette information. De plus, ces informations doivent être rendues disponibles dans un registre mis à disposition du public (article L. 163-1 du code électoral) ;
- hors période électorale , ces plateformes doivent mettre en oeuvre des mesures complémentaires, et en faire déclaration à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) (article 11 de la loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information).
En revanche, ce cadre normatif n'existe pas aujourd'hui dans tous les États membres . Or, à l'heure d'une numérisation croissante des campagnes de publicité politique et des stratégies électorales, cette divergence de législations entre les États membres de l'Union européenne constitue une fragilité à l'égard des tentatives de manipulation des comportements électoraux des citoyens.
La proposition de règlement examinée vise donc à établir des normes européennes harmonisées en matière de publicité politique .
Elle a deux principaux objectifs :
- définir des règles européennes harmonisées pour encadrer les services de publicité à caractère politique , sur le fondement de l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ;
- encadrer l'utilisation des techniques de ciblage et d'amplification à des fins politiques , sur le fondement de l'article 16 du TFUE relatif à la protection des données personnelles (article 12).
Au titre du premier objectif, la proposition de règlement instituerait des obligations nouvelles pour les prestataires de services de publicité politique, quel que soit le support de cette publicité et quelles que soient les élections ou campagnes référendaires concernées : obligation déclarative (article 5) ; obligation de tenue de registres sur les activités de publicité politique (article 6) ; accompagnement obligatoire de chaque annonce publicitaire par un certain nombre d'informations (regroupées dans un « avis de transparence ») permettant aux citoyens de comprendre qu'il s'agit d'une publicité politique et d'en identifier « le parraineur », à savoir la personne qui en bénéficie (article 7) ; obligation de mention des montants ou avantages perçus au titre de cette activité dans le rapport de gestion annuel de ces prestations (article 8) ; obligation de transmission des informations relatives au contenu de la publicité, au montant perçu au titre de cette activité, au « parraineur », non seulement aux autorités nationales de contrôle mais également à des « entités intéressées » qui en font la demande - chercheurs agréés, organisations non gouvernementales habilitées, « acteurs politiques »... - (article 11) ; obligation, pour les prestataires établis dans un pays tiers, de désignation d'un représentant légal dans l'Union européenne (article 14).
Les « parraineurs » de ces publicités politiques, c'est-à-dire leurs commanditaires, seraient soumis à l'obligation de déclaration précitée et devraient accepter que des informations les concernant soient transmises par les prestataires de services agissant pour leur compte, aux autorités de contrôle ou aux « entités intéressées ». En tant que « parraineurs » d'une annonce publicitaire ou d'une campagne publicitaire politique, les candidats aux élections nationales ou locales et les partis politiques nationaux seraient soumis à ces obligations (articles 5, 11 et 13).
Les « éditeurs de publicité à caractère politique », à savoir les personnes qui rendent publique la publicité politique, devraient s'assurer de diffuser une publicité politique avec l'ensemble des informations précitées et, si ces dernières faisaient défaut, s'abstenir de diffuser la publicité concernée (article 7). Ils devraient également prévoir des mécanismes permettant aux particuliers de signaler une annonce publicitaire qui ne respecterait pas les dispositions des articles précédents (article 9).
Au titre du second objectif, la proposition de règlement interdirait le recours aux techniques de ciblage et d'amplification impliquant un traitement de données à caractère personnel, à des fins politiques, sauf exception strictement encadrée, et garantirait, là encore, la transmission d'informations aux « entités intéressées » qui en font la demande, (article 13).
Enfin, la liste des informations transmises pourrait être modifiée par la seule Commission européenne, par la voie d'actes délégués prévus à l'article 290 du TFUE (articles 7, 12 et 19).
Au terme d'un examen approfondi, la commission des affaires européennes du Sénat considère que l'absence d'association des Parlements nationaux à l'élaboration de cette réforme est regrettable, et que la pertinence de la base juridique choisie, à savoir l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne relatif à l'établissement et à l'approfondissement du marché intérieur, suscite de légitimes interrogations. Néanmoins, elle juge que, la proposition de refonte du règlement n° 1141/2014 semble aller dans le bon sens en instituant un cadre juridique européen plus protecteur pour les citoyens.
La commission des affaires européennes du Sénat, par la présente proposition de résolution européenne, souhaite toutefois souligner que la rédaction non aboutie de plusieurs dispositions du texte menace sa mise en oeuvre effective et doit nécessairement être améliorée. Elle souhaite également faire oeuvre utile en demandant l'inscription, dans ce texte, de précautions qui écarteront toute possibilité d'immixtion de l'Union européenne dans l'organisation des scrutins nationaux et locaux et dans l'activité des partis politiques nationaux. Elle considère enfin que la délégation prévue pour permettre à la seule Commission européenne de fixer les informations qui seraient transmises par les prestataires de services de publicité politique est disproportionnée et priverait les Parlements nationaux de toute possibilité de contrôle.
II) La proposition de règlement relatif au statut et au financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes
Les partis politiques européens, dont le statut et le financement sont régis par le règlement (UE, EURATOM) n° 1141/2014 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014, « contribuent à la formation de la conscience politique européenne et à l'expression de la volonté des citoyens de l'Union », selon les termes de l'article 10 du traité sur l'Union européenne (TUE).
En pratique, ils résultent d'alliances politiques entre partis politiques des États membres. En l'état du droit, pour être enregistrée comme parti politique européen, une alliance politique doit :
- avoir son siège dans un État membre de l'Union européenne ;
- avoir participé aux élections du Parlement européen ou avoir annoncé publiquement son intention de participer aux prochaines élections ;
- ne pas poursuivre de but lucratif ;
- répondre à un critère de représentativité : elle ou ses partis membres, dans au moins un quart des États membres, doivent être représentés par des députés au Parlement européen, dans les Parlements nationaux ou dans les assemblées régionales, et/ou avoir réuni au moins trois pour cent des votes exprimés dans chacun de ces États membres aux dernières élections au Parlement européen.
Enfin, l'alliance politique doit respecter les valeurs de l'Union européenne énoncées à l'article 2 du TUE, à savoir le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l'égalité, l'État de droit ainsi que le respect des droits de l'Homme.
À l'heure actuelle, dix partis politiques européens ont été enregistrés 3 ( * ) .
Ces partis politiques européens, une fois enregistrés, peuvent recevoir des dons de personnes physiques ou morales, à hauteur de 18.000 euros par an et par contributeur. Leur régime est ainsi très libéral au regard de celui des partis politiques français, qui, eux, ne peuvent bénéficier d'un financement par des personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques 4 ( * ) . Les partis politiques européens peuvent également demander un financement du budget général de l'Union européenne, ce dernier ne devant alors pas dépasser 90 % des dépenses remboursables annuelles inscrites à son budget 5 ( * ) . Pour en bénéficier, ils doivent respecter les conditions exigées lors de leur enregistrement.
Ils ne peuvent en revanche recevoir ni de dons anonymes ni de dons en provenance d'un État membre, d'un pays tiers ou d'une personne morale qui siège dans ce dernier (autorité publique, entreprise publique ou entité privée).
Une autorité indépendante veille au respect des conditions autorisant l'enregistrement des partis politiques européens, décide de cet enregistrement et tient un registre des partis politiques européens.
Elle peut également prendre des sanctions à leur encontre s'ils ne respectent plus les règles précitées de représentativité, de gouvernance, ou de financement. Dans les cas les plus graves, elle a même la possibilité de radier ces partis du registre des partis politiques européens.
Ces règles sont également valables pour les fondations politiques européennes.
La proposition de refonte de ce règlement vise à actualiser le droit applicable aux partis politiques européens et aux fondations politiques européennes avec un quadruple objectif :
- - conforter le respect des valeurs de l'Union européenne par les partis politiques européens, qui devraient désormais formaliser cet engagement par la production d'une déclaration écrite et « veiller » à ce qu'il en soit de même au sein de leurs partis membres ou organisations membres (article 3) ;
- - préciser la gouvernance des partis politiques européens en leur demandant de prévoir des règles destinées à assurer une représentation équilibrée des hommes et des femmes au sein de leurs statuts et de présenter des « éléments probants » démontrant leurs efforts en ce sens s'ils souhaitent bénéficier d'un financement de l'Union européenne (articles 4 et 21) ;
- - autoriser les partis politiques européens à utiliser leurs ressources pour financer des campagnes référendaires lorsque celles-ci concernent la mise en oeuvre des traités européens (article 24) ;
- - assouplir les règles de financement des partis politiques européens, d'une part, en augmentant à 95 %, le plafond possible du financement de l'Union européenne dans leurs dépenses remboursables et, d'autre part, en les autorisant à recevoir des contributions financières de partis membres ayant leur siège dans un pays appartenant au Conseil de l'Europe6 ( * ) (ces dernières contributions ne devant pas excéder 10 % des contributions totales versées par les membres du parti politique européen concerné) (article 23).
Dans sa proposition de résolution européenne, la commission des affaires européennes du Sénat a souhaité attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de renoncer à cette possibilité de financement issue de partis originaires de pays tiers.
En outre, elle s'interroge sur l'opportunité de maintenir la possibilité pour les partis politiques européens, d'être financés par des personnes morales.
En effet, s'ils veulent jouer leur rôle d'animateur du débat d'idées et de représentation des citoyens à l'échelon européen en bénéficiant de leur confiance, les partis politiques européens doivent non seulement assurer une réelle transparence de leurs financements mais également rejeter tout mode de financement qui menacerait - en réalité ou en apparence - leur liberté d'action et leur indépendance.
III) La proposition de directive facilitant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants et la proposition de directive facilitant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité
Conformément aux dispositions des articles 14 du traité sur l'Union européenne (TUE) et 20 et 22 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), tout citoyen de l'Union européenne résidant dans un État membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité dans cet État membre aux élections au Parlement européen.
Les articles 20 et 22 précités prévoient également le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne résidant dans un État membre dont ils ne sont pas les ressortissants aux élections municipales.
De là, outre « l'acte électoral de 1976 » 7 ( * ) qui fixe un certain nombre de « principes communs » de l'élection au Parlement européen, deux directives européennes prévoient les modalités nécessaires à la participation des citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants à ces élections : la directive 93/109/CE du Conseil du 6 décembre 1993 pour les élections au Parlement européen et la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 pour les élections municipales.
Pour l'essentiel, ces textes :
- interdisent le double vote et les candidatures dans plusieurs États membres ;
- précisent la condition de résidence à remplir pour avoir le droit de vote et d'éligibilité aux élections précitées ;
- conditionnent l'inscription des citoyens de l'Union européenne concernés sur les listes électorales de leur État membre de résidence, à la production d'une déclaration formelle comprenant certaines mentions obligatoires (nationalité ; adresse dans l'État membre de résidence ; dernière liste électorale où il a été inscrit ; engagement à ne voter que dans l'État membre de résidence). L'État membre de résidence peut en outre exiger que l'intéressé précise qu'il n'est pas déchu de son droit de vote dans son pays d'origine, qu'il produise une document d'identité et qu'il indique la date depuis laquelle il réside sur ce territoire ;
- conditionnent la possibilité, pour ces citoyens, d'être candidats aux élections européennes ou municipales dans leur État membre de résidence, à la production d'une seconde déclaration formelle comprenant les renseignements évoqués et à la présentation d'une attestation des autorités compétentes de leur État membre d'origine précisant que le citoyen concerné n'est pas déchu de son droit d'éligibilité (les autres règles de l'élection relèvent du législateur national 8 ( * ) ;
- pour les élections européennes, formalisent les échanges d'informations entre l'État membre de résidence et l'État membre d'origine destinés à vérifier l'éligibilité de leurs ressortissants et à assurer l'effectivité de l'interdiction du double vote.
Les propositions de refonte de ces directives COM(2021) 732 final et COM(2021) 733 final viennent modifier le droit en vigueur :
- - en premier lieu, pour améliorer l'accessibilité des informations relatives aux inscriptions sur les listes électorales et au scrutin, en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées (article 12 des deux propositions) ;
- en deuxième lieu, pour rappeler le droit de recours ouvert aux citoyens de l'Union concernés afin de contester les opérations électorales selon des modalités équivalentes à celles prévues pour les ressortissants nationaux (article 11 des deux propositions) ;
- en troisième lieu, pour désigner, dans chaque État membre, une autorité administrative chargée d'informer les citoyens de l'Union concernés sur les modalités de l'élection et l'état de leur inscription (article 12 des deux propositions) ;
- en quatrième lieu, pour renforcer les procédures d'échanges d'informations entre l'État membre de résidence et l'État membre d'origine d'un citoyen, afin que ce dernier prenne, le cas échéant, les mesures nécessaires afin d'éviter le double vote de l'intéressé aux élections européennes (article 13 de la proposition COM(2021) 732 final).
La rédaction peu soignée de ces textes pourtant importants car relatifs au droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne peut être déplorée : à titre d'exemple, l'exposé des motifs de la proposition COM(2021) 732 final mentionne les droits des « citoyens mobiles » de l'Union européenne, notion peu juridique et non définie. Autre exemple : dans sa version révisée par la proposition COM(2021) 732, l'article 11 de la directive 93/109/CE, relatif à la décision d'inscription des citoyens de l'Union sur les listes électorales, désigne successivement ces derniers par les mentions « intéressés », « citoyens de l'Union » ou « l'intéressé » sans réelle cohérence.
Ces observations étant faites, il semble pertinent :
- de prévoir la nécessité, pour l'État membre d'origine d'un citoyen de l'Union inscrit sur les listes électorales de son État membre de résidence pour les élections européennes, d'informer son ressortissant des mesures appropriées qu'il prend en conséquence de cette inscription, et des voies de recours possibles ;
- d'autoriser un citoyen de l'Union européenne inscrit sur les listes électorales de son État membre de résidence pour voter aux élections européennes ou municipales, à participer au financement de la campagne électorale d'un candidat à ces élections dans les mêmes conditions qu'un ressortissant de cet État membre.
À l'issue de cette analyse, la commission des affaires européennes a conclu au dépôt de la proposition de résolution européenne qui suit :
* 1 Propositions de règlement COM(2021) 731 final et COM(2021) 734 final.
* 2 Propositions de directive COM(2021) 732 final et COM(2021) 733 final.
* 3 Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe (ADLE) ; Mouvement politique chrétien conservateur (MPCE) ; Parti des conservateurs et des réformistes européens (ACRE) ; Parti démocrate européen (PDE) ; Alliance libre européenne (ALE) ; Parti vert européen (PVE) ; Parti populaire européen (PPE) ; Parti identité et démocratie (PID) ; Parti socialiste européen (PSE) ; Parti de la gauche européenne (PGE).
* 4 Article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
* 5 Ce financement doit être demandé au Parlement européen, dont l'ordonnateur autorise et gère les crédits correspondants. L'enveloppe budgétaire destinée aux partis politiques européens est répartie selon la clef de répartition suivante : 10 % sont répartis à parts égales entre les partis enregistrés et 90 % sont répartis en proportion de leur nombre d'élus au Parlement européen. En 2021, le montant de ces financements s'est élevé de 577.645 euros pour le parti démocrate européen (PDE) à 11,13 millions d'euros pour le parti populaire européen (PPE).
* 6 En plus des 27 États membres de l'Union européenne : Albanie, Andorre, Arménie, Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine, Géorgie, Islande, Lichtenstein, Macédoine du Nord, Moldavie, Monaco, Monténégro, Norvège, Royaume-Uni, Russie, Saint-Marin, Serbie, Suisse, Turquie, Ukraine.
* 7 Acte du 20 septembre 1976 portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct.
* 8 En France, loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen et dispositions du code électoral pour les élections municipales.