EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Cette proposition de loi constitutionnelle vise à créer une loi de financement des collectivités territoriales et à garantir la compensation financière des transferts de compétences dans le temps.
Contrairement aux finances de l'État et de la sécurité sociale, il n'existe pas de cadre retraçant les prévisions de recettes et de dépenses des collectivités territoriales. Alors que l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, par ailleurs jamais consacrée par la jurisprudence constitutionnelle, est largement remise en cause, il s'agit d'un moyen efficace permettant de garantir l'autonomie financière, et donc politique, des collectivités territoriales et de leurs groupements.
Actuellement, les dispositions ayant un impact sur les finances locales sont disséminées dans le projet de loi de finances (PLF) : en première partie mais également en deuxième partie, dans plusieurs missions budgétaires dont la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Sans avoir de caractère prescriptif, pour respecter l'article 72 de la Constitution, cette loi de financement permettrait de retracer l'ensemble des relations financières des collectivités territoriales avec l'État.
Le projet de loi de financement des collectivités territoriales (PLFCT) serait discuté indépendamment du PLF, mais évidemment en cohérence avec lui comme peut l'être le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Il serait cependant examiné en premier lieu par le Sénat, conformément à l'esprit de l'article 39 de la Constitution.
Comme la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et les dispositions organiques du code de la sécurité sociale relative aux lois de financement de la sécurité sociale définissent le contenu, l'organisation et les modalités de présentation et de discussion de ces lois particulières, une loi organique sera nécessaire pour la mise en oeuvre de cette nouvelle disposition constitutionnelle. Cette loi organique devra définir avec précision les dispositions que devront et pourront contenir ces lois, mais aussi celles qu'elles ne pourront pas contenir, dans le respect des principes constitutionnels de libre administration et d'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales.
Les auteurs de la présente proposition de loi constitutionnelle s'engagent à soumettre au débat une proposition de loi organique consécutivement à l'adoption du présent texte. La loi organique pourrait organiser ce PLFCT en deux parties, traitant d'une part des ressources des collectivités territoriales et de leurs groupements et d'autre part d'un objectif de dépenses visant en particulier à définir, de manière pluriannuelle, les grands enjeux de l'investissement local en France sans pour autant contraindre les collectivités dans leur autonomie de gestion.
Pour mémoire, la création d'une loi de financement des collectivités territoriales a été proposée dans le rapport Lambert-Malvy d'avril 2014 (proposition n° 48) et dans trois rapports de la Cour des comptes (le rapport sur les finances publiques locales en 2013, le rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en 2016 et le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2018).
En sus de la création de la loi de financement des collectivités territoriales, cette proposition de loi vise à garantir la compensation financière des transferts de compétences dans le temps. La Constitution affirme en effet que tout transfert, création ou extension de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Cette règle de compensation est en réalité neutralisée puisqu'elle n'est pas assurée dans la durée. Par ailleurs, elle n'impose aucune traçabilité.
C'est pourquoi il est proposé que le montant des ressources transférées pour compenser l'augmentation des dépenses résultant d'un transfert, d'une création, d'une extension ou modifications de compétences fasse l'objet d'un réexamen régulier, de sorte à permettre un contrôle effectif du Parlement et des collectivités sur le respect de cette règle.
L'article 1 er créée la loi de financement pour les collectivités territoriales et leurs groupements par une modification des articles 34 et 42 de la Constitution.
Il ajoute ensuite, un nouvel article 47-1-1 qui définit les règles de rang constitutionnel relatives à la procédure d'examen des PLFCT. Les délais prévus sont identiques pour les deux assemblées : vingt jours pour l'Assemblée nationale, vingt jours pour le Sénat et cinquante jours au total.
Enfin, cette proposition comporte des modifications de coordination des articles 42 (procédure de discussion des PLFCT) et 47-2 (extension de la mission d'assistance de la Cour des comptes).
L'article 2 modifie l'article 72-2 de la Constitution pour garantir la compensation financière des transferts de compétence dans le temps.