EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
L'enchaînement des réformes territoriales menées au cours des deux dernières décennies a débouché sur une impasse.
En premier lieu, au nom de l'efficacité de l'action publique et d'une supposée modernité, ces réformes ont affaibli les deux niveaux de collectivités hérités de la Révolution française, les communes et les départements, au bénéfice des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et des régions. Mais plusieurs lois adoptées entre 2009 et 2015 ont simultanément conduit à un élargissement territorial considérable de ces deux derniers échelons, qui rend très difficile l'exercice de leurs compétences et les a privés de l' affectio societatis sans lequel la démocratie locale dépérit. Il y avait sans doute quelque aberration à estimer que les lycées de Troyes seraient mieux gérés depuis Strasbourg que depuis Reims, ou les transports scolaires des Deux-Sèvres depuis Bordeaux que depuis Niort... À l'inverse, certaines compétences qui doivent être exercées à une échelle raisonnablement large, par une collectivité disposant de moyens suffisants, ont été confiées aux intercommunalités à fiscalité propre qui, notamment en milieu rural, n'en ont pas toujours les moyens.
En deuxième lieu, la suppression de la compétence générale des départements et des régions, motivée par le souci d'éviter les « doublons » et de réduire la dépense publique, est appliquée de manière si rigide qu'elle empêche les autorités locales de répondre efficacement aux besoins de leurs administrés. De la même façon, les compétences transférées aux départements lors de l'acte II de la décentralisation et les compétences attribuées aux maires, notamment en matière d'urbanisme, sont enfermées dans de telles contraintes réglementaires que l'initiative locale se réduit de plus en plus à la mise en oeuvre strictement encadrée de politiques nationales.
En troisième lieu, à la suite de la crise financière de la fin des années 2000, les collectivités territoriales ont été soumises à une sévère cure d'amaigrissement. La dotation globale de fonctionnement est ainsi passée de 41,5 milliards d'euros en 2013 à 27 milliards en 2019, soit une baisse de 35 %. Depuis le début de la législature actuelle, il a été mis fin à la baisse de dotations en euros courants, mais l'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités a été très strictement encadrée par la loi et les collectivités les plus importantes ont été contraintes, sous peine de sanctions financières, de conclure avec l'État des contrats de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement qui conduisent les représentants de l'État à exercer un contrôle d'opportunité de fait sur les choix de gestion des autorités locales.
Ainsi les libertés locales sont-elles doublement restreintes, d'une part par l'excès de normes réglementaires et, d'autre part, par l'assèchement des ressources propres et la réduction des dotations des collectivités territoriales.
Représentant des collectivités territoriales au titre de l'article 24 de la Constitution, le Sénat a formulé depuis l'adoption de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe », de nombreuses propositions visant à raffermir les libertés locales et à « laisser respirer les territoires ». De même, le Sénat a proposé de fortifier le bloc communal et de faciliter l'exercice des mandats locaux.
Le Gouvernement a repris à son compte certaines de ces propositions, notamment dans son projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, déposé le 17 juillet dernier sur le bureau du Sénat.
À bien des égards, ce projet de loi se limite, toutefois, à modifier par des dispositions éparses et sans vision d'ensemble le droit des collectivités territoriales. Composantes essentielles de notre démocratie, les collectivités ont aujourd'hui besoin de mesures plus fortes.
Afin de renouer avec le véritable esprit de la décentralisation et de donner aux acteurs locaux les moyens de répondre aux attentes des citoyens, il est proposé un ensemble cohérent composé de trois textes : une proposition de loi constitutionnelle, une proposition de loi organique et une proposition de loi « ordinaire ». S'inspirant des récentes propositions du Sénat et des remontées du terrain, ces textes visent à donner un nouveau souffle à la décentralisation en abordant toutes les facettes de la libre administration des collectivités territoriales : l'exercice et la répartition des compétences, les modalités d'élection des élus locaux, la lutte contre l'inflation normative et l'autonomie financière.
La présente proposition de loi comprend quatre titres.
Le titre I er a pour objet de consolider le pouvoir normatif dont disposent les collectivités territoriales, qu'il s'agisse d'édicter des réglementations ou de prendre des décisions individuelles, afin de leur donner plus de latitude dans l'exercice de leurs compétences et de leur permettre d'adapter le droit aux réalités locales.
La décentralisation ne saurait se réduire au transfert de compétences étatiques aux collectivités territoriales, sans que celles-ci disposent d'aucune marge de manoeuvre pour exercer lesdites compétences, en raison des normes nationales qui s'imposent à elles. Le législateur et, surtout, le pouvoir réglementaire national doivent s'abstenir de fixer des règles trop rigides qui empêchent les acteurs locaux de s'adapter aux besoins de leur territoire.
Les collectivités territoriales disposent d'ores et déjà, pour l'exercice de leurs compétences, d'un pouvoir réglementaire protégé par la Constitution contre les empiètements du pouvoir réglementaire national. Comme l'a indiqué le Conseil d'État dans un avis du 14 juin 2011, « le Premier ministre ne peut intervenir, en vertu du pouvoir réglementaire autonome qu'il tient de l'article 37 de la Constitution, dans les domaines afférents à la compétence des collectivités territoriales. Il ne saurait le faire, en vertu des dispositions de l'article 34 de la Constitution relatives à la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources, que s'il y est habilité par le législateur ». Afin d'ouvrir la voie à la « différentiation territoriale » des normes sans attendre une éventuelle révision constitutionnelle, il est donc proposé de consolider le pouvoir réglementaire local en supprimant, notamment, plusieurs renvois au décret dans notre législation et en autorisant les collectivités territoriales à déterminer elles-mêmes les modalités d'application de la loi, dans leurs domaines de compétence.
L' article 1 er entend renforcer la portée juridique du règlement départemental d'aide sociale. Selon la jurisprudence administrative, le président du conseil départemental ne peut légalement refuser le bénéfice d'une prestation à un pétitionnaire pour le seul motif qu'il ne remplissait pas les conditions fixées par le règlement départemental d'aide social. Tout en conservant au président du conseil départemental son pouvoir d'appréciation, cet article l'autorise à justifier un refus par un tel motif.
L' article 2 , relatif aux conditions de ressources auxquelles est soumis le bénéfice des prestations d'aide sociale, a deux objets. Il s'agit tout d'abord d'élever au rang législatif les conditions d'évaluation des biens non productifs de revenu des postulants, car les conditions fixées par voie réglementaire 1 ( * ) , qui excluent certaines catégories de biens et prennent en compte, pour les immeubles, une partie seulement de leur valeur locative et, pour les capitaux, un taux d'intérêt décorrelé des réalités économiques, ne sont pas satisfaisantes. Ensuite, dans un souci d'équité et de soutenabilité de la dépense, il est proposé que le règlement départemental d'aide social puisse imposer une condition de patrimoine pour le bénéfice du revenu de solidarité active (RSA), seuls les revenus étant aujourd'hui pris en compte.
L' article 3 autorise le département à exercer un recours en récupération des sommes versées au titre du RSA, contre le bénéficiaire revenu à meilleure fortune, contre sa succession ou contre le donataire, le légataire ou le bénéficiaire d'un contrat d'assurance-vie, comme c'est le cas pour toutes les autres prestations d'aide sociale prévues par le code de l'action sociale et des familles.
L' article 4 autorise les départements à décider que la prestation de compensation du handicap (PCH) puisse être affectée à d'autres charges que celles qui sont aujourd'hui prévues à l'article L. 245-3 du code de l'action sociale et des familles et dans la partie réglementaire du même code. À titre d'exemple, il est paradoxal que, par le biais de la PCH, il soit aujourd'hui possible de financer une aide à la prise de nourriture et de boisson, mais non pas à la préparation des repas.
En cas de vacance de la tutelle d'un mineur, le juge des tutelles défère celle-ci au département, en application de l'article 411 du code civil. Or les départements disposent rarement des moyens nécessaires pour gérer les biens d'un mineur sous tutelle au mieux de ses intérêts. L' article 5 autorise donc la délégation de la tutelle aux biens à un notaire ou à toute personne inscrite sur une liste dressée par le procureur de la République, sur décision du président du conseil départemental.
La liste des constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ou soumis à une simple déclaration préalable est aujourd'hui fixée par décret en Conseil d'État. Pour plus de souplesse, et afin de cesser d'encombrer les services instructeurs de dossiers de très faible importance (abris de jardin, etc .), il est proposé à l' article 6 que cette liste soit désormais fixée par délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire (selon que la commune ou l'EPCI à fiscalité propre est compétent pour établir le plan local d'urbanisme) et, à défaut, par décret en Conseil d'État. La réglementation nationale n'aurait donc qu'une valeur subsidiaire, comme c'est le cas des règles de constructibilité fixées par le règlement national d'urbanisme.
L'article 7 tend à reconnaitre un droit de dérogation au préfet, lui permettant d'adapter les normes règlementaires nationales aux spécificités locales.
Le titre II a pour objet de faire prévaloir le principe de subsidiarité dans la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales, d'une part, entre les différents niveaux de collectivités territoriales, d'autre part, afin que les compétences soient exercées au plus près du terrain.
Reprenant des dispositions adoptées par le Sénat le 13 juin 2018 dans le cadre de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, le chapitre I er vise à poursuivre le mouvement de décentralisation au bénéfice des régions. Dans le domaine de la politique de l'emploi ( article 8 ), les régions seraient ainsi chargées de coordonner les acteurs compétents (Pôle emploi, missions locales, organismes de placement spécialisés...) et pourraient se voir déléguer par l'État des missions opérationnelles, comme la gestion de dispositifs nationaux (fonds pour l'insertion professionnelle des jeunes, écoles de la deuxième chance, subventions aux entreprises adaptées...). Les régions se verraient également reconnaître un rôle accru dans le pilotage de la politique d'enseignement supérieur et de recherche, grâce à une meilleure représentation au Conseil national supérieur de l'enseignement supérieur et de la recherche, à la consultation des conseils régionaux sur la stratégie nationale en la matière et à l'association des régions aux contrats pluriannuels d'établissement ou de site ( article 9 ).
Le chapitre II vise à consolider le rôle des départements en tant que garants de la solidarité territoriale.
Serait ainsi élaboré tous les six ans, en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux, un schéma départemental de la solidarité territoriale, définissant un programme d'actions destiné à permettre un développement équilibré du territoire et une répartition des équipements de proximité ( article 10 ). Compte tenu de son champ, ce schéma se substituerait au programme d'aide à l'équipement rural.
Les EPCI à fiscalité propre, dotés par les dernières lois de réforme territoriale de très larges compétences qu'ils n'ont pas toujours les moyens d'assumer, notamment en milieu rural, seraient désormais autorisés à déléguer en tout ou partie une ou plusieurs de leurs compétences à un département ( article 11 ).
Les compétences dont disposent les départements pour soutenir l'économie de proximité seraient également consolidées :
- ils pourraient désormais contribuer, en cas de carence de l'initiative privée, au financement d'opérations d'investissement en faveur des entreprises de services marchands dans les communes comprenant un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville, et non plus seulement en milieu rural ;
- ils pourraient également financer les travaux d'entretien et d'aménagement réalisés par les associations syndicales constituées d'office, en plus des associations syndicales autorisées ;
- comme les communes et les EPCI à fiscalité propre, ils pourraient se voir déléguer par la région l'octroi de tout ou partie des aides aux entreprises ( article 12 ) ;
- l'octroi de subventions par le département à des organisations de producteurs et des entreprises agricoles, sylvicoles et piscicoles resterait soumis à la conclusion d'une convention préalable avec la région, mais ne viendrait plus nécessairement en complément d'aides octroyées par la région ; des subventions pourraient également être attribuées aux organisations professionnelles de la pêche maritime et des élevages marins et aux organisations interprofessionnelles de la conchyliculture ( article 13 ) ;
- les départements pourraient détenir des participations au capital de sociétés publiques locales et de sociétés d'économie mixte exerçant des activités d'aménagement ( article 14 ).
Enfin, pour une meilleure coordination de l'action des collectivités territoriales, et parce que le département est, au titre de sa compétence de solidarité territoriale, le premier interlocuteur du bloc communal, la participation financière de la région aux projets des communes et de leurs groupements seraient devrait être compatible avec le schéma départemental de la solidarité territoriale ( article 15 ).
Le chapitre III a pour objet de rééquilibrer la coopération intercommunale, alors que les dysfonctionnements provoqués par l'agrandissement inconsidéré du périmètre des EPCI à fiscalité propre et par la multiplication des transferts de compétences en leur faveur sont aujourd'hui patents. Il s'inspire notamment des propositions formulées par notre collègue Mathieu DARNAUD dans son rapport établi, au nom de la commission des lois du Sénat et de sa mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale, sur la revitalisation de l'échelon communal 2 ( * ) .
La section 1 entend favoriser l'exercice des compétences du bloc communal à l'échelon le plus approprié : intercommunalité, commune ou, entre les deux, pôle territorial.
L' article 16 détermine le régime de la restitution de compétences par un EPCI à fiscalité propre à ses communes membres. Le code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur, ne fixe les modalités d'une telle restitution de compétences qu'à l'occasion d'une fusion d'établissements (article L. 5211-41-3), alors même qu'il en détermine les conséquences sur les biens de l'établissement et les contrats en cours par des dispositions de portée générale (article L. 5211-25-1).
L' article 17 rétablit le critère de l'intérêt communautaire pour la détermination des compétences transférées aux EPCI à fiscalité propre dans un certain nombre de matières (zones d'activité, voirie, politique du logement, environnement).
L' article 18 supprime le caractère obligatoire du transfert des compétences de distribution d'eau et d'assainissement des eaux usées aux communautés de communes et d'agglomération à compter de 2020.
L' article 19 supprime la catégorie des compétences dites « optionnelles » des communautés de communes et d'agglomération, dont la raison d'être était d'obliger à l'intégration communautaire tout en laissant une certaine liberté de choix aux commues. Lorsque le législateur estime qu'une compétence doit être exercée à l'échelon intercommunal, il doit en faire une compétence obligatoire des EPCI à fiscalité propre. Mais il est infantilisant et absurde d'imposer aux communes de choisir dans une liste de compétences à transférer.
L' article 20 vise à neutraliser les conséquences financières, pour l'ensemble formé par un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres, de la restitution de compétences aux communes. La baisse de dotation d'intercommunalité résultant de la diminution du coefficient d'intégration fiscale de l'établissement serait compensée par une dotation de consolidation répartie entre les communes.
L' article 21 entend faciliter un exercice territorialisé des compétences intercommunales. À cet effet, il autorise un EPCI à fiscalité propre à déléguer, sous sa responsabilité, tout ou partie de ses compétences à une ou plusieurs de ses communes membres - une même compétence pourrait ainsi être exercée, sur diverses parties du territoire intercommunal, par l'EPCI ou par les communes si celles-ci disposent de moyens suffisants. L'article 20 fournit également une base légale aux pôles territoriaux créés dans certains grands EPCI à fiscalité propre et, surtout, autorise le président de l'établissement à déléguer une partie de ses fonctions à un conseiller communautaire élu sur le territoire d'un pôle, afin que l'exercice des compétences intercommunales puisse être adapté aux caractéristiques du territoire concerné.
La section 2 a pour objet d'améliorer la gouvernance de l'intercommunalité.
L' article 22 assouplit les conditions de légalité des accords locaux de répartition des siège au sein des conseils communautaires, en s'inspirant à cet effet une disposition adoptée par le Sénat le 24 janvier 2019 dans le cadre de la proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité, présentée par notre collègue Jean-Pierre SUEUR. Par coordination avec la proposition de loi constitutionnelle, il relève également de 20 % à un tiers l'écart maximal entre la part de sièges attribuée à chaque commune et la proportion de sa population dans la population intercommunale.
L' article 23 abroge l'article 54 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles, devenu obsolète puisqu'il prévoit l'élection des conseillers métropolitains « au suffrage universel direct suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1 er janvier 2017 », conformément au dispositif de la proposition de loi relative à l'élection des conseillers métropolitains présentée par notre collègue Mireille JOUVE et adoptée par le Sénat le 5 avril 2018.
Reprenant les dispositions de la proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires, déposée par notre collègue Alain MARC et adoptée par le Sénat le 9 mai 2019, l' article 24 prévoit qu'en cas d'élection d'un nouveau maire dans une commune de moins de 1 000 habitants, pour quelque cause que ce soit, il soit procédé à une nouvelle désignation des conseillers communautaires de la commune, dans l'ordre du tableau.
Enfin, l' article 25 prévoit la création d'une conférence des maires dans tous les EPCI à fiscalité propre regroupant plus de vingt communes.
Il convient également de permettre aux élus de procéder aux ajustements nécessaires de la carte intercommunale. Tel est l'objet de la section 3 .
L' article 26 supprime le schéma départemental de la coopération intercommunale, qui n'a plus d'utilité depuis les refontes de la carte intercommunale opérées en 2014 et 2017. Les procédures de droit commun visant à faire évoluer le périmètre des EPCI à fiscalité propre (rattachement ou retrait d'une commune, extension, fusion) seraient maintenues, mais la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) serait systématiquement saisie pour avis lorsque l'initiative du projet revient au préfet.
L' article 27 autorise un ensemble de communes formant un territoire d'un seul tenant et sans enclave à se retirer d'un EPCI à fiscalité propre pour constituer un nouvel établissement, à condition que celui-ci respecte les conditions de population aujourd'hui fixées par la loi. La CDCI pourrait être saisie à l'initiative de l'établissement, d'une commune membre ou du préfet et pourrait s'opposer au retrait à la majorité des deux tiers.
Le titre III a pour objet de conforter l'autonomie financière des collectivités territoriales, sans pour autant remettre en cause la nécessaire solidarité financière entre l'ensemble des collectivités.
Reprenant une disposition adoptée par le Sénat dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, l' article 28 vise tout d'abord à distinguer, au sein de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), une enveloppe régionale égale à 20 % de son montant et une enveloppe départementale égale à 80 % de son montant. Ensuite, il est proposé de créer en lieu et place de la « commission DETR » une commission départementale des investissements locaux, composée de représentants des maires et des présidents d'EPCI à fiscalité propre, ainsi que des parlementaires du département, qui aurait compétence pour se prononcer sur la répartition de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), mais aussi de la part départementale de la DSIL.
L' article 29 tend à réserver une fraction de la DETR, égale à 15 % du montant alloué à chaque département, au financement d'opérations dont le coût n'excède pas 50 000 euros, afin de compenser la suppression de la « réserve parlementaire » qui a privé les communes et leurs groupements d'un soutien appréciable pour le financement de petits projets.
L' article 30 vise à soumettre à l'avis des présidents de conseil départemental les décisions d'attribution de subventions au titre de la dotation de soutien à l'investissement départemental (DSID) prises par le préfet de région.
Prenant acte de l'intention du Gouvernement de supprimer la taxe d'habitation pour l'ensemble des Français à compter de 2023, l' article 31 vise à parer aux effets préjudiciables que cette réforme pourrait avoir sur l'autonomie financière des collectivités territoriales. Il est proposé d'étendre à l'ensemble des contribuables, à compter de cette date, le dégrèvement prévu par la loi de finances pour 2018, tout en laissant aux collectivités territoriales le pouvoir de modifier le taux de la taxe (les éventuelles hausses de taux étant alors supportées par le contribuables, sauf à ce que le législateur financier décide d'actualiser la base de calcul du dégrèvement). Une telle extension du dégrèvement actuel satisfait aux exigences posées par le Conseil constitutionnel.
Enfin, le titre IV comprend diverses mesures visant à faciliter l'exercice de leurs compétences par les collectivités territoriales, adoptées par le Sénat dans le cadre de la proposition de loi relative à l'équilibre territoriale et à la vitalité de la démocratie locale précitée.
L' article 32 autorise la délégation partielle d'une compétence d'une collectivité territoriale à une autre collectivité ou à un EPCI à fiscalité propre.
L' article 33 autorise le versement de fonds de concours entre un syndicat de communes et ses communes membres, ainsi que des membres d'un syndicat mixte de gestion forestière à ce syndicat.
L' article 34 ramène de 20 % à 5 % la participation financière minimale du maître d'ouvrage d'opérations d'investissement, lorsque celui-ci est une commune de moins de 1 000 habitants.
L' article 35 concerne la délivrance des autorisations individuelles d'urbanisme. Il rehausse de 10 000 à 20 000 habitants les seuils de population en-deçà desquels le maire ou le président de l'EPCI compétent peut disposer gratuitement des services déconcentrés de l'État pour l'instruction des dossiers. Il permet également au conseil municipal ou communautaire, selon le cas, de soumettre l'enregistrement d'une demande de permis de construire, d'aménager ou de démolir ou d'une déclaration préalable à un droit de timbre dont il fixerait chaque année le montant, dans la limite de 150 euros.
* 1 Article R. 132-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 2 Fortifier la démocratie de proximité : trente propositions pour nos communes, rapport d'information n° 110 (2018-2019) fait par M. Mathieu DARNAUD, au nom de la commission des lois.