ANNEXE 2 - LES PRÉCONISATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LA SUPERVISION FINANCIÈRE DANS L'UNION EUROPÉENNE PRÉSIDÉ PAR JACQUES DE LAROSIÈRE
En octobre 2008, le Président de la Commission européenne a confié à M. Jacques de Larosière la présidence d'un « groupe de haut-niveau » sur la supervision financière dans l'Union européenne. Le 25 février 2009, ce groupe de travail a rendu un rapport comportant les 31 recommandations suivantes :
1- Le Groupe constate la nécessité d'un réexamen approfondi des normes Bâle 2. Il y a donc lieu d'inviter le comité de Bâle sur le contrôle bancaire à modifier ces normes dans les plus brefs délais en vue :
- d'augmenter progressivement les exigences de fonds propres ;
- de réduire la procyclicité, notamment en encourageant le provisionnement dynamique ou les tampons de fonds propres ;
- d'introduire des normes plus strictes pour les éléments hors bilan ;
- de prévoir des normes plus sévères en ce qui concerne la gestion des liquidités ;
- et, de rendre plus strictes les règles relatives au contrôle interne et à la gestion du risque des banques, notamment en renforçant le critère d'«honorabilité et de compétence» pour les instances de direction et les membres des conseils d'administration.
En outre, il est essentiel de compléter ces normes par un plus grand recours au jugement.
2- Une définition commune des fonds propres doit être adoptée au niveau de l'UE afin, notamment, de clarifier si les instruments hybrides peuvent être considérés comme étant Tier 1 et dans l'affirmative, lesquels. Cette définition devrait être confirmée par le Comité de Bâle.
3- En ce qui concerne les agences de notation, le Groupe recommande :
- qu'au sein de l'Union européenne, un CERVM renforcé soit chargé de l'enregistrement et de la surveillance des agences de notation ;
- que soit entrepris un réexamen approfondi du modèle économique des agences de notation, de leur financement et de la possibilité de dissociation des activités de notation et de conseil ;
- que l'utilisation des notations soit progressivement fortement réduite dans les réglementations financières ;
- que la notation des produits structurés cède la place à des codes spécifiques pour ces types de produits.
Il est essentiel que ces changements réglementaires aillent de pair avec une diligence et un jugement accrus de la part des investisseurs, et avec une amélioration de la surveillance.
4- En ce qui concerne les normes comptables, le Groupe estime qu'une réflexion plus large doit être menée sur le principe de l'évaluation au prix du marché, et recommande notamment que :
- des solutions rapides soient trouvées pour remédier aux problèmes comptables restants en ce qui concerne les produits complexes ;
- les normes comptables soient conçues de manière à ne pas influer sur les modèles économiques des entreprises, à ne pas promouvoir des attitudes procycliques et à ne pas décourager l'investissement à long terme ;
- l'IASB et les autres organismes d'élaboration des normes établissent et s'accordent sur une méthodologie commune et transparente pour l'évaluation des actifs de marchés illiquides lorsque l'évaluation au prix du marché ne peut être mise en oeuvre ;
- l'IASB ouvre davantage son processus d'élaboration des normes aux instances réglementaires et de surveillance et aux entreprises ;
- la structure de surveillance et de gouvernance de l'IASB soit renforcée.
5- Le Groupe estime que la directive solvabilité 2 76 ( * ) devrait être adoptée et qu'elle devrait prévoir un régime équilibré en ce qui concerne les déclarations de soutien du groupe, associé à des garanties suffisantes pour les États membres d'accueil, un mécanisme contraignant de médiation entre autorités de contrôle et des règles harmonisées en matière de fonds de garantie d'assurance.
6- Le Groupe estime que :
- les autorités compétentes de tous les États membres devraient disposer de pouvoirs de surveillance suffisants, y compris en matière de sanctions, pour garantir que les établissements financiers respectent les règles applicables ;
- les autorités compétentes devraient en outre pouvoir se reposer sur des régimes de sanctions forts, équivalents et dissuasifs afin de lutter contre tous les types de criminalité financière.
7- En ce qui concerne le «système bancaire parallèle» 77 ( * ) , le Groupe recommande :
- d'étendre une réglementation appropriée, d'une manière proportionnée, à toutes les entreprises et entités qui mènent des activités financières de nature potentiellement systémique, même si elles n'ont pas de lien direct avec le grand public ;
- d'améliorer la transparence de tous les marchés financiers, notamment pour les hedge funds ayant une importance systémique, en imposant aux gestionnaires de hedge funds, dans tous les États membres de l'UE et dans les autres pays, des obligations d'enregistrement et d'information en ce qui concerne leurs stratégies, leurs méthodes et leur levier, y compris en ce qui concerne leurs activités internationales ;
- d'introduire des exigences de fonds propres appropriées pour les banques qui possèdent ou qui gèrent un hedge fund ou qui, de toute autre manière, mènent des opérations importantes pour compte propre, et de suivre ces banques avec attention.
8- En ce qui concerne les marchés de produits titrisés et de produits dérivés, le Groupe recommande :
- de simplifier et de normaliser les produits dérivés négociés de gré à gré ;
- de créer dans l'UE au moins une chambre de compensation centrale bien capitalisée pour les contrats d'échange sur défaut, et d'imposer son utilisation ;
- de faire en sorte que les émetteurs de produits titrisés conservent dans leurs portefeuilles une partie significative du risque sous-jacent (non couvert) pendant toute la durée de vie de l'instrument.
9- En ce qui concerne les organismes de placement collectif, le Groupe propose de poursuivre l'élaboration de règles communes pour les fonds d'investissement dans l'UE, notamment en ce qui concerne les définitions, la codification des actifs et les règles de délégation. Ceci devrait s'accompagner d'une surveillance plus stricte de l'indépendance des dépositaires et des conservateurs.
10- Afin de remédier à l'absence d'un ensemble véritablement harmonisé de règles de base dans l'UE, le Groupe recommande :
- qu'à l'avenir, les États membres et le Parlement européen évitent de recourir à des actes législatifs qui permettent une transposition et une mise en oeuvre incohérentes ;
- que la Commission et les comités de niveau 3 déterminent à quelles exceptions nationales il serait utile de mettre fin afin d'améliorer le fonctionnement du marché financier unique, de réduire les distorsions de concurrence et l'arbitrage réglementaire ou d'améliorer l'efficacité de l'activité financière transfrontalière dans l'UE. Toutefois, les États membres devraient pouvoir adopter des mesures réglementaires plus strictes, qui soient appropriées sur le plan national pour préserver la stabilité financière, dès lors que les principes du marché intérieur et les normes de base minimales ayant fait l'objet d'un accord sont respectées.
11- Compte tenu des défaillances du gouvernement d'entreprise qui sont apparues du fait de la crise financière, le Groupe estime que les incitations financières doivent être mieux alignées avec l'intérêt des actionnaires et la profitabilité à long terme des entreprises en structurant les systèmes de rémunération du secteur financier selon les principes suivants :
- l'évaluation des primes devrait avoir lieu dans un cadre pluriannuel, le paiement de ces primes étant réparti sur la durée du cycle ;
- les mêmes principes devraient s'appliquer aux négociateurs pour compte propre et aux gestionnaires d'actifs ;
- les primes devraient correspondre aux performances réelles et ne devraient pas être garanties a priori .
Les autorités de surveillance devraient contrôler le caractère approprié des politiques de rémunération des établissements financiers, exiger des changements lorsqu'une politique de rémunération incite à une prise de risques excessive et, si c'est nécessaire et qu'aucune mesure corrective n'est prise, imposer des exigences de fonds propres supplémentaires sur la base du pilier 2 de Bâle 2.
12- En ce qui concerne la gestion interne des risques, le Groupe recommande :
- que la fonction de gestion des risques soit indépendante dans les établissements financiers et qu'elle soit chargée de mener des simulations de crises effectives et indépendantes ;
- que les directeurs des risques aient un niveau hiérarchique très élevé ;
- que les notations externes ne se substituent pas à l'évaluation interne des risques et à la diligence.
Les autorités de surveillance sont invitées à contrôler fréquemment les systèmes internes de gestion des risques des établissements financiers.
13- Le Groupe appelle à la mise en place, dans l'UE, d'un cadre réglementaire cohérent et fonctionnel de gestion des crises :
- sans préjuger d'interventions futures éventuelles en faveur d'établissements financiers en difficulté, il y aurait lieu de créer un cadre clair et transparent pour la gestion des crises ;
- toutes les autorités de l'UE concernées devraient disposer d'outils appropriés et équivalents de prévention des crises et d'intervention en cas de crise ;
- les obstacles juridiques qui empêchent le recours à ces outils dans un contexte transfrontalier devraient être levés grâce à des mesures adéquates adoptées au niveau de l'UE.
14- Les systèmes de garantie des dépôts devraient être harmonisés dans l'UE et, de préférence, être préfinancés par le secteur privé (avec, exceptionnellement, un complément fourni par l'État). Ils devraient offrir à tous les clients des banques, dans l'ensemble de l'UE, un niveau de protection élevé et identique.
Le principe d'une protection élevée et identique de tous les clients devrait également être appliqué dans les secteurs de l'assurance et de l'investissement.
Le Groupe constate que les règles en vigueur visant à garantir les intérêts des déposants dans les pays d'accueil ne se sont pas avérées suffisantes dans tous les cas, et recommande que les pouvoirs existants des pays d'accueils soient réexaminés en ce qui concerne les succursales afin de mettre fin aux problèmes qui se sont produits dans ce contexte.
15- Compte tenu de l'absence de mécanisme communautaire de financement des efforts transfrontaliers en matière de résolution des crises, les États membres devraient convenir, pour la répartition des charges, de critères plus détaillés que ceux contenus dans le protocole d'accord existant et modifier ce dernier en conséquence.
16- Un nouvel organisme, dénommé «Conseil européen du risque systémique» (ESRC), dont la présidence serait assurée par le président de la BCE, devrait être mis en place sous les auspices de la BCE et avec son appui logistique.
- L'ESRC devrait être composé des membres du Conseil général de la BCE, des présidents du CECB, du CECAPP et du CERVM 78 ( * ) et d'un représentant de la Commission européenne. Chaque fois que la question traitée justifie la présence des autorités de surveillance des secteurs de l'assurance et des valeurs mobilières, le gouverneur pourrait décider de se faire représenter par le chef de l'autorité de surveillance nationale appropriée.
- L'ESRC devrait mettre en commun et analyser toutes les informations pertinentes pour la stabilité financière, relatives à la situation macroéconomique et aux évolutions macroprudentielles dans tous les secteurs financiers.
- Il convient d'assurer un flux d'informations approprié entre l'ESRC et les autorités de surveillance microprudentielle.
17- Un système efficace d'avertissement sur les risques devrait être mis en place sous les auspices de l'ESRC et du Comité économique et financier 79 ( * ) (CEF).
- L'ESRC devrait émettre, en les hiérarchisant par ordre de priorité, des avertissements sur les risques macroprudentiels : un suivi devrait obligatoirement être donné à ces avertissements et, le cas échéant, des mesures devraient être prises par les autorités compétentes concernées dans l'UE.
- S'il s'agit de risques sérieux, ayant potentiellement une incidence négative sur le secteur financier ou l'économie dans son ensemble, l'ESRC devrait en informer le président du CEF, ce dernier mettant alors en oeuvre une stratégie visant à assurer le traitement efficace des risques détectés, en collaboration avec la Commission.
- Si les risques détectés ont trait à un dysfonctionnement mondial du système monétaire et financier, l'ESRC avertira le FMI, le FSF et la BRI afin de définir des mesures appropriées tant à l'échelon de l'UE qu'au niveau mondial.
- Si l'ESRC juge inadéquate la réaction d'une autorité de surveillance nationale à un avertissement portant sur un risque jugé prioritaire, il en informe le président du CEF, après discussion avec ladite autorité, afin que des mesures supplémentaires soient prises à l'encontre de cette dernière.
18- Un Système européen de surveillance financière (ESFS) devrait être mis sur pied. Il s'agirait d'un réseau décentralisé :
- les autorités de surveillance nationales existantes continueraient à assurer la surveillance courante ;
- trois nouvelles Autorités européennes remplaçant le CECB, le CECAPP et le CERVM seraient créées, leur rôle étant de coordonner l'application des normes de surveillance et de garantir une coopération poussée entre les autorités de surveillance nationales ;
- des collèges des autorités de surveillance seraient créés pour tous les grands établissements transfrontaliers.
Il faudra que l'ESFS soit indépendant des autorités politiques mais responsable devant elles.
Il devrait s'appuyer sur un ensemble commun de règles de base harmonisées et avoir accès à des informations de haute qualité.
19- Lors de la première étape (2009-2010), les autorités de surveillance nationales devraient être renforcées en vue d'améliorer la qualité de la surveillance dans l'UE.
- Les États membres devraient envisager les réformes suivantes : aligner les compétences et pouvoirs des autorités de surveillance sur le système le plus complet existant dans l'UE, augmenter la rémunération des autorités de surveillance, faciliter les échanges de personnel entre le secteur privé et les autorités de surveillance, faire en sorte que toutes les autorités de surveillance appliquent une politique du personnel moderne et attractive.
- Les comités de niveau 3 devraient intensifier leurs efforts dans les domaines de la formation et des échanges de personnel. Ils devraient aussi oeuvrer à la création d'une culture forte de la surveillance à l'échelon européen.
- La Commission européenne devrait procéder à un examen du degré d'indépendance de toutes les autorités de surveillance nationales, en coopération avec les comités de niveau 3. Cet examen devrait déboucher sur des recommandations concrètes, notamment en ce qui concerne le financement des autorités nationales.
Au cours de cette première étape, la Commission européenne devrait immédiatement entamer les préparatifs des propositions législatives requises pour créer les nouvelles Autorités.
20- Lors de la première étape, l'Union européenne devrait aussi élaborer un ensemble plus harmonisé de réglementations, pouvoirs de surveillance et régimes de sanctions en matière financière.
- Les institutions européennes et les comités de niveau 3 devraient lancer une initiative déterminée pour doter l'UE d'un ensemble de règles beaucoup plus cohérent pour le début de 2013. Les différences essentielles dans les législations nationales, découlant d'exceptions, de dérogations, d'ajouts effectués à l'échelon national ou d'ambiguïtés contenues dans les directives actuelles devraient être répertoriées et éliminées, afin qu'un ensemble harmonisé de normes de base soit défini et appliqué dans l'ensemble de l'UE.
- Les institutions européennes devraient lancer un processus conduisant à des régimes de surveillance et de sanctions nettement renforcés et plus cohérents dans les États membres.
21- Le Groupe recommande immédiatement une évolution sensible dans le fonctionnement des comités de niveau 3, qui peut intervenir sans délai. Les comités de niveau 3 devraient par conséquent :
- bénéficier d'une augmentation significative de leurs ressources, à la charge du budget communautaire ;
- améliorer la qualité et l'impact de leurs procédures d'examen par les pairs ;
- préparer le terrain, notamment par l'adoption de normes de surveillance adéquates, à la création de collèges des autorités de surveillance pour toutes les grandes entreprises financières transfrontalières dans l'UE pour la fin de 2009.
22- Au cours de la seconde phase (2011-2012), l'UE devrait établir un Système européen de surveillance financière (ESFS) intégré.
- Les comités de niveau 3 seraient transformés en trois Autorités européennes : une Autorité bancaire européenne, une Autorité européenne des assurances et une Autorité européenne des valeurs mobilières.
- Ces Autorités seraient gérées par un conseil d'administration composé des présidents des autorités de surveillance nationales. Leurs présidents et directeurs généraux devraient être des professionnels indépendants employés à plein temps. La nomination des présidents, pour une période de 8 ans, devrait être confirmée par la Commission, le Parlement européen et le Conseil.
- Les Autorités devraient être dotées de leur propre budget autonome à la mesure de leurs responsabilités.
- Outre les compétences actuellement exercées par les comités de niveau 3, les Autorités auraient notamment les compétences clés suivantes :
i) médiation juridiquement contraignante entre les autorités de surveillance nationales ;
ii) adoption de normes de surveillance contraignantes ;
iii) adoption de décisions techniques contraignantes applicables à des établissements financiers donnés ;
iv) supervision et coordination des collèges des autorités de surveillance ;
v) désignation, le cas échéant, d'autorités de surveillance de groupes financiers ;
vi) octroi d'autorisations et surveillance de certains établissements d'envergure européenne (par exemple les agences de notation du crédit et les infrastructures postnégociation) ;
vii) coopération contraignante avec l'ESRC pour assurer une surveillance macroprudentielle adéquate.
- Les autorités nationales resteraient pleinement responsables de la surveillance courante des entreprises.
23- Le Groupe recommande que la planification des deux étapes du nouveau système soit entamée immédiatement. À cet effet, un groupe de représentants à haut niveau des ministères des finances, du Parlement européen, des comités de niveau 3 et de la BCE, dont la Commission assurerait la présidence, devrait présenter pour la fin de 2009 un plan de mise en oeuvre détaillé.
24- Le fonctionnement de l'ESFS devrait être réexaminé au plus tard 3 ans après son entrée en vigueur. Sur la base de ce réexamen, les réformes supplémentaires suivantes pourraient être envisagées :
- passer à un système qui s'appuierait seulement sur deux Autorités: la première serait responsable des questions de surveillance prudentielle des secteurs bancaire et des assurances, ainsi que de toute autre question pertinente pour la stabilité financière; la seconde serait responsable des questions de conduite des affaires et de marché ;
- octroyer aux Autorités des pouvoirs réglementaires plus larges, d'application horizontale ;
- examiner les arguments en faveur d'un renforcement des compétences de surveillance à l'échelon de l'UE.
25- Le Groupe recommande que, sur la base d'objectifs et d'un calendrier précis, le Forum pour la stabilité financière (FSF), en association avec des organismes internationaux d'élaboration des normes tels que le comité de Bâle sur le contrôle bancaire, soit chargé de favoriser la convergence des règles financières internationales en fonction des critères les plus ambitieux.
Compte tenu du rôle étendu que le présent rapport propose de confier au FSF, il importe d'élargir sa composition à tous les pays présentant une importance systémique ainsi qu'à la Commission européenne. Il convient de lui allouer davantage de ressources et de réformer sa manière de rendre compte de ses activités et sa gouvernance en renforçant ses liens avec le FMI.
Le FSF devrait faire régulièrement rapport au comité monétaire et financier international (CMFI 80 ( * ) ) du FMI sur les progrès accomplis dans la réforme des règles en fonction des enseignements tirés de la crise financière actuelle. Le CMFI devrait être transformé en un collège doté du pouvoir de décision conformément aux statuts du FMI.
26- À moins d'un changement fondamental dans le mode de fonctionnement des banques, le Groupe recommande que les collèges des autorités de surveillance pour les grands groupes financiers transfrontaliers à structure complexe qui se créent actuellement au niveau international effectuent des analyses de risques complètes et fiables, se préoccupent davantage des pratiques bancaires en matière de gestion interne des risques et définissent une approche commune en faveur de l'harmonisation des incitations dans les systèmes de rémunération du secteur privé dans le cadre du deuxième pilier de Bâle 2.
Le Forum pour la stabilité financière (FSF) devrait, en étroite collaboration avec les autres organes internationaux concernés, garantir la cohérence internationale des pratiques de surveillance entre les divers collèges et favoriser les meilleures pratiques.
27- Le Groupe recommande que le FMI, en étroite collaboration avec d'autres organismes intéressés, comme le FSF, la BRI, les banques centrales et le Conseil européen du risque systémique (ESRC), soit chargé d'élaborer et de gérer un système d'alerte précoce pour la stabilité financière, accompagné d'une carte internationale des risques et d'un registre des crédits.
Le système d'alerte précoce devrait tendre à communiquer des messages précis aux décideurs et à recommander des mesures préventives pour y répondre, éventuellement en fonction de «zones à risque» prédéfinies.
Tous les pays membres du FMI devraient s'engager à soutenir le FMI dans la réalisation de son analyse indépendante (y compris les PESF 81 ( * ) ). Les États membres devraient communiquer publiquement leurs motifs dans le cas où ils ne suivraient pas ces recommandations.
Un rapport à ce sujet devrait être transmis une ou deux fois par an au CMFI ou au Conseil du FMI.
28- Le Groupe recommande d'intensifier les efforts coordonnés visant à encourager les ressorts qui sont actuellement mal réglementés ou «non coopératifs» à se conformer aux normes internationales les plus strictes et à pratiquer l'échange d'informations entre autorités de surveillance.
En toute hypothèse, afin d'assurer la prise en compte des risques accrus, les autorités de surveillance des groupes financiers devraient augmenter les exigences de fonds propres applicables aux établissements financiers qui investissent ou exercent des activités sur des places financières mal réglementées lorsqu'elles ne sont pas satisfaites de la diligence déployée ou lorsqu'elles ne peuvent obtenir ou échanger les informations dont elles ont besoin auprès des autorités de surveillance dans ces ressorts extraterritoriaux.
Le FMI et le FSF devraient, en coopération avec d'autres organismes internationaux concernés, évaluer les normes réglementaires existantes sur les places financières, surveiller l'efficacité des mécanismes actuels de contrôle de l'application des normes internationales et recommander des mesures plus restrictives lorsque, dans leur version actuelle, les normes en vigueur sont jugées insuffisantes.
29- Le Groupe recommande que les États membres de l'UE s'expriment en faveur d'un renforcement du rôle du FMI en matière de surveillance macroéconomique et manifestent leur volonté de contribuer à l'accroissement des ressources du FMI pour augmenter sa capacité de prêter assistance aux pays membres qui connaissent de graves difficultés financières ou une crise grave de leur balance des paiements.
30- Le Groupe recommande l'organisation d'une représentation cohérente de l'UE dans la nouvelle architecture économique et financière internationale.
Dans le cadre d'une réforme institutionnelle plus ambitieuse, cela pourrait comprendre une restructuration de la représentation de l'UE au sein du FMI et d'autres instances multilatérales.
31- Dans ses relations bilatérales, l'UE devrait renforcer son dialogue sur la réglementation financière avec ses principaux partenaires.
* 76 Le projet de directive Solvabilité II est le nouveau cadre prudentiel proposé par la Commission européenne pour le secteur de l'assurance. Le texte de la directive offre la possibilité aux groupes transfrontaliers de bénéficier d'un contrôle prudentiel consolidé. Le respect d'un niveau de capital réglementaire à l'échelle du groupe tout entier permettra aux groupes paneuropéens de réduire les exigences locales de leurs filiales au niveau minimum de capital réglementaire. En contrepartie les groupes devront s'engager par déclarations de soutien aux filiales à transférer les actifs disponibles en cas de difficultés de la filiale et à offrir un même niveau de sécurité globale aux filiales.
* 77 La notion de « système bancaire parallèle » désigne les hedge funds, les banques d'investissement, les autres fonds, différents éléments hors bilan et éventuellement les courtiers en hypothèques.
* 78 Il s'agit des comités de niveau 3 du processus Lamfalussy : le Comité européen des contrôleurs bancaires (CECB, en anglais : CEBS), le Comité européen des contrôleurs de l'assurance et des pensions professionnelles (CECAPP, en anglais : CEIOPS) et le comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières (CERVM, en anglais : CESR).
* 79 Le Comité économique et financier (CEF) , prévu par l'article 114 du traité instituant la communauté européenne (TCE), a pour missions de formuler des avis et de rendre rapport au Conseil et à la Commission, dans le cadre de l'Union économique et monétaire. Les États membres, la Commission et la BCE nomment chacun au maximum deux membres du comité. Le comité économique et financier prépare les travaux du Conseil de l'Union européenne notamment en ce qui concerne la situation économique et financière, le taux de change de l'euro et les relations avec les pays tiers et les institutions internationales. Ce comité consultatif forme également un cadre de dialogue entre le Conseil de l'Union européenne et la Banque centrale européenne.
* 80 Voir note à l'annexe 3
* 81 Voir note à l'annexe 3