Bilan annuel 2006-2007 de la décentralisation (dispositions législatives)

V. ENVIRONNEMENT, URBANISME ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Le tourisme est un « enjeu essentiel dans la conduite des politiques d'aménagement et de valorisation des territoires », la France étant la première destination dans le monde avec, en 2004, 75 millions de visiteurs, qui ont généré 105,9 milliards d'euros de dépenses (6,43 % du PIB). C'est ce que révèle une étude de novembre 2005, « Les politiques départementales du tourisme : moyens et mise en oeuvre d'une stratégie au service du développement du territoire départemental », réalisée conjointement par l'Assemblée des départements de France (ADF) et de la Fédération nationale des comités départementaux du tourisme (FNCDT).

Le défi est important pour les collectivités territoriales, puisqu'un conseil général emploie, en moyenne, 7,5 personnes en équivalent temps plein dans ce secteur. Si l'on inclut l'effectif des comités départementaux du tourisme (CDT), la moyenne atteint 19 personnes.

La politique touristique représente, en moyenne, de 0,8 % à 1,03 % du budget global du conseil général, soit, en 2004, de 3,5 à 5,4 millions d'euros. Pour financer cette politique, les départements utilisent la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles (c'est le cas de 27 des 60 départements ayant répondu au questionnaire), la taxe additionnelle à la taxe de séjour (7 départements sur 60) et la taxe sur les remontées mécaniques (6 départements sur 60).

Ce texte était très attendu par les collectivités territoriales : « Il y a longtemps que nous réclamions une telle réforme, car la reconnaissance juridique des communes touristiques n'était plus possible, faute de critères légaux, et le système de classement des stations était devenu obsolète, rendant difficile, sinon arbitraire, l'instruction des dossiers » (Didier Borotra, président de l'Association nationale des maires des stations classées et communes touristiques).

L'objet premier de la loi est donc la ratification de l'ordonnance n° 2004-1391 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code du tourisme, créant le code du tourisme (article premier) .

Toutefois, la procédure d'adoption au Parlement a enrichi le projet de loi initial (passé de trois à trente-trois articles) de diverses dispositions relatives au tourisme, faisant de ce texte un instrument neuf, au service des principaux acteurs du tourisme. Ainsi, la loi :

• rénove le régime de classement touristique des communes,

• porte certaines dispositions sur les zones de montagne,

• réglemente l'implantation des résidences mobiles et des habitations légères de loisir,

• définit la notion de « chambres d'hôtes »,

• étend, après aménagement, l'application du code du tourisme à Mayotte.

I - Ratification de l'ordonnance relative à la partie législative du code du tourisme (article premier de la loi)

La partie législative du code reprend, en quatre livres, les dispositions d'ordre législatif qui doivent figurer dans le code du tourisme :

• Livre I (articles L. 111-1 à L. 163-8) relatif à l'organisation générale du tourisme, à savoir la répartition des compétences entre l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les groupements d'intérêt public en matière de politique du tourisme ;

• Livre II (articles L. 211-1 à L. 242-2) relatif aux règles applicables aux professions du tourisme ;

• Livre III (articles L. 311-1 à L. 342-2) relatif aux dispositions relatives aux « équipements et aménagements » touristiques ;

• Livre IV (articles L. 411-1 à L. 412-1) relatif aux aspects fiscaux et sociaux de ces activités.

II - Le nouveau régime de classement touristique des communes (articles 7 et 8 de la loi)

Il s'agit du principal apport parlementaire au projet de loi.

A. L'ancien dispositif

Le régime juridique du classement concerne 520 communes et fractions de communes classées en « stations » , et quelque 3 000 « communes touristiques » qui reçoivent à ce titre une dotation générale de fonctionnement (DGF) majorée.

Progressivement, la procédure de classement, centralisée, s'est alourdie et complexifiée ; elle repose sur des textes devenus en de nombreux points obsolètes -l'actuel régime de classement fut initié par une loi de 1919-, et ne répond plus aux attentes des collectivités locales ni des professionnels du secteur du tourisme.

B. Le nouveau système

La loi distingue deux catégories, les « communes touristiques » et les « stations de tourisme », et procède à la refonte des anciennes catégories de classement des stations.

- Aujourd'hui, il existe 520 stations classées ( article 7 ) réparties en six catégories : hydrominérale, climatique, uvale, balnéaire, de tourisme, de sport d'hiver et d'alpinisme. Ces stations vont être ramenées à la seule appellation « station classée de tourisme ».

Ce classement doit notamment « reconnaître les efforts accomplis par les communes et fractions de communes (...) pour structurer une offre touristique d'excellence ».

Le classement en station touristique sera réalisé par décret simple, et sera valable douze ans.

- Les communes « qui mettent en oeuvre une politique locale du tourisme et qui offrent des capacités d'hébergement pour l'accueil d'une population non résidente » ( article 7 ) pourront être dénommées « communes touristiques », à condition qu'elles bénéficient, au titre du tourisme, de la part de dotation supplémentaire au sein de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Les critères d'éligibilité seront précisés par décret en Conseil d'État.

Le texte dote ces « communes touristiques » d'un véritable statut juridique ( article 7 ).

Dorénavant, elles pourront ainsi obtenir certains avantages propres aux stations classées, comme le surclassement démographique ou la faculté de majorer les indemnités de fonction des élus.

Elles sont toutefois exclues de la perception de la taxe additionnelle aux droits d'enregistrement ou de la taxe de publicité foncière, et, surtout, de la faculté de demander une autorisation d'implantation d'un casino (ce que ne peuvent faire que les stations classées climatiques, balnéaires ou thermales - article 7 ). La dénomination « commune touristique » sera délivrée par l'autorité administrative compétente et sera valable cinq ans.

Le bénéfice au classement en station de tourisme a été prévu pour les zones de montagne lorsque « le territoire est équipé pour la pratique des sports d'hiver et d'alpinisme », mais également pour tous les « groupements de communes ou fractions de groupements de communes constituant un territoire d'un seul tenant et sans enclave » (article L. 134-3 du code du tourisme). De même, le dispositif est étendu à la Corse (article L. 151-3 du code du tourisme et L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales).

III - Les dispositions relatives aux zones de montagne (articles 23 à 33 de la loi)

• La loi prévoit d'étendre aux départements et aux syndicats mixtes les compétences actuellement dévolues aux seules communes et groupements de communes en matière d'établissement de servitudes pour assurer le passage, l'aménagement et l'équipement des pistes de ski et des sites nordiques ( article 25 ) ;

• Le texte vise à assouplir la législation concernant les conventions d'exploitation des remontées mécaniques , en vue de la rendre plus adaptée aux nécessités de la gestion économique des stations de sports d'hiver ( article 24 ) ;

• La loi légalise une pratique répandue mais ne reposant sur aucun dispositif juridique : la mise en place d'une redevance pour l'entretien des sites accueillant les activités nordiques non motorisées, autres que le ski alpin et le ski de fond (raquettes à neige) . Toutefois, l'accès aux espaces naturels devra rester « libre et gratuit » en dehors des sites aménagés ( article 33 ).

IV - L'installation des résidences mobiles et habitations légères de loisir (article 31)

Cette disposition de la loi doit permettre de réglementer l'implantation des résidences mobiles, en définissant les catégories de terrain pouvant accueillir ces types d'habitations.

V - Définition des meubles de tourisme et chambres d'hôtes (article 21 de la loi)

La loi définit la notion de « chambres d'hôtes », qui sont des « chambres meublées situées chez l'habitant en vue d'accueillir des touristes, à titre onéreux, pour une ou plusieurs nuitées, assorties de prestations ».

Une déclaration préalable en mairie sera désormais obligatoire pour toute offre de location de ces chambres (article L. 324-4 du code du tourisme).

L'objectif des parlementaires est de définir « une réglementation simple et légère pour permettre d'éviter les abus sans affecter le développement de ce produit qui contribue très utilement au maillage de l'offre d'hébergement touristique, notamment dans les zones rurales ».

VI - Application du code de l'environnement à Mayotte (article 18 de la loi - articles L. 163-1 à L. 163-10 et L. 363-1 à L. 363-3 du code du tourisme)

Les livres I et III du code du tourisme sont étendus à Mayotte, moyennant quelques aménagements.

I - Les dispositions relatives aux parcs nationaux

• L'unification du périmètre du parc national autour d'un projet de territoire

La loi ne remet pas en cause la structure hiérarchisée et concentrique des parcs nationaux mais en clarifie le périmètre autour d'un projet de territoire. Auparavant les parcs nationaux étaient constitués d'une zone centrale faisant l'objet d'une protection très forte et d'une zone périphérique , sorte de « zone-tampon » entre le parc naturel et l'extérieur qui n'était pas soumise à des contraintes particulières, hormis une limitation de la publicité, et où l'activité d'accueil et d'hébergement touristique devait se développer. Cette zone, dont le but était de concilier la protection de la nature et le maintien sur place des populations existantes, faisait l'originalité du modèle français de parc national (par rapport au modèle américain de protection totale).

Toutefois, le programme de mise en valeur de la zone périphérique est en général resté lettre morte et la régénération du tissu économique environnant s'est fait attendre. Ce constat a fait apparaître l'intérêt d'unifier le périmètre du parc national autour d'un projet de territoire .

Les parcs nationaux sont, aux termes de l'article 1 ^er de la loi, toujours constitués de la zone centrale (le « coeur du parc »), où continue à s'exercer une exigence forte de protection, mais également d'une aire d'adhésion , constituée par les communes de l'ancienne zone périphérique ayant librement adhéré à la charte du parc national, élaborée sur la base d'une démarche contractuelle .

• La procédure de création des parcs

La création du parc se fera in fine par décret en Conseil d'État dont l'article 2 de la présente loi détaille le contenu.

Ce décret procédera à plusieurs délimitations, à savoir :

- celle du territoire optimal du parc national, composé de son coeur et des territoires ayant vocation à adhérer à la charte en raison de leur solidarité écologique, géographique, économique, sociale ou culturelle avec ces espaces protégés ;

- celle des espaces protégés du parc national, c'est-à-dire son « coeur », soumis à une réglementation spécifique définie par ce décret sur le fondement de l'article L. 331-4-1 créée par l'article 4 de la loi.

Il dressera, en outre, la liste des communes ayant adhéré à la charte et constatera le périmètre effectif du parc national.

L'adhésion d'une commune à la charte, postérieurement à la création du parc national, est soumise à l'accord de l'établissement public du parc . Cette adhésion ne peut intervenir qu'à une échéance triennale à compter de l'approbation de la charte ou que lors de sa révision. Elle est constatée par le préfet qui actualise le périmètre effectif du parc national.

En outre, le parc national ne peut comprendre tout ou partie du territoire d'une commune classée en parc naturel régional.

Enfin, notons que selon les informations recueillies auprès du ministre par le rapporteur du projet de loi au Sénat, la procédure de création du parc se déroulera, dès la phase préliminaire d'études, dans le cadre d'un groupement d'intérêt public (GIP) « Environnement », défini à l'article L. 131-8 du code de l'environnement. Cette structure innovante devrait permettre de mobiliser l'ensemble des acteurs locaux concernés pendant une période limitée : seront ainsi associés au projet les représentants de l'État et de ses établissements publics concernés, les collectivités territoriales , les représentants des propriétaires, des usagers et des professionnels concernés ainsi que des associations de protection de la nature. On peut souligner que c'est la formule retenue aujourd'hui pour le projet de préfiguration du Parc des Calanques. Ce GIP préfigurera l'établissement public du parc national et son président conduira la procédure d'élaboration de la charte du parc ( article 3 ).

• Le contenu de la charte du parc

Le nouvel article L. 331-3 du code de l'environnement, tel qu'issu de l'article 3 de la loi, détaille le contenu de la charte du parc national, fixe ses règles de modification et de révision et précise les obligations de compatibilité d'un certain nombre de documents d'urbanisme et d'aménagement envers elle.

La charte comprend :

- pour ce qui concerne les espaces du coeur du parc , un volet réglementaire avec les objectifs de protection et les modalités d'application de la réglementation prévue par le décret de création du parc,

- pour l'aire d'adhésion, un volet contractuel , non opposable aux tiers avec les orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable et équitable.

Les missions de l'établissement public du parc sont donc doublement élargies par la loi : géographiquement, à l'aire d'adhésion et sur le plan des compétences, au développement durable .

L'article 3 de la présente loi, outre qu'il détaille les éléments composant la charte (documents graphiques...), prévoit que l'établissement public du parc peut signer des conventions d'application de la charte , pour faciliter sa mise en oeuvre, tant avec les collectivités territoriales adhérentes sur l'ensemble du parc qu'avec des personnes morales de droit public.

Il est également prévu, élément important du dispositif, que les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales doivent être compatibles avec les objectifs de protection et les orientations de la charte du parc national . Lorsque l'un de ces documents est approuvé avant l'approbation de la charte, il doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans à compter de l'approbation de celle-ci. Par ailleurs, l'établissement public du parc est associé à l'élaboration et à la révision des SCOT et des PLU.

• Modalités d'intervention de l'établissement public gestionnaire du parc

L'établissement public national de chaque parc est créé par un décret en Conseil d'État, ce qui exclut, selon le voeu des commissions des Affaires économiques de l'Assemblée nationale et du Sénat, toute hypothèse de décentralisation dans la gestion des parcs.

M. Jean Boyer, rapporteur du projet de loi au Sénat, a déclaré que « compte tenu de l'intérêt national et des enjeux liés à l'existence d'un parc national », il soutenait pleinement le choix :

- de confier le pouvoir réglementaire à l'établissement gestionnaire dans les espaces du coeur du parc ( article 6 ),

- et de transférer au directeur de l'établissement public des pouvoirs de police spéciale du maire d'une commune ( article 7 ).

Aux termes de l'article L. 331-9 du code de l'environnement, tel qu'issu de l'article 6 de la présente loi, l'établissement public peut ainsi :

- dans le coeur du parc, prescrire l'exécution de travaux ou ordonner les mesures permettant de restaurer des écosystèmes dégradés ou prévenir une évolution préjudiciable des milieux naturels. Les propriétaires ou exploitants des terrains ou des ouvrages concernés ne peuvent s'opposer à ces travaux, qui ne sont pas mis à leur charge ;

- pour l'accomplissement de ses missions, participer à des programmes de recherche, de formation, d'accueil et de sensibilisation du public à l'environnement ;

- être chargé par l'État de la mise en oeuvre de toute action en rapport avec ses missions statutaires, y compris en dehors du parc ;

- apporter aux collectivités territoriales et à leurs groupements un appui technique en matière de préservation des espaces naturels et pour la réalisation d'aménagements concernant le patrimoine naturel, culturel et paysager, dans les conditions prévues par le code des marchés publics ;

- attribuer des subventions destinées au financement de projets concourant à la mise en oeuvre de la charte du parc ;

- suite à un amendement de la commission des Affaires économiques du Sénat, engager avec l'organe de gestion d'un espace protégé frontalier des actions communes dans le cadre des politiques nationales et communautaires entrant dans leur champ respectif de compétences et, le cas échéant, créer les outils de gestion concourant à la mise en oeuvre de leurs missions communes. Des parcs nationaux tels que le parc national des Pyrénées occidentales et celui d'Ordesa et du mont Perdu, ou le parc national de la Vanoise et celui du grand Paradis en Italie, pourraient être concernés.

L'article 6 prévoit également que les parcs nationaux peuvent souscrire des accords de jumelage international avec des organes étrangers de gestion d'espaces protégés , sous réserve de l'autorisation préalable du ministre chargé de la protection de la nature.

Enfin, aux termes du III de l'article 6 , les communes situées dans le périmètre d'un parc national ou ayant vocation à en faire partie peuvent, par voie de convention, bénéficier des missions d'assistance technique des services déconcentrés de l'État en matière de préservation des espaces naturels et pour la réalisation d'aménagements portant sur leur patrimoine naturel, culturel et paysager.

L'article 7 a pour objet de clarifier les responsabilités respectives du directeur du parc et du maire en matière de police administrative spéciale .

Le nouvel article L. 331-10 du code de l'environnement, qui ne modifie pas sur le fond le droit en vigueur, précise ainsi que le directeur de l'établissement public du parc national exerce, dans le coeur du parc, les compétences attribuées au maire pour :

- la police de la circulation et du stationnement prévue aux articles L. 2213-1 à L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales, hors agglomération ;

- la police des chemins ruraux prévue à l'article L. 161-5 du code rural ;

- la police des cours d'eau prévue à l'article L. 215-12 du présent code ;

- la police de destruction des animaux nuisibles prévue aux articles L. 427-4 et L. 427-7 ;

- la police des chiens et chats errants prévue à l'article L. 211-22 du code rural.

Les permis de stationnement ou de dépôt temporaire et les permissions de voirie prévus respectivement aux articles L. 2213-6 et L. 2215-5 du code général des collectivités territoriales, s'ils concernent le coeur du parc, ne peuvent être délivrés par le maire qu'avec l'accord de l'établissement public du parc national.

L'Assemblée nationale a par ailleurs précisé que :

- lorsque le coeur du parc est situé sur le territoire d'une commune de plus de cinq cent mille habitants, pour des raisons de sécurité et de gestion globale de la fréquentation, les attributions liées à la circulation, au stationnement et à la voirie ne sont pas transférées (cette mention concerne le projet de parc des Calanques à Marseille) ;

- sauf cas d'urgence, les actes réglementaires du directeur doivent avoir été transmis pour avis huit jours au moins avant leur date d'entrée en vigueur aux maires des communes intéressées .

L'article 8 de la loi précise les conditions d'exercice du droit de préemption par l'établissement public du parc, et dispose que celui-ci peut être affectataire, à titre gratuit, d'immeubles dépendant des domaines public ou privé de l'État et des collectivités territoriales , ou appartenant à leurs établissements publics. Dans ce cas, c'est l'établissement public chargé du parc qui gère les immeubles, perçoit tous leurs produits et supporte les charges y afférant.

• Composition du conseil d'administration de l'établissement public du parc

Parallèlement au renforcement des pouvoirs de l'établissement public du parc, la représentation des acteurs locaux au sein de son conseil d'administration a été renforcée. L'objectif est de favoriser leur appropriation du parc national en les associant à sa gestion.

Ainsi, le conseil d'administration devra-t-il être composé, aux termes de l'article L. 331-8 du code de l'environnement tel que modifié par l'article 6 de la loi, de représentants de l'État, de représentants des collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements , d'un représentant du personnel de cet établissement ainsi que de membres choisis pour partie pour leur compétence nationale et pour l'autre partie pour leur compétence locale dans le domaine d'activité de l'établissement. Les membres choisis en fonction de leur compétence comprennent notamment des représentants des associations de protection de l'environnement, des propriétaires, des habitants et des exploitants, des professionnels et des usagers. Le nombre et le mode de désignation des membres du conseil sont fixés par le décret de création de l'établissement.

En outre, les présidents de conseils régionaux et généraux intéressés ou leurs représentants, les maires des communes dont la surface de territoire comprise dans le coeur du parc national est supérieure à 10 % de la superficie totale du coeur de ce parc ainsi que le président du conseil scientifique de l'établissement public du parc national sont membres de droit du conseil d'administration.

Les administrateurs représentant les collectivités territoriales , y compris les membres de droit, et les membres choisis pour leur compétence locale devront au moins détenir la moitié des sièges du conseil d'administration .

Par ailleurs, une disposition du nouvel article L. 331-8 du code de l'environnement prévoit que des agents de la fonction publique territoriale puissent être mis à disposition de l'établissement public du parc (une disposition similaire a été adoptée, au bénéfice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, par l'article 133 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux).

Selon le rapport n° 159 (2005-2006) du Sénat sur le projet de loi, cette disposition constitue une première réponse aux recommandations formulées dans le rapport de M. Jean-Pierre Giran au Premier ministre qui soulignait la nécessité de diversifier le recrutement des personnels des parcs nationaux, afin de favoriser leur meilleur ancrage local .

• Les espaces maritimes des parcs nationaux

La loi n° 95-1001 du 2 février 1995 avait expressément prévu que les parcs nationaux pouvaient inclure des espaces relevant du domaine maritime (sol et sous-sol) ainsi que des eaux territoriales et eaux intérieures françaises, mais aucune disposition spécifique aux modalités de gestion de ces espaces maritimes n'avait été adoptée. L'article L. 331-14 tel qu'issu de l'article 9 de la loi entreprend de définir des règles s'appliquant au sein de ces espaces.

Les travaux et installations y sont interdits, sauf autorisation spéciale de l'établissement public du parc, à l'exception de la pose de câbles sous-marins et des travaux nécessités par les impératifs de la défense nationale.

L'établissement public du parc national peut proposer aux autorités administratives compétentes de soumettre à un régime particulier la pêche, la circulation en mer et la gestion du domaine public maritime dans le coeur du parc national, dans le respect du droit communautaire et du droit international.

Sur proposition de la commission des Affaires économiques du Sénat, le décret de création du parc peut transférer à l'établissement public du parc national, pour la préservation des espaces maritimes compris dans le coeur du parc et dans la mesure nécessaire à celle-ci, les compétences attribuées au maire pour la police des activités nautiques prévue à l'article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales.

Comme pour le transfert de compétences de police à terre, les actes réglementaires du directeur de l'établissement public pris dans l'exercice de cette police spéciale doivent être transmis pour avis huit jours au moins avant leur date d'entrée en vigueur aux maires des communes intéressées.

Lorsqu'une activité est susceptible d'altérer de façon notable l'espace maritime compris dans le coeur d'un parc national, l'autorisation à laquelle elle est soumise ne peut être délivrée que sur avis conforme de l'établissement public du parc national pris après consultation de son conseil scientifique. Cette procédure n'est pas applicable aux activités répondant aux besoins de la défense nationale, de l'ordre public, de la sécurité maritime et de la lutte contre la pollution

• Les dispositions particulières concernant les départements d'outre-mer

L'article 9 de la loi tend à adapter la législation générale des parcs nationaux aux spécificités de l'outre-mer.

Lorsque le coeur du parc national représente plus du quart de la surface totale du département, des dérogations spéciales pourront être accordées pour :

- les constructions et installations indispensables à l'approvisionnement en eau et en énergie géothermique,

- des installations ou constructions légères à usage touristique,

- des activités, travaux, constructions ou installations d'intérêt général, lorsque des contraintes techniques ou topographiques rendent techniquement ou financièrement inacceptable une autre localisation.

La charte du parc national doit être compatible avec le schéma d'aménagement régional . L'obligation de compatibilité entre le plan de préservation et d'aménagement du parc et les documents d'urbanisme et de planification est limitée aux objectifs de protection définis par la charte pour le coeur du parc national ^{3 ( * )} .

Le conseil d'administration de l'établissement public du parc national procède à une analyse des résultats de l'application de la charte précédente et délibère sur l'opportunité de sa révision douze ans au plus après son approbation, sa précédente révision ou la dernière décision de ne pas la réviser, ou sur demande du conseil régional pour mise en compatibilité avec le schéma d'aménagement régional révisé. La révision de la charte est soumise aux mêmes règles que son élaboration.

L'établissement public du parc national peut être chargé de la mise en oeuvre de toute action en rapport avec ses missions statutaires, y compris en dehors du parc national, par les collectivités territoriales ¹ .

L'établissement du parc national donne les avis suivants :

- lors de leur élaboration ou de leur révision, les documents d'aménagement forestier sont soumis pour avis conforme à l'établissement public du parc nationa l en tant qu'ils s'appliquent aux espaces d'un coeur de parc composé à plus de 60 % des forêts, bois et terrains relevant du régime forestier ;

- l'obligation d'avis conforme de l'établissement public du parc national faite aux travaux ou aménagements mentionnés au II de l'article L. 331-4 est limitée au coeur du parc national ¹ ;

- l'établissement public du parc est consulté pour avis pour les aménagements projetés dans l'aire d'adhésion ¹ .

• Création de l'établissement public « parcs nationaux »

L'article 11 de la loi crée un établissement public regroupant l'ensemble des établissements publics des parcs nationaux, placé sous la tutelle du ministre en charge de la protection de la nature.

Selon le rapporteur du texte au Sénat, « il s'agit (...) d'une demande ancienne émanant tant des présidents que des directeurs d'établissements des parcs nationaux qui soulignent que tous les organes de gestion d'espaces naturels disposent d'une fédération, sauf les parcs nationaux, puisque la conférence des présidents de parcs nationaux ou le collège des directeurs ne sont que des structures informelles, sans compétences reconnues. Cet organe commun s'avère particulièrement indispensable en matière de communication et de représentation de la France dans les instances internationales ».

L'établissement est administré par un conseil d'administration composé du président du conseil d'administration et du directeur de chaque établissement public de parc national ou de leur représentant, de deux représentants désignés respectivement par l'Association des régions de France et l'Assemblée des départements de France , d'un député et d'un sénateur désignés par leur assemblée respective, de deux personnalités qualifiées désignées par le ministre chargé de la protection de la nature et d'un représentant des organisations syndicales du personnel représentatives au plan national.

• Parc amazonien en Guyane

Le nouvel article L. 331-15-1 introduit dans le code de l'environnement par l'article 12 de la loi, prend en compte la délibération adoptée par les élus de la Guyane réunis en congrès le 18 octobre 2005 qui ne se prononcent en faveur de la création du Parc amazonien en Guyane, qu'à la condition que les spécificités de ce territoire se traduisent préalablement par l'adoption de dispositions dérogatoires , tant à la législation générale des parcs nationaux qu'à celles particulières aux parcs nationaux des départements d'outre-mer.

Les dérogations prévues sont les suivantes :

- l'article L. 331-15-2 (nouveau) du code de l'environnement rappelle le principe général, fixé par l'article L. 331-4 du même code, d'interdiction des travaux dans le ou les coeurs du parc national, à l'exception des travaux d'entretien et, pour les équipements d'intérêt général, des grosses réparations. Comme pour les parcs situés dans les autres départements d'outre-mer, cet article autorise néanmoins l'établissement public du parc à déroger à cette règle après avis de son conseil scientifique et en ajoutant l'avis du comité de vie locale, qui permettra de recueillir l'avis des communautés d'habitants présentes dans la forêt amazonienne et représentées dans ce comité de vie locale ;

- l'article L. 331-15-3 (nouveau) du même code reprend les dispositions de la réglementation générale applicable aux parcs nationaux, inscrites à l'article L. 331-4-2 du code précité, s'agissant de l'octroi de dispositions plus favorables au bénéfice des résidents permanents dans le ou les coeurs du parc et des personnes y exerçant une activité agricole, pastorale ou forestière de façon permanente. S'agissant du Parc amazonien en Guyane, sont ajoutées à cette liste les communautés d'habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt et à qui sont reconnus des droits d'usage collectif en matière de chasse, de pêche et de toute activité nécessaire à leur subsistance. Sont également mentionnés les résidents permanents dans le ou les coeurs du parc et les personnes physiques ou morales résidant dans le parc et exerçant une activité agricole, pastorale ou forestière de façon permanente dans le ou les coeurs du parc ou prélevant, à titre occasionnel, leurs moyens de subsistance personnels dans ces espaces ;

- le président du conseil régional, le président du conseil général, ou leur représentant, les maires des communes et les présidents des groupements de communes concernés ainsi que le président du conseil scientifique de l'établissement public du parc sont membres de droit du conseil d'administration de l'établissement public du parc national. La spécificité guyanaise est que les autorités coutumières sont également représentées au sein de ce conseil .

En outre, la question de l'accès aux ressources génétiques et la définition des conditions financières de leur exploitation est traitée. M. Jean Boyer, rapporteur du projet de loi au Sénat, note qu'il s'agit d'une innovation encouragée notamment par la convention sur la diversité biologique du 5 juin 1992 et par la récente Déclaration universelle sur la bioéthique et les droits de l'homme adoptée par l'UNESCO le 19 octobre 2005.

Sur proposition du Congrès des élus départementaux et régionaux de Guyane, la charte du parc national, lorsqu'elle sera adoptée, devra définir les orientations relatives aux conditions d'accès et d'utilisation de ces ressources , notamment en ce qui concerne les modalités du partage des bénéfices pouvant en résulter, dans le respect des principes de la convention sur la diversité biologique du 5 juin 1992, en particulier du j de son article 8 et de son article 15. Les autorisations seront délivrées par le président du conseil régional, après avis conforme du président du conseil général et consultation de l'établissement public du parc national, sans préjudice de l'application des dispositions du code de la propriété intellectuelle.

II - Les dispositions relatives aux parcs naturels régionaux

L'article 13 , issu d'un amendement de MM. Braye, Béteille et Poniatowski, Mme Gousseau, M. Portelli et Mme Malovry adopté par le Sénat, améliore la rédaction de l'article L. 333-1 du code de l'environnement afin de renforcer la protection des paysages dans les parcs naturels régionaux .

Par ailleurs, la durée de classement d'un PNR est portée de 10 à 12 ans ( article 14 ). Selon le rapporteur du projet de loi au Sénat, « il s'agit d'une demande ancienne de la fédération des parcs naturels régionaux, qui évoque les délais de mise en révision de la charte, la mobilisation lourde de moyens et des équipes du parc pour justifier cet allongement . »

L'article 15 de la loi, issu d'un amendement de MM. Braye, Béteille et Poniatowski, Mme Gousseau, M. Portelli et Mme Malovry adopté au Sénat à l'unanimité, prévoit que l'organisme de gestion du parc naturel régional émette un avis simple sur les documents de planification élaborés par l'État ou par les collectivités ayant approuvé la charte , en matière de protection de l'environnement, d'aménagement ou de développement du territoire, et intervenant sur tout ou partie du territoire du parc naturel régional.

Selon M. Jean Boyer, rapporteur du projet de loi au Sénat, « l'avis simple requis de l'organisme gestionnaire d'un PNR au sujet d'une liste limitative de documents de planification, d'aménagement et de gestion des ressources naturelles lorsque lesdits documents s'appliquent au territoire du parc va renforcer la cohérence et la coordination des actions conduites par l'État et par les collectivités concernées . »

L'article 16 , issu d'amendements sénatoriaux identiques (présentés par MM. Braye, Béteille, Poniatowski, Mme Gousseau, M. Portelli, Mme Malovry, M. Le Grand et les membres du groupe UMP, et par Mme Férat et les membres du groupe UC-UDF), vise à améliorer les garanties accordées aux membres des syndicats mixtes assurant la gestion des PNR.

Ainsi, les membres du comité de tous les PNR, sous réserve qu'ils soient délégués d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales, peuvent dorénavant bénéficier du régime de remboursement des frais de déplacement occasionnés par les réunions des conseils et comités dans lesquels ils représentent leur parc naturel régional.

Les présidents et vice-présidents des PNR, s'ils sont issus des membres désignés précédemment et ont, de surcroît, la qualité d'élus locaux, bénéficient en outre d'un régime indemnitaire spécifique, qui sera fondé sur un critère de superficie, qui permet de mieux prendre en compte les particularités de ces parcs, dont l'étendue peut être extrêmement vaste (jusqu'à plus de 300 000 hectares). La détermination des taux relèvera d'un décret qui sera pris après concertation interministérielle entre le ministère de l'écologie et du développement durable, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'article 17 , issu d'amendements sénatoriaux identiques (présentés par MM. Braye, Béteille, Poniatowski, Mme Gousseau, M. Portelli, Mme Malovry, M. Le Grand et les membres du groupe UMP, et par Mme Férat et les membres du groupe UC-UDF), dans un souci de simplification du nombre des structures de gestion et d'animation de projet sur un même territoire, permet aux syndicats mixtes des parcs naturels régionaux d'élaborer et de porter un schéma de cohérence territoriale .

Selon M. Dominique Braye, qui est intervenu au Sénat pour défendre cet amendement, il s'agit ici de « répondre à une attente des élus locaux qui se sont investis dans un projet de territoire et souhaitent traduire ce projet dans un SCOT sans pour autant démultiplier sur leur territoire les syndicats mixtes. En effet, la gestion des parcs naturels régionaux exige déjà la constitution d'un syndicat mixte ouvert et le suivi d'une démarche de pays la recommande fortement.

En permettant de faire assurer par un syndicat mixte ouvert l'élaboration, l'adoption et la révision d'un schéma de cohérence territoriale, cet amendement offre une possibilité de ne pas procéder à la création d'une structure supplémentaire qui aurait un objet voisin de celui des structures existantes. »

Cet amendement modifie l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme afin de prévoir les conséquences juridiques d'un tel dispositif lorsque le périmètre d'un PNR ne recouvre pas exactement celui du SCOT envisagé, ainsi que l'adhésion d'autres communes extérieures au PNR, mais concernées par le SCOT, au syndicat mixte du PNR pour l'exercice de cette compétence.

III - Les dispositions relatives aux parcs naturels marins

Les collectivités territoriales sont peu concernées par ce nouvel outil de gestion pour les espaces maritimes.

Il peut être noté que le conseil d'administration de l'agence des aires marines protégées et les conseils de gestion du parc compteront notamment des représentants de collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements compétents.

Par ailleurs, comme pour un parc naturel traditionnel, l'État, les collectivités territoriales et les organismes qui s'associent à la gestion du parc naturel marin veillent à la cohérence de leurs actions et des moyens qu'ils y consacrent avec les orientations et les mesures du plan de gestion.

IV - Les dispositions d'ordre financier

• Nouveau critère de répartition de la DGF

L'article 20 de la loi crée un nouveau critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en faveur des communes situées pour tout ou partie dans les espaces protégés d'un parc national.

Le rapport de M. Jean-Pierre Giran précité rappelle que les communes dont tout ou partie du territoire est inscrit dans le périmètre du coeur s'estiment définitivement privées, au nom d'un intérêt supérieur, de ressources fiscales potentielles découlant d'un développement économique que la création du parc national a rendu impossible. En outre, est-il souligné, les enjeux écologiques majeurs de ces territoires imposent souvent des « charges de gestion » communales supérieures à celles des autres communes. Selon le rapport du Sénat sur le projet de loi, « ces deux considérations alimentent souvent, dans les 140 communes actuellement concernées dans les sept parcs nationaux, le sentiment que la collectivité nationale n'assume pas son devoir de solidarité ».

La dotation forfaitaire de la DGF sera ainsi fixée notamment en fonction de la superficie communale comprise dans le coeur d'un parc national, cette part étant doublée lorsque cette superficie dépasse 5 000 km² (cette majoration tend à prendre en compte les spécificités des communes guyanaises).

Le montant initial de cette dotation au sein de la dotation forfaitaire sera fixé par la loi de finances pour 2007.

Diverses mesures fiscales , sans avoir de conséquences directes sur les collectivités territoriales, ont néanmoins un impact territorial et peuvent à ce titre être citées.

L'article 21 tend à compléter le dispositif adopté par l'article 71 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 autorisant la déduction des revenus fonciers des travaux de restauration et d'entretien effectués dans un site Natura 2000 . Il étend, au-delà des sites Natura 2000 (article L. 414-1 du code de l'environnement), la déduction des revenus fonciers des dépenses de travaux de restauration et de gros entretien effectués en vue du maintien d'un bon état écologique et paysager aux espaces naturels concernés suivants : zones centrales de parcs nationaux (article L. 331-2 du code de l'environnement), réserves naturelles (article L. 332-2 du code de l'environnement), sites classés (article L. 341-2 du code de l'environnement), espaces naturels remarquables du littoral (article L. 146-6 du code de l'urbanisme).

Le rapport du Sénat sur le projet de loi a rappelé que cette mesure fiscale avait été annoncée lors de la communication en Conseil des ministres du 25 novembre 2005, relative à la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la biodiversité.

De même, la loi de finances rectificative pour 2005 précitée a exonéré de droits de mutation, à hauteur des ¾, les successions et donations entre vifs portant sur des terrains inclus dans les sites Natura 2000 .

L'article 22 étend cette mesure , au-delà des seuls sites Natura 2000, afin d'inciter les propriétaires de terrains inclus dans les espaces suivants à les gérer à long terme en préservant leur biodiversité : zones centrales des parcs nationaux (article L. 331-1 du code de l'environnement), réserves naturelles (article L. 332-1 du code de l'environnement), sites classés (article L. 341-2 et suivants du code de l'environnement) et espaces naturels remarquables du littoral (article L. 146-6 du code de l'urbanisme).

L'article 23 autorise les établissements publics des parcs nationaux à bénéficier de certaines exonérations fiscales dans le cadre de leurs interventions foncières. La modification de l'article 795 du code général des impôts permet d'élargir aux dons et legs d'immeubles nus ou bâtis situés dans le coeur d'un parc national et consentis à l'établissement public du parc, l'exonération des droits de mutation à titre gratuit. La modification de l'article 1045 bis permet d'exonérer de droits d'enregistrement et de la taxe de publicité foncière les acquisitions et échanges faits par l'établissement public du parc. Actuellement, cette exonération des droits de fiscalité immobilière bénéficie à l'État ainsi qu'à ses établissements publics scientifiques d'enseignement, d'assistance et de bienfaisance (article 1040 du code général des impôts) et au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (article 1041 du code général des impôts).

L'article 24 , issu d'un amendement gouvernemental, prévoit une nouvelle rédaction du dispositif spécifique d'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les propriétés situées dans le coeur des parcs nationaux des départements d'outre-mer et qui font l'objet d'un engagement de gestion par le propriétaire. Mme Nelly Olin, ministre de l'écologie et du développement durable, estime l'impact de cette mesure à une somme située entre 140 000 et 150 000 euros.

V - Mesures diverses

Aux termes de l'article 28 de la loi, la responsabilité civile ou administrative des propriétaires de terrains, de la commune, de l'État ou de l'organe de gestion de l'espace naturel, à l'occasion d'accidents survenus dans le coeur d'un parc national, dans une réserve naturelle, sur un domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou sur les voies et chemins visés à l'article L. 361-1, à l'occasion de la circulation des piétons ou de la pratique d'activités de loisirs, est dorénavant appréciée au regard des risques inhérents à la circulation dans des espaces naturels ayant fait l'objet d'aménagements limités dans le but de conservation des milieux, et compte tenu des mesures d'information prises, dans le cadre de la police de la circulation, par les autorités chargées d'assurer la sécurité publique

La loi est applicable à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ce texte, issu d'une proposition de loi déposée par M. Roger Karoutchi et plusieurs de ses collègues (proposition de loi n° 117 ; 2005-2006 relative au fonctionnement du syndicat des transports d'Ile-de-France STIF), après consultations de tous les groupes politiques, porte sur le fonctionnement du conseil d'administration du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF).

Rappelons que la loi a pour objectif de sortir d'une situation de blocage résultant de l'absence de conseil d'administration du STIF.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a transformé le syndicat en établissement public local et a confié à la région un rôle prépondérant, la présidence du syndicat étant désormais confiée au président de la région Ile-de-France. Elle prévoyait également la mise en place d'un nouveau conseil d'administration à partir du 1 ^er juillet 2005, au sein duquel l'État ne serait plus représenté.

Le décret n° 2005-664 du 10 juin 2005 définit le statut du STIF et modifie certaines dispositions relatives à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France.

Le nouveau conseil d'administration comprend 29 membres : quinze membres pour la région, soit la majorité absolue ; cinq pour la ville de Paris ; un pour chacun des sept départements de la région ; un pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ; un pour la chambre régionale du commerce et de l'industrie.

Le fonctionnement du STIF a été, de fait, bloqué depuis le 1 ^er juillet 2005, à défaut de désignation par la région Ile-de-France, la ville de Paris et quatre des sept départements concernés, de leurs représentants au conseil d'administration du STIF, car un différend les opposait à l'État concernant la participation de ce dernier à la modernisation du matériel roulant.

L'adoption de l'article 21 de la loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports a rouvert le débat sur les conditions de fonctionnement du STIF. Cet article prévoyait en effet le recours automatique à la majorité qualifiée des deux tiers pour toute délibération du STIF.

La présente loi tend par conséquent à modifier l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France, et à lui substituer un nouveau dispositif aux cinquième et sixième alinéas du IV de l'article 1 ^er de l'ordonnance précitée, introduits par l'article 21 de la loi du 5 janvier 2006.

Le principe en vertu duquel les décisions budgétaires ou présentant une incidence budgétaire sont adoptées à la majorité absolue des membres du conseil d'administration du STIF est rétabli. Cette disposition marque le retour à des modalités de vote de droit commun, c'est-à-dire le vote à la majorité absolue, là où la loi de janvier 2006 prévoyait le recours à la majorité qualifiée des deux tiers.

Une exception est aménagée à ce principe général : si une décision, adoptée selon les modalités décrites ci-dessus, accroît les charges de fonctionnement du syndicat par la création de mesures nouvelles, un vote à la majorité qualifiée des deux tiers peut toutefois intervenir.

Le déclenchement de ce mécanisme est assorti de deux conditions :

- tout d'abord, il est exclu que le représentant des intercommunalités, ou bien encore celui des milieux économiques contributeurs du versement de transport, puisse former une telle requête ;

- en outre, cette demande doit être confirmée par l'assemblée délibérante de la collectivité elle-même, par un vote également à la majorité qualifiée des deux tiers, au cours de la réunion qui suit celle au cours de laquelle la délibération contestée a été adoptée.

Le cas échéant, le STIF procède alors à un second vote, à la majorité qualifiée des deux tiers. Cette faculté de recours à la majorité des deux tiers constitue la garantie d'une évolution raisonnable des contributions dues par chacun des membres du STIF, et est entourée de conditions propres à garantir qu'il n'en sera pas fait un usage abusif.

Il est enfin précisé, à la demande du Sénat, qu'il s'agit d'une disposition transitoire qui a vocation à s'appliquer jusqu'au 1 ^er janvier 2013 .

L'adoption de ce texte à l'initiative du Sénat a permis d'amorcer (dès la première lecture) le déblocage de la situation : le 28 février dernier, la région, la ville de Paris et les 4 départements précités ont ainsi désigné leurs représentants au conseil d'administration du STIF.

Il s'agit donc d'un texte pragmatique, qui devrait permettre au STIF de retrouver au plus vite un fonctionnement normal.

Cette loi est d'application directe et ne prévoit pas de mesure réglementaire.

Les articles 30 et 31 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, entrée en vigueur ce 1 ^er janvier 2005, fixent le régime du transfert de compétences en matière de ports maritimes au bénéfice des collectivités territoriales, à l'issue d'une concertation locale, pour les ports maritimes non autonomes relevant de l'État. La loi prévoit également le processus de transfert des compétences, des biens, des moyens financiers et des services de l'État d'ici le 1 ^er janvier 2007.

Ainsi, aux termes de la loi, les collectivités pouvaient exprimer leur candidature avant le 1 ^er janvier 2006 pour la première candidature, la notification de cette première candidature ouvrant un délai de six mois pour l'expression de candidatures concurrentes. Dans le cas où aucune autre candidature n'était exprimée dans les six mois, le représentant de l'État devait désigner la collectivité pétitionnaire comme bénéficiaire du transfert.

L'automaticité de cette disposition ne permettait pas au représentant de l'État de désigner un autre bénéficiaire, alors même que la collectivité potentiellement bénéficiaire aurait obtenu ultérieurement l'accord d'une ou plusieurs autres collectivités territorialement compétentes pour constituer un groupement entre elles et aurait souhaité substituer à sa candidature celle d'un tel groupement dont elle serait membre.

L'objectif prioritaire de la proposition de loi de M. Jean-François Le Grand , sénateur de la Manche (n° 485, 2005-2006) a tendu à faciliter le transfert des ports maritimes aux groupements de collectivités, la recherche d'un accord entre les collectivités et la levée de cette rigidité. La proposition de loi se limitait toutefois au cas de figure précis où la proposition de substitution d'un bénéficiaire à un autre ressort de l'initiative de la collectivité initialement désignée.

Cette proposition de loi a été adoptée à l'unanimité par le Sénat, puis par l'Assemblée nationale, sans modification.

La loi du 21 décembre 2006 précise donc désormais qu'un « groupement constitué du pétitionnaire et d'une ou de plusieurs collectivités ou groupements territorialement intéressés » peut être bénéficiaire de ce transfert.

De plus, en l'absence d'accord au terme de la concertation ou de demande de transfert à la date du 1 ^er janvier 2006, le représentant de l'État dans la région devait désigner avant le 31 décembre 2006 les bénéficiaires du transfert des ports dont l'activité dominante est le commerce ou la pêche, pour leur totalité ou une partie individualisable, d'un seul tenant et sans enclave.

Le 3 janvier 2007, Dominique Perben, ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer a donc annoncé la signature, en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des conventions de transfert de 18 ports d'intérêt national à 13 collectivités territoriales ou groupements .

Les ports concernés et les collectivités ou groupements bénéficiaires du transfert sont les suivants :

Bayonne : Région Aquitaine

Boulogne et Calais : Région Nord-Pas-de-Calais

Brest, Saint-Malo et Lorient : Région Bretagne

Caen-Ouistreham et Cherbourg : Syndicat mixte régional des ports de Caen-Ouistreham et Cherbourg

Port-la-Nouvelle et Sète : Région Languedoc-Roussillon

Concarneau : Département du Finistère

Dieppe : Syndicat mixte du port de Dieppe

La Rochelle (pêche) : Département de la Charente-Maritime

Nice : Département des Alpes-Maritimes

Toulon : Département du Var

Le Fret : Commune de Crozon (Finistère)

Le Larivot : Commune de Matoury (Guyane)

Roscanvel : Commune de Roscanvel (Finistère)

La loi apporte des éléments de simplification et de nouveaux outils pour atteindre l'objectif de « bon état écologique des eaux » en 2015, fixé par la directive-cadre de l'Union européenne sur l'eau.

Il précise le dispositif des redevances des agences de l'eau par la définition de l'assiette et des « fourchettes » de taux des redevances. Ce dispositif doit permettre de continuer à prélever environ 2 milliards d'euros de redevances par an, intégralement consacrés à la politique de l'eau.

Elle renforce la gestion locale et partagée de la ressource en eau à travers les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et donne des outils nouveaux aux maires pour gérer les services publics de l'eau et de l'assainissement. Des compétences accrues sont en particulier données aux communes en matière d'assainissement non collectif . Le texte améliore en outre la transparence de la gestion des services publics d'eau et d'assainissement et facilite l'accès à ces services.

Afin de promouvoir une élimination durable des boues d'épuration, il crée un fonds de garantie spécial visant à couvrir les dommages imprévisibles liés à l'épandage de ces boues sur les terres agricoles.

On peut également signaler :

- La création d'un fonds départemental financé par une taxe spécifique.

- Le maintien de la redevance pour pollution de l'eau par les effluents d'élevage basée sur « le nombre d'unités de gros bétail », la redevance pour « pollutions diffuses » (pesticides et nitrates), basée sur le degré de dangerosité et toxicité des produits.

- La taxe communale (0,20 euro par mètre carré) que devront acquitter les propriétaires de surface supérieure à 600 m2, pour la collecte, le stockage et le traitement des eaux pluviales, a été rétablie.

- La part fixe de la facture d'eau, sauf pour les communes touristiques.

- S'agissant de l'allégement des contrôles sanitaires des eaux de source, référence a été faite à la directive du 3 novembre 1998 sur l'eau potable.

- La périodicité du contrôle des installations d'assainissement non collectif par les communes a été fixée à huit ans.

Voir le document de travail du Sénat, Série Collectivités territoriales, CT 07-6.

* ³ Sauf mention contraire dans la charte du parc national.