Élection du maire d'une commune nouvelle en cas de conseil municipal incomplet (Procédure accélérée)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle les explications de vote et le vote sur la proposition de loi visant à permettre l'élection du maire d'une commune nouvelle en cas de conseil municipal incomplet, présentée par Mme Annick Billon, M. Bruno Retailleau, Mme Françoise Gatel et plusieurs de leurs collègues, à la demande des groupes UC et Les Républicains. Ce texte est examiné selon la procédure de législation en commission prévue au chapitre 14 bis du règlement du Sénat.
Explications de vote
Mme Nadine Bellurot, rapporteure de la commission des lois . - (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC) Lors de l'examen de la loi du 16 décembre 2010 de réforme collectivités territoriales, la création des communes nouvelles fut accueillie avec prudence.
Conçue sur des bases théoriques, nous savions qu'elle demanderait des ajustements ultérieurs. Il revenait au Sénat de répondre concrètement aux difficultés liées à son application, sur la base des retours d'expérience locale.
Cette proposition de loi s'inscrit dans cet esprit.
Ce texte rectifie l'incohérence du régime juridique existant. La commission des lois a adopté à l'unanimité le texte dans le cadre de la procédure de législation en commission. Pragmatique, il vise à assouplir le dispositif applicable aux communes nouvelles récemment créées en cas de démission ou de décès du maire.
L'élection du maire et des adjoints nécessite un conseil municipal complet, mais des exceptions existent : dans les communes de moins de 500 habitants, le conseil municipal peut être réputé complet, même si un ou deux sièges sont vacants.
Par ailleurs, grâce à des procédures allégées, il est possible de compléter le conseil municipal sans renouvellement intégral : recours au suivant de liste ou élection partielle. Toutefois, dans les communes nouvelles, le renouvellement intégral s'impose. Ce qui pose des difficultés.
Une première exception a été introduite par la loi du 1er août 2019 : l'exécutif d'une commune nouvelle peut être élu par un conseil municipal incomplet si la vacance a lieu avant la première réunion du conseil municipal.
Mais cela ne suffit pas. Les auteurs de la proposition de loi ont souhaité prolonger cette exception jusqu'au premier renouvellement général du conseil municipal, et non pas seulement sa première réunion.
Il s'agit de faciliter la transition de la commune nouvelle vers le régime du droit commun, sachant que cette dérogation est caduque si le conseil municipal a perdu un tiers de ses membres.
Le législateur évite ainsi d'exclure des élus trop rapidement, il autorise une représentation équitable de toutes les communes et il encourage l'adhésion au projet de fusion.
Ainsi, jusqu'au premier renouvellement, l'ensemble des membres des conseils municipaux est maintenu ; après le premier renouvellement général, le nombre de conseillers est ajusté sur celui qui est prévu pour les communes de la strate démographique immédiatement supérieure ; le second renouvellement acte le retour au droit commun.
Ainsi, pour une commune nouvelle résultant de la fusion d'une commune de 1 000 habitants et d'une autre de 300 habitants, le nombre de conseillers serait d'abord de 29, puis de 19 après le premier renouvellement.
La proposition de loi garantit ainsi la continuité de la gouvernance des communes nouvelles, sans introduire de régime dérogatoire disproportionné. Elle n'altère ni la substance ni les limites du cadre transitoire : au contraire, elle affine le dispositif existant avec pragmatisme.
La commission des lois vous propose donc de l'adopter. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; Mme Annick Billon et M. Michel Masset applaudissent également.)
Mme Françoise Gatel, ministre déléguée chargée de la ruralité, du commerce et de l'artisanat . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Ce texte concrétise des solutions adaptées à des situations non prévues par le législateur, situations qu'il faut aborder avec intelligence et clarté tout en garantissant une sécurité juridique.
La création d'une commune nouvelle est à la seule main des élus locaux. Ce dispositif a été inventé par Jacques Pélissard, ancien président de l'Association des maires de France, afin que toutes les communes soient fortes et vivantes, car de tels rapprochements sont gages d'efficacité. Au 1er janvier 2024, on compte 796 communes nouvelles regroupant 2 500 communes et 2,5 millions d'habitants.
Cette proposition de loi améliore la règle de droit.
Si les communes nouvelles donnent satisfaction, des situations particulières existent. Je pense à la commune de Rives-du-Fougerais en Vendée, qui a été créée au 1er janvier 2024, après la fusion de trois communes de moins de 1 000 habitants. La sénatrice Billon, la première, a alerté le Gouvernement sur cette situation très grave.
Le code général des collectivités territoriales (CGCT) comprend, pour toute création d'une commune nouvelle, des dispositions transitoires, car un peu comme une famille qui se recompose, cela prend du temps !
À la suite du décès du maire, juste après son élection, cette commune a été mise en difficulté : quelques mois après sa création, le nombre de conseillers devait y passer de 37 à 23 ; une évolution si violente est de nature à mettre en péril l'harmonie même de cette commune nouvelle.
Le cadre juridique est strict : le décès du maire de la commune nouvelle Rives-du-Fougerais, Claude Clerjaud, à qui je rends hommage, a obligé la commune à procéder à de nouvelles élections. Le conseil municipal a dû être renouvelé : comment expliquer à quatorze conseillers municipaux qu'ils ne pourront plus y siéger, quelques mois après la première élection ?
Nous allons utiliser l'exception d'incomplétude du conseil municipal existante en l'élargissant, pour éviter tout retour prématuré devant les électeurs ; c'est un gage précieux de stabilité. Cette disposition sera valable pour toutes les communes nouvelles, à condition que celles-ci n'aient pas connu de renouvellement antérieur.
Je salue le travail de Nadine Bellurot qui a sécurisé le texte en écartant le risque de censure constitutionnelle au motif de la création d'une exception abusive.
Il s'agit d'un ajustement nécessaire et pertinent, qui montre combien les parlementaires sont attentifs aux difficultés de nos territoires. Je vous remercie d'examiner cette proposition de loi, qui, empreinte de sagesse, vous ressemble. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC ; Mmes Cécile Cukierman et Patricia Schillinger applaudissent également.)
M. Aymeric Durox . - Je salue le travail de la commission des lois, qui va fluidifier la mise en place des communes nouvelles. Habitant moi-même une commune nouvelle constituée il y a dix ans, j'ai constaté que le mariage consenti des communes pouvait être une bonne solution.
Bien qu'au Rassemblement national nous soyons soucieux de la préservation du triptyque commune-département-État, nous souhaitons aider les communes qui veulent agréger leurs moyens, pour rendre leurs services publics plus efficients.
Comme dans la vie, le moment le plus important pour une commune nouvelle est sa naissance, par fusion de deux communes ou plus - cinq pour celle dans laquelle je vis.
Cette proposition de loi étend la dérogation existante au principe de complétude du conseil municipal pour élire le maire et les adjoints d'une commune nouvelle jusqu'au premier renouvellement général. Il s'agit d'éviter, en cas de vacance, une élection intégrale ayant pour conséquence d'évincer trop rapidement les élus artisans de ce projet de territoire. Il s'agit aussi d'assurer la continuité de la gouvernance, de garantir l'attractivité du dispositif et d'offrir de la lisibilité aux élus.
De fait, l'application stricte du principe de retour aux élections réduit brutalement l'effectif du conseil municipal, dans la mesure où la jurisprudence du Conseil d'État ne permet pas de faire appel aux suivants de liste et où il est impossible, dans les communes de moins de 1 000 habitants, de tenir des élections partielles complémentaires pour ne pas organiser un scrutin dans une seule partie de la commune.
Le présent texte, consensuel, règle ce problème certes technique, mais qui a des conséquences notables sur la constitution des communes nouvelles. Les sénateurs du Rassemblement national le voteront sans réserve.
Mme Corinne Bourcier . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Cette proposition de loi n'est pas simplement technique : elle marque une avancée réelle pour la gestion des communes nouvelles en traitant un cas de figure oublié. Plus précisément, il s'agit d'autoriser, par dérogation, l'élection du maire d'une commune nouvelle en cas de conseil municipal incomplet, pour permettre le bon fonctionnement de ces communes, que je connais bien.
Son adoption aura des implications réelles sur le fonctionnement de nos institutions locales. Elle assurera la continuité de la gouvernance en cas de vacance liée à une démission ou un décès. Or nous savons que le phénomène des démissions d'élus augmente dramatiquement, sous l'effet de causes diverses : incivilités et violences, complexité procédurale et réglementaire. Ce texte est l'occasion d'envoyer un signal de pragmatisme et de confiance aux élus locaux.
À la création d'une commune nouvelle, il est primordial de stabiliser les équipes et les objectifs pour faire avancer les affaires locales et les projets du territoire. Le renouvellement intégral du conseil municipal pour cause de vacance a des conséquences aberrantes - coûts, complexité, délais - et risque de paralyser la gestion de la commune nouvelle.
Cette proposition de loi facilite donc concrètement l'exercice de la démocratie locale, en réponse à une difficulté de terrain. Pour avoir exercé, pour nombre d'entre nous, un mandat local, nous savons que les imprévus sont nombreux ; ce texte permettra de les anticiper et d'y faire face.
Adopté à l'unanimité en commission, il vise à garantir la continuité de l'action locale. Au Sénat, nous savons combien la constance est importante, notamment en matière d'investissements. Le groupe INDEP confirme donc son soutien à la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP et sur des travées du groupe Les Républicains ; Mme Évelyne Perrot applaudit également.)
M. Stéphane Le Rudulier . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Cette proposition de loi est issue de la réflexion croisée d'Annick Billon, de Françoise Gatel et de Bruno Retailleau. Elle a été examinée en juin dernier selon la procédure de législation en commission, puis son examen en séance a été reporté par la dissolution.
Je rends hommage à Françoise Gatel pour sa défense ardente des communes, échelon de proximité et de liberté. Je sais, madame la ministre, que vous poursuivrez ce combat au sein du Gouvernement.
La commune nouvelle est une exception dans notre paysage institutionnel, mais elle marque une révolution silencieuse, fondée sur le principe de subsidiarité. Celui-ci n'est pas technocratique : il signifie que l'individu est responsable de son destin et que chaque collectivité gère ses affaires, en mutualisant ce qui doit l'être. Mais il n'y a pas de responsabilité sans liberté. Tout ce qui entrave la liberté d'action des collectivités - schémas directeurs, non-indexation des dotations, prélèvements de l'État - porte préjudice à l'intérêt général et à la performance publique.
La commune nouvelle, c'est le contraire de la verticalité, d'une approche centralisée selon laquelle les grands ensembles sont toujours plus pertinents que les échelons de proximité. Elle est issue de la volonté du terrain.
Mais la mise en place de ces communes peut s'accompagner de difficultés, notamment en cas de conseil municipal incomplet qui empêche l'élection du maire. Durant la mandature qui suit la constitution de la commune nouvelle, il n'est pas possible de recourir aux suivants de liste ou à une élection complémentaire. Il s'avère donc que la dérogation que nous avions prévue au principe de complétude ne couvre pas tous les cas possibles.
Pour faire face aux cas de vacance liée à un décès ou à une démission, la présente proposition de loi étend cette dérogation jusqu'au premier renouvellement général du conseil municipal. Elle a recueilli un accord très large en commission.
En remerciant la rapporteure Bellurot pour la qualité de son travail, le groupe Les Républicains votera cette proposition de loi. Nous espérons un vote conforme à l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur des travées du groupe INDEP ; Mme Annick Billon applaudit également.)
Mme Patricia Schillinger . - Notre pays présente une spécificité bien connue : l'émiettement communal - nous comptons plus de 34 000 communes. Ce maillage dense est une richesse pour la proximité, mais aussi un défi.
Pour tenter de rationaliser cette organisation territoriale, la loi de 2010 a introduit les communes nouvelles pour encourager les fusions dans le respect des identités locales. Depuis lors, des améliorations ont été apportées au dispositif, à l'instar de la garantie de maintien du niveau de dotation de l'État pendant trois ans.
Toutefois, la mise en oeuvre du dispositif a donné lieu à certaines difficultés pratiques, notamment en cas de vacance au sein du conseil municipal. Imposer son renouvellement complet pour permettre l'élection du maire déstabilise ces jeunes collectivités.
La loi de 2019 prévoit une dérogation au principe de complétude, si la vacance intervient avant la première réunion du conseil municipal. Il s'agit d'une avancée notable, mais insuffisante. D'où la présente proposition de loi, qui étend la dérogation jusqu'au premier renouvellement général du conseil.
Cette mesure pragmatique évitera l'organisation d'élections inutiles et préservera le rôle des élus qui ont été les artisans du projet. Sa portée est limitée, puisque 28 communes sont concernées. Mais l'enjeu est crucial : renforcer l'attractivité du dispositif des communes nouvelles en évitant l'éviction trop rapide des élus ayant participé à la construction du projet et en garantissant la continuité de la gouvernance.
Le texte assouplit le cadre juridique des communes nouvelles, pour tenir compte des réalités locales. Quoique limité par le nombre de ses bénéficiaires, il est important pour soutenir les élus qui s'engagent courageusement en faveur de la modernisation territoriale. Le RDPI le votera pour encourager le développement harmonieux des communes nouvelles. (Applaudissements sur les travées du RDPI et du RDSE)
M. Michel Masset . - Consensuel, ce texte touche à un principe parfois rigide, mais qui est au coeur de notre démocratie : le maire et ses adjoints doivent être élus par un conseil municipal complet. Des exceptions, strictement encadrées par le CGCT, sont prévues.
La proposition de loi répond à un problème déjà identifié par le Sénat en 2019 : l'obligation d'organiser une élection en cas de vacance au sein du conseil municipal, qui conduit à faire baisser trop rapidement l'effectif des conseillers. La dérogation existante ne vaut que jusqu'à la première réunion du conseil municipal. Les difficultés rencontrées nous conduisent à l'étendre jusqu'au premier renouvellement général de celui-ci. Les élus ayant défendu la création de la commune nouvelle pourront ainsi s'y investir au lieu d'être évincés prématurément.
Je me réjouis que ce texte soit sur le point d'être adopté. Nous réglons une difficulté de sécurité juridique et de compréhension du droit. Chaque fois que le législateur simplifie les normes, il renforce le lien de confiance avec les citoyens et les élus.
Le Sénat prouve une nouvelle fois sa proximité avec les problèmes de terrain : ce texte est né de la situation de la commune nouvelle de Rives-du-Fougeray, exposée par Mme Billon en commission.
Qu'importe notre opinion sur les communes nouvelles - le Lot-et-Garonne n'est pas particulièrement friand de ce dispositif... Il s'agit de faciliter le dispositif pour les territoires volontaires. Il est impératif que les communes nouvelles restent le choix des territoires, sans marche forcée.
Mme Françoise Gatel, ministre déléguée. - Absolument !
M. Michel Masset. - Il faut aussi évaluer les conséquences des communes nouvelles en matière de démocratie, de finances ou de services publics.
Le RDSE s'inscrit dans cette dynamique de soutien aux élus et votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du RDSE et sur des travées du groupe UC ; MM. Louis Vogel et Guy Benarroche applaudissent également.)
Mme Annick Billon . - Je remercie le président Gérard Larcher, Hervé Marseille et Bruno Retailleau d'avoir facilité l'inscription de ce texte à notre ordre du jour.
Les cosignataires en sont nombreux : preuve que le sujet n'est pas propre à la Vendée... Au 1er janvier dernier, la France comptait 804 communes nouvelles, issues de 2 575 communes et totalisant 2,5 millions d'habitants. Mais alors que le dispositif s'essouffle, comme le confirme en 2022 un rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA), nous devons répondre aux difficultés concrètes rencontrées.
Je suis honorée que notre texte compte désormais parmi ses auteurs deux ministres, Bruno Retailleau et Françoise Gatel. (On s'en félicite à droite.)
Madame la ministre, je connais votre engagement en faveur des collectivités territoriales, en particulier des communes nouvelles. En 2019, vous avez travaillé avec moi sur le regroupement de trois communes dont est issue la commune nouvelle des Sables d'Olonne.
Ce texte, qui s'inscrit dans la continuité de la loi Gatel, a été pensé pour répondre aux difficultés rencontrées par la commune nouvelle de Rives-du-Fougerais, mais 28 communes sont confrontées au même problème. Il s'agit d'étendre la dérogation en cas de vacance au sein du conseil municipal jusqu'au premier renouvellement général de celui-ci.
Rives-du-Fougerais a été frappée, deux mois et demi après sa création, par le décès de son maire, Claude Clerjaud, dont je salue la mémoire. Quelques mois après sa création, le conseil municipal aurait alors dû passer de 37 à 23 membres et se soumettre à l'obligation nouvelle de parité.
Or nous savons que la réussite d'une commune nouvelle tient au travail mené par les élus en amont et au bon déroulement de la période transitoire. Les élus engagés pour réaliser la fusion doivent pouvoir poursuivre leur mission sereinement jusqu'au premier renouvellement général.
Ce texte apporte une réponse concrète à un problème réel. Le groupe UC le votera. L'engagement des élus et crucial : aidons-les en facilitant l'exercice de leur mandat. Je remercie la rapporteure et j'appelle de mes voeux une adoption rapide à l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC et du RDSE)
Mme Cécile Cukierman . - Ce texte, je le dis sans détour, ne nous pose pas de difficulté. Il s'agit d'une difficulté oubliée : quel que soit notre avis sur les communes nouvelles, il convient de légiférer pour la résoudre.
Je formulerai toutefois quatre remarques.
Madame Billon, s'il est vrai que le texte a été largement cosigné, il n'a pas été ouvert à la cosignature de l'ensemble de l'hémicycle. Je le précise pour éviter tout malentendu.
Ensuite, cette proposition de loi est nécessaire parce que nous avons tendance à légiférer trop vite. C'est ainsi que les lois que nous votons omettent parfois certaines situations.
En outre, faut-il faire d'un cas particulier une règle générale ? En l'espèce, la proposition de loi répond à la situation particulière de la commune dont Mme Billon a parlé, sans affecter les autres.
Enfin, il y a parfois lieu de remettre un peu d'ordre dans le CGCT. Loin de nous l'idée de soutenir la nouvelle Sainte-Trinité du ministre de l'intérieur : l'ordre, l'ordre, l'ordre... Il s'agit simplement de faciliter le fonctionnement des communes, pour que celles-ci puissent mieux répondre aux besoins de leurs populations. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K ; M. Michel Masset applaudit également.)
M. Guy Benarroche . - Une nouvelle fois, nous nous intéressons aux collectivités territoriales - de manière justifiée, quoique très spécifique. Mais ce texte devrait connaître un sort plus favorable que celui de la semaine dernière sur la réduction du nombre de conseillers municipaux...
Il s'agit d'assouplir le principe de complétude des conseils municipaux pour l'élection des maires dans les communes nouvelles. Nous connaissons les problèmes d'attractivité des fonctions électives locales ; ils pèsent sur notre vie démocratique, notamment dans les petites communes, où la difficulté à former des listes est patente.
En cas de vacance, si la commune concernée compte moins de 1 000 habitants et que le scrutin de liste ne s'y est donc pas appliqué, il est impossible de recourir au suivant de liste et il faut organiser une nouvelle élection intégrale, ce qui entraîne des complications pratiques et des coûts. Or l'effectif du conseil municipal d'une commune nouvelle est censé décroître à chaque nouvelle élection, et il est politiquement compliqué de ne pas donner aux élus ayant contribué à la naissance de la commune la possibilité de participer à son éclosion et à son développement.
Pour éviter que ne soit mise à mal la progressivité du retour du conseil municipal à un effectif normal, la proposition de loi prolonge la dérogation existante jusqu'au premier renouvellement général du conseil. Mais la dérogation ne sera pas absolue : les vacances ne devront pas excéder un tiers des sièges.
Il s'agit d'un texte de résilience face à la désertion croissante des fonctions électives et syndicales. On estime à 1 300 le nombre de démissions de maire au cours des trois dernières années, un rythme en nette hausse par rapport à la précédente mandature.
Le GEST soutient une réforme en profondeur du statut de l'élu. Il faut aussi aux élus une capacité fiscale et d'action renforcée. Nous avons besoin enfin d'un renouveau démocratique fondé sur une participation citoyenne réelle. En l'absence de tels changements, ce texte ne peut être qu'un pansement.
Mais les pansements ont du bon. En l'occurrence, il faut répondre à des préoccupations urgentes. Madame la ministre, le GEST sera à vos côtés pour agir plus largement en faveur du statut des élus : il est plus que temps de susciter l'engagement des citoyens dans l'action locale ! (Applaudissements sur les travées du GEST ; Mme Patricia Schillinger et M. Pierre-Antoine Levi applaudissent également.)
M. Éric Kerrouche . - Difficile d'être original sur un tel sujet, surtout lorsqu'on prend la parole en dernier... (Sourires)
Les communes nouvelles relèvent d'une histoire particulière au sein de notre paysage institutionnel : il s'agit de faire ensemble, lorsqu'on le souhaite.
Depuis les initiatives de Jacques Pélissard jusqu'à la loi de 2019 - que vous connaissez bien, madame la ministre - en passant par les lois de 2010 et 2015, le Sénat est au chevet des communes nouvelles. Le rapport flash de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales que nous avons commis ensemble, madame la ministre, met en évidence la nécessité d'améliorer leur situation fonctionnelle et financière.
De fait, la progression de leur nombre, d'abord rapide, s'est ralentie. Aucun facteur désincitatif ne doit être maintenu.
Ce texte apporte un traitement particulier à une situation particulière. Les communes nouvelles voient le nombre de leurs conseillers municipaux diminuer dans le temps : on passe ainsi de la pluralité à la singularité. Mais nous devons éviter des renouvellements inutiles qui risquent de briser la dynamique engagée.
Le groupe SER votera bien entendu cette proposition de loi, qui aurait pu constituer, comme l'a souligné Mme Cukierman, une initiative transpartisane. Cette mesure doit nous inspirer : il faut écouter les problèmes de terrain et les traiter de bas en haut, plutôt que de façon prescriptive. (Mme Annick Billon applaudit.)
La proposition de loi est adoptée.
La séance est suspendue quelques instants.
Présidence de M. Alain Marc, vice-président