Comptes rendus analytiques officiels du 25 novembre 2021

M. le président.  - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire (CMP) chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi créant la fonction de directrice ou de directeur d'école.

Discussion générale

Mme Samantha Cazebonne, en remplacement de M. Julien Bargeton, rapporteur de la commission mixte paritaire .  - Rouage essentiel au bon fonctionnement de nos écoles primaires, les directeurs d'école sont les interlocuteurs privilégiés des familles, des élus locaux ou de l'autorité hiérarchique.

La proposition de loi de notre collègue députée Cécile Rilhac apporte un fondement juridique à leurs actions et missions toujours plus nombreuses. Le ministère de l'Éducation nationale a pris récemment plusieurs mesures améliorant leur situation.

Cette proposition de loi a fait l'objet d'un accord en CMP le 16 novembre. Je salue le travail de notre rapporteur, Julien Bargeton, qui a oeuvré de concert avec Max Brisson, Sonia de La Provôté, Cécile Rilhac et les présidents des deux commissions de la culture.

Cette proposition de loi reconnaît le rôle de directeur et facilite la vie de l'école au quotidien. Elle rend possible la délégation de compétences de l'inspecteur de l'Éducation nationale au directeur d'école, pour une gestion de proximité, adaptée aux caractéristiques propres à chaque école.

Le directeur d'école se voit reconnaître une autorité fonctionnelle pour le bon fonctionnement de son école. C'est un apport majeur du Sénat.

Les directeurs veulent du temps, une formation et des moyens. Ce texte reconnaît pour la première fois dans la loi le principe du temps de décharge. Nous avons souhaité qu'il soit suffisant pour qu'ils puissent accomplir l'ensemble de leurs missions. Cette précision a été maintenue en CMP. Les spécificités des écoles seront prises en compte.

Enfin, le recteur ou le directeur académique des services de l'Éducation nationale devra présenter chaque année un bilan de l'utilisation des temps de décharge. Nous avons tenu à maintenir cet apport du Sénat qui s'ajoute aux récentes actions du ministère en ce sens.

La proposition de loi décharge également les directeurs d'école d'un certain nombre de tâches, comme l'élaboration du plan de sécurité de l'école, qui relèvera désormais de l'autorité académique, de la commune et des personnes compétentes en matière de sécurité.

De même, le directeur d'école ne participera plus aux activités pédagogiques complémentaires, sauf s'il est volontaire.

À l'initiative du Sénat, nous renforçons la formation des directeurs d'école, dès la formation initiale des futurs enseignants, mais aussi avant leur prise de poste en tant que directeur puis tout au long de leur carrière.

Dans chaque département, un référent « directeurs » sera chargé d'épauler les directeurs, afin qu'ils se sentent moins seuls.

Enfin, les directeurs d'école veulent des moyens. L'article 2 bis a été fort débattu, y compris au sein de notre assemblée. Il aurait été paradoxal qu'un texte consacré aux moyens des directeurs d'école n'évoquât pas les communes et leurs groupements, sachant que les collectivités locales sont, après l'État, le premier financeur des dépenses d'éducation. Dans le premier degré, les communes et leurs groupements y participent à hauteur de 33 %. Cette contribution financière est essentielle au bon fonctionnement de nos écoles.

La rédaction de l'article 2 bis issue de la CMP évite tout risque de transfert de charges entre l'État et les collectivités locales en limitant l'aide des communes à l'assistance matérielle. Le partage des compétences en matière scolaire est ainsi respecté : l'État est compétent pour la politique éducative, notamment le suivi des élèves et le lien avec les familles : c'est donc à lui que revient l'assistance administrative ; les communes ont la charge de l'entretien et du fonctionnement de l'école, soit l'aide matérielle.

Cette proposition de loi s'est enrichie au cours des deux lectures. Le texte issu de la CMP reprend un grand nombre d'apports du Sénat. Je vous propose donc de l'adopter.

Mme Sarah El Haïry, secrétaire d'État chargée de la jeunesse et de l'engagement .  - Veuillez excuser l'absence de Jean-Michel Blanquer, ministre de l'Éducation nationale, retenu par une réunion avec le Premier ministre sur la situation sanitaire.

Je suis heureuse de vous retrouver pour cette proposition de loi qui crée la fonction de directeur ou directrice d'école, fonction essentielle pour l'école.

Le dernier texte sur ce sujet date de 1989, année de la chute du mur de Berlin et de ma naissance... (Sourires)

Durant la pandémie, les directeurs ont assuré la continuité du service public de l'enseignement. Notre pays est l'un de ceux ayant le plus maintenu les écoles ouvertes, grâce aux directeurs d'école.

Ils demandent plus de liberté face à la diversité des situations du quotidien. Ce texte le leur permet. Il sécurise leur emploi, il consacre leur fonction, leur autonomie, l'accompagnement humain et matériel auquel ils peuvent prétendre. Il faut reconnaître leur fonction d'émulation, de stimulation, de coordination, pour les aider à mieux porter leur projet.

Il nous faudra aller plus loin pour les aider davantage.

Ce texte est une marche décisive pour l'école. Je salue le travail réalisé par le Sénat qui a, comme toujours, enrichi le texte conformément aux attentes des territoires.

En légiférant sur un tel sujet, la République se renforce. C'est un signal fort, une avancée majeure complétant une action en faveur du premier degré. Il place au coeur de ce dispositif un directeur conforté dans ses fonctions.

J'espère la même unanimité qu'en commission.

M. le président.  - Je rappelle qu'en application de l'article 42, alinéa 12, du Règlement, aucun amendement n'est recevable, sauf accord du Gouvernement. Le Sénat étant appelé à se prononcer avant l'Assemblée nationale, il statue sur les éventuels amendements puis, par un seul vote, sur l'ensemble du texte. En conséquence, le vote sur les articles sera réservé.

La discussion générale est close.

Explications de vote

Mme Marie-Pierre Monier .  - Le monde de l'Éducation nationale est ébranlé par des lames de fond antérieures à la crise sanitaire. Les démissions, de plus en plus nombreuses, en témoignent.

Directeurs et directrices, figures de proue de l'école, subissent ces secousses et sont confrontés à des difficultés spécifiques : manque d'aide administrative et matérielle, de formation, de décharges, cumul des missions de direction et d'enseignement.

Ils espéraient une reconnaissance dans les mots et des améliorations concrètes. Mais la copie n'est pas à la hauteur de l'enjeu. Certes, la proposition de loi comporte quelques avancées, grâce au Sénat qui a prévu un point annuel sur l'effectivité de la décharge et une obligation de formation tous les cinq ans. Mais, sur les décharges et sur l'aide administrative et matérielle, la réponse n'est pas satisfaisante.

La déception est d'autant plus grande que le Sénat, chambre des territoires, souhaitait l'affirmation claire de la responsabilité de l'État. Les collectivités territoriales n'ont pas besoin d'être chargées de nouvelles prérogatives !

Nous avons donc été surpris par la rédaction de la CMP, qui cite autant les collectivités territoriales que l'État. Nous voici revenus à la rédaction de l'Assemblée nationale !

L'article 2 bis, en refusant de trancher, ne résout rien.

On persiste à élargir le champ des fonctions des directrices et directeurs d'école en leur donnant un rôle de formation, alors que le constat de leur surcharge de travail est partagé par tous.

La proposition de loi franchit la ligne rouge en créant l'autorité fonctionnelle, notion mal définie. Certes, elle n'est pas synonyme d'autorité hiérarchique, mais l'ambiguïté demeure, faute de précision dans le texte. Insérée par la majorité sénatoriale avec l'appui de l'exécutif, cette disposition va à l'encontre du souhait des directrices et directeurs, qui veulent être soulagés et non assumer un rôle d'autorité. Elle fragilise le fonctionnement de l'école primaire républicaine de Jules Ferry, qui reposait sur le conseil des maîtres. En septembre dernier, le Président de la République exposait déjà à Marseille sa vision libérale de l'école, inspirée du modèle de l'entreprise, à mille lieues de la nôtre.

Le groupe SER ne votera pas en faveur de cette proposition de loi.

J'aurais aimé que le projet de loi de finances pour 2022 soit l'occasion de débloquer des moyens supplémentaires pour les directeurs d'école, mais nous n'aurons pas l'opportunité d'en discuter.

Mme Nadège Havet .  - Au terme de la navette parlementaire, un accord a été trouvé en CMP. Là où il y a une volonté de débat, il y a un chemin vers le compromis. Cela prend tout son sens dans ce contexte budgétaire chaotique au Sénat.

Je félicite la députée Cécile Rilhac d'avoir porté ce texte avec conviction, jusqu'au bout. Il apporte des avancées significatives, renforçant le rôle, la légitimité et les actions des directeurs d'école. Il fournit un cadre juridique bienvenu et améliore leurs conditions de travail. Il soutient leurs actions, particulièrement difficiles actuellement.

Je salue l'engagement des directeurs d'école, grâce auquel la France est l'un des pays ayant le plus laissé ses écoles ouvertes.

Demain, l'autorité fonctionnelle renforcera leur pouvoir d'initiative et de décision. Halte à la caricature : c'est une autorité fonctionnelle et non hiérarchique. Les décharges seront attribuées en fonction du nombre de classes et des spécificités de l'école.

Demain, les conditions de nomination, de formation et d'exercice seront plus explicites.

À l'article 2 bis, la rédaction de la CMP est équilibrée : l'État et les communes restent chacun dans leur domaine de compétences. Les communes peuvent fournir des moyens, l'État une assistance administrative. Il n'y aura pas de transfert de charge vers le bloc communal.

Le RDPI votera ce texte.

Le budget de l'Éducation nationale pour 2022, de 56,5 milliards d'euros, en hausse de 1,7 milliard d'euros, inclut les près de 500 millions d'euros promis pour revaloriser les salaires des enseignants et la pérennisation des primes des directeurs et chefs d'établissement.

Je remercie nos collègues députés de mener seuls ce travail budgétaire. Nous regrettons de ne pouvoir exercer pleinement notre mandat...

Mme Colette Mélot .  - La CMP est parvenue à un accord sur les trois articles restant en discussion. Je salue le travail des deux assemblées, fondé notamment sur le rapport d'information du Sénat.

La reconnaissance et la valorisation de la fonction de directeur d'école à travers un cadre juridique clair sont au centre des préoccupations.

L'autorité fonctionnelle dote les directeurs d'une plus grande légitimité, sans leur conférer d'autorité hiérarchique. Les formations initiale et continue sont renforcées et obligatoires tous les cinq ans.

En cas de vacance, les conditions de nomination seront encadrées, tout en conservant la possibilité de nommer des enseignants volontaires non-inscrits sur la liste d'aptitude. C'était indispensable pour que de nombreuses écoles en milieu rural conservent des enseignants faisant fonction de directeur. C'est loin d'être anecdotique puisque cela concerne une école sur quatre.

À l'article 2 bis, la CMP a préservé la juste complémentarité entre l'État et les collectivités territoriales en renforçant les moyens des directeurs d'école sans alourdir les charges des communes et intercommunalités. Aux collectivités territoriales, l'assistance matérielle ; à l'État, l'assistance administrative.

La suppression, par le Sénat, de l'article 4 sur le temps périscolaire a été maintenue en CMP. Or cet article offrait une possibilité intéressante, sans obligation. L'association du directeur à l'organisation des temps d'activité périscolaire aurait favorisé un continuum dans la prise en charge des enfants. Le groupe INDEP y était favorable, sous réserve d'un temps de décharge suffisant.

Sur le climat scolaire et la lutte contre le harcèlement, j'ai échangé hier avec Mme Macron, très impliquée sur ce sujet, à la suite du rapport d'information du Sénat. Nous avons mobilisé tous les acteurs sur l'apprentissage des droits et des devoirs et le droit à une scolarité sans harcèlement, consacré par la loi pour l'école de la confiance.

Les directeurs d'établissement jouent un rôle essentiel : ils participent à la lutte active contre la violence à l'école, à la prévention et à la détection des drames.

Le groupe INDEP votera cette proposition de loi très attendue. (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe UC)

M. Max Brisson .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Après de longues heures de discussion, un accord entre les deux assemblées a été trouvé. Je m'en réjouis. Ce texte fait écho au rapport que nous avons écrit avec Françoise Laborde, que je salue.

Sa rédaction est juste et équilibrée ; elle porte la marque du Sénat. Je salue le travail de Julien Bargeton et de Cécile Rilhac. Avec eux et Sonia de La Provôté, nous avons bien travaillé.

Alors que leurs responsabilités sont accrues, les directeurs auront l'autorité fonctionnelle sur les professeurs. Ces mots, pesés, sont ceux du Sénat ; ils entraînent une rupture.

Au cours des auditions, les directeurs n'ont cessé de demander plus de formation, de temps, d'aide administrative et de moyens.

Le Sénat est le principal moteur des avancées de ce texte. Nous avons ainsi établi un cadre concret et précis pour les décharges de temps. Nous avons précisé les modalités de nomination, en imposant une expérience d'enseignement ainsi qu'une formation initiale obligatoire, suivie d'une formation continue tous les cinq ans. C'est nécessaire, car il s'agit d'un métier difficile et complexe. Pour autant, face aux vacances d'emploi, il peut être dérogé à cette règle sur la base du volontariat.

Il n'y avait pas de consensus sur la responsabilité de la charge de l'aide administrative. Le Sénat s'est fermement opposé à ce qu'elle incombe aux communes : je me réjouis qu'il ait été entendu en CMP. L'État devra assurer le traitement du personnel, et les communes pourront fournir le matériel. Une rédaction ambiguë aurait pu entraîner un transfert de charges.

À la suite d'intenses échanges, nous sommes parvenus à un texte consensuel, capital pour les directeurs d'école, sans effets de bord pour les collectivités territoriales.

« Un chef, c'est fait pour cheffer », disait Jacques Chirac (on approuve à droite.) Désormais, le directeur aura les moyens de diriger effectivement son école.

Les sénateurs du groupe Les Républicains voteront ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP)

Mme Monique de Marco .  - Ce texte était très attendu ; hélas, c'est un rendez-vous manqué. La profession, qui n'a cessé de nous alerter, demandait quelque chose de simple : davantage de décharges, de l'aide administrative, une revalorisation salariale. Le texte répond au premier objectif... en théorie. Les moyens suffiront-ils sans avoir besoin de recourir aux vacataires ?

Loin de répondre à la surcharge de travail des directeurs, ce texte leur en ajoute.

Le Sénat avait proposé que l'État mette à disposition une assistance administrative, mais ce n'est plus, dans le texte final, qu'une faculté. Il aurait fallu aller plus loin, pour que le personnel ne se résume pas à des contrats précaires tels que des services civiques qu'il faut former chaque année.

Ce texte à rebours des attentes de la profession génère beaucoup de défiance : l'autorité fonctionnelle risque de déséquilibrer le fonctionnement collégial des écoles, apprécié de tous. Il n'est pas garanti qu'elle n'entraîne pas une autorité hiérarchique.

Je crains que ce texte ne soit la première marche vers une transformation managériale de l'école sur le modèle de l'entreprise, cher au Président de la République. La prochaine étape sera-t-elle de transformer les directeurs d'école en chefs d'entreprise recruteurs ? Nous refusons une vision verticale du pouvoir et ne voterons pas cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du GEST)

Mme Céline Brulin .  - La principale mesure de ce texte est la création d'une autorité fonctionnelle. Depuis 1987, où sont apparus les maîtres-directeurs, les projets se sont succédé : établissements publics d'enseignement primaire en 2007, dispositif Eclair (Écoles, collèges, lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite) en 2011, établissements publics des savoirs fondamentaux en 2019. Tous ont échoué car ils portaient une vision verticale de l'organisation. La possibilité pour le directeur de choisir son équipe d'enseignants, présentée comme une grande innovation par le Président de la République, est en réalité une vieille lune.

Mme Marie-Pierre Monier.  - Tout à fait !

Mme Céline Brulin.  - Les directeurs ne veulent pas être une courroie de transmission hiérarchique mais des pairs parmi leurs pairs. Alors que la crise Covid a accru leur solitude face à la technocratie, ils demandent une revalorisation de leur fonction.

Assouplir les conditions d'accession à celle-ci revient à s'attaquer aux conséquences de la pénurie plutôt qu'aux causes. Casser le thermomètre n'a jamais fait baisser la fièvre !

Ces différents projets ont en commun de chercher à regrouper les écoles de différentes communes, ou de différents niveaux. Le Gouvernement n'ayant pu le faire dans son projet de loi, il revient par la fenêtre... Pour notre part, nous considérons qu'il n'y a ni trop d'écoles, ni trop de communes !

Nous sommes opposés à une école à la carte, et je me félicite que la CMP ait renforcé le rôle du conseil des maîtres sur la formation. Les moyens supplémentaires restent hypothétiques, alors que les tâches augmentent.

La suppression des formations certifiantes, trop floues, et le maintien du rapport annuel sur l'effectivité des décharges sont de bonnes nouvelles. Je me félicite du maintien de nos amendements sur le périscolaire et la responsabilité du directeur dans le plan de sécurisation.

Si le partage des compétences entre État et collectivités est clarifié, l'aide administrative de l'État reste une simple possibilité, et non une obligation. Elle risque de demeurer un voeu pieux...

Nos écoles ont besoin de directeurs dont les tâches administratives sont allégées pour leur permettre de se recentrer sur la coordination et l'animation des équipes pédagogiques. Je crains que le concert de satisfaction ne passe pas les portes de cet hémicycle... (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE, SER et du GEST)

Mme Sonia de La Provôté .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Au nom du groupe UC, je me félicite de l'aboutissement de ce texte, attendu sur le terrain.

Notre vote est un message adressé à celles et ceux qui ont fait face pendant la crise sanitaire et qui font vivre nos écoles au jour le jour.

Je remercie Max Brisson et Françoise Laborde pour leur rapport, la députée Cécile Rilhac, auteur de la proposition de loi, notre rapporteur Julien Bargeton et le président Lafon.

Principale avancée: la consécration de l'autorité fonctionnelle du directeur, qui reste un pair parmi ses pairs, et non un supérieur hiérarchique.

Autre avancée : la formation comme préalable à l'inscription sur la liste d'aptitude. L'obligation claire et simple, quelle que soit la taille de l'école, est une bonne solution. La périodicité quinquennale rendra effective la formation continue.

C'est la première fois que le principe de la décharge est inscrit dans le dur. Le bilan annuel des heures de décharge est un moyen pour faire évoluer le système vers plus d'efficacité, par exemple en cas de besoins ponctuels. La vie d'une école n'est pas un long fleuve tranquille !

Sur l'article 2 bis, le noeud gordien a finalement été dénoué en CMP : l'assistance administrative sera à la charge de l'État, l'assistance matérielle à la charge de la commune.

Nous nous félicitons tous de l'esprit de ce texte utile, qui consacre le rôle des directeurs d'école et sera un véritable outil au service de leur quotidien. Être directeur est un engagement. Cette mission ne doit pas être une obligation, mais un choix, au bénéfice des enfants et de l'éducation. Ces piliers de l'école de la République méritent qu'on leur dise du fond du coeur un grand merci. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, Les Républicains et INDEP)

M. Antoine Lefèvre.  - Bravo !

M. Bernard Fialaire .  - À mon tour de me réjouir de cette CMP conclusive. J'en suis heureux pour notre ancienne collègue Françoise Laborde, qui a initié la réflexion avec Max Brisson. Le talent diplomatique de notre rapporteur Julien Bargeton l'a fait aboutir.

Au-delà d'un compromis sémantique, la reconnaissance de l'autorité fonctionnelle réaffirme une autorité de compétence - et non un autoritarisme punitif - qui impose le respect, si structurant pour l'école de la République. Dans une société de plus en plus individualiste, l'école a la charge de faire des élèves des citoyens éclairés, libres et épanouis.

Le rôle du directeur est aussi utile dans le rappel à l'ordre hiérarchique - même si ce terme est débattu. C'est un repère structurant pour la construction de nos enfants.

La formation est indispensable, comme les décharges : la proposition de loi rassure sur ces deux points.

L'article 2 bis distingue entre l'assistance administrative et matérielle. Déjà, à l'époque de Jules Ferry, certains lui reprochaient d'obliger les communes à construire des écoles... Cela nous semble aujourd'hui extraterrestre.

Le RDSE votera cette proposition de loi, qui sera utile à l'école de la République, à notre pays, dont les enfants sont la première richesse, et à une société éclairée. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et du RDPI)

La proposition de loi est adoptée.

(Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC, INDEP et du RDSE)

La séance est suspendue à 11 h 50.

présidence de M. Roger Karoutchi, vice-président

La séance reprend à 14 h 30.