Comptes rendus analytiques officiels du 14 décembre 2020

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif au Conseil économique, social et environnemental.

Discussion générale

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice .  - Nous voici à nouveau réunis pour discuter de ce projet de loi organique, relatif au Conseil économique, social et environnemental (CESE). Sur les quinze articles du texte, sept ont été définitivement adoptés. Plusieurs apports importants du Sénat ont été entérinés en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale avec le soutien du Gouvernement, notamment sur la déontologie.

Nous nous accordons tous à considérer que la réforme du CESE est nécessaire. Celle que propose le projet de loi organique est ambitieuse. Ainsi, de jeunes citoyens en devenir pourront, dès l'âge de 16 ans, prendre part à la réflexion et au débat public avec l'abaissement de l'âge ouvrant le droit de pétition.

Je reviendrai sur les points de désaccord avec le Sénat, qui ont conduit la commission des lois à déposer une question préalable.

D'abord, le tirage au sort ne menace en rien la démocratie représentative. Il n'y a ni confusion ni concurrence entre l'avis de citoyens tirés au sort et la souveraineté nationale incarnée par les élus du suffrage universel, qui seuls ont la légitimité démocratique. Au contraire, plus nos concitoyens seront associés au débat public, plus la légitimité des élus sera renforcée. Le CESE a au demeurant déjà eu recours au tirage au sort ces dernières années sans que soit remis en cause l'exercice du droit de vote.

Ensuite, l'effet substitutif de l'avis du CESE, prévu à l'article 6, n'affaiblira pas les études d'impact. Nous sommes tous d'accord pour dire que le CESE n'est pas assez consulté, à cause de la multitude d'organes consultatifs. Nous allons lui rendre son attractivité, garantie par le fait qu'il regroupe des compétences et des profils extrêmement variés qui donnent une grande richesse à ses avis. Nous affirmons le périmètre de l'effet substitutif tout en préservant la consultation d'instances éminentes telles que le Comité des finances locales.

De plus, le CESE pourra toujours consulter, pour ses avis, les instances consultatives compétentes. La nouvelle rédaction de l'article 6 répond à nos craintes et respecte l'intérêt de chacun.

Autre point de désaccord, la composition du Conseil. En diminuant le nombre de membres du CESE, on ne l'affaiblit pas. Depuis 1958, leur nombre a augmenté ; s'est-il pour autant renforcé ? Je ne le crois pas : ce sont deux questions distinctes. Le Gouvernement tient à fixer le nombre des membres du Conseil à 175, soit une baisse de 25 %, et à réorganiser sa composition en quatre catégories dont le détail sera fixé par voie réglementaire après avis d'un comité consultatif.

La représentation de nos outre-mer suscite une attention particulière et légitime de votre assemblée. Des garanties sont apportées. Le Gouvernement a ainsi déposé un amendement à l'Assemblée nationale pour mentionner expressément les outre-mer dans la composition de la troisième catégorie relative à la cohésion territoriale et fixer le nombre de leurs représentants à huit.

Je regrette l'absence d'accord sur la réforme d'une instance constitutionnelle, mais je vous remercie pour la richesse de nos débats. Ils ont permis de parfaire le texte dont nous discutons une dernière fois ensemble.

Mme Muriel Jourda, rapporteur de la commission des lois .  - Nous partageons les raisons du dépôt de ce projet de loi organique : redonner une place prépondérante au CESE, assemblée constitutionnelle qui ne remplit pas son rôle puisqu'elle s'autosaisit à 80 %.

Hélas, les mesures proposées n'atteignent pas leur but. Une partie d'entre elles consiste à pérenniser des pratiques déjà établies : en quoi leur inscription dans un projet de loi organique redonnera-t-il sa place au CESE ?

Les autres constituent des nouveautés, et sur ce point nous sommes en désaccord. En quoi la baisse de 25 % du nombre de membres du CESE le rendrait-elle plus efficace ? D'autant qu'on remplacerait une partie de ses membres, qui représentent la société civile organisée, par des personnes tirées au sort. En quoi le tirage au sort palliera-t-il un défaut d'expertise ?

Enfin, un article prévoit que le CESE pourrait se substituer aux organes obligatoirement consultés par le Gouvernement. Mais le Gouvernement est déjà libre de consulter le CESE comme il l'entend, et il ne le fait pas.

Nous n'avons donc pas trouvé d'accord sur ce texte. Je suis satisfaite de certaines avancées votées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. Vous indiquez que cela concerne des éléments venus du Sénat mais, en réalité, il s'agit surtout de points de procédure et de déontologie, et nous restons opposés sur le reste.

Pourquoi réduire de 25 % le nombre de membres du CESE ? On nous répond que c'est la volonté du Président de la République. Quant aux motivations, nous n'en saurons pas plus. Nous avions proposé un critère clair, avec la suppression des personnalités qualifiées dont la nomination suscitait souvent le débat ; nous n'avons pas été suivis.

Le tirage au sort, la grande affaire de ce texte, n'est pas la démocratie. En démocratie, le peuple s'exprime directement ou élit des représentants qui répondent de leurs décisions. Le pouvoir ne saurait être dissocié de la responsabilité. De plus, le tirage au sort est « redressé » pour rendre les citoyens représentatifs, selon la méthode du sondage, et les tirés au sort doivent être volontaires.

En réalité, les élus locaux que nous avons été savent qu'il est difficile d'expliquer à des citoyens désignés par cette voie qu'ils n'ont de pouvoir que consultatif. Il suffit d'observer l'actualité pour constater que les personnes tirées au sort veulent du pouvoir, sans la responsabilité : le Président de la République doit ainsi se justifier de ne pas suivre tous les avis de la Convention citoyenne pour le climat.

Nous, sénateurs, ne nous sentons aucunement menacés par le tirage au sort ; seuls les élus détiennent un pouvoir dont ils répondent devant leurs électeurs.

Il n'est nullement mis fin au millefeuille administratif puisque le CESE pourra à son tour consulter d'autres organes consultatifs spécialisés pour établir ses avis sur les études d'impact. C'est la logique Shadok : pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué...

À cela s'ajoutent les désaccords sur la composition du CESE. Le Sénat avait modifié la composition de l'un des collèges pour inclure onze représentants des outre-mer. Cela n'a pas été conservé, et la cote mal taillée proposée par l'Assemblée nationale ne nous convient pas.

Je déposerai en conséquence une motion de question préalable car il ne sert plus à rien de débattre de ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)

M. Guy Benarroche . - Notre démocratie vit une crise de confiance majeure. Ce texte est plus que bienvenu pour mieux reconnaître les corps intermédiaires et accroître la participation de la société civile à la vie démocratique.

Le péché originel de cette réforme est d'être à droit constitutionnel constant. Nous aurions voulu inscrire dans le marbre de la Constitution la participation renforcée des citoyens, car la Convention citoyenne sur le climat a montré l'engouement des Français pour la démocratie participative.

Certains des amendements déposés par le GEST ont été satisfaits en nouvelle lecture. Il convient de prendre en compte le long terme qui permet de donner aux enjeux environnementaux la place qu'ils méritent dans le fonctionnement du CESE.

Le GEST maintient son opposition à l'article 6 qui supprime les consultations obligatoires d'organismes ainsi qu'à la procédure simplifiée, qui reste très peu utilisée.

Le tirage au sort est en revanche une innovation bienvenue, un moyen utile de revitaliser le débat démocratique. Ce n'est aucunement une démocratie de la courte paille comme nous l'avons entendu, mais un enrichissement du processus de concertation susceptible de créer une confiance renouvelée de nos concitoyens.

La Convention citoyenne sur le climat a, à cet égard, été une réussite qui attendait une traduction législative annoncée « sans filtre » - mais ce ne sera hélas pas le cas. Le GEST salue également la saisine du CESE par voie de pétition dès l'âge de 16 ans.

Alors que les effets du changement climatique - approvisionnement en eau, difficultés de l'agriculture, catastrophes naturelles, pertes de biodiversité - se font de plus en plus ressentir, renforcer la place des acteurs de la protection de la nature au sein du CESE relève du bon sens. Nous ne voterons pas la motion de question préalable, car nous souhaitons poursuivre le débat pour continuer à améliorer le texte.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Le groupe RDPI ne regrette pas que nous débattions du texte issu de l'Assemblée nationale, car il intègre des apports bienvenus faisant du CESE un carrefour de la consultation publique.

Sur la forme, le déficit de visibilité du CESE ne rend pas justice à ses travaux, avec un taux d'auto-saisine qui atteint 80 %. L'Assemblée nationale comme le Sénat souhaitent augmenter le nombre de saisines du CESE. Ils se sont accordés sur ce point en adoptant l'article 5 relatif à la procédure simplifiée et l'article relatif à la déontologie de ses membres. Les deux chambres ont aussi consenti au dépôt des pétitions par voie électronique et à la possibilité de les signer dès l'âge de 16 ans. Je sais, monsieur le Garde des Sceaux, combien vous tenez à cette dernière mesure.

En revanche, les articles 4, 6, 7 et 9 ont fait l'objet de désaccords de fond. L'Assemblée nationale a su en partie écouter le Sénat en apportant aux outre-mer une garantie de représentation au titre de la cohésion sociale et territoriale. Nous pourrions discuter du chiffre, ramené de onze à huit pour refléter la baisse de 25 % du nombre total de membres, mais il ne préjuge pas de la désignation de membres issus des outre-mer au sein d'autres catégories.

Les fondements de notre démocratie seraient-ils fragilisés par le tirage au sort ? Il n'est aucunement question de remplacer les membres de la société civile par des citoyens tirés au sort : seule l'élection assoit la décision souveraine.

Enfin, le groupe RDPI se félicite de l'introduction par l'Assemblée nationale de garants de la consultation publique. Aussi le groupe RDPI s'opposera-t-il à la motion portant question préalable.

Mme Nathalie Delattre . - Annoncée dès juillet 2017 comme un chantier institutionnel majeur du Président de la République, la réforme du CESE devait conduire à la chambre du futur, reléguant la révision de 2008 au rang d'un simple dépoussiérage.

J'ai du mal à cacher ma déception face à une telle occasion manquée. Ayant commencé ma carrière professionnelle dans un conseil économique social et environnemental régional (Ceser), je connais la qualité du travail de cette institution.

Face aux critiques récurrentes, il était néanmoins compréhensible de vouloir la réformer pour renforcer la participation des citoyens. Pour autant, pensez-vous construire une chambre « par » et « pour » la société civile en multipliant les pétitions et en systématisant le tirage au sort ? C'est le débat public que réussit à imposer une pétition qui fait de celle-ci un garant de la décision démocratique. Des critères de représentativité géographique et temporelle auraient permis de s'en assurer.

Je rejoins également le rapporteur sur la participation de citoyens tirés au sort : le droit de tirage risque de faire tomber le CESE au rang d'un institut de sondage. Il convient d'encourager l'action responsable et non de demander leur avis à des citoyens non désignés par leurs pairs.

La subrogation de la consultation des avis exprimés dans le cadre de l'élaboration d'une loi est en revanche une bonne chose : le CESE se distingue par sa capacité à recueillir des avis et à en faire la synthèse. La suppression de l'article 2 est elle aussi bienvenue car le contrôle de l'application des lois doit demeurer l'apanage du Parlement.

Le RDSE soutient également le remplacement des personnalités qualifiées du quatrième collège par des personnalités extérieures pouvant être mobilisées au coup par coup sur un sujet particulier.

Au nom de Stéphane Artano, je vous fais part de nos inquiétudes sur la représentation de l'outre-mer au sein du CESE.

Je regrette enfin qu'aucune synergie n'ait été recherchée avec les Ceser, dont le fonctionnement reste inchangé. Décidément, les gouvernements successifs auront eu bien du mal à penser les liens avec les territoires.

Le RDSE est, sur le fond, en total accord avec la commission des lois mais, opposé par principe au recours à la question préalable, votera contre.

Mme Marie-Noëlle Lienemann . - La majorité des propositions du groupe CRCE et du Sénat sur ce texte n'a pas été acceptée par l'Assemblée nationale.

Un CESE fort repose sur la représentation des corps intermédiaires en son sein. Réduire le nombre de ses membres irait à l'encontre de cet objectif. Jamais une assemblée, surtout consultative, n'est paralysée par le nombre de ses votants... Le CESE va ainsi perdre en représentativité, au détriment des petits groupes. Déjà, le logement social était peu représenté.

De plus, faire du CESE un guichet unique de la consultation sur un texte législatif aura pour effet de « shunter » une série de structures consultatives qui ne seront plus entendues.

En revanche, à la différence de la majorité sénatoriale, le CRCE n'a rien contre l'intrusion citoyenne, via les conventions citoyennes tirées au sort ou des pétitions - à condition que le cadre soit clair. Il ne faut pas, comme le fait le Président de la République, promettre à la Convention citoyenne sur le climat de reprendre toutes ses propositions et finalement, par je ne sais quel tour de passe-passe, en abandonner la majorité... On a organisé un face-à-face entre « le peuple » tiré au sort et Dieu le père, c'est-à-dire le Président. Notre groupe défend une conception de la V^e République hostile au présidentialisme. Il aurait été nécessaire de consacrer l'obligation d'une réponse de l'exécutif à la Convention citoyenne : si l'on associe les citoyens, qu'on leur donne au moins des réponses motivées.

Du fait de ce désaccord sur ce dernier sujet, le groupe CRCE s'abstiendra sur la motion. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE)

M. Arnaud de Belenet . - Nous partageons le constat d'une réforme nécessaire du CESE dont le président, Patrick Bernasconi, plaidait pour une institution incarnant une démocratie « plus participative, plus moderne, plus mature et plus efficace ».

La commission des lois a adopté 21 amendements en première lecture. À l'article premier, il a semblé au Sénat qu'en cas de saisine par le CESE des conseils consultatifs créés auprès de collectivités territoriales ou de groupements, un accord de ces derniers était nécessaire. L'Assemblée nationale n'a retenu qu'une obligation d'information. Je crains que, dans l'exécution du texte, cela ne nourrisse une forme de défiance vis-à-vis de la vie locale.

La suppression du critère géographique et du délai d'un an introduits par le Sénat dans le cadre des saisines par pétition pose elle aussi question.

Le groupe UC votera par conséquent la motion.

Second point de vigilance, l'Assemblée nationale a rétabli la disposition permettant au Gouvernement de s'exonérer des consultations préalables autres que celle du CESE. Cela réclame des précautions particulières : des dispositions co-construites pourraient être remises en cause.

Concernant la Convention citoyenne sur le climat et le Grand débat, il convient de souligner que l'on ne peut se contenter de contester la démocratie représentative : il faut quelque chose de plus réticulaire. Face à la remise en cause du système pyramidal qui prévalait jusqu'à présent, le tirage au sort est-il la panacée ? Probablement pas, mais l'expérimentation sera intéressante pour donner une nouvelle vigueur à nos institutions.

M. Jean-Yves Leconte . - Dans un pays qui débat souvent selon un processus conflictuel, l'organisation de la société civile par le CESE permet des échanges tranquilles sur les divergences d'intérêts qui traversent cette société.

Il est donc regrettable que la réforme de la troisième assemblée constitutionnelle n'ait pu aboutir à un accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

La méthode et le contenu du projet de loi organique ne conduiront pas à un changement très radical. Nous aurions pourtant eu besoin d'un CESE capable de réfléchir à la conditionnalité environnementale des aides du plan de relance, à la dette, à la fiscalité qui pèse sur les revenus les plus faibles, à la place de la jeunesse dans notre société, à l'accélération de la révolution numérique, au financement des cultes ou à la liberté d'association.

À la différence de la majorité sénatoriale, le groupe SER estime que la démocratie représentative à la papa, c'est fini ! Il faut expérimenter de nouvelles manières de faire participer les citoyens, alors que la révolution numérique a balayé les partis politiques. À en croire la majorité du Sénat, il n'y a pas de crise démocratique... C'est pourquoi l'article 4 nous convient : il faut tout faire pour que les Français se réapproprient le débat.

Nous rejoignons en revanche nos collègues sur le refus de la réduction du nombre de membres du CESE. En supprimant les précisions de l'ordonnance de 1958 sur la représentation de la vie associative, de la cohésion sociale et des territoires, de la jeunesse et des outre-mer, le Gouvernement se donne de larges marges de manoeuvre sans apporter aucune garantie.

L'Assemblée nationale a balayé les propositions de compromis du Sénat sur l'article 6 comme sur l'article 9. Par conséquent, le groupe SER votera la question préalable tout en soutenant l'idée de faire participer les citoyens à certains débats.

Au CESE de faire vivre cette réforme. Le groupe SER se tiendra à ses côtés, car le CESE est indispensable à la cohésion nationale. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)

M. Dany Wattebled . - Ce projet de loi organique a été adopté sur la base d'un constat commun : la nécessaire réforme d'un CESE qui ne remplit plus convenablement sa mission de trait d'union entre les pouvoirs publics et la société civile organisée, au point que certains plaident pour sa suppression. Concurrencé par d'autres plateformes dont l'expertise est plus spécifique, le CESE s'autosaisit de la plupart de ses dossiers, ce qui interroge.

La CMP du 30 octobre n'a pas abouti en raison de divergences sur des points essentiels : réduction des effectifs du CESE à 175 membres sans critères objectifs, tirage au sort, représentation insuffisante des outre-mer avec huit sièges, alors que les onze voulus par le Sénat auraient garanti la représentation de chaque territoire.

Les membres du CESE ne peuvent continuer à être exemptés des règles déontologiques relatives aux conflits d'intérêts. Aussi, je me réjouis que le Sénat ait été écouté sur ce sujet.

L'institution ancienne qu'est le CESE est, paradoxalement, relativement méconnue et peine à exister. Loin d'en faire une chambre du futur, ce texte propose une réforme en deçà des attentes.

C'est pourquoi le groupe INDEP s'abstiendra.

Mme Jacky Deromedi . - Le groupe Les Républicains ne rejette nullement l'idée d'une rénovation du CESE, qui a un rôle à jouer dans le dialogue avec les forces vives de la Nation et l'appui au législateur.

Le rapporteur, Mme Jourda, a noté que son potentiel était sous-utilisé, tout en rappelant qu'il n'avait pas vocation à être une troisième chambre. Le choix du Gouvernement de procéder à cette réforme à droit constitutionnel constant, empêche tout changement radical.

La vision du Sénat n'est manifestement pas partagée par le Gouvernement, mais il faut saluer la conservation par l'Assemblée nationale des apports sénatoriaux sur l'organisation interne du CESE et sur le dispositif déontologique.

Des points de divergences majeures demeurent toutefois : l'introduction du tirage au sort dans des institutions constitutionnelles, même consultatives, nous semble ainsi incompatible avec la démocratie représentative. De plus, obtenir un échantillon représentatif par tirage au sort, avec les récusations possibles, est très difficile, comme l'a rappelé Philippe Bas lors de la CMP.

Le dispositif de subrogation prévu à l'article 6 permet au Gouvernement de se dispenser de la consultation d'autres organismes si le CESE a été consulté. Or le CESE n'a pas les moyens techniques et administratifs de répondre à la demande, et cela risque d'abîmer à la fois la légitimité du CESE et celle des organismes subrogés.

Enfin, nous regrettons l'absence d'accord sur la consultation des Ceser par le CESE et la réduction du nombre de membres du CESE au détriment des représentants ultramarins.

Pour ne pas prolonger inutilement le débat, le groupe Les Républicains votera la question préalable.

La discussion générale est close.

Question préalable

M. le président. - Motion n°1, présentée par Mme M. Jourda, au nom de la commission.

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif au Conseil économique, social et environnemental (n° 129, 2020-2021).

Mme Muriel Jourda, rapporteur . - J'ai défendu cette motion lors de mon intervention en discussion générale.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - J'y suis évidemment défavorable, mais je ne crois pas avoir l'ombre d'une chance de vous convaincre. Comme je n'ai pas le goût de l'effort inutile, je me rassois immédiatement. (Sourires)

M. le président. - Remarquable concision !

La motion tendant à opposer la question préalable est mise aux voix par scrutin public

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°51 :

Le Sénat a adopté.

En conséquence, le projet de loi organique n'est pas adopté

La séance, suspendue à 16 h 5, reprend à 16 h 15.