Comptes rendus analytiques officiels du 22 octobre 2020

M. le président.  - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi visant à réformer la procédure d'octroi de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), présentée par M. Hervé Maurey.

Discussion générale

M. Hervé Maurey, auteur de la proposition de loi .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC, ainsi que sur quelques travées du groupe Les Républicains) La DETR est essentielle pour les communes et leurs groupements, notamment en raison des baisses successives de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 11 milliards d'euros - soit 20 % - pendant le dernier quinquennat, limitant d'autant les capacités d'investissements des communes. Malgré la stabilisation globale de l'enveloppe depuis 2017, la baisse se poursuit pour certaines communes. Ainsi, 300 communes de mon département ont connu une baisse entre 2017 et 2020.

La suppression de la réserve parlementaire, décidée par l'actuelle majorité a, en outre, privé les communes de précieux concours. Ce dispositif permettait de financer, avec une grande souplesse, de petits projets de communes rurales, soit en complément d'autres financements, soit par une subvention à laquelle ils n'étaient pas éligibles autrement.

Le Gouvernement avait annoncé en 2017 la création d'une nouvelle dotation, mais il n'en fut rien. Il s'est aussi opposé au dispositif inséré à mon initiative par le Sénat dans le PLF 2018, qui présentait les mêmes avantages que la réserve parlementaire. Seuls 50 millions d'euros sur les 150 millions de la réserve parlementaire ont été réaffectés à la DETR.

Dans certains départements, les effets n'en ont pas été ressentis. Le montant de la DETR dans l'Eure a même baissé entre 2017 et 2018.

La décision du préfet conditionne le sort des projets. Or les règles de son attribution sont insatisfaisantes. Celle-ci doit être plus transparente et plus juste. Si un cadre légal définit les critères, des préfets créent des critères dénués de base légale, excluant de fait certaines communes.

Dans mon département, certaines communes se sont vues privées de DETR rétroactivement, parce que des lotissements s'y trouvaient - il en est de même dans le département de Frédérique Espagnac.

Le rôle très limité de la commission des élus, tant par le cadre légal qu'en pratique, est une autre faiblesse actuelle. Ses réunions procurent même aux élus le désagréable sentiment de participer à une structure inutile. La commission fixe les taux plancher et plafond de subvention ; mais dans les faits, le préfet a pu rejeter des dossiers sans tenir compte des critères qu'elle a définis.

Son rôle consultatif est très limité puisqu'elle n'est saisie que des projets d'un montant supérieur à 100 000 euros. Dans l'Eure, cela correspond à une vingtaine de dossiers sur cent. Elle se voit communiquer la seule liste des projets retenus par le préfet. Elle n'est pas informée des autres demandes.

La commission des élus est donc réduite à un rôle d'enregistrement des choix unilatéraux du préfet, derrière une apparence de concertation. Cette proposition de loi rétablit donc son rôle, sans remettre en cause la mission décisionnaire du préfet.

L'article premier affirme le caractère exclusif de la loi pour la fixation des critères d'éligibilité des collectivités locales à la DETR. L'article 2 renforce le rôle de la commission des élus et la transparence de la procédure d'attribution. Il modifie aussi le seuil de 100 000 euros. Je proposais initialement sa suppression. Le rapporteur préfère l'abaisser à 80 000 euros, solution de compromis que j'ai acceptée.

L'article 2 prévoit aussi que l'ensemble des dossiers soient communiqués à la commission, qui pourra rendre un avis éclairé. Il précise que le préfet motive ses décisions et communique sur la répartition territoriale et les catégories d'opérations retenues.

Enfin, l'article 2 inscrit dans la loi l'obligation du respect par le préfet des catégories définies par la commission des élus.

L'article 3 institue un droit à l'erreur pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans la constitution et le dépôt de leurs dossiers. En effet, j'ai constaté qu'une omission, même minime, peut faire perdre le bénéfice d'une subvention à la collectivité locale.

Le rapporteur a supprimé cet article, satisfait par le cadre réglementaire en vigueur - malheureusement pas assez appliqué.

Le Sénat avait déjà adopté ces dispositions, dans le cadre du budget 2018, hélas supprimées à l'Assemblée nationale - avec le soutien du Gouvernement. La commission des finances a adopté à l'unanimité ces mesures.

J'espère que le Gouvernement, percevant son bien-fondé, donnera enfin un avis favorable à ce texte et permettra son inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées du groupe UC, ainsi que sur quelques travées du groupe Les Républicains)

M. Bernard Delcros, rapporteur de la commission des finances .  - La DETR est bien connue des maires et des élus des territoires ruraux. Cet outil financier de l'État est très important pour soutenir les investissements des communes, à hauteur d'un milliard d'euros en 2020, pour quelque 21 000 projets.

Dans chaque département, une commission d'élus et de parlementaires fixe les opérations prioritaires, les taux plancher et plafond de subvention, et est saisie pour avis sur toute opération supérieure à 100 000 euros.

La proposition de loi porte sur le rôle de cette commission et sur la procédure d'attribution de la DETR. Si, dans l'immense majorité des départements, les règles sont parfaitement respectées et la relation entre le préfet et la commission transparente, il existe parfois des dysfonctionnements, que l'auteur de la proposition a exposés.

Je partage l'esprit de la proposition de loi qui améliore la transparence du processus.

La commission des finances a voulu trouver un juste équilibre entre transparence des procédures, efficacité et rapidité des décisions. Il y va de l'intérêt des collectivités et de leurs investissements. J'ai proposé des amendements en ce sens, acceptés par l'auteur du texte.

L'article premier porte sur les critères d'éligibilité des communes et de leurs groupements à la DETR. Un règlement départemental dont j'ai été informé rejetait l'éligibilité si elle ne s'était pas engagée dans une démarche de non-artificialisation des sols. L'amendement de précision rédactionnelle de la commission lève toute ambiguïté entre l'éligibilité aux critères, qui dépend du préfet, et la création de critères, qui dépend de la loi.

L'information des élus de la commission doit être améliorée, le texte initial prévoyant de porter à sa connaissance tous les dossiers, y compris ceux qui n'étaient pas retenus par le préfet. La commission des finances en a précisé le champ aux « dossiers complets et recevables ».

Je ne suis pas favorable à la suppression de tout seuil comme le prévoyait la proposition de loi initiale. Cela alourdirait les procédures et allongerait les délais. Laissons une certaine souplesse au préfet face à des imprévus ou des redéploiements rendus nécessaires avant la fin de l'année.

Néanmoins, pour renforcer les prérogatives de la commission DETR, en accord avec l'auteur de la proposition de loi, nous diminuons de 100 000 euros à 80 000 euros le seuil de saisine pour avis de la commission. Cela lui permettra de se prononcer sur les deux tiers des dossiers environ.

L'article 3 instaure un droit à l'erreur avec la possibilité de compléter un dossier incomplet dans un délai raisonnable. Dans l'Eure, une commune au dossier incomplet se voyait refuser tout accès à la DETR, me relatait Hervé Maurey, ce qui est tout à fait inadmissible Mais le droit à l'erreur est déjà inscrit dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) qui indique que le préfet demande à la commission les pièces manquantes dans les trois mois. L'enjeu est donc de bien appliquer le droit existant.

Deux difficultés perdurent pour les élus locaux, sur lesquelles il convient de trouver des solutions. D'abord, la date d'attribution de la DETR conditionne la mise en oeuvre des projets. Or souvent, les élus votent le budget avant de connaître la réponse du préfet. Il serait utile de notifier l'attribution avant le vote des budgets communaux. Cela me semble possible.

Ensuite, les crédits non consommés dans l'année en cours doivent être restitués, donc perdus pour le département, pour des raisons souvent indépendantes de la bonne gestion des collectivités. Ne peut-on, monsieur le ministre, imaginer un mécanisme pour les garder à l'échelon départemental ? (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains)

M. Joël Giraud, secrétaire d'État auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé de la ruralité .  - Je me réjouis de prendre la parole pour la première fois devant le Sénat dans mes fonctions actuelles sur un texte relatif aux collectivités territoriales. Nous avons en partage ce beau sujet de l'aménagement des espaces ruraux. Avant ma nomination, j'étais co-rapporteur avec Christine Pires Beaune d'une mission sur la refonte des critères d'attribution de la DETR, afin que celle-ci aille davantage aux territoires ruraux. J'ai bon espoir qu'elle aboutisse rapidement, pour la seconde partie du projet de loi de finances (PLF).

Hervé Maurey et Bernard Delcros ont souligné l'importance de la DETR. Cette dotation, c'est 1,046 milliard d'euros de crédits. En 2014, elle s'élevait à 600 millions d'euros. Elle a donc crû depuis de 60 %.

Pour le PLF 2021, l'enveloppe est sanctuarisée. C'est un bon signal adressé aux 30 000 communes rurales de France.

La DETR, ce sont aussi des modalités de gestion particulières, adaptées aux besoins des communes rurales, déconcentrées et décentralisées. La commission, composée de maires, de présidents d'intercommunalités et de parlementaires depuis 2018, fixe les catégories d'opération prioritaires que le préfet doit respecter. Si tel n'est pas le cas, monsieur le sénateur, remontez ces contre-exemples au ministère.

Ces priorités peuvent varier d'un département à l'autre en fonction de questions locales. In fine, ce sont bien les élus locaux qui fixent les règles du jeu.

La commission rend aussi un avis sur les projets supérieurs à 100 000 euros. Elle examine ainsi en moyenne 16 % des dossiers, pour 58 % des crédits. C'est ce que dans mes précédentes fonctions de rapporteur général j^'aurais appelé un bon contrôle hiérarchisé de la dépense. Bien sûr, ce n'est pas la commission, qui se réunit deux à trois fois par an, mais l'État, donc le préfet, qui reçoit les dossiers et les instruit.

Depuis le début du quinquennat, des modifications significatives ont été apportées à l'initiative du rapporteur de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) à l'Assemblée nationale ou au Sénat ou des rapporteurs généraux, afin de renforcer la transparence de la gestion de la DETR et de mieux associer les élus.

Tous les parlementaires en sont membres désormais dans les départements qui en comptent moins de cinq, comme c'est le cas chez moi dans les Hautes-Alpes, et le seuil d'avis a été abaissé de 150 000 euros à 100 000 euros, ce qui a permis de passer de 42 % à 58 % des crédits.

Le préfet présente désormais le bilan et les grandes orientations devant la commission. Je ne suis pas là pour donner un satisfecit général, et j'entends qu'il puisse y avoir des exceptions, mais les élus constatent que ce système fonctionne.

J'ai noté les problèmes de date limite évoqués par le rapporteur. Les procédures sont connues et les acteurs identifiés. Je ne partage pas l'image sombre qui nous est parfois présentée de préfets ne tenant aucun compte des avis de la commission. Maire et membre de la commission DETR pendant 27 ans, je n'ai jamais connu d'entorse au dialogue républicain entre le préfet et les maires. Mais le ministère et le Gouvernement sont à votre disposition pour étudier les remontées si tel n'était pas le cas dans certains départements.

Utilisons à plein la procédure récemment réformée, qui apporte de véritables avancées. C'est pourquoi le Gouvernement, souhaitant conserver l'équilibre actuel, n'est pas favorable aux deux articles de la proposition de loi, qui pourrait le brouiller.

L'article premier signifierait soit que ni le préfet ni la commission n'ont le droit de fixer de cadre d'emploi à la DETR, ce qui est évidemment impossible, car les communes auraient une sorte de droit de tirage sur la dotation ; soit que la commission a seulement le droit de fixer des priorités des projets mais pas des critères d'éligibilité des communes. En ce cas, nous sommes d'accord mais... il s'agit déjà du droit applicable !

M. Hervé Maurey.  - Eh non !

M. Joël Giraud, secrétaire d'État.  - Comme je comprends qu'il peut y avoir des interprétations locales trop libérales vis-à-vis de la norme, je m'engage à le rappeler dans la circulaire et l'instruction que nous enverrons avec Jacqueline Gourault en début d'année aux préfets de département.

La possibilité de cumul entre DSIL et DETR n'est parfois pas respectée ; je l'ai noté lors de mes visites en région et rappellerai également cette possibilité dans la circulaire. Le projet de loi de finances rectificative (PLFR) 3 avait reprécisé ces conditions dans un amendement voté en commission mixte paritaire (CMP).

L'article 2, en modifiant les équilibres internes à la commission et le rôle qui lui est confié, entraînerait des conséquences concrètes non souhaitées par les élus, sans apporter de plus-value réelle au travail de la commission.

Si plus de parlementaires sont membres de la commission, ils seraient alors plus nombreux que les maires et les présidents d'EPCI pour lesquels est faite la DETR. Les associations d'élus locaux, et notamment l'association des maires ruraux de France (AMRF), n'y seraient pas favorables. S'il est normal et sain que la commission dispose de la liste des subventions attribuées, car c'est de l'argent public dépensé, les maires ne souhaitent pas qu'elle ait un droit de regard sur un projet refusé : c'est en raison d'une relation bilatérale entre le préfet et un maire; qu'ils peuvent convenir de repousser un dossier à l'année suivante, par exemple.

Abaisser le seuil à 80 000 euros augmente le nombre de dossiers examinés de plus de 1 000 par an. Il faut savoir arrêter un tel curseur, sinon cela ralentirait la prise de décision. La loi de finances pour 2020 a trouvé un point d'équilibre qui paraît satisfaisant. Mais je suis favorable au fait que les préfets fournissent aux commissions et aux parlementaires une information générale sur les critères retenus. Cela pourra aussi être mentionné dans la circulaire.

M. Paul Toussaint Parigi .  - Cette proposition de loi arrive devant le Sénat dans un contexte inquiétant pour l'avenir financier des collectivités territoriales. La crise sanitaire aggrave les difficultés des territoires ruraux. Plus que jamais, ajustons le fonctionnement de la DETR aux réalités du terrain.

En soutenant les investissements des communes et intercommunalités, la DETR représente un enjeu financier de taille. Malgré sa montée en puissance, elle manque toutefois parfois d'efficacité.

Cette proposition de loi rendra la procédure d'attribution plus transparente. L'abaissement du seuil à 80 000 euros va dans le bon sens, mais il est possible d'aller plus loin pour améliorer la procédure.

Je vis la ruralité au quotidien depuis 1994 : pendant 26 ans, j'ai exercé les responsabilités de maire puis de président de communauté de communes rurales. J'y ai appris les difficultés liées à l'éloignement géographique, à la désertification, à l'isolement parfois, mais surtout au manque de moyens financiers et humains.

Souvent, les crédits de la DETR ne sont pas consommés, faute d'ingénierie dans les petites collectivités, qui ne peuvent les utiliser pour financer des études préalables indispensables. Une information régulière de la commission DETR par le préfet sur les crédits restants disponibles serait souhaitable.

L'éco-conditionnalité devrait pouvoir être retenue pour allouer une fraction supplémentaire de DETR. Les projets valorisant des ressources locales, comme le bois en Corse, pourraient ainsi être financés.

La ruralité relève de notre identité profonde, elle a un potentiel formidable, mais elle est aussi très fragile : nous devons la soutenir. Ce texte est vertueux. Le GEST y est favorable. (Applaudissements sur les travées du GEST)

M. Bernard Buis .  - La gestion de la DETR vise à soutenir les investissements en milieu rural. C'est un levier indispensable. Depuis 2011, les montants ont augmenté pour atteindre 816 millions d'euros en 2015, 996 millions d'euros en 2017 et plus d'un milliard d'euros depuis 2018.

C'est une aide décentralisée aux mains du préfet du département, dans le cadre fixé par une commission dédiée. L'information des élus a été renforcée depuis 2018. Cette proposition de loi propose d'aller plus loin. Elle interroge néanmoins en ce qu'elle rigidifie davantage les règles d'attribution de la DETR. Nous préférerions une circulaire aux préfets pour lever les obstacles observés dans certains départements.

L'article premier pourrait être considéré comme une restriction des pouvoirs de la commission, équivalant à un retour en arrière.

L'article 2 initial pouvait paraître intrusif pour le maire en le contraignant à transmettre des dossiers incomplets. Aussi, nous soutenons l'amendement du rapporteur limitant la transmission aux dossiers complets et recevables.

L'abaissement du seuil de consultation va dans le bon sens, comme le renforcement de l'information des élus locaux, mais attention à ne pas engorger la commission.

Si nous comprenons la volonté de mettre fin à certaines incohérences locales, au total, la proposition de loi apparaît trop coercitive et centralisatrice. Nous attendons du Gouvernement des réponses aux difficultés qui ont été soulevées. Nous nous abstiendrons.

M. le président. - J'invite chaque orateur à respecter le temps de parole imparti, car nous devons nous arrêter à 18 h 30.

M. Christian Bilhac .  - (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE) Je m'exprime pour la première fois, avec émotion, à cette tribune. Je salue les élus de l'Hérault qui m'ont fait confiance.

Mon expérience comme maire de Péret de 1989 à 2020, au plus près de mes 1 020 concitoyens, m'a appris beaucoup sur les difficultés des petites communes. Les responsabilités que j'ai exercées, comme président de l'association départementale des maires et membre du comité des finances locales, m'ont donné le goût des chiffres, ce qui m'a incité à rejoindre la commission des finances.

Ce texte est une heureuse initiative. Nous pensons, au RDSE, que l'examen des commissions DETR manque encore de transparence et d'homogénéité. Le rôle du préfet demeure prépondérant. Il est bon de renforcer l'information des élus et d'élargir le rôle de la commission.

L'abaissement du seuil à 80 000 euros est bienvenu, mais encore insuffisant pour les petites communes que les difficultés budgétaires empêchent d'entreprendre des travaux essentiels. Comment, dans ces conditions, assurer l'attractivité de nos territoires ruraux ? Le RDSE est soucieux de lutter contre la désertification rurale.

D'autres améliorations me sembleraient utiles, comme de ne pas prendre en considération la population mais le nombre de communes pour la répartition par arrondissement. J'avais déposé un amendement dans ce sens, mais je l'ai retiré considérant que cela relève du pouvoir réglementaire.

Notre groupe votera ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes RDSE et UC ; M. Antoine Lefèvre applaudit également.)

M. Pascal Savoldelli .  - (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE) La DETR peut être abordée sous l'angle de son montant - 1 milliard d'euros en 2021 - ou de ses règles d'attribution, qui reflètent la volonté de l'État de faire des économies sur le dos des collectivités. Je regrette que seule la DSIL, qui ne prévoit pas de regard des élus, ait été augmentée par le PLFR 3, alors qu'elle est confisquée par les préfets de région.

Mme Cécile Cukierman.  - Absolument.

M. Pascal Savoldelli.  - Le pluralisme politique doit être respecté dans les commissions DETR.

Nous ne vous demandons pas plus de technocratie, mais simplement de ne pas faire d'économies sur la démocratie locale, monsieur le ministre ! La transparence sur la procédure d'attribution est nécessaire. Nous souffrons d'une trop grande verticalité dans l'organisation des finances locales. Il faut prendre en compte l'éclairage des élus locaux pour rendre l'attribution des dotations plus pertinente.

La notion de ruralité est à géométrie variable. Ainsi, la DETR est parfois attribuée à des communes de plus de 2 000 habitants. Une mission d'information est en cours à l'Assemblée nationale sur la définition statistique des espaces ruraux, dont les travaux ont été perturbés par la crise sanitaire. Il faut mener la réflexion sur le seuil d'habitants, le type de collectivité, le choix des investissements soutenus.

Je ne vois ici rien qui favoriserait les conflits d'intérêt ou le clientélisme. Le groupe CRCE votera ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE et UC ; M. Antoine Lefèvre applaudit également.)

Mme Frédérique Espagnac .  - La DETR est issue de la fusion de la DGE et de la DDR en 2011. Ses montants n'ont, depuis, cessé de croître, de 616 millions d'euros à plus d'un milliard d'euros en 2018 - année de la suppression de la réserve parlementaire, dont 50 millions d'euros -  seulement  - sont allés abonder la DETR.

La commission DETR fixe les opérations prioritaires, les taux minimaux et maximaux de subvention et est consultée pour avis pour les opérations supérieures à 100 000 euros - soit 2 900 projets.

Depuis 2018, elle comprend des parlementaires, comme le proposait une proposition de loi socialiste de 2016, et une note de synthèse explicative est communiquée aux élus avant chaque réunion.

La DETR apporte un soutien décisif aux projets locaux, permettant un effet de levier de 4 milliards d'euros en 2018. Elle permet d'adapter le programme aux besoins des départements.

Dans la grande majorité des communes, les règles d'attribution sont respectées, mais il existe des dysfonctionnements. Dans mon département, la subvention était ainsi conditionnée à l'acceptation de la réintroduction de l'ours !

M. Max Brisson.  - Très bien !

Mme Frédérique Espagnac.  - Le texte pose des garde-fous pour trouver un juste équilibre entre transparence et efficacité des procédures. Ainsi, l'article premier précise que seuls les critères d'éligibilité fixés par la loi peuvent être appliqués.

L'article 2 renforce le rôle et l'information de la commission. Il abaisse notamment le seuil des dossiers arbitrés à 80 000 euros. Le préfet devra rendre compte des décisions prises. C'est une bonne chose : 15 % des projets vus par les commissions, c'est insuffisant.

L'article 3 concernait le droit à l'erreur ; il était satisfait.

Le groupe socialiste, écologiste et républicain votera ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes SER et UC)

Mme Christine Herzog .  - La procédure actuelle est inéquitable. La proposition de loi la corrige ; je salue cette initiative.

Notre rôle est de défendre les élus locaux, notamment dans la ruralité, trop souvent oubliée.

L'article 2 est favorable aux petites communes en permettant aux projets modestes d'être soumis à la commission, dont le rôle est aujourd'hui limité, voire bridé, puisqu'elle n'est saisie que des projets de plus de 100 000 euros, ce qui ne correspond pas aux besoins des petites communes.

M. François Bonhomme.  - Absolument.

Mme Christine Herzog.  - Je peux en témoigner car je siège dans celle de mon département.

L'article 3, qui concerne le droit à l'erreur, relève du bon sens.

Envoyons aux élus ruraux un signal fort ; permettons-leur de décider des projets qui les concernent. Soyons ambitieux pour les petites communes qui doivent pouvoir participer à la relance. Votons cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP)

M. Michel Canevet.  - Bravo !

M. Antoine Lefèvre .  - Cette proposition de loi améliore le fonctionnement de la commission DETR. Membre de celle de l'Aisne, j'ai pu constater que l'information était insuffisante, et les propositions du préfet parfois à rebours de la volonté des élus. Ces derniers ne se prononcent que sur une infime partie des projets.

Bien des élus regrettent feu la réserve parlementaire, que le Sénat avait souhaité préserver. L'Assemblée nationale en a décidé autrement fin 2017, arguant d'un prétendu manque de transparence... Ces moyens devaient être redistribués et ciblés vers la DETR pour les petites communes. Or le compte n'y est pas.

Le plafond de 100 000 euros fait que les petits dossiers échappent à la commission qui, de ce fait, ne peut pas mesurer l'étendue des besoins dans les petites communes. Les appels à projets ont été lancés début janvier, mais la pandémie a tout arrêté et les communes n'ont pas pu anticiper les dépenses budgétaires, alors qu'elles font déjà face à la baisse de leurs ressources : dans mon département, ce sont 30 millions d'euros en moins avec la suppression de la taxe d'habitation.

L'immobilisation des entreprises a perturbé l'investissement public dont la DETR est un levier. Il faut donc en assouplir le fonctionnement. Les apports de la proposition de loi et du rapporteur sont positifs et je soutiendrai aussi certains amendements.

La chaîne d'exécution ayant pris du retard, il faudrait aussi étendre la durée de validité des demandes de subventions et allonger les délais. Pourquoi ne pas envisager aussi le déblocage des aides publiques tout au long de l'année ? La relance passera par une DETR plus souple, inclusive et motivée. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)

M. Joël Guerriau .  - (M. Michel Canevet applaudit.) Nous prenons parfois le risque de perdre pied avec le terrain lorsque nous parlons de décentralisation. Ce n'est pas le cas ici : cette proposition de loi apporte des solutions politiques aux problèmes techniques rencontrés par les élus locaux.

La DETR est structurante pour l'aménagement du territoire. Elle participe à la cohésion nationale en opérant un transfert au profit de la ruralité.

L'article premier consacre le principe d'universalité de la DETR pour ne plus exclure de projets éligibles. La méthode de l'article 2 est bonne : réinjectons de la décision politique dans les procédures administratives.

On pourrait croire qu'abaisser le seuil de bascule entre décision administrative et politique redonne du pouvoir à la commission. Je crois pour ma part qu'il serait plus franc de le supprimer purement et simplement. Après tout, la DETR a été inventée entre autres pour remplacer la réserve parlementaire, qui apportait un soutien à des projets modestes dans les petites communes.

Les enjeux d'aménagement du territoire sont éminemment politiques. C'est aux élus des territoires de prendre les décisions ; le préfet doit motiver ses refus. Nous demanderons une représentation renforcée des parlementaires.

Notre groupe votera cette proposition de loi qui redonne du pouvoir à l'échelon local et rapproche la décision du terrain.

M. Michel Canevet .  - Je me réjouis que l'Union centriste porte ce texte qui montre tout notre intérêt pour les collectivités territoriales, notamment rurales. Nous voulons leur donner les moyens de fonctionner et d'investir.

Je salue donc l'initiative d'Hervé Maurey et le travail du rapporteur Delcros. L'État consacre un effort important à l'investissement des collectivités territoriales via la DETR, dotée d'un milliard d'euros. Le groupe UC apprécie aussi l'effort financier consenti à travers la DSIL.

Mais je ne partage pas votre interprétation du texte, monsieur le ministre. L'article premier ne modifie pas l'interprétation de la loi mais précise que l'attribution de la DETR se fait dans le respect des directives nationales.

Le fonctionnement des commissions est disparate selon les territoires. Cette proposition de loi appelle à une homogénéisation. Nous avons tous des exemples d'utilisation incorrecte due à une interprétation trop restrictive. D'où l'intérêt d'accroître la participation des parlementaires et de renforcer l'information sur les motifs de refus.

Pourquoi ne pas prévoir un avis conforme de la commission sur les projets de plus de 100 000 euros ? Ce serait légitime. (M. Jean-Marc Boyer approuve.)

Attention à ne pas exclure les petits projets : dans une petite commune au budget étriqué, un projet de 30 000 euros peut être primordial pour aménager son territoire. Il serait bon qu'elle puisse bénéficier, pour 50 % du budget, de la DETR. Je regrette enfin que l'article 45 nous ait empêchés de proposer des amendements relatifs à l'information de la commission sur la DSIL. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains)

Mme Nadine Bellurot .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Cette proposition de loi vise un juste équilibre entre transparence et efficacité des procédures, pour faire fonctionner la décentralisation au quotidien, à partir des projets des territoires.

Prévoir que la commission départementale ait à connaitre de tous les projets lui permettra de mieux fixer les priorités. Abaisser à 80 000 euros le seuil de consultation va aussi dans le bon sens. Il faudra en tirer le bilan et envisager de l'abaisser à 50 000 euros.

La DETR est une dotation essentielle. On peut regretter qu'une partie du milliard d'euros prévu par le plan de relance pour la DSIL n'aille pas à la DETR. De fait, les plus petites collectivités sont écartées, alors que 60 % de l'investissement public est réalisé par les communes, quelle que soit leur taille. C'est dire leur rôle pour la réussite de la relance.

La crise laisse peu de marge de manoeuvre, mais le plan de relance ne considère pas les communes comme des acteurs économiques à soutenir. Résultat, elles privilégieront l'épargne de précaution à l'investissement. Redonnez aux collectivités territoriales plus de compétences, cessez de grignoter leur autonomie financière, faites confiance aux élus, monsieur le ministre ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)

M. Joël Giraud, secrétaire d'État .  - Madame Espagnac, la réserve parlementaire, dont j'ai négocié la suppression en 2018, a été transformée en DETR mais aussi en Fonds de développement de la vie associative (FDVA) -  certes pas à 100 %. (Mme Frédérique Espagnac le déplore.) Sur 92 millions d'euros, 50 millions d'euros sont allés à la DETR et 25 millions d'euros au FDVA.

La DSIL, qui devait disparaitre en 2018, a été pérennisée.

L'État ferait des économies sur le dos des collectivités ? Je rappellerai le milliard d'euros de DSIL, fongible avec la DETR, le filet de sécurité sur les pertes de ressources fiscales, les avances de DMTO pour les départements et le projet de loi de finances pour 2021 qui prévoit une relance territorialisée...

La commission DETR fixe les catégories d'opération et les taux minimum et maximum. Elle n'a pas à faire de la sélection ou à interdire la fongibilité entre DETR et DSIL. Une circulaire rappellera les choses aux préfets, nous veillerons à ce que les textes soient respectés.

La discussion générale est close.

M. Claude Raynal, président de la commission des finances.  - Il nous reste peu de temps, la séance doit être levée à 18 h 30. Soyons concis !

Discussion des articles

ARTICLE PREMIER

M. Olivier Paccaud .  - Au coeur de notre vocabulaire d'élus, un acronyme : DETR. Elle est devenue une manne indispensable aux investissements municipaux, surtout lorsque les conseils départementaux ne peuvent plus aider les communes.

La réserve parlementaire, stigmatisée pour clientélisme et sacrifiée sur l'autel de la démagogie, rendait pourtant de grands services aux communes peu fortunées ou aux petites associations, à tel point que certains parlementaires la regrettent maintenant. Mais qu'est-ce que la DETR sinon une gigantesque réserve préfectorale ? C'est 15 millions d'euros pour le préfet de l'Oise, contre 130 000 euros annuels pour les parlementaires ! Pourtant, qui mieux qu'un élu connaît son territoire, ses attentes et ses besoins ? Ils ont à la fois la légitimité démocratique et l'ancrage local. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Marc Laménie .  - Cette initiative est de bon sens : merci à M. Maurey et au rapporteur. Les critères de la DETR doivent prendre en compte la proximité, car les choses sont un peu trop à la main des préfets. Nous avons besoin de la DETR pour soutenir le BTP, qui souffre.

L'État reste le premier partenaire financier des communes. Un partenariat de confiance passe par une meilleure information des élus, plus de proximité et un plus grand soutien aux territoires ruraux. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. le président.  - Amendement n°2 rectifié sexies, présenté par Mmes N. Goulet, Billon et Férat, M. S. Demilly, Mme de La Provôté, MM. de Belenet, Chatillon et Reichardt, Mme Puissat, MM. Laménie, Lafon, Kern et Joyandet, Mme Joseph, M. Iacovelli, Mme Imbert, MM. Lévrier, Levi et Laugier, Mme Noël, MM. Wattebled et Vogel, Mmes Vérien et Mélot, MM. Médevielle, D. Laurent, Lagourgue, Janssens et Houpert, Mme Havet, MM. Guerriau, Decool, Calvet, Bazin, Artano et Delahaye, Mmes Belrhiti, Canayer, Artigalas et Harribey, MM. Lefèvre et Sol, Mmes Vermeillet et Demas, M. P. Joly, Mme de Cidrac, MM. Bouchet, Labbé, Canevet et Longeot, Mmes Sollogoub, Paoli-Gagin et Raimond-Pavero, MM. Brisson, Gueret et Guené, Mme Morin-Desailly, M. Cabanel, Mme Dumas, MM. Courtial et Marseille et Mmes Perrot, Herzog, F. Gerbaud, Gatel, Berthet, Bonfanti-Dossat et Schalck.

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Les refus sont motivés.

Mme Annick Billon.  - Cette mesure de bon sens a déjà été votée dans le projet de loi de finances pour 2009 s'agissant de la DGE.

M. Bernard Delcros, rapporteur.  - Favorable sur le fond, mais l'amendement est plus à sa place à l'article 2. Retrait ?

M. Joël Giraud, secrétaire d'État.  - Avis défavorable. Il est peu opportun de déroger pour la seule DETR au régime de motivation des actes administratifs.

L'amendement n°2 rectifié sexies est retiré.

M. le président.  - Amendement n°5, présenté par M. Paccaud.

Compléter cet article par deux phrases ainsi rédigées :

Les subventions accordées au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux sont cumulables avec d'autres soutiens venus des collectivités territoriales (subsides départementaux, aides régionales, fonds de concours intercommunaux). La seule interdiction possible concerne le taux de 80 % de subventions à ne pas dépasser.

M. Olivier Paccaud.  - Dans l'Oise, de nombreuses subventions de DETR n'étaient pas consommées car le conseil départemental interdisait le cumul de subventions, ce qui donnait des situations ubuesques. Depuis, la majorité a changé et cela fonctionne à nouveau. Évitons que des communes peu fortunées pâtissent de mesures politiques, voire politiciennes, et ne se trouvent dans l'incapacité de mener des projets.

M. Bernard Delcros, rapporteur.  - La loi autorise le cumul DETR-DSIL, mais une intercommunalité ou un département peut décider, dans le cadre d'un plan de gouvernance, de ne pas verser de fonds de concours quand un projet bénéficie déjà d'une subvention : il en va de la libre administration des collectivités territoriales.

Cet amendement interdirait en outre de dépasser le taux de 80 % - c'est inopportun, d'autant qu'en matière de rénovation du patrimoine, des dérogations existent. Avis défavorable.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État.  - Avis défavorable pour les mêmes raisons.

L'amendement n°5 rectifié n'est pas adopté.

L'article premier est adopté.

ARTICLE 2

M. Olivier Jacquin .  - Je salue l'initiative d'Hervé Maurey. Monsieur le ministre, je souhaiterais une précision sur la composition des commissions, sachant que mon amendement s'est vu opposer l'article 45. Dans mon département, le préfet a proposé qu'il y ait un représentant par territoire intercommunal, en sus des parlementaires. Du coup, le président de l'association des maires ruraux ne peut y siéger.

M. Olivier Paccaud .  - Mon amendement sur la DSIL a été qualifié de cavalier -  la cavalerie a une croupe large, car la même commission traite des deux dotations ! La DSIL est une super réserve préfectorale : 15 millions d'euros dans l'Oise en 2021 ! C'est open bar pour le préfet, qui fait ce qu'il veut. Il peut octroyer 5 % ou 80 % de subventions, à sa guise. Où est la transparence ?

Je déposerai une proposition de loi sur la DSIL. La recentralisation à outrance, cela commence à bien faire !

M. Jean-Marc Boyer.  - C'est certain !

M. Joël Giraud, secrétaire d'État.  - Monsieur Jacquin, lorsqu'il y a ce type de conflit, le préfet est tenu d'organiser un scrutin pour désigner les élus. Je m'engage rappeler les choses dans la future circulaire.

M. le président.  - Amendement n°3 rectifié bis, présenté par MM. J.M. Boyer, Duplomb, Cuypers, Segouin et Priou, Mmes Puissat et Noël, M. Brisson, Mmes Gruny et M. Mercier, MM. D. Laurent, Sautarel et Chaize, Mme Deroche, MM. Bonne et Reichardt, Mme Eustache-Brinio, MM. Cardoux, Joyandet, Meurant, Sol, Bascher, Belin, de Legge et Piednoir, Mme Lopez, MM. Milon et Courtial, Mmes Imbert et Dumont, MM. Laménie, Savary, Allizard, Chatillon, B. Fournier et Babary, Mmes Thomas et de Cidrac, M. Vogel, Mmes Berthet, Chain-Larché et F. Gerbaud, M. Calvet, Mme Micouleau, MM. C. Vial, Pointereau, Bouchet et Perrin, Mme Muller-Bronn, MM. Houpert, Pellevat, Panunzi, Saury et Charon, Mmes Joseph, Perrot et Férat, M. Kern, Mmes Guidez et Schalck, MM. P. Martin, Bouloux, Chauvet et Henno, Mme Loisier, M. Burgoa, Mme Pluchet, MM. Grosperrin et Longeot, Mme Borchio Fontimp, M. Favreau, Mme Primas et MM. Gremillet et Darnaud.

I.  -  Avant l'alinéa 1

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

....- A la première phrase du premier alinéa de l'article L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales, après le mot : « département », sont insérés les mots : « ou par les parlementaires élus dans le département, dans les conditions fixées à l'article L. 2334-37, ».

II.  -  Alinéas 2 à 4

Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

1° A Le 3° est ainsi rédigé :

« 3° De l'ensemble des députés et sénateurs élus dans le département ; »

III.  - Alinéa 10

Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :

La commission est saisie pour statuer sur les projets dont la subvention au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux porte sur un montant inférieur à 100 000 €, lorsque ces projets sont proposés par un parlementaire élu dans le département. Le montant total des subventions proposées par les parlementaires élus dans le département, nommées dotation parlementaire, ne peut excéder 20 % du montant de l'enveloppe versée au département au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux.

M. Jean-Marc Boyer.  - L'attribution de la DETR dépend uniquement du préfet du département. Les parlementaires qui siègent dans les commissions ne disposent que d'un avis consultatif. Pourtant, ils sont au contact permanent des élus locaux et ont une connaissance bien plus fine que le préfet des besoins sur le terrain. Des projets de faible montant peuvent être déterminants pour une petite commune.

Cet amendement institue, dans l'enveloppe globale de la DETR, une dotation parlementaire permettant de soutenir un projet jusqu'à 100 000 euros. Il sera présenté à la commission DETR, dont l'avis sera décisionnel. De surcroît, il ouvre les commissions DETR à l'ensemble des parlementaires du département.

M. le président.  - Amendement n°14, présenté par M. Delcros, au nom de la commission.

Alinéas 2 à 4

Supprimer ces alinéas.

M. Bernard Delcros, rapporteur.  - La commission des finances avait adopté un amendement augmentant le nombre de parlementaires à trois députés et trois sénateurs, mais cela pose un problème de parité lié à la loi du 3 août 2018. Nous revenons au droit actuel mais proposons d'ouvrir un travail plus global sur la composition et le rôle de la commission.

M. le président.  - Amendement n°12 rectifié, présenté par MM. Perrin et Rietmann, Mme M. Mercier, M. Joyandet, Mme Gruny, M. Gremillet, Mmes Raimond-Pavero et Noël, MM. Saury et Bouchet, Mme Lopez, M. Brisson, Mme Chauvin, MM. Calvet, Reichardt, Cuypers et B. Fournier, Mmes Drexler et Lherbier et M. Grosperrin.

Alinéas 2 à 4

Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

1°A Le 3° est ainsi rédigé :

« 3° De l'ensemble des députés et sénateurs élus dans le département. » ;

M. Max Brisson.  - Défendu.

M. le président.  - Amendement n°8 rectifié bis, présenté par MM. Decool, Capus, Chasseing, Guerriau, A. Marc et Menonville, Mme Paoli-Gagin, M. Wattebled, Mme Noël, M. Milon, Mme Sollogoub, M. S. Demilly, Mme Saint-Pé, MM. Bonne, Levi et Daubresse, Mme Dumont, M. Nougein, Mme Herzog et MM. Laménie et Longeot.

Alinéa 3

Après les mots :

six parlementaires

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

, de trois députés et trois sénateurs lorsqu'il compte entre sept et quatorze parlementaires et de cinq députés et cinq sénateurs lorsqu'il compte au moins quinze parlementaires » ;

M. Joël Guerriau.  - Pour plus d'équité et de représentation territoriale, nous augmentons le nombre de parlementaires siégeant dans la commission DETR.

M. Bernard Delcros, rapporteur.  - Certaines commissions DETR comptent seulement dix élus locaux ; y faire siéger dix parlementaires serait disproportionné. Avis défavorable aux trois amendements, au bénéfice d'une réflexion sur la composition et le rôle de la commission.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État.  - Avis favorable à l'amendement n°14 qui rétablit l'équilibre entre parlementaires et élus locaux au sein de la commission.

Avis défavorable aux autres et surtout à l'amendement n°3 rectifié bis, maximaliste, qui non seulement recrée la réserve parlementaire mais provoquerait, dans le Nord, une commission comptant quarante parlementaires !

M. Jean-Marie Mizzon.  - Je défends l'amendement n°8 rectifié bis. Quelle est l'indépendance des élus locaux par rapport aux préfets ? Ils sont clients de la DETR, difficile pour eux d'avoir un avis opposé à celui du préfet. Augmenter la présence de parlementaires musclerait ces commissions.

M. Jean-Marc Boyer.  - Il ne s'agit pas de rétablir la réserve parlementaire mais de mettre en place une dotation parlementaire permettant aux parlementaires de jouer un rôle. En commission DETR, ils ne font qu'acte de présence et entérinent les décisions du préfet. Recréons un lien entre les parlementaires et les maires, via une commission transparente et collégiale.

Faut-il rappeler qu'il existe une réserve ministérielle, dotée de 90 millions en 2020, et de 45 millions en 2021 ?

Soyons pragmatiques. Permettons aux parlementaires, collégialement, d'allouer des subventions aux petites communes.

M. Vincent Segouin.  - Si ce n'est qu'une question d'organisation, une solution doit pouvoir être trouvée. Pourquoi le rapporteur est-il contre cet amendement ?

Mme Corinne Imbert.  - J'ai été ravie de voir mon amendement adopté en commission, puis désappointée par la suppression proposée par le rapporteur. La parité n'est pas atteinte à l'Assemblée nationale - 38 % de femmes - ni au Sénat - 32 % de femmes. Dans la Vienne, aucune parlementaire ! Ne faut-il pas plutôt revoir la loi de 2018 ?

M. Antoine Lefèvre.  - Très bien.

M. Cédric Vial.  - Depuis quelques années, on assiste à une recentralisation des finances locales. Les moyens des collectivités territoriales ont été réduits par l'État, et des dotations augmentées et redistribuées dans des circonstances peu démocratiques : le préfet n'est pas élu !

J'ai la chance d'être encore maire pour quelques jours et d'être « client » de cette DETR. Le mode de distribution doit être changé. Je soutiens l'amendement n°3 rectifié bis. L'État ne peut jouer à être une collectivité territoriale sans démocratie !

M. Bernard Delcros, rapporteur.  - Je ne suis pas sûr que la DETR soit le bon angle pour recréer une réserve parlementaire, dont d'aucuns déplorent la disparition.

Avec votre amendement, tous les parlementaires siègeraient dans cette commission. Il n'est pas acceptable que les élus locaux, concernés au premier chef par la DETR, ne représentent qu'un tiers ou moins de ses membres. Cela ne peut être décidé sans concertation.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État.  - Tout à fait.

À la demande du groupe Les Républicains, l'amendement n°3 rectifié bis est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°6 :

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Les amendements n^os14, 12 rectifié et 8 rectifié bis n'ont plus d'objet.

L'amendement n°11 est retiré.

M. le président.  - Amendement n°7 rectifié, présenté par MM. Paccaud, Bas, Bascher, Bazin et Belin, Mme Belrhiti, M. E. Blanc, Mme Bonfanti-Dossat, MM. Bonne, Bonneau, Bouchet et Brisson, Mme Chain-Larché, MM. Chaize, Chasseing, Chatillon, Cigolotti, Cuypers et Dallier, Mmes L. Darcos, de Cidrac et de La Provôté, M. de Nicolaÿ, Mmes Deroche, Deromedi, Deseyne, Drexler, Di Folco, Estrosi Sassone et Eustache-Brinio, M. B. Fournier, Mmes Garriaud-Maylam, Gatel, F. Gerbaud, Goy-Chavent, Gruny, Imbert et Joseph, MM. Joyandet et Laménie, Mme Lassarade, MM. D. Laurent, Le Gleut, Lefèvre, H. Leroy et Levi, Mme Lherbier, MM. Longeot, A. Marc, Médevielle, Menonville, Meurant et Mouiller, Mmes Muller-Bronn, Noël et Paoli-Gagin, MM. Pellevat et Perrin, Mme Pluchet, M. Rapin, Mme Raimond-Pavero, MM. Rietmann, Sautarel, Savary et Segouin, Mme Thomas et MM. C. Vial, Vogel et Wattebled.

Alinéa 10, première phrase

Remplacer les mots : 

une fois

par les mots :

deux fois

M. Olivier Paccaud.  - Le texte initial prévoit que la commission se réunit au moins une fois par an. Vu le nombre de dossiers qui lui sont adressés, il me semble plus sage de prévoir au moins deux réunions annuelles.

M. Bernard Delcros, rapporteur.  - Avis défavorable. Les membres de la commission peuvent demander à se réunir autant que de besoin si le préfet ne le propose pas.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État.  - Avis défavorable.

M. Cédric Vial.  - Les délais d'obtention de la DETR sont trop longs. Une deuxième réunion permettrait de débloquer certains projets et favoriserait ainsi la reprise économique.

L'amendement n°7 rectifié n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°4 rectifié quinquies, présenté par Mme N. Goulet, M. Bazin, Mme Belrhiti, M. Bilhac, Mmes Billon et Canayer, MM. Chatillon et de Belenet, Mme de La Provôté, MM. Decool, Delahaye et S. Demilly, Mme Férat, MM. Guerriau, Houpert et Iacovelli, Mme Imbert, MM. Janssens et Jeansannetas, Mme Joseph, MM. Joyandet, Kern, Lafon, Lagourgue, Laménie, Laugier, D. Laurent, Levi, Lévrier et Médevielle, Mmes Mélot, Noël et Puissat, M. Reichardt, Mme Vérien, MM. Vogel, Wattebled et Artano, Mme Havet, MM. Lefèvre, Calvet, Bouchet, Canevet et Longeot, Mmes Sollogoub, Paoli-Gagin et Raimond-Pavero, M. Brisson, Mme Morin-Desailly, M. Cabanel, Mme Dumas, MM. Courtial et Marseille et Mmes Perrot, Herzog, F. Gerbaud, Gatel, Berthet, Bonfanti-Dossat et Schalck.

Alinéa 10

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Les refus d'attribution de subvention sont motivés.

M. Joël Guerriau.  - Défendu.

M. Bernard Delcros, rapporteur.  - Avis favorable.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État.  - Avis défavorable.

L'amendement n°4 rectifié quinquies est adopté.

M. le président.  - Amendement n°1 rectifié, présenté par Mme Espagnac et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Alinéa 10

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Chaque année avant le 15 novembre, le représentant de l'État présente à la commission un bilan des crédits consommés et des crédits non affectés au 31 octobre de l'année.

Mme Frédérique Espagnac.  - Défendu.

M. Bernard Delcros, rapporteur.  - Avis favorable.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État.  - Avis défavorable : 99,94 % des crédits disponibles sont engagés.

Mme Isabelle Briquet.  - Ne pourrait-on étudier l'éventualité d'une utilisation pluriannuelle, pour plus de flexibilité, singulièrement en période de crise ? (Applaudissements sur les travées du groupe SER)

L'amendement n°1 rectifié est adopté.

L'article 2, modifié, est adopté.

L'article 3 demeure supprimé.

La proposition de loi, modifiée, est adoptée.

Prochaine séance, mardi 27 octobre 2020, à 14 h 30.

La séance est levée à 18 h 30.

Pour la Directrice des Comptes rendus du Sénat,

Rosalie Delpech

Chef de publication