Petites communes au sein des conseils communautaires
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires à la demande du groupe SOCR.
Discussion générale
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi . - Cette proposition de loi, que nous avons préparée avec MM. Kerrouche, Daunis et Kanner, a donné lieu à de nombreux débats au sein de la commission des lois. Je veux dire combien j'ai apprécié le travail conjoint mené avec la rapporteure, Mme Carrère, et saluer l'aide précieuse que nous a apportée le cabinet de la ministre et la Direction générale des collectivités locales pour remanier ce texte dans un sens profondément positif.
Je ne parlerai pas de la commune de Salbris, située dans mon cher département du Loir-et-Cher, sinon pour dire qu'un accord local y avait été passé au sein de la communauté de communes et que cet accord était au détriment de la commune centre de Salbris. Très légitimement, élus et habitants avaient saisi le tribunal administratif, lequel avait considéré qu'une question prioritaire de constitutionnalité pouvait être présentée au Conseil d'État. Elle fut transmise au Conseil constitutionnel, lequel jugea que l'injustice faite à Salbris était manifeste et déclara contraire à la Constitution l'article de la loi autorisant l'accord local.
Branlebas de combat, l'AMF se tourna vers Mme Gourault, M. Richard et moi-même. Derechef, nous déposâmes une proposition de loi pour rétablir l'accord local dans un sens qui fût conforme à la Constitution et à sa théorie du tunnel des plus ou moins 20 %. Las, pour certaines communautés de communes telle que Granville Terre et Mer, l'accord local était devenu si contraignant qu'il était impossible à établir. Et, monsieur Collombat, si je professe le plus grand respect pour le Conseil constitutionnel, je ne suis pas de ceux qui considèrent que l'on se situe dans le cadre de l'égalité républicaine à 19,7 %, pour s'en éloigner à 20,03 %.
Quoi qu'il en soit, la situation actuelle est que les moins petites communes parmi les plus petites sont moins bien représentées au sein des intercommunalités ; il en va de même des communes moyennes et le déficit de représentation peut aller jusqu'à 70 %.
Il nous a paru légitime de chercher à corriger cette injustice pour assurer une plus juste représentation des communes. Nous proposions d'utiliser l'arrondi supérieur dans le calcul. Il apparaît que cela aurait effectivement des effets bénéfiques pour les petites et moyennes communes mais aussi, n'est-ce pas madame Gatel, des effets négatifs sur la représentation des communes les plus peuplées. Tout cela est très logique : si les petites et moyennes communes ont davantage de sièges, les plus grandes en perdent. On ne peut vouloir la justice et que tout le monde y gagne...
Cela étant, avec Mme la rapporteure, nous avons conçu un dispositif prenant en compte non seulement la démographie mais aussi le nombre de communes. La commune centre, qui était injustement défavorisée dans la proposition de loi d'origine, ne l'est plus. Désormais, le calcul est à coup sûr plus juste que l'existant.
Nous avons également repris un amendement de Mme Gourault, alors sénatrice, et de M. Darnaud, qui donnera de l'oxygène à l'accord local. Il est très raisonnable : on ne pourra étendre à plus de dix le nombre de représentants dans les intercommunalités.
En outre, nous avons décidé d'autoriser les élus à s'écarter du tunnel de 20 % par un accord local, quitte à l'élargir un peu, en nous inspirant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la commune d'Éguilles. Elle vaut pour la métropole d'Aix-Marseille, il n'y a donc aucun inconvénient à l'élargir à l'ensemble du territoire national.
Enfin, nous avons voulu améliorer l'information des conseillers municipaux sur les affaires communales.
Mme la présidente. - Veuillez conclure.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Sans doute ce texte est-il encore perfectible.
Mme la présidente. - Il vous faut vraiment conclure !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Madame la ministre, je ne doute pas que, comme nous, vous fassiez confiance à la navette parlementaire car c'est la loi, c'est la Constitution et c'est le bon sens. Continuons à travailler à une plus juste représentation des communes au sein de l'intercommunalité ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)
Mme Maryse Carrère, rapporteure de la commission des lois . - Personne ne se préoccuperait de rééquilibrer la composition des conseils communautaires si leur fonctionnement était harmonieux. Regroupements forcés, agrandissement inconsidéré de nombreux EPCI à fiscalité propre et multiplication des transferts de compétences obligatoires à leur profit lors des dernières réformes territoriales ont parfois mis à mal le véritable esprit de coopération qui devrait présider aux destinées de l'intercommunalité. De même, si la plupart des leviers de décision n'avaient pas été transférés au niveau intercommunal, se soucierait-on de mieux associer les conseillers municipaux qui ne siègent pas à l'EPCI aux affaires communautaires ? Comme l'a énoncé le président de la République, la semaine dernière dans l'Eure, oui, il est temps de « remettre de la responsabilité au plus près du terrain. »
Cette proposition de loi a un objet plus limité : améliorer la représentativité des conseils communautaires. Le nombre et la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre sont déterminés, soit en application des règles de droit commun, soit par accord local d'une majorité qualifiée de conseils municipaux - cette faculté n'est offerte qu'aux communautés de communes et d'agglomération.
Dans le droit commun, la répartition se fait sur une base essentiellement démographique. Cependant, au moins un siège doit être attribué à chaque commune et aucune commune ne peut détenir plus de la moitié des sièges ou plus de sièges qu'elle ne compte de conseillers municipaux. Cela conduit à une forte, voire très forte, représentation des petites communes au détriment des communes de taille moyenne, dont la représentation s'écarte parfois de la moyenne de plus de 70 %.
Pour corriger ces déséquilibres, les auteurs de la proposition de loi ont imaginé, à l'article premier, une méthode originale, celle de « l'arrondi à l'entier supérieur », dont vous trouverez une présentation exhaustive dans mon rapport. D'après nos simulations, complétées par celles que m'ont fournies l'AMF et le Gouvernement, elle aboutit certes à corriger légèrement la sous-représentation des communes moyennes mais diminue très fortement le nombre de sièges revenant aux plus grandes communes. Reims perdrait ainsi 34 sièges au sein de sa communauté urbaine. Un correctif était donc indispensable, celui que la commission des lois a trouvé consiste à combiner cette nouvelle méthode de répartition avec un nouveau mode de détermination de l'effectif théorique du conseil communautaire, qui sert de base au calcul. Cet effectif théorique dépendrait, non plus seulement de la population de l'EPCI, mais aussi du nombre de communes qui en sont membres.
Pour rééquilibrer la composition des conseils communautaires, la commission a également assoupli les règles relatives à l'accord local de répartition des sièges. C'est l'objet de l'article premier bis. Comme vous le savez, à la suite de la décision « Commune de Salbris » du Conseil constitutionnel du 20 juin 2014, les règles relatives à l'accord local ont été revues à l'initiative de nos collègues Jean-Pierre Sueur et Alain Richard. Ce régime, qui a le mérite d'exister, est si strict qu'il est bien souvent inapplicable. Nous proposons donc de reprendre une disposition adoptée en octobre 2016 par le Sénat, à l'initiative de Jacqueline Gourault et de Mathieu Darnaud, relevant de 25 à 45 % la part de sièges supplémentaires pouvant être créés quand cela est nécessaire pour conclure un accord local. En tout état de cause, cet assouplissement ne pourrait conduire à répartir plus de dix sièges supplémentaires par rapport au droit en vigueur.
De plus, il nous a semblé opportun et conforme à la jurisprudence constitutionnelle d'autoriser les accords locaux qui réduisent globalement les écarts de représentation, en tenant compte non seulement du nombre de communes mais également de la population concernée par ces écarts, sans produire pour aucune commune prise isolément un écart excessif.
L'article 2 vise à associer davantage les simples conseillers municipaux, ceux qui ne sont pas membres du conseil communautaire, au fonctionnement de l'intercommunalité. C'est un objectif que nous partageons car de nombreux conseillers municipaux démissionnent, estimant, que leur mandat a perdu de son sens depuis la loi NOTRe. Plutôt que d'obliger le conseil communautaire, dans les EPCI à fiscalité propre comportant au moins une commune de 3 500 habitants, à délibérer sur les modalités de participation des conseillers municipaux aux commissions thématiques, ce qui aurait créé de l'insécurité juridique, nous proposons de consacrer le droit d'information de tous les conseillers municipaux sur les affaires de l'EPCI à fiscalité propre et des syndicats dont leur commune est membre.
Le Gouvernement nous a fait part de son intérêt pour ce texte, espérons que nos divergences s'aplaniront au cours de la navette. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE, SOCR et sur quelques bancs du groupe UC)
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Très bien !
Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales . - Merci, cher Jean-Pierre Sueur, d'avoir déposé cette proposition de loi dont le Gouvernement partage la philosophie. La demande d'une meilleure représentation des communes dans l'intercommunalité a été formulée à plusieurs reprises. Merci aussi d'avoir rappelé l'historique et le travail que nous avons déjà effectué sur cette question dans cet hémicycle.
Mme Cécile Cukierman. - C'était dans l'ancien monde !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Dans l'Eure puis dans le Lot, le président de la République a déclaré aux maires, à propos des réformes territoriales, qu'il ne fallait pas « tout détricoter mais permettre, pragmatiquement, d'améliorer les choses en aménageant ce qui ne fonctionne pas. »
M. Pierre-Yves Collombat. - Ne faisons rien alors !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il faudra nous repencher sur la gouvernance des intercommunalités comme sur la territorialisation des politiques publiques.
Votre proposition de loi cherche à résoudre un problème dont nous partageons le diagnostic : celui de la juste représentation des communes au sein de l'intercommunalité, et plus précisément, celle des communes intermédiaires.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Tout à fait !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - L'article concerné du code général des collectivités territoriales, modifié 6 fois en 5 ans, conduit à une surreprésentation des petites communes membres des EPCI au détriment des communes intermédiaires. Il n'en a pas moins été validé, et à plusieurs reprises, par le juge constitutionnel.
Si l'article premier de la proposition de loi initiale visait à corriger cette situation, ce qui est louable, les conseils communautaires n'auraient plus été élus sur une base essentiellement démographique, comme l'exige la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel. Votre commission des lois, dont je salue le travail, a donc fait évoluer le texte. Néanmoins, le dispositif qu'elle a conçu améliorerait la représentation de 4 701 communes, soit environ 21 millions d'habitants, au sein des conseils communautaires mais dégraderait celle de nombreuses autres.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - C'est logique !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nous sommes donc d'accord... La conformité du texte à la Constitution paraît très incertaine.
Surtout, faut-il modifier les règles à quelques mois des élections municipales ?
Je vous sais gré d'avoir assoupli, à l'article premier bis, l'accord local auquel je suis attachée. Cette proposition étant soumise aux mêmes contraintes calendaires, le Gouvernement a déposé un amendement retardant d'un mois la délibération des communes.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Excellent amendement !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Toutefois, je dois souligner le risque que cela représente en termes d'organisation matérielle. Je regrette que nous n'ayons pas trouvé de compromis. Espérons une navette rapide...
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Cela dépend de vous !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - C'est une proposition de loi, monsieur le sénateur.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Cela ne vous empêche pas de l'inscrire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale !
Mme Cécile Cukierman. - Juste !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Laissez-moi finir... Ce texte va dans le bon sens mais je ne peux le soutenir dans son intégralité pour des raisons constitutionnelles. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM et sur ceux de la commission ; M. Pierre-Yves Collombat applaudit également.)
Mme Françoise Gatel . - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) La représentation des communes au sein des EPCI est un sujet d'irritation et l'irritation est montée d'un cran après la décision du Conseil constitutionnel « Commune de Salbris » en 2014 et la loi NOTRe. Les petites communes se sentent invisibles et impuissantes, cantonnées à un rôle de figurant au sein d'intercommunalités XXL.
Assurer une meilleure représentativité des conseils communautaires tient de la quadrature du cercle, compte tenu de la diversité de nos intercommunalités et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ménageons la susceptibilité de M. Sueur comme il a ménagé la mienne et félicitons-le de s'être lancé dans cette quête du Graal. La règle de répartition qu'il proposait écrasait néanmoins les communes intermédiaires, c'est pourquoi le rapporteur a proposé une nouvelle solution qui satisfait 21 millions d'habitants mais en pénaliserait 39 millions. Le risque d'inconstitutionnalité est réel. Ce texte aurait de lourdes conséquences pour les intercommunalités et les communes, contraintes de défaire et refaire douloureusement une composition du conseil communautaire qui doit être arrêtée au 31 août 2019.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - La justice est douloureuse !
Mme Françoise Gatel. - Le Sénat défend les territoires et leur diversité, une diversité qui suppose un cadre législatif qui permet plus qu'il n'impose. Aussi soutenons-nous l'article premier bis qui facilitera l'accord local. Assorti de l'amendement du Gouvernement, il est de nature à réduire le niveau d'irritation des communes.
L'article 2 constitue une réponse nécessaire au désenchantement des conseillers municipaux, comme il convient d'impliquer tous les maires à la vie de l'EPCI car ce sont eux qui restent comptables de l'efficacité de l'action publique devant leurs concitoyens.
Le groupe UC, très attaché à la liberté des territoires mais aussi à la sécurité de la loi, déterminera sa position en fonction de l'évolution du texte en séance. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)
M. Dany Wattebled . - Cette proposition de loi tente de répondre au désengagement des élus qui considèrent que leur représentation au sein des intercommunalités a reculé. Une représentation à l'arrondi supérieur et une participation renforcée des conseillers municipaux aux commissions thématiques des intercommunalités soulevaient des difficultés, Mme Carrère a corrigé les effets excessifs de la version initiale.
Je crains cependant des recours en inconstitutionnalité. Les délais d'application sont trop courts au regard du calendrier électoral. Enfin, cette proposition de loi n'est pas assortie de simulations. Finalement, le dispositif actuel n'est pas si mauvais...
Les conseils municipaux des petites communes sont associés dès l'instant où le délégué d'une commune fait le lien entre celle-ci et l'intercommunalité. Dans les domaines où l'EPCI n'est compétent que pour les actions d'intérêt communautaire, ses délibérations sont rattachées à des délibérations communales. Entre outre, les grandes décisions, comme les plans locaux d'urbanisme, ne sont pas prises sans associer les communes.
Comme certains d'entre vous, j'ai été élu d'une communauté urbaine, devenue métropole européenne, pendant 22 ans. Les équipes de l'EPCI venaient présenter leurs projets devant les conseils municipaux à leur demande. Nous avons inscrit dans notre règlement intérieur, et ce n'est pas un cas isolé, l'existence d'un conseil des maires.
Surtout, comment justifier une assemblée pléthorique alors que les Français se plaignent des dépenses qu'occasionnent les élus ?
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Pléthorique ? Nous parlons de 10 sièges au maximum !
M. Dany Wattebled. - Je m'abstiendrai ; d'autres collègues du groupe Les Indépendants voteront pour. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants)
M. Hugues Saury . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Il est indispensable de légiférer sur ce sujet important.
À l'origine, les accords locaux permettaient aux EPCI de s'adapter et aux communes de faible population de bénéficier de la présence de plusieurs représentants au sein des conseils communautaires. Cette règle de la représentation démographique a été instaurée par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. La loi Chevènement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a rendu possible les accords locaux sur la répartition des sièges au sein des EPCI. La loi RCT de décembre 2010 a maintenu la possibilité d'accords locaux et introduit par défaut le principe de répartition des sièges à la proportionnelle au plus fort quotient.
Mais, en 2014, par sa décision dite « Commune de Salbris » le Conseil constitutionnel a censuré la possibilité de négocier des accords locaux afin de préserver l'égalité devant le suffrage. Cela a provoqué l'ire de nombreux élus locaux. En 2016, le Sénat a adopté une proposition de loi rétablissant les accords locaux dans des conditions moins favorables. Résultat, certains élus se sentent exclus de la vie de l'intercommunalité, alors qu'ils avaient contribué à la créer. Les nouveaux critères s'avèrent insuffisants pour représenter convenablement toutes les communes membres.
Cette proposition de loi réajuste le dispositif en faveur des communes moyennes, en proposant une répartition à l'arrondi supérieur. La majoration des sièges n'est pas un problème ; cela favorisera une meilleure représentation des petites communes, territoires les plus fragiles, souvent ruraux. On substitue à un strict principe d'égalité démographique l'équité entre les territoires. Je voterai ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.)
M. Arnaud de Belenet . - L'accord local, censuré par une décision du Conseil constitutionnel en 2014, a été rétabli par une proposition de loi de MM. Richard et Sueur. Les principes en sont si contraignants que nos collègues ont jugé bon de les reprendre.
Le groupe LaREM partage la philosophie de ce texte mais ne veut ni créer d'assemblée pléthorique,...
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Dix, ce n'est pas pléthorique !
M. Arnaud de Belenet. - ... ni risquer la censure du Conseil constitutionnel, ni perturber le fonctionnement des intercommunalités par des contraintes d'agendas. Nous nous réjouirons d'adopter cette proposition de loi...
M. Roger Karoutchi. - Cela ne se voit pas ! (Sourires)
M. Arnaud de Belenet. - ... si son contenu évolue. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC ; M. Roger Karoutchi applaudit également.)
M. Pierre-Yves Collombat . - Cette proposition de loi, méritoire, vient essayer, après de nombreuses tentatives, de rendre habitable la baraque, ni faite ni à faire, de la réforme territoriale !
Tout remonte à la loi RCT de 2010 qui a rendu obligatoire, pour la première fois, la constitution d'intercommunalités plus vastes en réglant par la loi ce qui, jusque-là, relevait du contrat statutaire entre égaux. Le Conseil constitutionnel, s'instituant constituant, a sanctifié ce mouvement, qui ouvrait la voie à une transformation des EPCI en collectivités territoriales. La règle de la représentation « essentiellement démographique » n'a aucun sens s'agissant d'eux puisque les membres de leurs assemblées délibérantes représentent des communes ès qualités, et non leurs populations.
La proposition de loi initiale avait le mérite de la clarté, à la différence de la version issue de la commission des lois, extrêmement complexe. Il y avait d'autres solutions possibles, comme en témoigne l'amendement de notre groupe, le CRCE.
Le principe de notre amendement est simple : attribuer les sièges non pas sur la base de la population réelle, mais d'une population fictive, liée au critère démographique par un coefficient logarithmique décroissant avec la taille des communes - c'est ce qui se pratique dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF), mais dans le sens inverse puisque deux urbains y valent un rural, sans que cela ne choque personne... Cette proposition est perfectible, mais elle me semble prometteuse ; surtout, il faut bien voir que si on se contente de rapiécer le carcan intercommunal actuel, nous ne changerons rien : rêvons donc un peu, changeons les choses ! (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE ; MM. Jean-Pierre Sueur et Roger Karoutchi applaudissent également.)
M. Éric Kerrouche . - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) Le désenchantement des élus locaux porte des risques pour notre démocratie locale, l'enquête de notre délégation aux collectivités territoriales, aussi bien que celle du Cevipof, l'ont parfaitement illustré.
Madame la ministre, je vous ai déjà posé la question : combien de maires ont-ils démissionné depuis 2014 ?
Parmi les raisons de ce « blues », la dilution des responsabilités au sein des EPCI, le sentiment qu'ont les maires d'être dépossédés - on le constate depuis bien avant la loi d'organisation territoriale de la République. La crispation sur le sujet des EPCI pose la question du partage des rôles entre les deux niveaux - communes et intercommunalités. La proposition de loi du groupe SOCR tente d'y répondre.
Il faut dépasser le simple critère démographique. Plutôt que la fusion ou la fragmentation, la France a choisi la voie de la coopération entre communes, à travers l'intercommunalité. Communes et intercommunalités sont siamoises, elles ont besoin l'une de l'autre, leur action doit s'agencer - ce qui suppose que le fait intercommunal soit accepté, et que les conseillers municipaux soient bien informés de l'activité de l'intercommunalité.
L'article premier revient sur l'exclusivité du critère démographique et représente mieux les communes moyennes, en introduisant un nouveau critère, celui du nombre de communes, et en desserrant l'étau contraignant qu'a renforcé la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Dans de nombreuses intercommunalités, des conseillers municipaux se sentent sous-représentés, d'autant qu'il est devenu difficile de conclure un accord local - depuis cette décision du Conseil constitutionnel sur la métropole Aix-Marseille. Un accord local qui assurait une meilleure représentativité est devenu inconstitutionnel, alors qu'il assure une représentation plus juste que l'application stricte de la loi... Or si la commune principale est mieux représentée par le droit commun, cela se fait au détriment des communes intermédiaires.
Il faut donc aller vers une nouvelle clé de répartition, pour une plus juste représentativité des communes dans l'édifice intercommunal. Le texte adopté par la commission des lois me semble intéressant et efficace. Nous avons travaillé ensemble au-delà des clivages politiques, pour mieux représenter les territoires.
Le mode de représentation prévu tient compte du nombre de communes dans l'intercommunalité, tandis que les conditions de conclusion des accords locaux sont assouplies. J'espère que la ministre soutiendra ce texte, qui reprend des éléments qu'elle a défendus en tant que sénatrice ; il répond aux limites de la loi NOTRe sur la représentativité.
L'information des conseillers municipaux, prévue par l'article 2, est indispensable. Il faudra sûrement, à terme, aller plus loin.
Cette proposition de loi, qui constitue un bon compromis, interroge les choix juridiques du Conseil constitutionnel, qui ont de véritables conséquences pratiques. Un choix méthodologique n'est jamais neutre.
M. Pierre-Yves Collombat. - Il est toujours politique !
M. Éric Kerrouche. - La question des critères pourrait être reprise dans le cadre de la réflexion sur le Sénat : la représentation démographique doit être balancée par des critères territoriaux. Nous aurons ce débat lors de la réforme constitutionnelle.
Dans cette attente, je vous invite à voter cette proposition de loi qui, malgré tout, améliore une situation insatisfaisante. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)
M. Yvon Collin . - (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE) Cette proposition de loi a l'ambition de s'attaquer au problème de la représentativité des communes au sein des EPCI. Je salue le travail considérable de la rapporteure pour coller au plus près aux demandes des élus locaux, confrontés à un agrandissement incohérent des périmètres intercommunaux et un transfert important de compétences des communes vers les EPCI.
Cette évolution très favorable aux EPCI n'a pas commencé avec la loi NOTRe mais avec la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 en donnant aux intercommunalités un quasi statut de collectivité territoriale - la loi NOTRe, avec son seuil de 20 000 habitants, a poussé à la création d'intercommunalités XXL. Les petites communes ne s'y sentent pas représentées, comme cela se passe du reste pour les départements au sein des régions, et la relation de proximité en pâtit directement. L'actualité nous le rappelle...
Il ne s'agit pas de remettre en cause l'intercommunalité, la loi Chevènement incite au dialogue et à la confiance, elle visait des contrats volontaires entre communes, pas la création d'un nouvel échelon administratif. Je rappelle que la Constitution n'en reconnaît que trois : commune, département et région.
L'article premier rééquilibre de manière bienvenue la représentation des communes intermédiaires au sein des EPCI. Nous sommes également favorables à l'article 2 relatif à l'information des conseillers municipaux.
L'amendement de Jacques Mézard nous semble pertinent pour les maires de petites communes : la conférence des maires incitera à une meilleure coordination et favorisera le consensus.
Cette proposition de loi va dans le bon sens. Aussi le groupe RDSE dans son ensemble la votera même si elle est loin de régler tous les problèmes. Il faudrait pour cela revoir la loi NOTRe et l'organisation territoriale.
Mme Nathalie Goulet. - Oui !
M. Yvon Collin. - La crise de la représentativité est la conséquence d'une carte administrative de plus en plus complexe et déconnectée du terrain. Redonnons aux élus le pouvoir d'améliorer la vie de nos concitoyens ! (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et RDSE)
M. Vincent Segouin . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) La loi NOTRe a modifié l'organisation des communes et des EPCI. Les élus se désespèrent des transferts de compétences et des coupes budgétaires. Si les EPCI ont pris une place considérable au détriment des communes, il serait dangereux de détricoter un équilibre qui a été difficile à trouver, comme l'a souligné le président de la République. Cela ne nous empêche pas d'améliorer les choses. La proposition de loi présente de belles perspectives, notamment pour faciliter les accords locaux et améliorer l'information des conseillers municipaux. L'article premier améliore la représentation des communes intermédiaires, c'est nécessaire tant le déséquilibre actuel est problématique. Nous devons faire confiance aux territoires pour organiser leur assemblée. L'EPCI doit notamment intégrer à son activité les conseillers communaux s'il en fait le choix. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; M. Philippe Bas, président de la commission des lois, applaudit également.)
M. Olivier Paccaud . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) L'intercommunalité occupe désormais une place majeure dans notre millefeuille administratif, aux côtés de collectivités bicentenaires - et même si elle n'est pas toujours bien identifiée par nos concitoyens. On connaît leurs principes fondateurs : proximité, subsidiarité, efficacité, ils ressemblent à ceux qu'on présente pour l'Union européenne - l'intercommunalité doit permettre de mieux faire ensemble ce que l'on a du mal à faire seul, et comme le proverbe africain dit : « Seul, on va plus vite ; ensemble, on va plus loin. » Mais il ne suffit pas d'élaborer de beaux projets de territoire, il faut surtout savoir fédérer.
L'intercommunalité devait initialement être un outil au service des communes. Parmi les causes du vague à l'âme des élus de certaines communes moyennes, figure le sentiment de se sentir dépouillé au profit de l'intercommunalité, voire de la ville-centre. Au coeur de la ruralité, les conseillers communautaires représentant les petites communes se sentent vassalisés, méprisés. Le conseil communautaire semble être plus une chambre d'enregistrement au profit du marquis local, le maire de la commune-centre.
Au-delà du débat sur les critères mathématiques, cette proposition de loi peut avoir une vertu psychologique. Le critère strictement démographique porte en lui une tentation hégémonique pour les grandes communes. La représentativité doit être plus équitable. Les propositions du texte m'apparaissent à cet égard appréciables.
Du haut de 50 clochers, on voit plus loin qu'en haut d'un seul. Un pour tous et tous pour un, tel devrait être l'esprit intercommunal ! (Applaudissements sur le banc de la commission et sur ceux du groupe Les Républicains)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
ARTICLE PREMIER
Mme Cécile Cukierman . - Cet article et le suivant modifient encore la loi NOTRe, que vous aviez défendue mordicus à l'époque. Vous nous aviez qualifiés de « ringards » quand nous souhaitions défendre les petites communes au sein des intercommunalités XXL.
Mais ce qui compte, c'est d'abord de répondre efficacement aux besoins des habitants par des politiques publiques adaptées au service des territoires.
Nous voterons cet article, parce qu'il va dans le bon sens. Mais il est temps de réformer en profondeur la loi NOTRe, désormais dépassée.
Mme la présidente. - Amendement n°1, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Supprimer cet article.
Mme Claudine Kauffmann. - Depuis 2007, les gouvernements successifs ont tous subi une réforme territoriale dont la finalité est de remplacer les départements par des régions démesurément étendues et de marginaliser les communes au profit d'intercommunalités, elles aussi démesurément étendues. Les parlementaires membres de la majorité des présidents Sarkozy puis Hollande ont tous cautionné cette réforme très pénalisante pour les communes. Ils portent une lourde responsabilité face aux difficultés que rencontrent les communes et plus particulièrement les petites communes rurales.
C'est pourquoi il est hypocrite de proposer maintenant de petits aménagements qui ne règlent rien sur le problème de fond et visent surtout à dégager la responsabilité de ceux qui ont cautionné et voté toutes ces lois. La loi NOTRe a ainsi été votée à une très forte majorité au Sénat et à l'Assemblée nationale.... À cela s'ajoutent des transferts massifs de compétences, qui ne tiennent pas compte des souhaits des collectivités concernées. La vraie solution passe par une remise en cause globale de la réforme territoriale et pas par une rectification purement cosmétique !
Mme la présidente. - Amendement identique n°18, présenté par le Gouvernement.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Dans sa décision sur les dispositions applicables à la métropole d'Aix-Marseille, le Conseil constitutionnel s'est assuré que la réforme proposée avait pour effet de rapprocher de la moyenne un nombre plus important de communes qu'elle n'en éloignait. Il a aussi tenu compte de la population de ces deux catégories de communes. Dans le cas d'espèce qui lui était soumis, les communes, pour lesquelles l'écart à la moyenne diminuait, étaient à la fois plus nombreuses et plus peuplées que les communes évoluant au sens contraire.
Le texte de la commission des lois permet certes une meilleure représentation démographique de certaines communes, dont un nombre plus important, 4 701, par rapport à celui qui résultait du texte de la proposition de loi initiale se rapproche de leur juste représentation démographique. Toutefois, la proposition aboutit à une dégradation de la représentation de la population, près de 39,5 millions d'habitants voyant leur représentation se dégrader, alors que cette représentation s'améliore pour 21,5 millions d'entre eux.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Les plus grandes villes !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - À quelques mois des élections municipales, il n'est pas opportun de modifier les règles de droit commun. La conformité à la Constitution de ce dispositif paraît très incertaine au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Avis défavorable à ces deux amendements contraires à la position de la commission.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nous n'avons pas les mêmes arguments que les défenseurs de l'amendement premier mais nous avons le même objectif...
Mme Françoise Gatel. - Je voterai ces amendements parce que cet article contrevient au principe de représentativité démographique, et qu'il risque bien de provoquer le courroux du Conseil constitutionnel.
Mme Nathalie Goulet. - Je n'ai pas voté la loi NOTRe - je ne suis donc pas gênée de la critiquer. Je voterai l'amendement du Gouvernement pour la simple raison qu'étant aussi proches des prochaines élections municipales, on ne peut changer ainsi les règles - et la navette ne s'achèvera peut-être pas à temps... Mieux vaudrait reprendre toutes les bonnes propositions des uns et des autres pour faire quelque chose de plus vaste qu'une simple rustine.
Les amendements identiques nos1 et 18 ne sont pas adoptés.
Mme la présidente. - Amendement n°15, présenté par M. Collombat et Mme Cukierman.
Rédiger ainsi cet article :
Le IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« IV. - Les sièges à pourvoir prévus au tableau constituant le deuxième alinéa du III sont répartis entre les communes selon les modalités suivantes :
« 1° Il est attribué à chaque commune une population fictive par l'affectation à sa population réelle d'un coefficient calculé selon la formule : c = 6 - log (Population/5).
« La population prise en compte est la population municipale authentifiée par le plus récent décret publié en application de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
« 2° Les communes de moins de 500 habitants sont considérées comme des communes de 500 habitants et les communes de plus de 500 000 habitants comme des communes de 500 000 habitants.
« 3° Les sièges prévus au tableau constituant le deuxième alinéa du III sont répartis à la proportionnelle au plus fort quotient, sur la base de la population fictive prévue au 1.
« 4° Une seule commune ne peut obtenir plus de la moitié des sièges. Si c'était le cas, elle se verrait attribuer la moitié des sièges arrondis à l'entier inférieur.
« Les sièges qui, par application du 4°, se trouveraient non attribués sont ensuite répartis entre les autres communes selon les modalités prévues au 3°.
« 5° Si, par application des modalités prévues aux 1° à 4°, le nombre de sièges attribués à une commune est supérieur à celui de ses conseillers municipaux, le nombre total de sièges au sein de l'organe délibérant est réduit à due concurrence du nombre de sièges nécessaire pour que, à l'issue d'une nouvelle application des 1° à 4°, cette commune dispose d'un nombre total de sièges inférieur ou égal à celui de ses conseillers municipaux. »
M. Pierre-Yves Collombat. - Il faudrait savoir si l'on veut améliorer la situation. Quand vous dites qu'il faut attendre, qui pensez-vous abuser ?
Notre proposition est beaucoup plus simple que celle de la commission des lois pour pondérer la représentation des communes dans l'intercommunalité. On mettra en avant la réponse du Conseil constitutionnel, on fera semblant qu'on ne peut faire autrement... Mais sortons du carcan ! Les Français et les maires en ont assez qu'on fasse semblant d'aller dans leur sens.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Je partage l'intention d'améliorer la représentation des petites communes, mais cet amendement accroîtrait encore plus les déséquilibres et il se heurtera à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Avis défavorable.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Le coefficient décroissant que vous proposez augmente virtuellement la population des plus petites communes. Ça ne garantit pas une représentation proportionnelle.
M. Pierre-Yves Collombat. - Évidemment !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Ensuite, le coefficient serait le même pour toutes les communes - ce qui surreprésente les communes les moins peuplées, alors qu'on cherche à rééquilibrer la représentation de chaque commune.
En ayant d'office un siège, les petites communes sont déjà mathématiquement surreprésentées. Vous ne répondez pas au sujet. En outre, c'est contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
M. Pierre-Yves Collombat. - Cela me rappelle la formule de M. Queuille, selon laquelle il faut faire en sorte que l'impôt rende plus sans imposer plus les contribuables. C'est contradictoire !
Les intercommunalités sont-elles des outils rassemblant des communes ou l'antichambre de nouvelles collectivités dont on ne veut pas dire le nom ? N'est-ce pas la disparition des communes à l'intérieur des intercommunalités qui est envisagée ? S'il n'y avait pas ce doute, nous n'en serions pas là aujourd'hui... Les maires inaugurent toujours les chrysanthèmes, mais ils n'ont plus le pouvoir.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - C'est un débat de fond très important. Nous sommes nombreux à estimer que l'intercommunalité doit rester une confédération de communes souveraines avec des élus des communes et non de l'intercommunalité. Je rejoins entièrement M. Collombat. Le succès dépend de l'état d'esprit collectif des membres de l'intercommunalité, malgré parfois un nombre de communes excessif.
Cependant, ces questions ne peuvent avoir de réponse dans une proposition de loi : il faut réviser la Constitution, pour souligner qu'il y a davantage de démocratie quand le territoire est pris en compte. C'est notre vocation, nous, au Sénat, de desserrer le carcan construit non par le législateur mais par le Conseil constitutionnel - qui a suivi là le Conseil d'État. À ce stade, ne votons pas un texte inconstitutionnel.
Mme Cécile Cukierman. - J'entends ce que dit le président Bas. Je voterai cet amendement que j'ai cosigné. Une révision constitutionnelle est en cours, paraît-il, nous la verrons peut-être arriver jusqu'à nous...
Il faut tirer les enseignements de la crise que notre pays traverse en affirmant une égalité non seulement démographique, mais aussi territoriale. Le sentiment d'abandon et le déclassement découlent d'un sentiment d'inégalité territoriale.
Il est utile de rappeler que c'est le Parlement qui fait la loi et non une cour, un conseil ou autre.
Je veux répondre à nos collègues qui paraissent pressés que ce débat s'achève, pour aborder le suivant sur la création d'un droit voisin au profit des agences et éditeurs de presse : je ne suis pas responsable de ce qui se passera demain avec Google, sur les recettes de notre pays, mais prenons le temps de débattre de cette proposition de loi, sans chantage à l'ordre du jour. Sinon, autant tuer la démocratie, cela ira plus vite !
L'amendement n°15 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°2, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
... - Le présent article ne s'applique que s'il n'a pas pour effet d'augmenter le nombre des conseillers communautaires dans les intercommunalités dont le conseil communautaire est déjà composé de plus de 100 membres.
Mme Claudine Kauffmann. - Avec la création d'intercommunalités démesurément étendues, les conseils communautaires comportent parfois un nombre considérable de membres. Or, au-delà de 100 membres il n'y a souvent pas de débat possible, les pouvoirs étant concentrés dans les mains de quelques élus qui tirent les ficelles.
Au moment où l'opinion publique se plaint du nombre excessif d'élus à tous les niveaux, il ne serait pas raisonnable de transformer les conseils communautaires en armées mexicaines. Dans certains cas, l'efficacité est inversement proportionnelle au nombre de délégués.
Le problème actuel provient de la fusion autoritaire des intercommunalités, qui a créé des structures démesurément étendues. La solution réside beaucoup plus dans la réduction de la taille des intercommunalités que dans la généralisation d'assemblées communautaires aux effectifs pléthoriques.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Avis défavorable. Cet amendement pose des problèmes légistiques. En outre, le texte de la commission des lois n'opérerait qu'une augmentation limitée du nombre de membres, et ce, à enveloppe constante.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Avis défavorable.
L'amendement n°2 n'est pas adopté.
L'article premier est adopté.
ARTICLE PREMIER BIS
Mme la présidente. - Amendement n°3, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Supprimer cet article.
Mme Claudine Kauffmann. - Cet amendement relève de la même logique que l'amendement de suppression de l'article premier déjà évoqué.
Mme la présidente. - Amendement identique n°16, présenté par M. Collombat.
M. Pierre-Yves Collombat. - Cet amendement s'explique par un souci de cohérence. Je le retire.
L'amendement n°16 est retiré.
L'amendement n°3, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°19, présenté par le Gouvernement.
Alinéas 2 et 3
Supprimer ces alinéas.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il s'agit d'un amendement de suppression partielle car nous sommes favorables à l'accord local.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Cet amendement est contraire à la position de la commission des lois. Avis défavorable.
L'amendement n°19 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°20, présenté par le Gouvernement.
Alinéa 5
Remplacer la première occurrence des références :
III et IV
par les références :
III à V
L'amendement n°20 est retiré.
Mme la présidente. - Amendement n°4, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
... - Le présent article ne s'applique que s'il n'a pas pour effet d'augmenter le nombre des conseillers communautaires dans les intercommunalités dont le conseil communautaire est déjà composé de plus de 100 membres.
Mme Claudine Kauffmann. - Même argumentation que pour l'amendement n°2.
L'amendement n°4, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°21, présenté par le Gouvernement.
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
II. - Par dérogation au premier alinéa du VII de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, en prévision du renouvellement général des conseils municipaux organisé au titre de l'année 2020, les communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération peuvent procéder aux opérations prévues aux I, IV et VI du même article jusqu'au 30 septembre 2019.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Par cet amendement, nous reculons la date des négociations des collectivités territoriales sur l'accord local au 31 octobre 2019.
Mme Nathalie Goulet. - Excellent !
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - La commission se félicite de cet amendement. Avis favorable.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Je veux souligner l'excellence de cet amendement !
Mme Nathalie Goulet. - Je voterai cet amendement des deux mains. Il faudra faire preuve de beaucoup de pédagogie auprès des conseils municipaux pour inciter à des accords locaux, et ce d'autant plus qu'il y aura beaucoup de nouveaux élus.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Les négociations sont reportées au 30 septembre 2019 et non au 31 octobre, date de l'arrêté du préfet.
L'amendement n°21 est adopté.
L'article premier bis, modifié, est adopté.
ARTICLE 2
Mme la présidente. - Amendement n°5, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Supprimer cet article.
Mme Claudine Kauffmann. - Cet amendement relève de la même logique que l'amendement de suppression de l'article premier déjà évoqué.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Avis défavorable.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Avis favorable.
L'amendement n°5 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°17 rectifié bis, présenté par MM. Mézard, Arnell, Artano, Castelli, Collin et Corbisez, Mme N. Delattre et MM. Gabouty, Guérini, Léonhardt, Menonville, Requier, Roux et Vall.
Au début de cet article
Insérer un paragraphe ainsi rédigé :
... - L'article L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Art. L. 5211-40 - La conférence des maires est une instance de coordination entre la communauté urbaine, la communauté d'agglomération, ou la communauté de commune et les communes membres, au sein de laquelle il est débattu de tous sujets d'intérêt intercommunal ou relatifs à l'harmonisation de l'action entre les communes et l'intercommunalité.
« Cette instance est présidée de droit par le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et comprend les maires des communes membres.
« Elle se réunit au moins deux fois par an, à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, à la demande de l'organe délibérant de l'établissement ou du tiers des maires des communes membres, sur un ordre du jour déterminé.
« Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les bureaux sont déjà composés de l'intégralité des maires sont dispensés de cette mesure.
« Les membres de cette instance ne sont pas rémunérés et aucun frais lié à son fonctionnement ne peut être pris en charge par une personne publique. »
M. Yvon Collin. - Cet amendement s'inspire du rapport d'information sur la revitalisation de l'échelon communal. Il rend obligatoire une instance de dialogue avec les maires, dans chaque EPCI à fiscalité propre, instance qui devra se réunir au minimum deux fois par an.
Il s'agit de mieux faire entendre la voix de tous les maires et de favoriser le consensus.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - De nombreuses intercommunalités ont déjà créé une conférence des maires. Remettons-nous-en à l'initiative locale. De nombreuses compétences ont été transférées aux intercommunalités. Avis favorable d'autant que la rectification demandée par la commission des lois a été apportée.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il existe déjà une conférence des maires - sous des vocables divers - dans de très nombreuses intercommunalités.
Sur le terrain, j'entends souvent les élus se plaindre du nombre élevé de réunions. (Mme Nathalie Goulet le confirme.) Même si je comprends votre motivation, au vu des problèmes de gouvernance dans certaines intercommunalités, on impose tout de même un organe supplémentaire.
Le Gouvernement est plutôt favorable à la philosophie de cet amendement mais craint qu'il se traduise par une lourdeur supplémentaire. Préservons les libertés locales ! Sagesse.
Mme Françoise Gatel. - Très bien !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Qu'on ne vienne pas dire, en tout cas, que le Gouvernement a encore imposé des contraintes !
M. Stéphane Piednoir. - Ce n'est pas notre genre ! (Sourires)
M. Mathieu Darnaud. - Nous ne sommes pas pour la réunionite, mais trouver une formule qui convienne à la fois aux petites, aux moyennes et aux grosses communes est impossible. La conférence des maires est donc un passage obligé. Cet amendement, que je soutiens, a le mérite de mettre les maires autour de la table.
Je fais miens les propos de M. Collombat et du président Bas : l'intercommunalité n'est pas une collectivité territoriale mais un espace de mutualisation et de projets. Il est nécessaire que les maires puissent se retrouver. Plutôt qu'un exécutif communautaire pléthorique de 250 ou 300 membres, prévoyons, une à deux fois par an, un temps de concertation pour que chaque territoire soit entendu.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'intention est bonne et nous ne voterons pas contre cet amendement, mais là encore, on confond les choses. Sous prétexte que l'intercommunalité ne fonctionne pas selon des règles démocratiques satisfaisantes, on remplace la démocratie représentative par de la démocratie participative. (M. Philippe Bas, président de la commission, le conteste.)
Faisons en sorte que la démocratie représentative des communes fonctionne, au lieu de rajouter un truc ! C'est une boursouflure sur les institutions pour éviter de trancher dans le vif.
Mme Françoise Gatel. - Cet amendement n'est pas une boursouflure, mais un baume. Il a valeur de symbole. (M. Philippe Bas, président de la commission, le confirme.) Il rappelle que l'intercommunalité est un espace de coopération où rien ne peut se faire sans les maires. Dans les cas où le bureau de l'intercommunalité réunit déjà tous les maires, il n'y aura pas d'obligation de réunion supplémentaire.
Avec deux réunions par an, on ne peut parler de réunionite...
Mme Nathalie Goulet. - Je ne saurai mieux dire.
M. Philippe Bas, président de la commission. - Je me félicite de l'adoption de l'article premier bis qui va favoriser la conclusion d'accords locaux et je rends hommage au rapporteur pour cette solution remarquable qui s'inspire de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Absolument ! C'est très subtil !
M. Philippe Bas, président de la commission. - C'est le type d'initiative sénatoriale qui répond aux attentes concrètes des maires. Bravo pour cette unanimité, preuve que nous en avons compris l'utilité.
Je ne comprends pas en revanche l'opposition de M. Collombat à l'excellent amendement de M. Mézard.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Excellent amendement !
M. Philippe Bas, président de la commission. - Nous voulons éviter que le lien démocratique avec les maires ne se distende, et le signifions symboliquement en offrant un cadre juridique à la conférence des maires. (Mme Françoise Gatel approuve.) J'apporte tout mon soutien à cet amendement.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Le groupe socialiste soutient l'amendement de M. Mézard. Pour avoir longtemps présidé une intercommunalité, je sais l'importance de réunir régulièrement les maires.
L'amendement n°17 rectifié bis est adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°6, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Alinéa 2
Remplacer les mots :
ont le droit, dans le cadre de leur fonction, d'être informés
par les mots :
doivent être informés
Mme Claudine Kauffmann. - La rédaction laisse entendre que les conseillers municipaux doivent prendre l'initiative de solliciter une information. Il est préférable de prévoir qu'en tout état de cause, l'information doit leur être transmise.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Avis défavorable. Cet amendement n'a aucune portée réelle.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Même avis.
L'amendement n°6 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°8, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Alinéa 2
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Toutes les délibérations prises par l'établissement doivent être transmises à l'ensemble des conseillers municipaux.
Mme Claudine Kauffmann. - La moindre des choses est de tenir informé les élus municipaux des communes membres des délibérations prises par l'établissement.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Avis défavorable. C'est inutile : les réunions des conseils communautaires sont publiques et leurs délibérations sont publiées et consultables.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Avis défavorable. Depuis la loi de 2010, les conseillers municipaux qui ne sont pas conseillers communautaires peuvent participer aux commissions de l'intercommunalité. On ne le dit jamais ! (Mme Françoise Gatel renchérit.)
L'amendement n°8 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°10, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Alinéa 3
1° Supprimer les mots :
Le cas échéant,
2° Remplacer les mots :
leur est
par les mots :
doit leur être
Mme Claudine Kauffmann. - La communication doit être une obligation, non une simple faculté.
Mme la présidente. - Amendement n°7, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Alinéa 3
1° Après le mot :
échéant
insérer les mots :
le projet de délibération et
2° Remplacer les mots :
est communiquée
par les mots :
sont communiqués
Mme Claudine Kauffmann. - Si la note explicative sur un projet de délibération doit être transmise, le projet de délibération doit l'être aussi.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Avis défavorable aux amendements nos10 et 7. Dans un texte législatif, l'indicatif a valeur d'impératif.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Même avis.
L'amendement n°10 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°7.
Mme la présidente. - Amendement n°9, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Alinéa 3
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Elle doit s'effectuer au moins trois jours francs avant la réunion du conseil communautaire.
Mme Claudine Kauffmann. - Inutile d'informer les conseillers municipaux des communes membres si l'information s'effectue une fois la délibération prise !
L'amendement n°9, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'article 2, modifié, est adopté.
INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI
Mme la présidente. - Amendement n°11, présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.
Rédiger ainsi cet intitulé :
Proposition de loi concernant la représentation des petites communes et visant à remédier à certaines conséquences de la politique conduite à leur encontre par les majorités parlementaires de 2007 à 2012 et de 2012 à 2017
Mme Claudine Kauffmann. - Trop souvent, les parlementaires sont frappés d'amnésie. Lorsque le gouvernement change, ils oublient qu'ils ont voté les réformes qu'ils dénoncent ! (M. Mathieu Darnaud marque son impatience.) Ainsi, la politique d'étranglement des communes au profit des intercommunalités a été conduite de manière continue, sous Sarkozy comme sous Hollande. Cet amendement tend à rappeler implicitement les responsabilités des uns et des autres.
M. Mathieu Darnaud. - Nous avions compris !
L'amendement n°22 est retiré.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Avis défavorable à cet amendement purement polémique.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Même avis.
L'amendement n°11 n'est pas adopté.
Explications de vote
M. Pierre-Yves Collombat . - Malgré ses limites, le groupe CRCE votera ce texte qui apporte quand même des améliorations pour les petites communes. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit.)
Mme Françoise Gatel . - Je salue le travail de notre rapporteure et la reconnaissance, sur tous les bancs, de la nécessité de prendre en compte la diversité des territoires et de corriger les irritants.
Ce texte est un progrès. Toutefois, au vu du risque constitutionnel pour les collectivités, nous ne pouvons pas voter l'article premier. Nous nous abstiendrons donc, en souhaitant que les choses puissent évoluer dans le cadre de la révision constitutionnelle.
M. Mathieu Darnaud . - Nous appelons à faire évoluer la loi NOTRe et la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, notamment au regard des problématiques de gouvernance dans les intercommunalités XXL. Dans cette attente, ce texte apparaît pertinent : nous le voterons, en saluant le délicat travail d'équilibriste de Mme Carrère.
M. Patrick Kanner . - Je félicite à mon tour la rapporteure, ainsi que Jean-Pierre Sueur et le groupe socialiste, à l'initiative de cette proposition de loi. C'est une avancée véritable. Nous défendons les communes au travers de ce texte que j'espère voir prospérer à l'Assemblée nationale. Nous le voterons avec enthousiasme.
Mme Nathalie Goulet . - On le sait, Jean-Pierre Sueur et Jacqueline Gourault sont les spécialistes des rustines sur les textes mal ajustés. (On s'amuse.) L'important est que le texte relatif aux collectivités territoriales vive ! Le grand débat, les cahiers de doléances montrent que les Français veulent avoir une vision plus claire de qui décide quoi et à quel niveau... Il y a trop d'opacité dans le fonctionnement des intercommunalités. Comme mon groupe, je m'abstiendrai, même si ce texte représente une avancée.
Mme Jacqueline Gourault, ministre . - Madame Goulet, j'ai bien connu la famille Rustin, qui avait une belle entreprise à Ruillé-sur-Loir, à la frontière entre le Loir-et-Cher et la Sarthe. Je vous remercie de m'avoir donné l'occasion de citer les inventeurs de la rustine ! (Sourires et applaudissements)
Mme Maryse Carrère, rapporteure . - Je me félicite de la co-construction autour de ce texte qui a associé son auteur, le Gouvernement et la DGCL. J'espère que la navette l'enrichira encore, afin d'aboutir à une issue la plus équitable possible pour les communes - même si l'exercice est délicat. Cette proposition de loi réaffirme la place de la commune comme pilier central de l'intercommunalité. C'est un beau symbole ! (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, RDSE et SOCR)
La proposition de loi, modifiée, est adoptée.
(Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)
La séance est suspendue quelques instants.