Comptes rendus analytiques officiels du 23 mai 2018

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen.

Discussion générale

M. Alain Richard, rapporteur pour le Sénat de la CMP .  - La délibération de la CMP a été conclusive, vous ne serez donc pas surpris que les principales dispositions du texte soient maintenues : les parlementaires européens seront élus, dès les prochaines élections, sur des listes nationales ; les seuils d'élection et de remboursement des frais de campagne demeurent inchangés, 5 % et 3 %. Nous légiférons sans connaître le nombre de sièges à pourvoir car ce nombre résultera d'un acte européen, examiné par le Conseil européen en juin pour un vote par le Parlement européen en juillet. Nous avons effectué la part du travail qui nous revenait dans les temps ; le délai d'un an est respecté de façon impeccable puisque les élections européennes auront lieu le 25 ou le 28 mai 2019.

Le point en discussion soumis à la CMP était les modalités de la campagne électorale dans les médias publics. Le temps serait distribué en trois parts : une part répartie également entre toutes les listes ; une part de deux heures tenant compte des effectifs parlementaires ; la part du CSA, en application de la décision du Conseil constitutionnel qui avait critiqué le régime précédent, pour parvenir à la plus grande équité possible. Pour cette troisième et dernière part, le Sénat avait, sur ma proposition, retenu un système élastique d'une heure à une heure et demie ; la CMP a tranché : ce sera une heure et demie.

Ce projet de loi comporte, enfin, un cavalier législatif obligatoire, en raison de la censure du Conseil constitutionnel, sur la répartition du temps de parole dans les médias publics lors de la campagne pour les élections législatives. Nous avons sur ce point, comme c'est l'usage, suivi les préconisations de l'Assemblée nationale.

Au nom de la CMP et fidèle au mandat de la commission des lois, je vous encourage à voter pour. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et UC)

Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur .  - Après que l'Assemblée nationale a adopté le 14 mai les conclusions de la CMP, il appartient à la Haute Assemblée de se prononcer. Je me félicite de l'accord auquel sont parvenus députés et sénateurs lors de la réunion de la CMP le 18 avril. Je salue le rapporteur pour son sens de l'écoute et du compromis et l'ensemble des sénateurs qui, au-delà de leurs sensibilités politiques, se sont largement réunis pour adopter cette réforme électorale importante.

Dès le 3 janvier, le président de la République avait souhaité une démarche co-constructive ; il a consulté l'ensemble des formations politiques. Le rétablissement de la circonscription nationale s'est rapidement imposé ; la plupart des formations en convenaient avant le passage du texte en conseil des ministres. Cette solution, que nous avons connue entre 1977 et 2003, nous rapproche de nos partenaires européens. Elle est la seule à même de garantir l'intérêt des électeurs pour ce scrutin et la tenue d'un débat national autour des enjeux européens ; le Gouvernement en est convaincu.

Nous étions tenus de faire évoluer les dispositions législatives sur le temps d'antenne pour la campagne des élections européennes, sans quoi elles auraient connu le même sort que les dispositions parallèles pour les élections législatives - la censure du Conseil constitutionnel. Alors que les députés avaient prévu d'intégrer le résultat de la dernière élection européenne dans la troisième fraction, vous l'avez inclus dans la deuxième fraction et les députés se sont rangés à ce choix. Je m'en réjouis comme il est bon que la CMP ait retenu une heure trente pour la troisième fraction, la fraction corrective ; il y avait un risque d'incompétence négative.

Enfin, la référence aux listes transnationales à l'article 7. Le Sénat l'avait supprimée, la CMP l'a rétablie. C'est un motif de satisfaction pour le Gouvernement qui continuera de défendre cette idée. Selon nous, c'est un axe majeur pour renforcer la démocratie européenne.

Le Gouvernement, très satisfait du compromis trouvé en CMP, appelle le Sénat à voter pour. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, RDSE et UC)

Mme Josiane Costes .  - Le RDSE votera ce texte sans réserve. Nous le faisons valoir depuis 2010, rien ne permet de dire que le découpage en huit circonscriptions a atteint les objectifs fixés par la loi de 2003. La distension du lien entre l'électeur et l'élu est difficilement mesurable, elle est affaire de sentiment. Le fait objectivement mesurable, c'est l'abstention et elle n'a cessé de croître.

Je ne reviendrai pas en détail sur les conditions dans lesquelles a été adoptée la loi de 2003 et l'usage du 49-3, sinon pour rappeler que le législateur, tout en s'en défendant expressément, avait cherché à affaiblir les effets de la proportionnelle. Le Parlement européen était alors considéré comme un décorum démocratique où devaient être représentées toutes les sensibilités, on ne cherchait pas à y dégager une majorité de gouvernement ; le traité de Lisbonne, en renforçant ses pouvoirs, a rendu cette vision caduque. À l'heure des débats sur la désignation du président de la Commission européenne et la règle du Spitzenkandidaten, nous devons renforcer la légitimité de nos représentants au Parlement européen. Pour autant, nous n'avons pas la naïveté de penser que ce texte restaurera à lui seul le lien entre les électeurs et les élus européens. Nos principaux amendements tendaient d'ailleurs à renforcer le travail de pédagogie à conduire sur le rôle du Parlement européen dans le droit fil du discours du président de la République à la Sorbonne. Quelques regrets, donc.

Les articles 2 et 2 bis apporteront plus de réalisme dans nos règles sur le temps de parole. Fixer la troisième fraction à une heure trente est une bonne chose : le débat en sera allongé et le temps plus simple à répartir. Il fallait, effectivement, intégrer le nombre de députés européens dans la deuxième fraction ; il aurait été paradoxal de déterminer le temps de parole des candidats européens selon la représentativité de leur parti au niveau national.

Nous avons beaucoup débattu de la représentation de l'outre-mer. Le droit de l'Union européenne est plus attaché à la différenciation territoriale que ne l'est le droit français ; les prochains députés européens devront particulièrement y être vigilants. Enfin, et c'est le sens de notre soutien aux listes transnationales, il leur reviendra de faire émerger de véritables formations politiques européennes et de promouvoir le parlementarisme au sein de l'Union. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE, UC et sur le banc de la commission)

Mme Muriel Jourda .  - Permettez-moi de faire entendre une voix dissonante... Les conclusions de la CMP ne modifieront pas la position des Républicains ; nous sommes opposés, sur le fond, au retour à la circonscription unique.

Le motif invoqué, à savoir la nécessité de s'aligner sur la majorité des pays européens, n'est pas pertinent. Est-ce vraiment un raisonnement cohérent, à une époque où l'on privilégie l'adaptation locale du droit ? D'autant que l'on brandit l'exemple de pays très différents, par leur taille ou leur histoire. Ce qui vaut en Estonie ne vaut pas forcément chez nous...

Lutter contre l'abstention et la faible visibilité des députés européens est un objectif louable. Cependant, on ne fait pas le bonheur du peuple malgré lui. Certes, les circonscriptions interrégionales sont extrêmement vastes ; celle dont je dépends s'étend d'Ouessant à la Gironde. Pour autant, la circonscription unique résoudra-t-elle les difficultés liées à l'abstention ? Le lien ténu entre le territoire et le candidat disparaîtra. La circonscription doit allier proximité et cohérence humaine.

Voilà pourquoi nous n'adopterons pas ce texte d'autant qu'il aura des conséquences très négatives pour l'outre-mer. Mieux aurait valu s'en tenir à la situation actuelle.

Pire, à l'article 7, est ouverte la possibilité d'établir des listes transnationales. Nous nous y opposerons sur la forme et sur le fond. Philippe Bas a clairement indiqué, lors de la CMP, qu'il ne servait à rien d'introduire dans la loi des dispositions non normatives. Le Parlement européen a, de plus, écarté cette hypothèse.

En résumé, le diagnostic est juste mais le remède inefficace. Le texte ne résoudra ni le problème de l'abstention ni la crise de confiance. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

Mme Éliane Assassi .  - Je serai la deuxième voix dissonante sur ce texte (Marques d'encouragement sur les bancs du groupe Les Républicains) mais pour des raisons différentes.

Le retour à la circonscription unique est positif. La régionalisation du scrutin européen répondait à un objectif de bipolarisation de la vie politique, que nous dénoncions. Accordons-nous sur l'idée que les circonscriptions régionales ont été un échec puisque l'abstention n'a fait que croître depuis 2004.

Pourquoi maintenir le seuil d'élection à 5 % ? Ce seuil, que seuls neuf pays européens ont adopté, est un coup porté au pluralisme. Une liste recueillant plusieurs centaines de milliers de voix, voire largement plus d'un million de voix en cas de participation plus élevée, ne pourra être représentée au Parlement européen ? Pourquoi ne pas harmoniser ce seuil avec celui de 3 % pour le remboursement des frais de campagne ?

Nous sommes également très opposés aux nouvelles règles de répartition du temps de parole lors de la campagne. La règle de l'équité favorisera les grands partis, à commencer par celui du président de la République.

Enfin, l'inscription d'une référence aux listes transnationales était vivement souhaitée par le président de la République alors que le Parlement européen les a renvoyées aux calendes grecques. Nous n'en voulons pas. Le rapporteur de l'Assemblée nationale Alain Tourret a dit vouloir aider la participation en ouvrant une perspective : la belle affaire ! Ce qui explique l'abstention, ce sont les politiques libérales menées partout en Europe.

M. François Bonhomme.  - Ben voyons !

Mme Éliane Assassi.  - Ce projet de loi est dangereux pour le pluralisme, nous voterons contre. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

M. Philippe Bonnecarrère .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) Simplicité sur la forme et gravité sur le fond sont les deux mots qui me viennent en tête en abordant ce débat.

Simplicité, d'abord, car les listes nationales sont la solution la plus pertinente pour les élections européennes. L'idéal, ce serait un territoire de projet et de destin. Cela n'a pas été possible et la société civile s'est aisément rangée à la circonscription unique, qui ne satisfait pas la dimension ultramarine de notre groupe - Gérard Poadja y reviendra dans un instant.

Gravité, ensuite. Dans quelques minutes, nous reprendrons la discussion sur la loi de programmation militaire. Bientôt, nous débattrons sur le projet de loi Asile et Immigration, de la lutte contre le terrorisme ou du retrait de Trump de l'accord sur le nucléaire iranien. Tout cela, ce sont des sujets européens.

Trop de gouvernements, y compris en Europe, utilisent le nationalisme pour conforter leur autorité politique. Trop de pays, y compris en Europe, s'écartent des valeurs démocratiques, de la liberté de la presse et de l'indépendance de la justice au nom de l'efficacité et de la souveraineté populaire. L'unilatéralisme fait rage là où notre pays a toujours pensé que les États étaient interdépendants et qu'un accord ne valait que s'il était multilatéral.

On ne fait pas le bonheur des peuples malgré eux, certes, et je comprends le réalisme politique mais ne confondons pas l'accessoire et l'essentiel. L'essentiel, ce sera la manière dont nous saurons nous rassembler pour exprimer et défendre ses valeurs. (Applaudissements sur les bancs des groupes UC, LaREM, RDSE et sur les bancs de la commission)

M. Jean-Yves Leconte .  - Des citoyens européens voteront sur le territoire français pour élire des représentants au Parlement européen ; c'est bien de cela qu'il s'agit, ne nous y trompons pas. Nous revenons à la circonscription nationale, que nous avons connue dans un temps plus ancien. Si le système n'était pas parfait, il permettait un débat national autour des questions européennes. Disons que c'est un pis-aller en attendant des listes transnationales.

Le groupe socialiste regrette qu'on n'ait pas ouvert la possibilité de concrétiser le système des Spitzenkandidaten. Que chaque liste précise, au moment de l'élection européenne, quel candidat potentiel elle souhaite porter à la tête de la Commission européenne aurait renforcé la démocratie européenne.

Autre regret : l'outre-mer n'a pas été envisagé dans la relation particulière qu'il entretient avec l'Europe. Certains de nos collègues n'hésitent pas à faire un droit spécifique à Mayotte et oublient la spécificité des territoires ultramarins dès qu'il s'agit d'Europe...

Les négociations sur la répartition des sièges au Parlement européen après le Brexit sont encore ouvertes. N'est-ce pas une occasion, Madame la Ministre, de relancer les discussions sur les listes transnationales ? Dans une résolution de 2016, le Sénat proposait de commencer par en former une pour les Européens habitant hors de l'Union européenne.

Les consultations citoyennes en cours ne sont pas prises en compte dans la campagne électorale, c'est dommage. Tous, quelle que soit notre vision de l'Europe, sommes Européens. L'Europe n'appartient pas aux partis et aux gouvernements. M. Bonnecarrère l'a montré, l'asile, la zone euro ou la sécurité ou encore la fiscalité sont des sujets européens. Pour agir ensemble, il faut renforcer le contrôle démocratique qui est l'apanage du Parlement européen. Les listes nationales y contribuent, les listes transnationales auraient été encore plus efficaces. Que des candidats provenant de différents pays travaillent en commun est un facteur d'unité à ne pas négliger pour 2024.

Le groupe socialiste soutiendra ce texte en signalant qu'il y aura un petit défi de plus à relever pour 2019 : les nouvelles règles d'inscription sur les listes électorales. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et LaREM)

M. Claude Malhuret .  - Pas à pas, pierre après pierre, l'Europe se construit en dépit des bourrasques : Brexit, crise migratoire, rupture italienne. En dépit de cela, elle parvient plus souvent que ne le soutiennent ses détracteurs à prendre des décisions. J'en veux pour preuve le déclenchement de la loi de blocage pour protéger nos entreprises travaillant en Iran des sanctions américaines.

Dans un an, 500 millions de citoyens européens seront appelés aux urnes - pour la neuvième fois. Si le Parlement européen est centre démocratique de l'Union, le niveau de participation a chuté de 46,8 % en 1999 à 42,4 % en 2014. Le découpage en huit circonscriptions, en 2003, visait à resserrer les liens entre les électeurs et leurs élus. Il a échoué.

M. François Bonhomme.  -  Quel enthousiasme !

M. Claude Malhuret.  - Ce découpage nous éloigne du modèle retenu par 22 de nos 27 partenaires européens. Ce projet de loi rétablit la circonscription nationale, la plus à même de faire de nos élus européens les mandataires de la Nation tout entière. Les partis devront veiller à la bonne représentation du monde rural et des outre-mer.

Je salue les dispositions relatives à la campagne électorale dans les médias et celles sur les comptes de campagne, elles participent de la modernisation du processus. J'espère que ce texte contribuera à rendre le débat européen plus lisible aux yeux de nos concitoyens.

Ma génération, la première à ne pas avoir connu la fatalité de la guerre, croit en l'Europe car elle sait les effets de son absence. L'Europe est une promesse de paix et de liberté, un désir de fraternité. L'absentéisme électoral ne doit pas nous laisser indifférent.

Le groupe Les Indépendants votera quasi unanimement en faveur de ce texte avec une réserve sur l'outre-mer. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants et LaREM ; MM. Patrick Kanner et Jean-Yves Leconte applaudissent également.)

M. Jean Louis Masson .  - Le retour à la circonscription unique est essentiel. Les découpages régionaux n'avaient pour but que d'affaiblir les effets de la proportionnelle et d'éviter une expression forte de la représentation nationale.

M. François Bonhomme.  - Un nouveau représentant du macronisme !

M. Jean Louis Masson.  - Je m'étonne que ce que M. Wauquiez souhaitait il y a trois ans ne fasse plus recette chez Les Républicains...

Les listes supranationales sont scandaleuses : elles amputeraient notre souveraineté nationale au sein de l'Europe. Le Sénat avait supprimé l'article 7, je regrette que la CMP l'ait repris car c'est une aberration complète : cet article, qui ne sert à rien, est un article bavard. Comment le Gouvernement peut-il se plaindre des dispositions non normatives et donner un tel exemple ?

M. André Gattolin .  - Je salue le travail constructif de la CMP qui a trouvé un accord sur la base d'un texte proche de celui du Sénat.

Le retour à la circonscription unique donne lieu à un large consensus. Le découpage en huit circonscriptions n'a pas tenu ses promesses initiales d'une participation électorale accrue. Le retour à la circonscription unique provoquera un sursaut de participation chez nos concitoyens ?

M. Philippe Bas, président de la commission des lois.  - Non !

M. André Gattolin.  - Nous le pensons très sincèrement.

La répartition des sièges sera plus équitable ; jusqu'à présent, il fallait, pour espérer un siège, au moins 15 % dans la région Massif central - Centre contre 5 % en Ile-de-France. Enfin, nous éviterons la démultiplication des listes en compétition : on en comptait une quarantaine en 2014, dont certaines dans les seules circonscriptions les plus dotées en nombre de sièges.

Nous ne sommes pas naïfs au point de penser que des choix normatifs sur les modalités de scrutin suffiront à entraîner l'enthousiasme participatif d'électeurs blasés par des postures politiciennes et des promesses non tenues. Nous ferons revenir les électeurs aux urnes par les idées que nous leur proposerons. Mettra-t-on enfin la question européenne au coeur de la campagne ? Quand cessera-t-on d'en faire un tour de chauffe d'une énième présidentielle ?

Le scrutin de liste renvoie à la responsabilité du choix des candidats qui figureront sur les listes.

En France, il est de bon ton de présenter les élections européennes comme une occasion de recaser tel ou tel. La conjonction de normes justes et de bonnes pratiques politiques fait la vitalité de la démocratie. D'où ce texte qui tire les conséquences des précédents scrutins. Le bon sens tout court, pas le bon sens politique, devrait nous conduire à procéder dès après les élections de 2019, à l'évaluation de ce texte.

Le groupe LaREM votera sans réserve ce texte.

M. Cédric Perrin.  - Nous voilà rassurés !

M. Gérard Poadja .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) Ce texte nuira à la représentation de la population française, notamment dans sa dimension ultramarine.

Le mécanisme actuel instauré en 2009 prévoit pour la première fois dans l'histoire de la représentation française, les Outre-mer de chaque océan pouvaient siéger à Bruxelles. Par votre choix d'une circonscription électorale unique, la diversité ultramarine sera étouffée, sa représentation soumise au bon vouloir des partis politiques.

Les élections européennes de 1999 l'ont illustré caricaturalement : les trois élus ultramarins étaient réunionnais...Je salue au passage mes collègues de ce département ultramarin qui compte le plus d'électeurs. Les collectivités les plus peuplées, à commencer par le Pacifique, sont le plus souvent oubliées.

Mme Sylvie Goy-Chavent.  - C'est vrai !

M. Gérard Poadja.  - Je suis d'autant plus atterré par le mode de scrutin retenu que l'étude d'impact affirme de manière mensongère que « le maintien d'une circonscription ultramarine serait susceptible d'engendrer pour les populations outre-mer le sentiment de bénéficier d'un traitement politique différencié auquel elles n'aspirent pas nécessairement ».

D'où sort cette affirmation ? Dans son discours au théâtre de l'Île à Nouméa le 5 mai, le président de la République a exposé « la stratégie indopacifique » que la France et l'Union européenne doivent développer à travers l'axe Paris-New-Delhi-Canberra-Nouméa-Papeete.

Madame la Ministre, après l'adoption de cette loi, le Pacifique deviendra le grand oublié de l'outre-mer français au Parlement européen, alors que la France s'engage pour le statut des Pays et territoire d'outre-mer (PTOM) dans la perspective de la fin des accords de Cotonou en 2020.

Je voterai contre ce texte, qui m'a tant déçu, alors que les mots du président de la République résonnent encore à mes oreilles. (Mme Sylvie Goy-Chavent et M. Jean-Louis Lagourgue applaudissent.)

La discussion générale est close.

Mme la présidente.  - Conformément à l'article 42, alinéa 12, du Règlement, je vais mettre aux voix l'ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

À la demande du groupe LaREM, le projet de loi est mis aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°104 :

Le Sénat a adopté définitivement.