Bilan annuel de l'application des lois
M. le président. - L'ordre du jour appelle le débat sur le bilan annuel de l'application des lois.
Ce débat annuel est une spécificité du Sénat. La fonction de contrôle consacrée par l'article 24 de la Constitution, doit être une priorité de même rang que la fonction législative. Loin des confrontations politiques traditionnelles, qui ont leur valeur, nous avons toute légitimité à l'exercer, ce que nous faisons depuis 40 ans.
Au cours de l'année parlementaire 2015-2016, nous avons voté 41 lois. C'est plutôt moins que les années précédentes, mais les textes sont de plus en plus volumineux... Or certaines restent partiellement ou totalement inappliquées, faute de textes d'application. Veiller à leur application, au respect par l'exécutif de la volonté du législateur est une question de crédibilité de notre travail, quelles que soient les majorités en place.
M. Claude Bérit-Débat, président de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et des études . - Rendez-vous désormais annuel, cette séance publique sera l'occasion de faire le point sur l'application des lois, en présence du Secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement.
Tous les chiffres de la dernière session figurent dans mon rapport écrit, aussi me contenterai-je d'en récapituler les points essentiels.
Ces données ont été établies à partir des bilans détaillés des commissions permanentes et des statistiques de la direction de la législation et du contrôle du Sénat, après recoupement avec les chiffres concordants du Secrétariat général du Gouvernement.
Comme en 2015, nous avons eu le plaisir et l'honneur d'entendre en audition le Secrétaire général du Gouvernement, M. Marc Guillaume. Nous avons aussi évoqué avec lui quelques questions connexes, comme la mise en oeuvre des lois d'habilitation ou le taux de réponse aux questions écrites des sénateurs.
Cinq grandes tendances apparaissent.
Tout d'abord, la production législative est en baisse apparente, avec 43 lois votées contre 66 l'an dernier, hors conventions internationales. Mais, certaines lois ont été des « lois-fleuves », telles la loi Macron, avec ses 308 articles, ou encore la loi sur la transition énergétique, avec 213 articles... Cela veut dire plusieurs dizaines de décrets d'application qui, espérons-le, ne viendront pas grever le bilan des prochaines années. Presque 30 % des lois de la précédente session ont été d'initiative parlementaire. Comme l'an dernier, le Sénat, avec six propositions de loi, a été à l'origine d'environ une loi sur sept.
Sur la législature, le taux d'application est de 80 %, progression significative par rapport au précédent exercice - 82%, même, au 30 avril 2016. Pour la seule année parlementaire 2014-2015, le pourcentage est mécaniquement moindre, en hausse de 7 points par rapport à la précédente.
Ainsi le taux d'application des lois augmente-t-il d'année en année, même s'il reste perfectible. Ces statistiques gomment des écarts parfois sensibles entre les différentes commissions, entre les ministères et même d'une loi à l'autre.
Autre tendance dans la durée : la résorption progressive du stock de lois inappliquées, au point que sur les 120 lois votées depuis le début de la 14ème législature, quasiment toutes ont reçu au moins un début de mise en application.
Concernant les délais de publication, on sait qu'une circulaire de février 2008 laisse aux ministères six mois à compter de la promulgation de la loi pour faire paraître leurs textes. L'an dernier, les délais moyens se sont rapprochés de cet objectif, la moyenne appréciée sur l'ensemble de la législature tournant aux alentours de 9 mois et 12 jours. Vu la complexité du processus réglementaire et la durée incompressible de certaines consultations, ces dépassements restent dans la limite du raisonnable.
J'aurais aimé vous dire que le taux de présentation des rapports demandés par le Parlement s'est amélioré l'an dernier... Hélas, ce n'est pas le cas ; comme les années précédentes, ce taux, calculé sur la moyenne des dix dernières sessions, n'atteint pas 60 %... Ce sujet, d'année en année, a fini par prendre un tour incantatoire. C'est pourtant une atteinte manifeste au pouvoir de contrôle du Parlement, dont nous ne pouvons nous accommoder.
Outre l'application des lois, nous avons évoqué plusieurs questions connexes comme la prise en compte des positions du Sénat en matière européenne - sur lesquelles le président Jean Bizet a publié un remarquable rapport en mars 2016 - ou l'utilisation des lois d'habilitation.
Je voudrais appeler une nouvelle fois l'attention du ministre sur les retards répétés que nous constatons dans les réponses à nos questions écrites. Lequel d'entre nous ne s'est pas vu obligé, un jour ou l'autre, de transformer une question écrite en question orale pour espérer obtenir une réponse ? Nous avions déjà évoqué ce problème l'an dernier, et le président du Sénat en a récemment saisi le Premier ministre après la Conférence des présidents du 6 avril dernier.
Le Secrétaire général du Gouvernement nous a dit sa détermination à résorber rapidement le stock des questions écrites en souffrance. Je serai vigilant.
En conclusion, le bilan de l'application des lois, sans être exceptionnel, va dans le bon sens. Nous devons en donner acte au Gouvernement. La tendance positive se confirme et relègue peu à peu au rayon des idées fausses l'affirmation que les lois seraient dans leur ensemble insuffisamment appliquées. Le Sénat peut s'en féliciter, qui a largement contribué à faire de cette question une priorité politique.
Mais il ne faut pas baisser la garde. C'est aussi une attente forte exprimée par nos concitoyens et un gage de crédibilité de l'action du Parlement. À quoi bon voter des lois, si elles doivent rester lettre morte ?
M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques . - Notre commission s'est saisie d'une trentaine de lois ; onze sont totalement applicables.
La loi Transition énergétique nécessitait la prise de 180 mesures réglementaires. Au 31 mars, seules 54, soit 30 %, ont été prises. On attend encore 94 mesures et 23 rapports. Le taux d'application de la loi n'est que de 48 %... Mais Mme la ministre nous a fait savoir qu'un certain nombre de décrets étaient sur le chemin du Conseil d'État. Des dispositions majeures n'ont pas encore trouvé de traduction réglementaire, ainsi de la programmation pluri-annuelle de l'énergie, qui n'a cessé d'être repoussée et nous est promise pour juillet ; seul le volet sur les énergies renouvelables a été publié. La tâche est complexe mais les entreprises ne doivent pas rester dans l'attente.
Ont été en revanche publiés les textes relatifs aux industries électro-intensives, à la stratégie bas carbone, au cadre réglementaire des concessions hydro-électriques ou la mise en oeuvre du chèque énergie. Toutefois, le Gouvernement n'entend pas prendre le décret, pourtant nécessaire, sur les équipements de contrôle de la gestion active de l'énergie, sujet de désaccord avec le Sénat.
La loi d'avenir pour l'agriculture est applicable à 70 %, mais les dispositions relatives à la protection des espaces naturels et forestiers ou au renouvellement des générations sont encore d'application incomplète.
Un mot sur l'usage des circulaires : sur le terrain, les agents des services déconcentrés de l'État appliquent non les lois ou les décrets, mais les circulaires... Les exemples ne manquent pas. Le Sénat doit être attentif à leur conformité avec la loi.
M. Christian Cambon, vice-président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées . - L'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères consiste en l'examen de projets de loi de ratification de conventions et accords internationaux. Cette année, 38 conventions internationales ont été ratifiées, contre 22 l'an dernier, grâce à une politique volontariste - ainsi que le recommandait le rapport Planiol - pour résorber un retard accumulé qui discrédite la signature de la France. La nouvelle méthode d'examen synthétique en commission, lorsque le Sénat est saisi en second, a fait ses preuves. Deux lois importantes ont été examinées par la commission, celle relative à la protection des installations civiles nucléaires et l'actualisation de la loi de programmation militaire. La commission s'est saisie pour avis de la loi sur le renseignement. Ces lois sont presque totalement applicables. Preuve que quand on veut, on peut...
Parmi les lois adoptées au cours des sessions antérieures, la loi du 28 juillet 2011 sur les réserves militaires et civiles est enfin devenue totalement applicable, avec la publication, très attendue, du décret en Conseil d'État du 7 mai 2015 qui a précisé les modalités d'utilisation des réserves civiles et militaires dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale. Ce sujet connaît une nouvelle actualité depuis les déclarations du président de la République au Congrès sur la Garde nationale ; nous risquons de voir ce chantier rouvert que nous venons à peine de clôturer.
S'agissant du dépôt des rapports demandés par le Parlement, notre commission n'est pas totalement satisfaite. Comme le fait remarquer le président Bérit-Débat dans son rapport, nos remarques sur les transmissions tardives ou lacunaires de rapports sont « toujours un peu incantatoires ». Le principal regret de notre commission est de ne pas avoir encore reçu le bilan annuel politique, opérationnel et financier des Opex en cours, prévu à l'article 4 de la loi de programmation militaire, rapport, on s'en doute, du plus grand intérêt. La commission a donc décidé de faire elle-même son propre bilan des Opex - mission confiée à MM. Jacques Gautier et Daniel Reiner.
À l'inverse, le Gouvernement a déposé, avec quand même deux mois de retard, le rapport sur les missions des forces armées sur le territoire national en protection des populations. Ce rapport a été jugé par la commission insuffisant sur le plan de la doctrine d'emploi des forces, mais il a toutefois permis un échange fructueux avec le Gouvernement à l'occasion d'une déclaration suivie d'un débat en séance publique. La commission s'était auparavant rendue sur le terrain, auprès des soldats de l'opération Sentinelle, et notre critique constructive, notamment sur le caractère trop statique des gardes ou l'insuffisante autonomie par rapport aux forces de sécurité intérieure, a conduit à des modifications du dispositif, encore insuffisantes toutefois. Il y a donc bien des rapports utiles, qui sont lus, débattus et même suivis d'effets.
En conclusion, sous les réserves évoquées, notre commission dresse un bilan globalement positif de l'application des lois relevant de son secteur de compétence pour la session 2014-2015.
M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales . - Sur les lois examinées par la commission des affaires sociales, 144 mesures d'application étaient attendues, 96 ont été prises, soit un taux de 67 % contre 78 % l'an dernier.
Si le décret relatif au financement mixte des hôpitaux de proximité est paru il y a quinze jours - c'était une proposition de notre Mecss de... 2012 - nous regrettons l'absence de décrets sur la dotation pour l'amélioration de la qualité des soins dans les établissements de santé, sur la régulation de l'offre des taxis conventionnés ou encore en matière de politique d'achat de vaccins.
La loi Rebsamen relative au dialogue social n'est appliquée qu'à 52 % au 31 mars. Des mesures importantes n'ont pas été prises, par exemple sur la conclusion d'accords collectifs dans les entreprises dépourvues de représentation syndicale ou sur les services de santé au travail. Mais il est vrai que sur ces sujets, le droit n'est pas stabilisé, puisque nous en rediscuterons lors de l'examen de la loi Travail.
Dans le volet social de la loi pour la croissance et l'activité, 77 % des mesures attendues ont été prises. Le décret prévu par la loi du 6 décembre 2013 sur les maisons de naissance, issues d'une proposition de loi de Muguette Dini, a enfin été pris moins de deux semaines avant le terme fixé par la loi pour l'expérimentation...
Le décret sur la teneur maximale en sucre ajouté aux produits exclusivement destinés à l'outre-mer prévu par la loi du 3 juin 2013 a enfin été pris il y a quinze jours... pourquoi un tel retard ?
Trois mois seulement se sont écoulés depuis le dépôt de la loi Rebsamen. Huit mois après, la moitié des mesures n'ont pas été prises. Le temps parlementaire n'est pas toujours le plus long... Nous avons encore des efforts collectifs à faire.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication . - L'activité de notre commission fait apparaître une certaine stabilité : quatre lois ont été promulguées dans le champ de la commission de la culture, autant que l'an dernier. Une est issue d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale, déposée par Bruno Le Roux, sur la modernisation du secteur de la presse. Deux sont d'application directe - sur le code mondial antidopage et l'université des Antilles ; deux nécessitaient des mesures d'application : celle sur la presse est applicable aux deux tiers ; celle sur diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel, (Ddadue) à 100 % - elle ne requérait qu'un seul décret...
Toutes ont fait l'objet d'une procédure accélérée, choix sans incidence sur le rythme de publication des décrets... Mais les textes sont désormais accompagnés d'un calendrier de parution des mesures réglementaires, ce qui est satisfaisant.
Les rapports demandés au Gouvernement paraissent avec un grand retard : sur 36 rapports demandés au Gouvernement depuis 2000, 14 rapports nous sont parvenus entre 2014 et 2015. Les deux grandes lois de la précédente session, relatives à l'indépendance de l'audiovisuel public et à la refondation de l'école sont totalement entrées en application.
Si le bilan des décrets concernant des lois récentes est satisfaisant, le bilan d'application des lois anciennes lors de législatures antérieures est très mitigé.
M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - Je fais trois constats : une amélioration du taux d'application des lois, un délai moyen de parution des décrets en baisse, mais un taux nettement insuffisant de la remise des rapports du Gouvernement.
Trois points positifs tout d'abord. La loi du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur, seule loi promulguée relevant de nos compétences cette année, a été entièrement et rapidement appliquée par le Gouvernement. Autre motif de satisfaction, l'amélioration du taux d'application des lois plus anciennes suivies par la commission, grâce à la publication de 18 décrets en Conseil d'État, 8 décrets simples, 16 arrêtés et une ordonnance. C'est bien mieux que l'an dernier. Enfin, aucune loi suivie depuis dix ans n'est aujourd'hui totalement inapplicable - c'est la moindre des choses...
Toutefois, près d'un tiers des lois relevant de notre commission attendent encore une mesure d'application : sur 36 lois suivies, 10 restent encore partiellement inapplicables.
Les rapports du Gouvernement paraissent avec beaucoup de retard : ainsi celui sur l'impact sur l'autorisation de circulation des poids lourds de plus de 44 tonnes, qui devait être remis avant le 31 décembre 2014, a été finalisé en mai 2015 et transmis à notre assemblée en mars 2016... De même, l'article 3 de la loi sur les taxis et VTC n'a pas été respecté puisque le rapport ne dit rien de l'offre de taxis en métropole ni ne fait de propositions sur la procédure de délivrance des autorisations.
Trois mesures très sensibles d'application de la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire restent à prendre : le décret-socle sur le temps de travail dans les entreprises ferroviaires - il y a urgence car le régime actuel sera caduc au 1er juillet ; de même les contrats-cadres entre l'État et les trois Epic de transport ferroviaire risquent de ne pas être pris avant l'an prochain.
Le taux d'application de la loi du 17 décembre 2009 de lutte contre la fracture numérique n'évolue pas. Je ne peux que regretter la décision du Gouvernement de remplacer le fonds d'aménagement numérique du territoire par un fonds pour la société numérique, marque délibérée de sa volonté de ne pas respecter le choix du législateur...
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances . - Nous attendions 106 mesures et 83 sont parues, soit 80 %. Mais seulement 40 % d'entre elles sont parues dans le délai réglementaire de six mois. Les lois de finances sont toujours votées dans des délais très brefs ; il est dommage que les mesures d'application ne soient pas soumises à un calendrier aussi serré.
Nous contrôlons l'application des lois votées par le Parlement mais la législation financière se fait de plus en plus par ordonnance, en particulier lorsqu'il s'agit de transposer des directives. Si huit projets de loi ont été déposés pour ratifier les dix ordonnances prises sur le fondement des habilitations données par la loi Ddadue de décembre 2014, aucune ordonnance n'a été ratifiée à ce jour. Le dispositif de l'Union bancaire, du mécanisme de résolution unique et de la garantie des dépôts fera l'objet d'un amendement gouvernemental dans la loi dite Sapin 2.
Nous contrôlons aussi la remise des rapports demandés au Gouvernement, utiles pour nos missions de contrôle.
Nous travaillons beaucoup cette année à la commission des finances sur les questions de fraude, d'évasion ou d'optimisation fiscales internationales, et le projet de loi Sapin 2 nous amènera à poursuivre notre effort puisqu'il comporte des dispositions qui transposent dans notre droit interne des recommandations du projet BEPS de l'OCDE.
À cet égard, il nous aurait été particulièrement utile de disposer des deux annexes au projet de loi de finances relatives, l'une au fonctionnement de notre réseau de conventions fiscales, l'autre à la mise en oeuvre par l'administration fiscale des divers outils de lutte contre l'évasion fiscale des multinationales. Après que nous avons interrogé le ministère, ces documents nous ont été promis dans les meilleurs délais.
Les rapports peuvent fournir des informations utiles au travail législatif. La loi de 2014 sur les comptes bancaires inactifs et les contrats d'assurance-vie en déshérence prévoyait, à la demande du Sénat, la remise d'un rapport en mai 2016. Sa lecture nous a permis d'identifier des difficultés dans la mise en oeuvre de cette loi et la sous-estimation manifeste des contrats collectifs de retraite non réglés après la cessation d'activité du bénéficiaire.
L'absence de publication des mesures réglementaires peut porter préjudice à la mise en oeuvre de réformes attendues. À titre d'exemple, l'article 67 de la loi de finances pour 2015, qui a réformé la taxe de séjour, a prévu la publication, le 1er juin et le 31 décembre, d'un fichier informatique reprenant les informations relatives à la taxe de séjour dans toutes les communes qui l'ont instaurée. Il s'agit notamment de permettre aux plateformes comme Airbnb, qui peuvent désormais collecter la taxe de séjour pour le compte des logeurs, de mettre en place un système simple pour chaque commune, sans devoir se procurer toutes les délibérations - aujourd'hui Airbnb ne collecte la taxe de séjour qu'à Paris et à Chamonix. Les modalités de ce fichier doivent être précisées par un arrêté... qui n'est toujours pas paru. C'est dire que les communes ne bénéficieront pas autant qu'elles l'auraient pu des recettes liées à l'organisation de l'Euro 2016...
M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale . - Au vu du bilan établi par la commission des lois, les marges de progrès sont importantes : l'objectif d'un taux d'application des lois de 100 % six mois après leur promulgation est loin d'être atteint : 25 % des mesures restant à prendre, c'est beaucoup, beaucoup trop...
L'usage de la procédure accélérée est devenu quasi systématique : elle est utilisée pour 91 % des projets de loi et 57 % des propositions de loi. Il est dommage que le Gouvernement ne fasse pas preuve de la même célérité que le Parlement pour appliquer les textes votés.
Nous regrettons que l'administration n'ait pas de hâte à appliquer des mesures, peu nombreuses, d'application de la loi du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit. Le Sénat avait pourtant mis en garde le Gouvernement sur l'inapplicabilité de certaines dispositions, comme sur l'enseignement dans les auto-écoles ou le tribunal foncier en Polynésie française. Les décrets, et pour cause, ne sont pas pris... Espérons que le Gouvernement en tirera les leçons... D'une manière générale, le temps de l'exécutif demeure plus lent que le temps parlementaire.
En outre on peut assister à une dynamique d'application de la loi qui s'écarte de la volonté du législateur, du fait d'une doctrine mise en oeuvre par les préfets ; ainsi des périmètres des intercommunalités, dont certains comptent 50 voire 100 communes... Le législateur devra à nouveau intervenir.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes . - Entre le 30 octobre 2016 et le 10 février dernier, le Sénat a adopté 17 résolutions européennes, dont 10 à l'initiative de notre commission ; trois ont donné lieu à un débat en séance publique.
Pour procéder au suivi, nous utilisons les fiches du SGAE, de grande qualité mais souvent trop tardives, et limitées aux actes européens de nature législative. Nous travaillons aussi selon d'autres modalités, comme dans le cadre du groupe de travail sur le TTIP, ou à la faveur de communications de nos rapporteurs sur les évolutions intervenues à Bruxelles, y compris parfois en présence du rapporteur du Parlement européen.
Nos résolutions ne restent pas lettre morte et sont l'occasion d'un dialogue avec le Gouvernement. Dans plus de 50 % des cas, nos résolutions ont été reprises très largement ou totalement dans les négociations, voire dans les textes européens ; ainsi du règlement des différends dans le cadre du TTIP, de la pêche au bar, du paquet « mieux légiférer », des importations de sucre, des médicaments vétérinaires, du PNR ou du plan Juncker. Dans 30 % des cas, nos positions ont été partiellement suivies : ce fut le cas du paquet « Déchets », de la lutte contre le terrorisme ou de la stratégie européenne du numérique. Dans 20 % des cas, le Sénat n'a pas été entendu, comme sur la gouvernance mondiale de l'internet, l'expression des parlements nationaux lors du renouvellement de la Commission ou l'union des marchés de capitaux.
Le SGAE s'est montré ouvert à des améliorations pour faciliter le suivi de nos résolutions : ses fiches de suivi pourraient nous être adressées plus tôt et porter sur des sujets réglementaires. Nous souhaitons aussi auditionner le ministre en cause avec la commission compétente au fond, avant le Conseil européen.
Un mot sur la transposition des directives : le Conseil d'État a publié récemment une étude intitulée « Directives européennes : anticiper pour mieux transposer » ; il y préconise d'améliorer l'information du Parlement en cours de négociation et de réunir une fois par semestre un comité de liaison pour échanger sur la programmation des travaux de transposition. Les rapporteurs des résolutions européennes y auraient toute leur place.
M. Yvon Collin . - Comme chaque année depuis 1971, ce débat est l'occasion de réfléchir à nos méthodes de travail. Mieux légiférer est un sujet qui concerne toutes les Institutions, et l'Union européenne s'est aussi saisie de cette question. On sait que les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires... S'il ne faut pas confondre vitesse et précipitation, la bonne application des lois est indispensable à la crédibilité de la loi. Raison pour laquelle, face à la défiance des citoyens, le Parlement doit poursuivre ses efforts de contrôle.
Les parlementaires ne disposent que de peu de moyens pour sanctionner les retards de parution des décrets.
Nous nous félicitons de la multiplication des comités de suivi, comme sur l'état d'urgence. L'augmentation du taux de parution des décrets est réjouissante, mais cache des disparités selon les textes, ce qui relativise la pertinence de cet indicateur.
Les bons résultats quantitatifs apparaissent en outre dans un contexte de densification de la législation : de plus en plus de textes du Gouvernement sont conçus comme de grands ensembles qui tâchent d'embrasser tous les aspects d'un sujet. Le risque de loi fourre-tout n'est jamais loin... Les délais d'examen sont, de plus, souvent très courts ; il est dommage que le caractère d'urgence disparaisse une fois la loi votée... De nombreux textes souffrent de gigantisme qui retarde la parution des décrets comme pour la loi Alur ou la loi Transition énergétique.
Les retards n'épargnent pas les textes d'origine parlementaire, tel celui sur le régime des stagiaires dans le code du travail.
Au nom du groupe RDSE, je veux dénoncer ces retards, que rien ne justifie et qui pénalisent nos concitoyens.
M. Christian Favier . - Ce débat peut sembler routinier mais il faut bien constater la réalité : les travaux parlementaires s'alourdissent encore. En 2014-2015, nous avons siégé 1 077 heures sur 147 jours, soit bien plus que les 120 jours constitutionnels. Le nombre d'amendements déposés a augmenté de 46 %, atteignant 17 306 contre 11 856 l'année précédente. Il y eut en particulier la loi Macron et la loi NOTRe. Pour cette année, nous en sommes à 714 heures de séance, mais la loi Travail reste à venir...
Le recours intensif aux ordonnances - 69 ordonnances ont été promulguées, contre 41 l'an passé - n'est pas sans poser de sérieux problèmes sur le sens du travail législatif. J'insiste aussi sur la multiplication des déclenchements de la procédure accélérée, qui n'empêche pas certains textes de passer quatorze mois en navette, comme la loi NOTRe...
La loi Travail comporte plus de cent articles dont le deuxième compte 745 alinéas et le troisième 417... Une telle manière de procéder peut-elle garantir la qualité de la loi ? Nous en doutons.
Le gigantisme de certains textes allonge le temps de leur entrée en vigueur. La loi Macron appelait 50 mesures réglementaires dont 10 ordonnances, certaines devenues depuis obsolètes... Les décrets réformant la profession notariale, notamment, n'ont pas encore été publiés.
Si 23 textes réglementaires ont été pris sur la loi NOTRe, 21 restent en souffrance, comme sur les conventions régionales en matière de construction de logements sociaux ou la gestion des déchets. Autant dire que certains groupes d'intérêt poursuivent leur combat après le vote du texte...
Je reviens à la loi NOTRe. Le renforcement des niveaux régionaux risque de coûter cher à la République, en renforçant une technocratie coupée des réalités des citoyens. Un nouveau texte décentralisateur est nécessaire. Retrouvons la voie du dialogue et cessons la politique d'austérité !
Mme Marie-Christine Blandin . - Merci à nos collègues pour leur diagnostic précis. J'insiste sur l'exigence que l'application des lois votées soit perceptible par les citoyens.
Je veux attirer votre attention sur certains retards préjudiciables. D'abord, la programmation pluriannuelle dans le contexte post Conférence de Paris. Ensuite, le décret sur la préparation et la commercialisation de certains produits agrochimiques : 100 substances seulement sur 800 sont autorisées, avec un an et demi de retard, alors qu'elles ne répondent pas à des besoins absolus des agriculteurs, comme les purins d'orties. Les Français entendent les objectifs du plan Écophyto, s'interrogent sur cette lenteur et voient cette schizophrénie !
L'Agence française de sécurité sanitaire des aliments a refusé l'autorisation du vinaigre, pour laisser à une firme le temps de s'octroyer un monopole par un brevet.
Autre problème, l'application de la loi Alur. Le dispositif Censi-Bouvard semble ne profiter qu'à certains acteurs du secteur du tourisme et à ces gros bétonneurs et producteurs de lits froids jamais utilisés ?
La loi sur les lanceurs d'alerte votée en 2013 prévoit une Commission nationale de déontologie, laquelle n'est toujours pas installée car deux ministères n'ont toujours pas désigné leurs représentants. Ce, alors que M. Sapin communique abondamment sur le thème, porteur, des lanceurs d'alerte !
On ne peut négliger l'application des lois, il y va de la confiance des Français dans la classe politique !
M. Michel Canevet . - Je veux d'abord féliciter Claude Bérit-Débat pour la qualité de son rapport. De nombreux efforts restent à faire pour améliorer la gestion du temps législatif.
Le groupe UDI-UC se félicite du nombre de textes votés et de la part qu'y ont ceux d'origine parlementaire. Le travail du Sénat a aussi été fructueux en commission ad hoc ; je pense à la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes qui a abouti à une proposition de loi.
La production des décrets est plus rapide : six mois en moyenne, contre neuf l'an passé. C'est bien, mais nous pouvons encore nous rapprocher des objectifs fixés par la circulaire de 2008.
Le temps du débat est devenu plus dynamique. C'est positif : tout le monde peut s'exprimer dans de meilleures conditions. Reste que nous pouvons être plus efficaces : en évitant les prises de parole redondantes dans la présentation des amendements, en ne se laissant pas aller à cette manie bien française de surtransposer les directives européennes, et en évitant la caducité des ordonnances que nous habilitons le Gouvernement à prendre.
Avant de demander un nouveau rapport, ce qui alourdit les textes que nous votons, préoccupons-nous de ceux qui ont été commandés par le passé.
Enfin, le délai de réponse à nos questions écrites atteint 203 jours... C'est totalement anormal. Lorsqu'il répond, le Gouvernement doit être précis : trois mois après que j'ai demandé dans quelles conditions une société s'acquitte de la TVA, on me renvoie au secret fiscal !
M. Alain Richard . - Ce débat est en effet utile, et de qualité. Le taux moyen d'attention des sénateurs présents me semble légèrement supérieur à celui que l'on observe généralement sur les sièges de velours dans l'hémicycle. (Sourires)
Les textes relatifs à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme ont été adoptés en procédure accélérée, cela pourrait s'entendre, et ils sont entrés en application rapidement, ce dont il faut se réjouir. Les modifications du code pénal et du code de procédure pénale étaient d'application immédiate ; celles du code de la sécurité intérieure, du code monétaire et financier, du code des transports ont pris huit à dix mois.
La loi sur le renseignement a été examinée en procédure accélérée mais elle était en phase de concertation bien avant d'être votée définitivement. Elle est entrée pleinement en application, les derniers décrets ayant été pris en janvier 2016 : l'urgence était réelle, et ressentie comme telle par tous les acteurs.
La réforme de l'asile nous a mis en conformité avec trois directives, transposées sans retard, ce que le contexte rendait souhaitable : les mesures d'application ont été prises dans les trois mois. Le délai d'examen des dossiers de demande d'asile, trop long, a en effet des conséquences importantes : le maintien sur le territoire du demandeur, autant dire conduit à un détournement de la procédure.
Le suivi de l'état d'urgence a été efficace et le dialogue avec le Gouvernement riche - ce qui va me conduire à vous quitter bientôt puisque M. Mercier et moi-même nous rendons au stade de France cet après-midi vérifier l'application des mesures de sécurité.
La loi de mars 2012 sur le contrôle des armes est entrée en application. Où en sommes-nous, monsieur le ministre, sur les aspects préventifs de ce texte ?
En matière de décentralisation et d'administration locale, peu de dispositions nécessitent des textes réglementaires, mais elles sont parfois imprécises ou complexes, ce qui crée des effets inattendus. L'adoption du Sraddet, nouveau schéma englobant moult autres, suppose une ordonnance pour résorber les anciens schémas : elle ne sera pas publiée l'été prochain, je le crains...
Je rejoins Jean-Claude Lenoir sur l'impact des circulaires : restons vigilants sur la divergence d'interprétation de la loi dont elles font parfois preuve.
Je rejoins Christian Cambon sur le retard de ratification des conventions internationales, qui tient au sous-dimensionnement des services dédiés au Quai d'Orsay.
Plus généralement, l'application des lois tient aux back offices des ministères, qui varient grandement en taille et en outillage. On pourrait écrire un guide Michelin sur le sujet ! (Sourires) Le ministre sera sans doute sur ce point beaucoup plus précis.
Enfin, une étude serait bienvenue sur le délai d'apparition du contreseing du ministre du budget et du ministre des finances : je vois là un facteur explicatif du retard d'application des textes non anecdotique.
M. le président. - Merci à tous pour vos contributions.
Le nombre de pages des projets de loi est passé de 4 000 en 2010-2011 à 7 318 : indicateur significatif s'il en est...
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement . - Merci de m'accueillir à nouveau pour cet exercice annuel. Merci au président Bérit-Débat pour ses travaux. Je salue à mon tour la très haute qualité des interventions.
Outre la mise en place d'un comité interministériel d'application des lois, que je réunis deux à trois fois par an, ce sujet fait l'objet d'une communication mensuelle en Conseil des ministres. Cet exercice s'apparente à une distribution de notes plus ou moins bien vécue par mes collègues, mais qui porte ses fruits.
Le taux d'application de l'ensemble des textes adoptés depuis le début de la législature est à ce jour de 80 %, en hausse de 15 points par rapport à l'an dernier. Les résultats concernant la dernière session sont en hausse de 7 points par rapport à l'année précédente, avec un taux global d'application de 62 % au 31 mars 2016 pour les textes adoptés entre le 1er octobre 2014 et le 30 septembre 2015.
La mobilisation des services doit se maintenir, sur les lois Croissance, NOTRe, Transition énergétique et Dialogue social notamment, adoptées en procédure accélérée, vous l'avez relevé - signe de l'importance que le Gouvernement leur accordait.
Le taux de remise des rapports reste insatisfaisant. Seulement 59 % des rapports prévus ont été remis. Si je reconnais qu'il convient d'améliorer ce chiffre concernant les rapports dits « article 67 », de très nombreux autres rapports continuent à être prévus. La loi Croissance en prévoyait 17 et la loi Transition énergétique pas moins de 34 ! La multitude des rapports prévus par la loi engorge les administrations, qui doivent en même temps rédiger les textes d'application.
Le taux d'application des ordonnances est de 86 %, ce qui est un bon taux. Le rapporteur cite l'octroi de mer à Mayotte ; une loi a finalement été prise le 29 mai 2015, soit dans le délai de six mois prévu pour l'ordonnance.
Le taux de réponse aux questions écrites des sénateurs est de 73 %, en légère progression grâce au suivi attentif du Secrétariat général du Gouvernement et à la pression que je mets sur mes collègues.
S'agissant des questions européennes, mon collègue Harlem Désir m'a confirmé qu'il se tient à votre entière disposition pour les auditions que les commissions pourraient souhaiter organiser, notamment celle des affaires européennes. Ces auditions pourraient avoir lieu préalablement à la tenue de conseils européens. Une réunion doit se tenir avec des représentants des commissions des affaires européennes des deux assemblées, dans les tout prochains jours, dans les locaux du SGAE.
Monsieur Lenoir, la loi Transition énergétique est applicable à 54 % ; 6 mesures sont en contreseing ; 27 sont au Conseil d'État ; 25 en consultation obligatoire - ce qui prend du temps. Le taux remontera donc rapidement.
La loi d'avenir sur l'agriculture est applicable à 82 %... Les mesures de compensation agricole et de contrôle sanitaire sont au Conseil d'État. S'agissant des registres agricoles, le texte paraîtra au troisième trimestre après avis de la Cnil.
Sur les cessions de médicaments vétérinaires, le texte paraîtra à la fin de l'année.
Le décret relatif aux associations nationales de militaires, sujet sensible, paraîtra sous peu, après les consultations nécessaires. Le bilan annuel des Opex a été abordé lors du débat.
Monsieur Milon, la loi Rebsamen nécessitait 54 normes ; 50 ont été prises. La reconnaissance des maladies psychiques comme maladies professionnelles est en contreseing. De nombreuses mesures verront leur base légale modifiée par la loi Travail : je ne peux donc vous éclairer... Sept décrets prévus dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale sur 59 n'ont pas été publiés. Les autorités de sécurité sociale ont été saisies du projet de décret sur l'achat groupé de vaccins. Sur les taxis, la concertation avec les professionnels est encore en cours.
Madame Morin-Desailly, la loi de modernisation de la presse est applicable en totalité depuis le 25 mai 2016 !
Monsieur Maurey, la loi ferroviaire - d'actualité, indiscutablement (Sourires) - est applicable à 85 %. Le décret relatif aux entreprises ferroviaires vient de sortir du Conseil d'État. La mesure prévue à l'article 7 a pris du retard en raison de la loi NOTRe ; elle paraîtra à l'automne.
Madame André, je ne manquerai pas de transmettre vos observations à M. Sapin. L'arrêté relatif à la taxe Séjour est en contreseing. L'entrée en vigueur des délibérations des communes n'en dépend de toute façon pas : les redevables de la taxe le sont pleinement !
La loi Renseignement est applicable à 92 %. Une mesure unique reste à prendre. Elle sera transmise au Conseil d'État au tout début de l'été.
Les mesures relatives aux formateurs d'auto-école ont été prises le 30 mars dernier.
MM. Canevet et Favier ont à raison rappelé les effets de l'engorgement législatif. Le Parlement vote la loi et contrôle l'action du Gouvernement, ce qui exige du temps. L'examen redondant d'amendements secondaires ne va pas forcément dans ce sens... Vous avez cité les lois Croissance et Transition énergétique, dont le volume a considérablement augmenté au fil des débats... À propos, le taux d'application de la loi Croissance est de 83 % : 96 décrets sur 116 sont parus. Une dizaine sont en cours d'examen au Conseil d'État. J'espère qu'elle sera applicable entièrement fin 2016.
Madame Blandin, la loi sur les lanceurs d'alerte l'est à 100 % ! Nous attendons deux membres de la commission de déontologie, que doivent nommer le ministre de l'agriculture et le ministre de la recherche. Nous avons renforcé les services des ministères chargés de l'application des lois.
Un peu de prospective pour conclure. D'importantes lois ont été adoptées récemment, qui entreront dans nos décomptes : loi d'Adaptation de la société au vieillissement, loi Santé, notamment. La communication que nous ferons début juillet lors du bilan semestriel en tiendra compte.
Merci, à nouveau, de votre travail et de votre engagement sur ces questions.
M. Gérard Larcher, président. - Merci. Ce débat a été utile et nous a permis de prendre date.
La séance est suspendue à 16 h 30.
Hémicycle
présidence de M. Hervé Marseille, vice-président
La séance reprend à 16 h 45.