Répression des abus de marché (Procédure accélérée)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, réformant le système de répression des abus de marché.
Discussion générale
M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget . - Je vous prie d'excuser M. Sapin, retenu à l'Assemblée nationale, qui devrait nous rejoindre bientôt.
Cette proposition de loi participe pleinement de l'objectif de modernisation de la vie économique du Gouvernement, à l'instar du projet de loi que M. Sapin a présenté au Conseil des ministres le 30 mars dernier. Elle est absolument indispensable pour nous mettre en conformité avec le paquet européen sur les abus de marché et éviter que de nouvelles pratiques frauduleuses échappent à toute sanction.
La proposition de loi ne s'en contente pas, elle répond aussi de façon pragmatique à la censure du Conseil constitutionnel qui a invalidé la double poursuite et la double sanction, pénale et administrative, en vigueur aujourd'hui ; le champ des manquements et des délits est le même dans cette matière. Le Conseil nous a donné jusqu'au 1er septembre 2016 pour faire en sorte qu'une même personne ne soit pas poursuivie deux fois pour les mêmes faits.
La phase de détection des abus de marché est aujourd'hui dans les mains de l'Autorité des marchés financiers (AMF) grâce à un système très sophistiqué de suivi des cours et des volumes de marché. Le parquet national financier (PNF) en repère aussi quelques-uns. Chaque institution doit pouvoir continuer à mener ses propres enquêtes, qui ont leur spécificité - 80 % des enquêtes de l'AMF, par exemple, ont une dimension internationale. Une coordination entre l'AMF et le PNF est bienvenue, mais doit se faire sans formalisme particulier.
La proposition de loi maintient en outre la superposition des champs respectifs des manquements et des délits d'abus de marché et prévoit une phase de concertation entre l'AMF et le PNF pour déterminer au cas par cas la voie la plus adaptée. La majorité des affaires devrait continuer à être réprimée par des sanctions administratives, particulièrement opportunes car rapides et envoyant un message clair aux investisseurs comme aux épargnants - les marchés financiers fonctionnent en France de manière sûre et robuste. Dans les cas les plus graves, une peine privative de liberté peut être justifiée, la voie pénale est alors nécessaire.
Vous avez beaucoup travaillé sur le sujet, monsieur le rapporteur, comme en témoigne la proposition de loi que vous avez déposée en octobre, identique à celle de M. Raynal. Je vous en remercie tous deux. La solution ici retenue est un peu différente de la vôtre, mais poursuit les mêmes objectifs. Nous débattrons de vos propositions d'amélioration. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain ; M. André Gattolin applaudit aussi)
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur de la commission des finances . - Nos collègues de l'Assemblée nationale ont déposé cette proposition de loi six mois après le dépôt de deux propositions de loi identiques au Sénat ; je me réjouis qu'ils se soient largement inspirés de celles-ci...
Le 18 mars 2015, le Conseil constitutionnel, saisi par une question prioritaire de constitutionnalité dans l'affaire EADS, a censuré le cumul des poursuites qui doit être abrogé le 1er septembre prochain - raison pour laquelle la présente réforme a été dissociée du projet de loi Sapin II. Auparavant, avec l'arrêt Grande Stevens, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) avait condamné l'Italie pour un dispositif comparable en vertu du principe non bis in idem.
Le système proposé repose sur une concertation entre l'AMF et le PNF ; avec la procédure d'aiguillage, c'est la meilleure réponse. Aucune des deux autorités n'engagera de poursuite sans que l'autre y consente.
En cas de désaccord persistant, nous avions prévu qu'une instance neutre, sur le modèle du tribunal des conflits, arbitre entre elles. Mais le Conseil d'État a indiqué qu'il ne voyait pas d'obstacle à donner priorité à la voie pénale et de subordonner l'engagement des poursuites devant la commission des sanctions de l'AMF à l'accord du parquet. Le texte confie ainsi le rôle d'arbitre au Procureur général près la Cour d'appel de Paris. La commission des finances a choisi de se rallier à ce dispositif.
Le dispositif de l'Assemblée nationale a été par nos soins amélioré. À l'article premier, plutôt que renvoyer au décret, la commission des finances a précisé la procédure de concertation et d'arbitrage pour en garantir la transparence, l'efficacité et la rapidité. Elle a inséré un article 2 ter pour que les deux autorités s'informent mutuellement de l'ouverture de leurs enquêtes et coordonnent leurs investigations. À l'article premier A, elle a autorisé le PNF à procéder à des écoutes en cas de bande organisée, sous le contrôle du juge des libertés et de la détention, sans attendre l'ouverture d'une information judiciaire. Pour raccourcir les délais, le recours à la citation directe devant le tribunal correctionnel ou au plaider coupable devra être plus fréquent ; le procureur financier comme le président du TGI de Paris y sont prêts. La possibilité pour l'AMF de conclure des accords transactionnels a été élargie aux abus de marché.
À l'article 4, nous avons souhaité que l'AMF puisse assister à l'audience pénale quand elle a choisi de ne pas se porter partie civile.
Le Parlement a refusé au Gouvernement l'habilitation à transposer la directive sur les abus de marché par voie réglementaire. Outre les problèmes de principe, il nous semblait que cette transposition devait être entreprise en même temps que la réforme du système de poursuites : la proposition de loi nous donne raison. La fin du cumul implique une voie pénale plus rapide et plus sévère ; les sanctions sont aujourd'hui trop faibles : 140 000 euros en moyenne contre plus d'un million d'euros pour l'AMF ; les peines d'emprisonnement sont également relevées de 2 à 5 ans pour tous les abus de marché.
L'objectif est double : une AMF confortée dans son rôle de régulateur et de garant du bon fonctionnement des marchés et une juridiction pénale crédibilisée par des délais plus rapides et des sanctions plus sévères. Je ne doute pas que nous ne parviendrons à un consensus. (Applaudissements au centre et à droite et sur les bancs des groupes socialiste et républicain et écologiste)
M. François Pillet, rapporteur pour avis de la commission des lois . - Ce travail législatif est rendu nécessaire par l'arrêt du Conseil constitutionnel qui élève au niveau constitutionnel le principe non bis in idem ; il a rendu le cumul des procédures administrative et judiciaire impossible pour certaines infractions entrant dans le champ de l'AMF. La commission des lois a examiné les articles premier, 2,3, 4 et 5.
Mais au-delà, le protocole n°7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, ratifié par la France et afférent au principe non bis in idem lui donne une application bien plus large. Nous devrons faire évoluer plus largement notre législation pour parer à d'inévitables contentieux.
Le dispositif d'aiguillage retenu par le travail conjoint des commissions des finances et des lois, plutôt technique, a reçu l'accord du ministère des finances comme de la Chancellerie, de Mme la Procureure générale près la Cour d'appel de Paris, de Mme le Procureur national financier et de l'AMF.
Saisissant l'opportunité de ce texte, la commission des lois propose d'anticiper une prochaine et inévitable censure du Conseil constitutionnel sur le recours aux fadettes par l'AMF. D'où l'insertion d'un article additionnel après l'article premier.
Elle propose en outre de corriger un autre cas de cumul de poursuites, relatif aux pratiques anticoncurrentielles. Il en restera d'autres, potentiellement problématiques au regard de la jurisprudence... Nous prendrons des initiatives, d'autant que nous attendons la décision du Conseil constitutionnel sur deux questions prioritaires de constitutionnalité.
La commission des lois propose enfin d'unifier devant le juge judiciaire l'examen des recours formés contre les sanctions prononcées par l'AMF.
Derrière des dispositions très techniques, est en cause le respect de dispositions fondamentales au regard des droits de l'homme. La commission des lois invite le Parlement tout entier à en prendre la mesure. (Applaudissements au centre et à droite)
M. André Gattolin . - Les difficultés nées de la financiarisation de l'économie dépassent de loin la question des délits boursiers. Mais le Conseil constitutionnel impose au Parlement de traiter, au sein de celle-ci, le conflit de légitimité des sanctions pénales et administratives.
L'AMF est au plus près du fonctionnement des marchés ; la sanction qu'elle prononce devient un aléa boursier. Le PNF, de son côté, avec sa lourde procédure, rappelle que certaines fautes méritent davantage qu'une pénalité financière. Cette dualité s'interprète différemment selon le point de vue politique que l'on porte sur la contribution de la finance à notre économie... Les écologistes font plus confiance à la protection de la justice qu'à l'autorégulation...
Sur les douze membres de la commission des sanctions de l'AMF, on compte quatre magistrats et huit professionnels du secteur, et parmi ces derniers six représentants des sociétés cotées, choisis en raison de leurs « compétences financières et juridiques », lit-on sur le site de l'AMF. L'absence de contre-pouvoir est patente... Il n'y a guère que Finance Watch qui puisse se prévaloir d'une expertise indépendante - je salue la décision de Claude Bartolone de nommer au collège de l'AMF un ancien secrétaire général de cette organisation.
J'entends dire que les sanctions de l'AMF sont plus sévères que celles du PNF... À nuancer... En 2006, dans l'affaire EADS, plus de 4 milliards d'euros de titres ont été cédés par des personnes soupçonnées de délit d'initiés ; la commission des sanctions a écarté tous les griefs, contre l'avis de son rapporteur... La fameuse QPC a été déposée alors que le juge estimait les faits établis...
Je ne dis pas qu'il faut judiciariser toutes les affaires, la commission des sanctions a un rôle à jouer. La concertation à venir entre l'AMF et le PNF est rassurante.
Je salue le travail remarquable de nos commissions et de Claude Raynal : la version du Sénat est plus précise sur l'aiguillage et la coopération entre les deux instances. Le groupe écologiste s'achemine vers un vote favorable. (Applaudissements sur les bancs du groupe écologiste)
M. Yvon Collin . - Le sujet, technique mais passionnant, a trait à la régulation et à la modernisation de la vie économique. On se souvient d'EADS ou du scandale Enron qui a ruiné tant de petits actionnaires... L'opinion est attentive à ces affaires, et la condamnation souvent lourde des responsables connaît un grand retentissement.
Or le Conseil constitutionnel a récemment censuré le cumul des sanctions pénales et administratives, en vertu du principe non bis in idem également énoncé par le protocole additionnel n°7 à la convention européenne des droits de l'homme.
D'où cette proposition de loi qui prévoit un aiguillage, en juridiction administrative et juridiction pénale, avec arbitrage par le procureur général près la Cour d'appel de Paris en cas de conflit de compétence.
Dans la pratique, les sanctions financières administratives sont bien plus sévères, mais seul le juge pénal peut prononcer une peine d'emprisonnement. Ce texte renforcera en particulier les prérogatives de l'AMF, seule, avec ses 80 millions d'euros de dotation et ses 500 agents, en mesure d'assurer une répression efficace. Le texte renforce de fait le rôle de l'AMF et de sa commission des sanctions puisque le parquet ne pourra plus se saisir de toute affaire comme aujourd'hui.
Comme la majorité du RDSE, j'approuve l'économie générale de cette proposition de loi et le relèvement des sanctions. Je m'étonne cependant de la décision du Conseil constitutionnel, qui a eu pour conséquence d'éteindre les poursuites dans l'affaire EADS...
Le texte n'épuise pas la question du contrôle de l'organisation et de la capacité de l'AMF, car son indépendance doit être garantie en toutes circonstances afin d'éviter sa capture par des acteurs malveillants.
La délinquance financière doit aussi continuer à être sanctionnée pénalement, c'est une exigence citoyenne. Une très grande majorité de mon groupe votera la proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE et sur plusieurs bancs du groupe socialiste et républicain et au centre)
M. Vincent Capo-Canellas . - Ce débat se caractérise d'abord par l'urgence, car à compter du 1er septembre, en raison de la décision de mars 2015 du Conseil constitutionnel, notre système de répression des abus de marché serait caduc. Les abus de marché nuisent à la transparence des marchés et au bon fonctionnement des échanges boursiers. Il faut aussi nous mettre en conformité avec la directive et le règlement européens.
Le Conseil constitutionnel, tout comme la CEDH dans l'arrêt Grande Stevens, a jugé notre principe dual de répression des abus de marché contraire au principe non bis in idem. Le choix fait ici, qui maintient deux procédures tout en prévoyant un aiguillage par le procureur général de la Cour d'appel de Paris en fonction des caractéristiques de l'affaire, est le plus efficace.
Au-delà, cette proposition de loi est l'occasion de transposer le paquet MAD-MAR qui établit des sanctions proportionnées et dissuasives contre les abus de marché, avec une peine maximale de cinq ans d'emprisonnement et une sanction pécuniaire maximale d'un million d'euros. De nouvelles infractions sont ainsi créées.
Saluons l'initiative de la commission des lois d'instituer une circonstance aggravante de perpétration en bande organisée pour les délits boursiers.
Le groupe UDI-UC votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-UC)
M. Éric Bocquet . - Même si un consensus apparaît sur les objectifs de ce texte, il faut revenir sur ses origines et sur la décision du Conseil constitutionnel. Celui-ci distingue entre l'exercice d'un pouvoir administratif par une autorité indépendante et selon la logique propre aux marchés, et l'exercice d'un pouvoir pénal expression de la volonté générale. Or, lorsqu'un boursicoteur est sanctionné par l'AMF, soit il rend des comptes à ses pairs, soit il est renvoyé devant le juge pénal en tant qu'il attente à l'intérêt général. Comment se fera la répartition ?
L'AMF ne saurait être dotée des mêmes prérogatives qu'une institution organiquement liée à l'État. Tout serait plus clair si le ministre des finances assurait lui-même la régulation des marchés...
Le texte alourdit certes le quantum des peines mais il fait aussi une plus large place à la composition pénale, autrement dit le plaider coupable, qui devient « reconnaissance préalable de culpabilité ».
Cette proposition de loi laisse au juge pénal le soin de juger les affaires les plus significatives. Elles sont bien rares, et en constante diminution... Les peines d'emprisonnement fermes sont l'exception : voyez l'affaire Universal, où la Cour d'appel de Paris a même divisé par deux le montant des amendes, ou l'affaire Pechiney, jugée sept ans après la transmission du dossier, lorsque le groupe avait déjà disparu des radars...
Il faudrait s'interroger sur l'indulgence relative de la répression et sur la nature même d'une autorité de régulation en matière financière.
Nous n'avons toutefois pas d'opposition majeure à l'égard de cette proposition de loi, qui permet de continuer à réprimer la répression financière. Nous lui apporterons un soutien vigilant et lucide. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen ; M. Yvon Collin applaudit aussi)
M. Claude Raynal . - La commission des finances a constitué une mission d'information sur les pouvoirs de soutien des régulateurs financiers, qui a donné lieu à deux propositions de loi identiques, présentées par le rapporteur général et par moi-même. L'enjeu est politique, mais aussi juridique, puisque le Conseil constitutionnel nous a donné jusqu'à septembre 2016 pour réformer le système dual de répression des abus de marché, déjà déclaré inconventionnel par la CEDH en 2014.
L'opinion publique attend aussi une répression plus sévère et plus juste. L'augmentation du quantum des peines est la meilleure réponse à cette criminalité en col blanc. Le juge américain, lui, condamne à des amendes de plusieurs milliards de dollars !
Les sanctions actuelles sont trop faibles pour être dissuasives. Les régulateurs doivent être en mesure de réagir rapidement et de tracer des lignes rouges. Les pénalités devraient être proportionnées à la taille de l'opérateur incriminé. Cette proposition de loi élève à 100 millions d'euros contre 1,5 million aujourd'hui le plafond des sanctions financières, et à cinq ans au lieu de deux la peine d'emprisonnement maximale. Le principe de responsabilité doit s'appliquer à tous.
En outre, la dualité des poursuites se caractérise par une coopération perfectible entre l'AMF et le parquet. Le juge pénal n'intervient généralement que comme complément. Cette concurrence par la rapidité de réaction n'est pas souhaitable. J'ajoute que les sanctions sont faibles, et que le juge ne prononce guère de peines d'emprisonnement.
Enfin, il faut impérativement protéger les lanceurs d'alerte.
Cette proposition de loi passe de la compétition à la coopération entre les autorités de poursuites, via une information réciproque en amont, lors de la phase d'investigation. Les deux institutions s'entendront ensuite sur la voie opportune pour engager des poursuites. En cas de désaccord, il a finalement été demandé au procureur général près la Cour d'appel de Paris d'arbitrer.
Ce texte comble un vide juridique et propose une méthode de travail. Elle rend les sanctions nettement plus dissuasives. Restent quelques amendements surtout formels.
Le groupe socialiste votera ce texte nécessaire, utile et ambitieux. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe Les Républicains) Cette proposition de loi fait suite à une récente jurisprudence constitutionnelle et européenne. Le distingo entre la nature administrative ou pénale des sanctions avait jusqu'à présent permis de contourner le principe non bis in idem, car seul est proscrit le cumul entre civil et pénal. Ainsi en avait décidé le Conseil constitutionnel le 28 juillet 1989. Mais le 4 mars 2014 la CEDH, prenant en considération la gravité des sanctions administratives, les a assimilées à des sanctions pénales et a jugé le système dual de poursuites italien contraire au principe non bis in idem. Cet arrêt a conduit le Conseil constitutionnel à juger en mars 2015 le système français contraire aux principes de nécessité des délits et des peines et de proportionnalité des peines et au droit au maintien des situations juridiques existantes.
Une mission d'information de notre commission des finances a alors donné lieu à deux propositions de loi identiques en octobre 2015, auxquelles s'est ajoutée une étude de législation comparée. Le Sénat a donc accompli un travail approfondi.
Plusieurs options étaient envisagées : le PNF voulait donner priorité à la voie pénale, l'AMF réserve celle-ci aux cas portant atteinte à l'ordre social, MM. de Montgolfier et Raynal imaginaient de créer une sorte de tribunal des conflits composé de magistrats du Conseil d'État et de la Cour de cassation... Il a finalement été décidé de créer une procédure de concertation avec arbitrage du procureur national de la Cour d'appel de Paris.
Le texte met aussi notre droit en conformité avec le paquet européen sur les abus de marché. Il aggrave les sanctions pénales, aujourd'hui incomparablement plus faibles que les sanctions administratives. Depuis 2004, l'AMF a prononcé des amendes pour un montant total de 117 millions d'euros, contre 2,9 millions d'euros pour le juge pénal, qui condamne en outre très rarement à des peines d'emprisonnement.
Le groupe Les Républicains salue le travail de nos rapporteurs au fond et pour avis, qui ont apporté au texte plusieurs améliorations : extension de la notion de fausse information à la situation économique et financière de l'entreprise, circonstance aggravante de commission en bande organisée, écoutes téléphoniques dans ce cas, accord transactionnel, concertation de deux mois entre les autorités de poursuite, présence de l'AMF à l'audience lorsqu'elle n'est pas partie civile, etc. Nous voterons ce texte tel que modifié par la commission des finances. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics . - Un travail considérable a été entrepris par les deux assemblées, ici par le rapporteur général et M. Raynal, dans un esprit constructif qui s'est retrouvé dans ce débat. Quand l'intérêt général est en jeu, nous pouvons donc converger...
M. Éric Doligé. - Sans 49-3...
M. Michel Sapin, ministre. - Difficile ici !
Il faut aller vite, tout doit être en place le 1er septembre. Malgré les différences entre le texte actuel et le texte initial, et la préférence du Gouvernement pour la rédaction initiale, je ne vois rien qui puisse empêcher une commission mixte paritaire de réussir. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
ARTICLE PREMIER A
M. Pierre-Yves Collombat . - Ce texte est précurseur, car d'autres problèmes de même genre sont devant nous, liés d'abord à la multiplication d'autorités administratives indépendantes (AAI) et d'autorités publiques indépendantes (API) dotées de pouvoirs de sanctions. En 2014, l'Autorité de la concurrence a infligé un milliard d'euros d'amendes !
Autre problème : le traitement particulier réservé aux délits financiers. C'est une justice de clercs, où l'on se juge entre soi. Les délits financiers font pourtant autant de dégâts que les autres ! Se réfugier derrière la technicité n'est pas ce que l'on peut faire de mieux...
Je prends date, donc.
M. le président. - Amendement n°6 rectifié, présenté par MM. Collombat, Mézard, Arnell, Castelli, Collin et Fortassin, Mme Jouve et MM. Requier et Vall.
Alinéas 31 à 34
Supprimer ces alinéas.
M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi exempter de sanctions des opérations telles que le rachat d'actions ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - C'est le règlement européen qui le veut, avis défavorable.
M. Michel Sapin, ministre. - Même avis.
M. Éric Bocquet. - Nous voterons cet amendement. Sans diaboliser les marchés financiers, « sans visage et sans nom », pourquoi affaiblir la répression ? Aucune peine de prison en dix ans, souligne l'AMF dans un communiqué.
Hervé Synvet, universitaire spécialiste du sujet, s'étonne du décalage avec les États-Unis où le risque de prison est réel, tandis qu'il est tout à fait théorique en France...
M. Pierre-Yves Collombat. - Magnifique, cette Europe ! Les opérateurs peuvent y trafiquer les achats et ventes des actions de leur entreprise, cela est prévu par le règlement européen ! Comment croire à vos efforts pour moraliser les marchés ? (M. Éric Bocquet approuve)
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Rassurez-vous, les conditions d'exemption sont précises, par exemple une notification préalable. Cela n'a rien d'une exonération générale !
L'amendement n°6 rectifié n'est pas adopté.
L'article premier A est adopté.
ARTICLE PREMIER
M. le président. - Amendement n°7, présenté par le Gouvernement.
Rédiger ainsi cet article :
La section 1 du chapitre V du titre VI du livre IV du code monétaire et financier est complétée par un article L. 465-3-6 ainsi rédigé :
« Art. L. 465-3-6. - I. - Sans préjudice de l'article 6 du code de procédure pénale, l'action publique pour l'application des peines prévues à la présente section s'éteint par la notification des griefs pour les mêmes faits et à l'égard de la même personne effectuée en application du I de l'article L. 621-15 du présent code.
« II. - L'action publique pour l'application des peines prévues à la présente section ne peut être mise en mouvement par le procureur de la République financier qu'après concertation avec l'Autorité des marchés financiers, et accord de celle-ci. L'accord de l'Autorité des marchés financiers est définitif et n'est pas susceptible de recours. Il est versé au dossier de la procédure.
« III. - En l'absence d'accord, le procureur général près la cour d'appel de Paris autorise le procureur de la République financier à mettre en mouvement l'action publique, ou donne son accord à l'Autorité des marchés financiers pour procéder à la notification des griefs. Cette décision est rendue dans un délai de deux mois à compter de la saisine du procureur général près la cour d'appel de Paris par le procureur de la République financier ou par l'Autorité des marchés financiers. Elle est définitive et n'est pas susceptible de recours. Elle est versée au dossier de la procédure.
« IV. - Par dérogation à l'article 85 du code de procédure pénale, une plainte avec constitution de partie civile n'est recevable qu'à condition que le procureur de la République financier ait été autorisé à exercer les poursuites à l'issue de la procédure prévue aux II et III du présent article, et que la personne justifie qu'un délai de trois mois s'est écoulé depuis qu'elle a déposé plainte devant ce magistrat contre récépissé ou par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou depuis qu'elle a adressé, selon les mêmes modalités, copie à ce magistrat de sa plainte déposée devant un service de police judiciaire. La prescription de l'action publique est suspendue, au profit de la victime, du dépôt de la plainte jusqu'à la réponse du procureur de la République financier.
« V. - Par dérogation au premier alinéa de l'article 551 du code de procédure pénale, la citation visant les délits prévus aux articles L. 465-1 à L. 465-3-3 du présent code ne peut être délivrée qu'à la requête du ministère public.
« VI. - Les procédures prévues aux II et III du présent article suspendent la prescription de l'action publique pour les faits auxquels elles se rapportent.
« VII. - Un décret en Conseil d'État précise les conditions et modalités d'application du présent article. »
M. Michel Sapin, ministre. - Pas de divergence de principe entre nous. Le Gouvernement propose néanmoins de revenir à la rédaction initiale, qui entre moins dans le détail de la procédure et renvoie à un décret en Conseil d'État. La vôtre pose aussi quelques problèmes de fond, ainsi de la règle « Silence vaut accord » inadaptée à une concertation entre deux autorités publiques.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - La commission des finances tient à son texte. « Silence vaut accord », c'est un principe voulu par le président de la République lui-même ! Faisons confiance à l'AMF et au PNF, qui nous ont donné leur aval. Le procureur général dit même que, dans notre texte, « tous les problèmes sont traités avec intelligibilité » et M. Rameix estime que notre version améliore l'article 1er.
M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Selon l'amendement du Gouvernement, l'accord d'une autorité administrative conditionnerait l'engagement de poursuites judiciaires, ce serait une nouveauté probablement inconstitutionnelle au regard de la séparation des pouvoirs...
On ne peut reprocher au législateur de déterminer précisément une procédure quasi pénale et certainement pas civile : les délais doivent être fixés par lui.
Pour vous rassurer définitivement, les autorités qui appliqueront la loi jugent notre texte plus abouti techniquement...
L'amendement n°7 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°5 rectifié bis, présenté par MM. Collombat, Mézard, Arnell, Castelli, Collin et Fortassin, Mme Jouve et MM. Requier et Vall.
I. - Alinéa 2
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Art. L. 465-3-6. - I. - Sans préjudice de l'article 6 du code de procédure pénale, l'Autorité des marchés financiers ne peut procéder à la notification des griefs à une personne à l'encontre de laquelle l'action publique a été mise en mouvement pour les mêmes faits de la même personne en application de l'article L. 621-15 du présent code par le procureur de la République financier pour l'application des peines prévues à la présente section.
II. - Alinéa 3
Supprimer cet alinéa.
III. - Alinéa 6, première phrase
Supprimer les mots :
et saisir le procureur général près la cour d'appel de Paris
IV. - Alinéa 9
1° Première phrase
a) Remplacer les mots :
dispose d'un délai de quinze jours pour confirmer son intention de
par les mots :
n'est pas habilitée à
b) Supprimer les mots :
et saisir le procureur général près la cour d'appel de Paris
2° Seconde phrase
Supprimer cette phrase.
V. - Alinéas 10 et 12
Supprimer ces alinéas.
VI. - Alinéa 14
Supprimer cet alinéa.
VII. - Alinéa 15
Remplacer les mots :
la possibilité
par le mot :
décidé
M. Pierre-Yves Collombat. - Je constate le primat du judiciaire sur l'administratif mais tout cela est bien compliqué. Je propose que le procureur financier décide s'il y a lieu de poursuivre ou non : ce sera plus clair et plus simple.
Il n'est pas normal que les délits financiers soient considérés comme des fautes techniques : ils sont extrêmement graves, leurs conséquences le sont tout autant mais on ne veut pas le voir.
M. le président. - Amendement n°2, présenté par M. Pillet, au nom de la commission des lois.
A. - Alinéa 2, au début de cet alinéa
Supprimer les mots :
Sans préjudice de l'article 6 du code de procédure pénale,
B. - Après l'alinéa 15
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« VIII bis. - Sans préjudice de l'article 6 du code de procédure pénale, l'action publique pour l'application des peines prévues à la présente section s'éteint, à l'issue des procédures prévues aux II à IV du présent article, par la notification des griefs par l'Autorité des marchés financiers pour les mêmes faits et à l'égard de la même personne en application de l'article L. 621-15 du présent code.
M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Cet amendement rédactionnel va dans le sens du Gouvernement.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Puisque le principe est celui de l'aiguillage, un arbitrage est nécessaire. A notre sens, il n'interviendra que dans de rares cas de désaccords entre AMF et le parquet national financier. Notre rédaction recueille leur accord ; ne soyons pas plus royalistes que le roi. L'avis est défavorable à l'amendement n°5 rectifié bis, favorable à l'amendement n°2.
M. Michel Sapin, ministre. - Mêmes avis.
M. Pierre-Yves Collombat. - Croire que tout baigne après ce qui vient de se passer, c'est un peu rapide...
L'amendement n°5 rectifié bis n'est pas adopté.
L'amendement n°2 est adopté.
L'article premier, modifié, est adopté.
ARTICLE PREMIER BIS A
M. le président. - Amendement n°8, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
M. Michel Sapin, ministre. - Avec cet article, votre commission des lois a voulu sécuriser juridiquement l'accès aux données de connexion des opérateurs téléphoniques par l'AMF. C'est un souci légitime. Cependant le problème se pose pour bien d'autres institutions, il faudrait légiférer de manière plus large.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - La commission des finances avait accepté cet ajout : avis défavorable.
M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Il fut un temps où l'AMF et l'Autorité de la concurrence avaient les mêmes droits, mais le Conseil constitutionnel en a décidé autrement en censurant le recours aux interceptions de sécurité pour cette dernière dans la loi Macron. Il faut donc s'attendre à ce que l'AMF subisse le même sort à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité. Mettre immédiatement un terme à cette insécurité juridique est une proposition très responsable du Sénat. Avis défavorable.
L'amendement n°8 n'est pas adopté.
L'article premier bis A est adopté.
L'article premier bis est adopté.
ARTICLE 2
L'amendement n°9 n'a plus d'objet.
L'article 2 est adopté.
L'article 2 bis est adopté.
ARTICLE 2 TER
M. le président. - Amendement n°10, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
M. Michel Sapin, ministre. - J'ignore si j'aurai davantage de succès avec cet amendement de suppression mais je salue la persévérance du Sénat.
Avec cet article 2 ter, la commission des finances du Sénat a voulu renforcer la coopération entre l'AMF et le parquet national financier. Dans la pratique, il existe déjà un cadre d'échange d'informations tout à fait satisfaisant, ne le formalisons pas davantage au risque d'en menacer l'efficacité. Attention, en particulier, à la confidentialité. La procédure n'est pas neutre. Les risques peuvent être grands sur les cours boursiers quand nous parlons d'entreprises cotées.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Le parquet serait moins respectueux du secret ? Certainement pas... Ses équipes sont toutes petites et très techniques, comme celles de l'AMF. Nous ne faisons que renforcer la coopération pour éviter l'enlisement d'une affaire. Avis défavorable.
L'amendement n°10 n'est pas adopté.
L'article 2 ter est adopté.
L'article 3 est adopté.
ARTICLE 4
M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par MM. Longuet et Doligé.
Alinéa 4
Remplacer les mots :
peut être présent
par les mots :
est présent
M. Gérard Longuet. - Nous voulons clarifier des situations qui pourraient être équivoques. L'AMF peut être présente à l'audience, nous préférons qu'elle le soit systématiquement, même si cela sera superfétatoire dans de nombreux cas. Cela évitera de donner aux juges le sentiment d'un engagement positif ou négatif de l'AMF qui pourra exprimer un point de vue technique si besoin est.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - J'avais initialement proposé cette rédaction, mais je m'en remets à la sagesse du Sénat.
M. Michel Sapin, ministre. - La commission des finances s'est montrée sage... L'obligation de présence serait ambiguë puisque l'AMF n'est ni une autorité de poursuite ni un expert à disposition de l'autorité judiciaire. Je préfère le texte de la commission avec tout le respect que je dois au ministre Longuet.
L'amendement n°1 rectifié est adopté.
L'article 4, modifié, est adopté.
ARTICLES ADDITIONNELS
M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Pillet, au nom de la commission des lois.
Après l'article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 621-30 du même code est ainsi modifié :
1° Au début de cet article, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« L'examen des recours formés contre les sanctions prononcées par l'Autorité des marchés financiers est de la compétence de la cour d'appel de Paris. L'examen des recours formés contre les autres décisions individuelles de l'Autorité des marchés financiers est de la compétence du Conseil d'État lorsque ces décisions sont relatives aux personnes et entités mentionnées au II de l'article L. 621-9 et de la compétence de la cour d'appel de Paris dans les autres cas. » ;
2° La première phrase du premier alinéa est supprimée.
M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Cet amendement très technique unifie l'examen des recours formés contre les sanctions prononcées par l'Autorité des marchés financiers devant le juge judiciaire, que ces sanctions concernent un professionnel des marchés financiers ou une personne agissant à titre personnel.
Actuellement, les sanctions infligées aux premiers relèvent du Conseil d'État, tandis que celles infligées aux seconds relèvent de la Cour d'appel de Paris. Dans certains cas, une même affaire peut relever en appel de deux juridictions différentes. Des sanctions différentes donnaient une image désastreuse de la justice.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Avis favorable.
M. Michel Sapin, ministre. - Restons-en à la répartition actuelle entre les deux ordres de juridictions. Une autorité administrative indépendante doit demeurer sous l'autorité du juge administratif.
L'amendement n°3 est adopté et devient article additionnel.
L'article 4 bis est adopté.
M. le président. - Amendement n°4, présenté par M. Pillet, au nom de la commission des lois.
Après l'article 4 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l'article L. 420-6 du code de commerce, il est inséré un article L. 420-6-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 420-6-1. - Par dérogation à l'article 121-2 du code pénal, l'article L. 420-6 du présent code n'est pas applicable aux personnes morales. »
M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Amendement de cohérence ou de début de cohérence de notre système avec la décision du Conseil constitutionnel du 18 mars 2015.
En l'état du droit, les pratiques anticoncurrentielles prohibées par le code de commerce et commises par une personne morale peuvent être cumulativement punies par des sanctions pénales et des sanctions administratives. Nous écartons l'application des sanctions pénales pour les personnes morales en reprenant une recommandation du rapport Coulon de 2008.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Cet amendement soulève un sujet à la limite de l'objet du texte. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Michel Sapin, ministre. - L'amendement est effectivement à la périphérie du texte. Nous préférons répondre par un texte précis à la décision du Conseil constitutionnel dans l'affaire EADS. Le Conseil constitutionnel aura à coeur de préciser l'application du principe non bis in idem. Retrait ?
M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Le Sénat veut être un guetteur, une sentinelle. Il y a peut-être moins d'urgence ici. Si le Gouvernement ne nous donne pas l'occasion rapidement de nous saisir de ce problème globalement, je serai ravi que le Sénat en prenne l'initiative.
L'amendement n°4 est retiré.
ARTICLE 5
M. le président. - Amendement n°11, présenté par le Gouvernement.
Alinéas 2 à 4
Remplacer ces alinéas par 36 alinéas ainsi rédigés :
II. - Le livre VII du code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° La section 3 du chapitre III du titre Ier est complétée par un article L. 713-... ainsi rédigé :
« Art. L. 713-... - I. - Sous réserve des adaptations prévues aux II, sont applicables à Saint-Barthélemy, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les dispositions du Règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission.
« II. - Pour l'application du I :
« 1° Les références à l'Union européenne et aux États membres sont remplacées par celles de la France ;
« 2° Les actes délégués de la Commission européenne ou les normes techniques adoptées par elle sur proposition de l'Autorité européenne des marchés financiers peuvent être rendus applicables par arrêté du ministre chargé de l'économie ;
« 3° Les dispositions relatives à la communication d'informations à l'Autorité européenne des marchés financiers ainsi qu'à l'Agence de coopération des régulateurs d'énergie et la coopération avec ces derniers ne sont pas applicables ;
« 4° Les dispositions relatives aux marchés de quotas d'émission ainsi que les références au Règlement (UE) n° 1031/2010 de la Commission du 12 novembre 2010 relatif au calendrier, à la gestion et aux autres aspects de la mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre, ne sont pas applicables ;
« 5° Les dispositions des articles 4, 13, 16, 17, 19, 22, 24, 25, 26 et 28 à 39 relatives aux pouvoirs de l'Autorité européenne des marchés financiers ne sont pas applicables. » ;
2° Les articles L. 744-12, L. 754-12 et L. 764-12 sont ainsi modifiés :
a) Le I est ainsi modifié :
- les références : « , L. 465-1 et L. 465-2 » sont remplacés par les références : « et L. 465-1 à L. 465-3-6 » ;
- sont ajoutés deux alinéas ainsi rédigés :
« Les articles L. 465-1 à L. 465-3-6 sont applicables dans leur rédaction résultant de la loi n° du réformant le système de répression des abus de marché.
« Pour l'application du premier alinéa, les références au code de commerce sont remplacées par les dispositions applicables localement ayant le même effet. » ;
b) Le II est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Pour l'application des articles L. 465-1 et L. 465-3-5, le montant : « 100 millions d'euros » est remplacé par le montant : « 11 933 millions de francs CFP » ;
« Pour l'application de l'article L. 465-3-4, la référence aux unités mentionnées à l'article L. 229-7 du code de l'environnement n'est pas applicable. » ;
3° Les articles L. 744-13, L. 754-13 et L. 764-13 sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :
« L'article L. 466-1 est applicable dans sa rédaction résultant de la loi n° du réformant le système de répression des abus de marché. » ;
4° Au premier alinéa des articles L. 745-1-1, L. 755-1-1 et L. 765-1-1, les références : « , des 1°, 3° et 4° de l'article L. 511-34 » sont supprimées ;
5° Les articles L. 746-5, L. 756-5 et L. 766-5 sont ainsi modifiés :
a) Au premier alinéa du I, les références : « à L. 621-18-4 » sont remplacées par les références : « à L. 621-17-1-1, L. 621-17-3, L. 621-17-5 à L. 621-18-3 » et la référence : « L. 621-20-3, » est remplacée par les références : « L. 621-20-3 à L. 621-20-7 » ;
b) Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les articles L. 6211, L. 621-7, L. 621-9, L. 621-9-2, L. 621-10, L. 621-10-2, L. 621-12, L. 621-14, L. 621-14-1, L. 621-15, L. 621-15-1, L. 621-16, L. 621-16-1, L. 621-17-1, L. 621-17-3, L. 621-17-5, L. 621-17-6, L. 621-17-7, L. 621-18-2 et L. 621-4 à L. 621-20-7 sont applicables dans leur rédaction résultant de la loi n° du réformant le système de répression des abus de marché. » ;
c) Après le 3° du III, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« ...° Pour l'application de l'article L. 621-10-2, la référence au code des postes et des communications électroniques est remplacée par la référence aux dispositions applicables localement ayant le même effet. » ;
6° Après le sixième alinéa des articles L. 746-5 et L. 756-5 et après le cinquième alinéa de l'article L. 766-5, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Pour l'application du premier alinéa, les références aux unités mentionnées à l'article L. 229-7 du code de l'environnement ne sont pas applicables. » ;
7° Les articles L. 746-8, L. 756-8 et L. 766-8 sont ainsi modifiés :
a) Au premier alinéa du I, après la référence : « L. 632-7 », sont insérés les mots : « à l'exception des g et h de son II ainsi que de son II bis » ;
b) Après le premier alinéa du I, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« L'article L. 632-7 est applicable dans sa rédaction résultant de la loi n° du réformant le système de répression des abus de marché. » ;
c) Le 4° du II est ainsi modifié :
- les mots : « Au III de » sont remplacés par le mot : « À » ;
- sont ajoutés les mots : « et les références aux unités mentionnées à l'article L. 229-7 du code de l'environnement ne sont pas applicables ».
M. Michel Sapin, ministre. - Il s'agit de l'application du texte outre-mer, le Sénat est coutumier de cette sorte d'amendement.
M. le président. - Sous-amendement n°12 à l'amendement n° 11 du Gouvernement, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances.
Amendement n° 11, alinéas 24 à 38
Remplacer ces alinéas par vingt-neuf alinéas ainsi rédigés :
5° Les articles L. 746-5 et L. 756-5 sont ainsi modifiés :
a) Au premier alinéa, les références : « à L. 621-18-4 » sont remplacées par les références : « à L. 621-17-1-1, L. 621-17-3, L. 621-17-5 à L. 621-18-3 » et la référence : « L. 621-20-3, » est remplacée par les références : « L. 621-20-3 à L. 621-20-7 » ;
b) Après le même premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les articles L. 621-1, L. 621-7, L. 621-9, L. 621-9-2, L. 621-10, L. 621-10-2, L. 621-12, L. 621-14, L. 621-14-1, L. 621-15, L. 621-15-1, L. 621-16, L. 621-16-1, L. 621-17-1, L. 621-17-3, L. 621-17-5, L. 621-17-6, L. 621-17-7, L. 621-18-2 et L. 621-20-4 à L. 621-20-7 sont applicables dans leur rédaction résultant de la loi n° du réformant le système de répression des abus de marché. » ;
c) Après le sixième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Pour l'application du premier alinéa, les références aux unités mentionnées à l'article L. 229-7 du code de l'environnement ne sont pas applicables. » ;
d) Au début du septième alinéa, la mention : « II. - » est remplacée par la mention : « III. - » ;
e) Après le dix-huitième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 3° bis Pour l'application de l'article L. 621-10-2, la référence au code des postes et des communications électroniques est remplacée par la référence aux dispositions applicables localement ayant le même effet. » ;
f) Le 3° bis du II devient le 3° ter du II
6° L'article L. 766-5 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les références : « à L. 621-18-4 » sont remplacées par les références : « à L. 621-17-1-1, L. 621-17-3, L. 621-17-5 à L. 621-18-3 » et la référence : « L. 621-20-3, » est remplacée par les références : « L. 621-20-3 à L. 621-20-7 » ;
b) Après le même premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les articles L. 621-1, L. 621-7, L. 621-9, L. 621-9-2, L. 621-10, L. 621-10-2, L. 621-12, L. 621-14, L. 621-14-1, L. 621-15, L. 621-15-1, L. 621-16, L. 621-16-1, L. 621-17-1, L. 621-17-3, L. 621-17-5, L. 621-17-6, L. 621-17-7, L. 621-18-2 et L. 621-20-4 à L. 621-20-7 sont applicables dans leur rédaction résultant de la loi n° du réformant le système de répression des abus de marché. » ;
c) Après le cinquième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Pour l'application du premier alinéa, les références aux unités mentionnées à l'article L. 229-7 du code de l'environnement ne sont pas applicables. » ;
d) Après le dix-septième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 3° bis Pour l'application de l'article L. 621-10-2, la référence au code des postes et des communications électroniques est remplacée par la référence aux dispositions applicables localement ayant le même effet. »
e) Le 3° bis du II devient le 3° ter du II ;
7° Le quatorzième alinéa de l'article L. 756-5 et le treizième alinéa de l'article L. 766-5 sont ainsi modifiés :
a) Au début, est ajouté le signe : « ? » ;
b) Après le mot : « France », la fin est ainsi rédigée : « ? ; »
8° Les articles L. 746-8, L. 756-8 et L. 766-8 sont ainsi modifiés :
a) Au premier alinéa du I, après la référence : « L. 632-7 », sont insérés les mots : « à l'exception des g et h de son II ainsi que de son II bis » ;
b) Après le premier alinéa du I, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« L'article L. 632-7 est applicable dans sa rédaction résultant de la loi n° du réformant le système de répression des abus de marché. » ;
c) Le 4° du II est ainsi modifié :
- les mots : « Au III de » sont remplacés par le mot : « À » ;
- sont ajoutés les mots : « et les références aux unités mentionnées à l'article L. 229-7 du code de l'environnement ne sont pas applicables ».
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Correction d'erreur matérielle. Avis favorable à l'amendement n°11, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n°12.
M. Michel Sapin, ministre. - Merci à la commission des finances pour sa vigilance : avis favorable au sous-amendement.
Le sous-amendement n°12 est adopté.
L'amendement n°11, modifié, est adopté.
L'article 5, modifié, est adopté.
La proposition de loi, modifiée, est adoptée.