Comptes rendus analytiques officiels du 12 octobre 2015

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, relative à la protection de l'enfant.

Discussion générale

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État auprès de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, chargée de la famille, de l'enfance, des personnes âgées et de l'autonomie .  - Fort du travail remarquable de Mmes Meunier et Dini, ce texte réforme encore le dispositif de protection de l'enfance. Ni effets d'annonce ni mesures cosmétiques, une feuille de route et des avancées concertées. Une étape supplémentaire doit être franchie. Les acteurs de la protection de l'enfance apportent une aide efficace dans la très grande majorité des cas. Mais il faut penser aux autres, à ceux qui sont passés à travers les mailles du filet, à Marina, Lorenzo, Bastien, et à d'autres victimes apparues dans différentes affaires judiciaires. Je ne ferai pas de sentimentalisme. Je n'en appelle pas à votre bon coeur, mais à la responsabilité collective : celle des départements, celle de l'État, garant d'un traitement équitable sur tout le territoire. Des disparités existent entre les départements, qui privilégient tantôt le maintien en famille, tantôt le placement.

J'avais promis de suivre les demandes du rapport de Mmes Meunier et Dini. Pendant un an, une concertation avec tous les acteurs de la protection de l'enfance - professionnels, élus, enfants de l'Aide sociale à l'enfance - a été organisée. Résultat, une feuille de route concertée, coconstruite, pour 2015-2017, que j'ai présentée d'abord aux professionnels en mai. J'ai pris le temps d'écouter ceux qui n'ont pas la parole : les enfants placés et les familles. Il est temps de mieux prendre en compte les intérêts de l'enfant.

Dès demain l'Assemblée nationale examine le troisième protocole de défense des droits de l'enfant.

Je suis attachée à la continuité du parcours de l'enfant. Ceux placés à l'Aide sociale à l'enfance ont les mêmes besoins et droits que les autres. Notre feuille de route débouchera sur une conférence de consensus sur les besoins de l'enfant.

La définition d'une politique de l'enfance, articulée autour de ces besoins, est au coeur de cette loi. Personne ne saurait soutenir que la bataille contre la maltraitance est gagnée, d'autant qu'il est parfois difficile de la déceler.

Comme le disait Boris Cyrulnik, la famille est à la fois un havre de sécurité et le lieu d'une violence extrême. Il est parfois difficile d'imaginer que son voisin ou son patient est un parent maltraitant ; il l'est aussi de concilier lutte contre la maltraitance et respect de la vie privée.

J'ai été surprise de voir de nombreuses dispositions supprimées par la commission des affaires sociales, au motif qu'elles porteraient atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Comme ancienne sénatrice et élue locale, j'y suis naturellement attachée. Mais, ministre de la République, je suis aussi pragmatique et consciente que l'État est garant de l'intérêt général. Les enquêtes ont montré l'isolement des départements, le cloisonnement des politiques et l'absence de lisibilité des dispositifs.

Ce texte n'instaure pas un État tutelle, mais un État partenaire au côté des départements, soucieux du respect de ses engagements internationaux qui exigent une stratégie globale pour l'enfance. Comment refuser d'écrire dans la loi l'obligation d'accompagner les sorties de placement - inégalement appliquée aujourd'hui selon les territoires ? Comment ne pas examiner toute la fratrie en cas de maltraitance d'un enfant ? Certains départements le font déjà, d'autres non. L'enjeu est de parvenir à agir à temps.

Autre enjeu : aider les jeunes à accéder à l'autonomie lorsqu'ils quittent les dispositifs de l'Aide sociale à l'enfance. Avec ce texte, les jeunes devront, un an avant leur sortie, rédiger avec l'aide des professionnels un projet d'accès à l'autonomie ; à leur majorité, ils percevront un petit pécule lors de la rentrée scolaire. Nous mettons aussi l'accent sur la prévention des difficultés - car lutter contre la maltraitance n'est pas seulement réparer - la lutte contre l'isolement et le soutien aux parents ; nous rétablissons ainsi l'entretien prénatal du quatrième mois, développons les centres parentaux et l'action spécialisée.

« On est de son enfance, comme on est d'un pays » disait Saint-Exupéry. Je souhaite que nos enfants aient une belle enfance dans un beau pays. (Applaudissements à gauche et au centre)

Mme Michelle Meunier, rapporteure de la commission des affaires sociales .  - On ne peut que se féliciter lorsqu'une initiative émanant de notre Haute Assemblée est reprise par l'Assemblée nationale, encouragée par le Gouvernement et nous revient pour une deuxième lecture. C'est le cas aujourd'hui de la proposition de loi relative à la protection de l'enfant que j'avais déposée il y a un peu plus d'un an avec notre ancienne collègue Muguette Dini.

L'objet de cette proposition de loi était d'apporter les précisions et les ajustements nécessaires pour que le dispositif de la protection de l'enfance, réformé par la loi du 4 mars 2007, soit amélioré, en tant que de besoin, et puisse enfin porter pleinement ses fruits sur l'ensemble du territoire national.

Depuis nos travaux de première lecture, plusieurs événements dramatiques sont venus rappeler combien il est nécessaire d'agir pour que cette politique soit mieux pilotée et plus efficace.

Alors que le texte adopté à l'unanimité par le Sénat ne comptait que seize articles, il en compte aujourd'hui cinquante. Parallèlement à l'examen du texte par le Sénat en première lecture et avant sa transmission à l'Assemblée nationale, Laurence Rossignol a mené une large concertation associant les professionnels, les élus et l'ensemble des acteurs de la protection de l'enfance. À la clé, une feuille de route et un certain nombre de propositions dont certaines ont enrichi le texte lors de son passage à l'Assemblée nationale.

Dans l'ensemble, les députés n'ont pas remis en cause les dispositions que nous avions adoptées. Si aucun article n'a été adopté conforme, les modifications apportées sont souvent purement rédactionnelles.

Sur certains points, l'Assemblée nationale a fait des choix différents de ceux du Sénat. Je pense notamment aux dispositions relatives à l'adoption simple ou à l'introduction de la notion d'inceste dans notre code pénal. Je pense également à la création d'un Conseil national de la protection de l'enfance, chargé de conseiller le Gouvernement sur les orientations nationales de cette politique, proposition forte de notre rapport d'information.

L'Assemblée nationale a également souhaité aller plus loin que les pistes d'amélioration identifiées par notre rapport d'information. La problématique des jeunes majeurs sortant des dispositifs de protection de l'enfance sans parvenir à s'insérer socialement et professionnellement, ou celle des mineurs étrangers isolés, dont l'actualité montre à quel point elle est aiguë, étaient en effet en dehors du champ du rapport et de la proposition de loi initiale. Plusieurs articles additionnels visent à y apporter des réponses.

Enfin, les députés ont introduit des dispositions relatives à la prévention qui doit s'exercer auprès des parents susceptibles de rencontrer des difficultés dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives, avant même la naissance de l'enfant.

La loi du 4 mars 2007 a renforcé le rôle du département dans la protection de l'Aide sociale à l'enfance. Cette proposition de loi ne remet pas en cause la décentralisation, ni n'impose de nouvelles obligations aux services. Néanmoins l'État est garant d'une application uniforme de la loi. Nous devons à tous les enfants protection.

Ainsi le projet pour l'enfant prévu en 2007 n'est pas toujours appliqué. La proposition de loi définit des bonnes pratiques. Rien ne changera pour les départements en pointe, mais le texte aidera les autres à améliorer leurs pratiques.

La commission des affaires sociales a supprimé neuf articles et en a modifié vingt-deux. Ce texte est plus riche, plus complet. J'espère que nous retrouverons l'esprit de consensus qui avait présidé en première lecture. (Applaudissements)

M. François Pillet, rapporteur pour avis de la commission des lois .  - La loi fondatrice de mars 2007 avait été l'oeuvre de Philippe Bas, alors ministre de la santé. La commission des lois s'est saisie à nouveau des articles déjà examinés ainsi que du tiers de la trentaine de nouveaux articles. Elle a souhaité conserver au juge son pouvoir d'appréciation et a clarifié la responsabilité des différents acteurs afin de préserver l'orfèvrerie qu'est le droit dans ce domaine. Puisqu'aucun élément nouveau n'est apparu, elle a proposé de revenir à la rédaction du Sénat en première lecture, tout en suggérant la levée de certaines incertitudes juridiques. Elle s'est montrée réticente sur l'extension de la qualification d'inceste. Nous invitons sur ce point à une réflexion plus approfondie.

Je réaffirme mon espoir de parvenir à un vote unanime. (Applaudissements)

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales .  - Ce texte a été largement remanié à l'Assemblée nationale. La commission des affaires sociales, après quatre heures de discussion, a adopté 50 amendements. C'est dire l'importance de l'enjeu. Le rapporteur de la commission des lois a participé à nos échanges nourris. Je rends hommage au travail accompli par Mmes Dini et Meunier.

Une réflexion s'impose sur le problème de l'Aide sociale à l'enfance, surtout sur l'angle mort que sont les placements longs. Un tiers des 150 000 enfants placés passeront leur enfance en placement sans réintégrer leur famille. La collectivité doit se porter garante à la fois des conditions de placement et de l'avenir des enfants. Un enfant placé pendant dix ans fait l'objet d'une mesure d'assistance éducative renouvelée cinq fois. Il n'est accompagné que jusqu'à 18 ans.

Lorsqu'il atteint sa majorité, l'accès à un contrat jeune majeur dépend d'une multitude de critères dont il ignore tout et sur lesquels il n'a aucune prise. Comment se projeter, se construire comme adulte ? Il est normal d'aider les jeunes qui ont été placés à suivre un cursus normal après leur majorité. Il faut trouver l'équilibre entre protection des jeunes et respect de l'autonomie des départements.

Je ne doute pas que nos débats permettront d'avancer en ce sens. J'espère que nous saurons nous rassembler pour que ce texte poursuive son chemin. (Applaudissements)

Mme Élisabeth Doineau .  - La protection de l'enfance est un sujet majeur pour notre société. Permettre à des enfants abandonnés ou maltraités de connaître un avenir serein est une lourde charge. À chaque nouveau drame, on pose la même question lancinante : aurions-nous pu l'éviter ? Je remercie Mmes Dini et Meunier pour cette proposition de loi ; huit ans après la loi de 2007, des aménagements étaient effectivement devenus nécessaires.

Le nombre de placements a augmenté de 10 %, ainsi que leur durée. Les mineurs étrangers représentent 10 % du total, dans un contexte de restrictions budgétaires. Les succès inégaux de la loi de 2007 sont dus à ces difficultés.

La création d'un Conseil national de la protection de l'enfance est une belle idée ; mais ne s'agit-il pas d'une réponse convenue dès lors qu'un problème se pose ? Combien de comités, de conseils, d'observatoires avons-nous créés ces dernières années ? L'Assemblée des départements de France recherche des représentants au sein de 200 organismes ! C'est folie. L'Office national de l'enfance en danger existe déjà. Pourquoi ne pas élargir ses missions ?

Tous les départements ne sont pas au même niveau. Certes, presque tous ont mis en place des cellules de dépistage, des comités de pilotage, des observatoires départementaux et étoffé leurs équipes d'action sociale de proximité.

Les contrôles de l'Igas sont une aide à la décision pour établir des protocoles, diffuser les bonnes pratiques. La décentralisation, c'est cela. La loi donne le rythme, les territoires jouent les notes. L'État doit renforcer les moyens en pédopsychiatrie ; lever l'ambiguïté sur sa responsabilité en matière d'accueil des mineurs étrangers.

Je voterai les mesures protégeant l'enfant et le jeune, mais contre celles qui vont à l'encontre de la liberté des collectivités territoriales sans moyens supplémentaires. La protection de l'enfance est une école de rigueur, de volonté, d'humilité. Je salue tous ceux qui s'y investissent. Mais l'envie ne suffit plus. Il faut des moyens. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Laurence Cohen .  - À mon tour de remercier Mmes Dini et Meunier. Nous soutenons la création d'un Conseil national de la protection de l'enfance, instance de pilotage auprès du Premier ministre, qui améliorera la coordination et donnera plus de lisibilité à cette politique. Nous saluons la place accrue donnée au projet de l'enfant. L'établissement d'un programme pluriannuel des professionnels de la petite enfance est bienvenu, ainsi que la désignation d'un médecin référent dans chaque département, comme le groupe communiste républicain et citoyen l'avait proposé en 2007, pour assurer une meilleure coordination des soins.

Le placement des fratries est conforme aux recommandations du Défenseur des droits du 27 novembre 2014. Toutefois, la question des moyens n'est pas posée. Les dotations sont réduites, la prévention risque d'être la première victime de ces coupes sombres et l'inégalité entre les territoires de s'accroître.

Rien ou presque, non plus, sur les mineurs étrangers isolés. Nous proposerons d'interdire les tests osseux pour déterminer l'âge des mineurs étrangers. À tout prendre mieux vaut aider un jeune majeur que de le laisser livré à lui seul, démuni. Ces jeunes ne sont pas des profiteurs mais des êtres en danger, comme le dit le Défenseur des droits. Celui-ci ne saurait être placé en centre de rétention administrative. Pourtant ces placements se multiplient. Nous proposerons, par humanisme, de les interdire. Je rappelle que c'était l'un des engagements du candidat Hollande.

J'espère que nous saurons surmonter nos divergences pour adopter ce texte. (Applaudissements à gauche)

Mme Aline Archimbaud .  - La loi de 2007 avait marqué un progrès mais beaucoup restait à faire. Le rapport de Mmes Meunier et Dini nous a éclairés.

L'enjeu de la protection de l'enfance est de prévenir les difficultés en amont. Pour cela, l'information doit circuler entre les acteurs. Or les cloisonnements sont encore trop nombreux, les procédures trop lourdes, la formation pas toujours suffisante, et grand l'isolement des acteurs. Décloisonnons. Aidons l'Aide sociale à l'enfance à discuter avec l'école, les familles, les médecins.

La transversalité s'impose. Il appartient aux médecins de jouer leur rôle de lanceurs d'alerte ; or la médecine scolaire reste toujours un parent pauvre de notre système de santé.

Rien dans ce texte sur les mineurs étrangers. Les tests osseux sont peu fiables, avec une marge d'erreur de dix-huit mois. Plusieurs départements refusent d'accueillir ces jeunes. Une répartition plus juste est à prévoir par la loi au niveau national dans le respect des orientations de la Convention internationale des droits de l'enfant.

Je regrette les modifications et les suppressions de la commission des affaires sociales. Ainsi l'accompagnement des jeunes sortis de l'Aide sociale à l'enfance est insuffisant. En Île-de-France, 30 % des SDF de moins de 30 ans ont fait un passage dans les services de la protection de l'enfance.

Les verts conditionnent leur vote aux évolutions des débats en séance.

Mme Hermeline Malherbe .  - Madame la ministre, je vous ai présenté en première lecture le neuvième rapport de l'Observatoire de l'enfance en danger ; le dixième vient d'être publié.

Le nombre de jeunes concernés par l'Aide sociale à l'enfance atteint 284 000. Les situations varient selon les départements : 1 330 jeunes placés dans la Creuse, 9 333 dans les Hauts-de-Seine. Cette proposition de loi vise à améliorer la protection de l'enfance sur tout le territoire. Elle est conforme aux principes de la Convention relative aux droits de l'enfant.

Le texte du Sénat contenait 16 articles ; l'Assemblée nationale en a ajouté 30... Certains d'entre eux enrichissent le texte, reprennent les positions de notre commission des affaires sociales ; les députés ont ainsi rétabli l'irrévocabilité de l'adoption simple, et renforcé l'accompagnement des enfants sortis de la protection de l'enfance.

La commission des affaires sociales a adopté conformes 19 articles et en a supprimé 9, qui entrent un peu excessivement dans le détail du fonctionnement des services départementaux. Je reste attachée aux principes de la décentralisation. Des textes réglementaires resteront à prendre pour rendre l'application de la loi effective rapidement - à la création de l'Oned, ce ne fut pas le cas.

Mais sur certaines mesures, le projet pour l'enfant par exemple, un renvoi au décret ne s'impose pas ; laissons faire les services départementaux.

Cette proposition de loi est une belle occasion d'améliorer la loi de 2007, de faciliter le travail des professionnels qui interviennent auprès de l'enfance en danger, et d'améliorer le quotidien des enfants. (Applaudissements au centre, ainsi que sur certains bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Jean-Noël Cardoux .  - Je me bornerai à l'impact de ce texte sur les finances locales.

Depuis la première lecture, deux événements majeurs sont intervenus. Le nombre d'articles a doublé, à l'initiative, pour moitié, du Gouvernement.

Privées des ressources de l'État, les finances des départements ont été amputées de 4 milliards d'euros. Je rappelle que la protection de l'enfance représente 20 % des dépenses départementales d'action sociale : ce n'est pas rien ! Et l'État ne cesse d'ajouter des contraintes à des conseils départementaux exsangues.

Nous proposons de limiter les contraintes pesant sur les départements : supprimer le conseil national prévu à l'article premier, qui fera doublon avec les structures existantes. Nous avons également réécrit l'article 2.

L'article 4 part d'un bon principe, mais encore faudra-t-il tenir compte des difficultés de certains départements et trouver des médecins disponibles, dans le contexte, que nous connaissons, de pénurie médicale !

L'article 7, sur les commissions disciplinaires départementales, est une usine à gaz. L'arbitrage des services arrivera avant celui du juge : je n'y vois que complexité supplémentaire.

Il faut certes accompagner les mineurs étrangers isolés. Mais l'on se heurte toujours au problème du financement par les départements. L'article 40 de la Constitution nous empêche certes de transférer cette charge sur l'État, mais l'article 72-2 impose au Gouvernement de clarifier le dispositif ici proposé, de respecter l'autonomie des départements et de ne pas leur imposer de nouvelles contraintes financières.

Donner un petit pécule au jeune devenu majeur, pourquoi pas, mais ce faisant, on détourne l'allocation de rentrée scolaire de sa fonction. Mieux vaudrait, comme l'ont proposé Christophe Béchu et Catherine Deroche créer une allocation ad hoc, ou transférer au département une fraction des allocations familiales.

Je crains que les complexités administratives et financières ne limitent l'efficacité des mesures proposées. Nos amendements visent à les simplifier, dans un objectif partagé de protection de l'enfance. Nous espérons être entendus. Si c'est le cas, nous voterons le texte. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Claire-Lise Campion .  - Nous examinons ce soir un texte complété, affiné par l'Assemblée nationale. Il poursuit l'ambition d'un système plus efficace, et s'appuie sur la large concertation menée par Mme la ministre. L'évolution est attendue par les professionnels, les médecins, les services des départements, les familles. Ce texte en propose une, qui s'appuie sur une doctrine et une philosophie fortes.

Les conditions d'une plus grande égalité de traitement sont réunies. Je regrette toutefois le rejet du dispositif d'alerte que je préconisais, dont l'actionnement aurait incombé au préfet. La libre administration des collectivités territoriales y fait semble-t-il obstacle, c'est dommage.

M. Roland Courteau.  - C'est vrai.

M. Jacques Chiron.  - Eh oui !

Mme Claire-Lise Campion.  - La stabilité des parcours est renforcée, de même que la prévention des ruptures. L'organisation d'un entretien à 17 ans va dans le bons sens. Même si certains départements suivent les jeunes adultes jusqu'à 21 ans, les inégalités demeurent grandes. 40 % des SDF de 18-25 ans sont issus de l'ASE, ne l'oublions pas ! Aider ces jeunes à s'insérer dans la vie est une mesure de bon sens.

L'attribution d'un petit pécule pour aider le démarrage dans la vie des jeunes adultes eût été souhaitable, je regrette que la commission l'ait rejetée. Il aurait été souhaitable de la verser directement aux jeunes, sur un compte tenu par la Caisse des dépôts et consignations.

La proposition de loi s'est aussi enrichie d'un article renforçant la prévention au stade du quatrième mois de grossesse. Ce texte concourt à donner un cadre, des repères. L'existence des enfants en sortira améliorée.

J'adresse une pensée amicale à Mme Dini, qui suit nos travaux. J'espère que ce texte fera consensus. (« Très bien ! » et applaudissements sur les bancs des groupes socialiste et républicain et RDSE)

Mme Corinne Imbert .  - Cette proposition de loi est à la fois utile et ambitieuse ; elle replace l'intérêt supérieur de l'enfant au coeur du dispositif. Je salue l'initiative de Mmes Dini et Meunier.

La protection de l'enfance doit nous unir, car c'est un sujet grave, et une lourde responsabilité pour les conseils généraux.

Le paradigme a toutefois changé depuis le passage du texte à l'Assemblée nationale. Je suis sûre que la majorité sénatoriale saura limiter les contraintes surajoutées par les députés et préserver le rôle des départements dans la protection de l'enfance.

La compétence des départements doit être réaffirmée, dans l'intérêt même de cette politique. L'attribution d'une fraction de l'allocation de rentrée scolaire aux jeunes était un non-sens qui déresponsabilise encore davantage les familles. Je soutiendrai l'amendement de suppression courageux déposé sur ce point.

La question des mineurs étrangers est un vrai sujet. D'aucuns estiment qu'elle ressortit à la politique migratoire de l'État. Les tests osseux sont un outil nécessaire pour déterminer l'âge des mineurs étrangers.

Je remercie la commission des affaires sociales d'avoir adopté mon amendement sur la création d'une commission mixte département-préfecture chargée de statuer sur la minorité des individus, en ayant accès aux fichiers nécessaires, afin de recouper les renseignements.

Les départements n'entendent pas se défiler devant leurs responsabilités, mais la multiplication des mesures judiciaires de placement et des mineurs étrangers isolés les place dans une position délicate. L'intérêt de l'enfant doit toujours prévaloir. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Jean-Pierre Sueur .  - Je ne dérogerai pas aux coutumes, en adressant mes compliments à Mmes Dini et Meunier. Les rapports sont toujours utiles, mais ils le sont encore davantage qu'ils débouchent sur des textes finissant par être votés...

Sécuriser le parcours des enfants placés est une priorité, afin qu'ils ne soient pas indéfiniment ballotés de familles en foyers. Tout ce qui met en avant un projet discuté, un tiers de confiance, la saisine du juge lorsque c'est nécessaire, va dans le bon sens.

Sur l'adoption, je diverge avec le rapport de François Pillet. Les associations rassemblant les familles adoptantes sont réticentes. La révocation de l'adoption simple ne devrait pouvoir être demandée que par le juge lorsque l'enfant est mineur.

Sécuriser l'adoption simple, c'est faciliter l'intégration des jeunes, sans que les familles d'origine puissent la remettre en cause, une fois le mineur devenu majeur.

Un mot sur l'inceste enfin : ce qui a été proposé au terme d'une longue réflexion me semble sage. La rapporteure a suivi la commission des lois sur ce point. Délimiter strictement cette notion à sa commission par les ascendants ou autres personnes de la famille sans condition d'autorité de droit ou de fait sur la victime répondra aux exigences fixées par le juge constitutionnel.

Nous aimons tous l'État et les collectivités territoriales. Puissions-nous arriver à l'accord le plus large possible sur ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État .  - Merci à tous pour vos interventions. Mme la rapporteure ainsi que le président de la commission et Mmes Cohen, Archimbaud, Campion, M. Sueur ont fait montre d'une démarche constructive et je les en remercie particulièrement.

Certains ont évoqué les tests osseux ; je ferai remarquer que le texte contient aussi l'interdiction des tests gynécologiques, ce qui constitue une avancée notable.

Je n'ai pas pris le Sénat par surprise ; j'ai toujours annoncé que, partant de l'observation du terrain, je proposerais une évolution de la loi de 2007 ; les amendements du Gouvernement émanent directement de la concertation menée.

De celle-ci, il ressort d'abord la grande disparité de politiques menées par les départements.

J'ai poursuivi le dialogue entamé avec les départements ; je les sais attachés à la libre administration des collectivités territoriales, mais je connais aussi leur demande de pilotage strict au plan national, d'une assise doctrinale et philosophique de cette politique.

Les contraintes financières et budgétaires des départements ne me sont bien sûr pas inconnues, et je regrette que vous n'ayez pas considéré le texte dans sa globalité, car ses effets sont autres de ceux que vous dénoncez. Songez que dix ou quinze professionnels médicaux-sociaux, travailleurs sociaux, représentants d'administrations de l'État ou de la justice, de services différents interviennent parfois dans une même famille. Le décloisonnement est une source d'efficacité et d'économies considérables !

Les mesures sur lesquelles vous insistez ont, au demeurant, un impact budgétaire assez modeste, au point que l'on peut s'étonner qu'elles ne soient pas déjà en vigueur. Un enfant placé coûte entre 40 000 et 60 000 euros par an : améliorer la prévention en amont ne peut être que gage d'économies.

Le calendrier a dû impacter l'image que vous avez de ce texte, alors que le bouclage des budgets locaux approche.

Considérez l'échec des politiques de protection de l'enfance. Lorsqu'un drame survient, l'on s'interroge, systématiquement, sur les éventuels dysfonctionnements de l'Aide sociale à l'enfance et des services de l'État. Ne nous le cachons pas : ils existent. Vers qui se tourne-t-on alors pour demander des comptes ? La ministre ! À chaque fois, je me suis montrée solidaire des départements ; jamais je n'ai opposé les acteurs de la protection de l'enfance entre eux. Je ne laisserai donc pas dire que j'en ai après les services départementaux. Je pense, avant tout, aux enfants. (Applaudissements à gauche)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

ARTICLE PREMIER

M. le président.  - Amendement n°16 rectifié bis, présenté par Mme Doineau, MM. Kern et Canevet, Mme Loisier, MM. Bonnecarrère et Gabouty, Mme Férat, MM. Morisset, Pierre, Chasseing, Détraigne et Commeinhes, Mme Lopez, MM. Houpert, Longeot et L. Hervé, Mme Billon, MM. Lasserre et Luche, Mme Gatel, MM. Danesi, J.L. Dupont, Cigolotti, Laménie et Pellevat et Mme Deromedi.

Supprimer cet article.

Mme Élisabeth Doineau.  - Je ne vois pas l'intérêt de la réécriture de l'article L. 112-3 du code de l'action sociale ici opérée. Un Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE) ne me semble pas indispensable. Je vous donnerais bien rendez-vous dans cinq ans pour le constater. À quoi donc servira ce nouveau comité Théodule ? Élargissons les missions de l'Oned, devenu ONPE, qui a fait ses preuves.

Mme Michelle Meunier, rapporteure.  - Cet article premier pose l'ossature de ce texte. La nouvelle définition retenue met en avant l'intérêt supérieur de l'enfant, substitué aux carences éducatives des parents.

Le CNPE est utile, et pensé sur le même modèle que le Conseil national de lutte contre l'exclusion, ou le Haut Conseil de la famille. L'ONPE, lui, a un tout autre rôle, non opérationnel, puisqu'il sera chargé de collecter des données. Le CNPE remplace de plus le Comité technique des partenaires spécialisés et le Comité interministériel de l'enfance maltraitée. Avis défavorable.

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - Vous avez tous évoqué l'intérêt de l'enfant. L'article L. 112-3 actuel du code de l'action sociale et des familles ne dit pas un mot de l'intérêt de l'enfant en tant que tel ! Centrer la protection de l'enfance sur l'intérêt de l'enfant plutôt que sur les carences des parents est un changement de paradigme complet, puisque l'on pose que les enfants placés ont, comme les autres, droit à la protection, l'accès à la santé, à l'épanouissement, etc.

L'Oned est un observatoire. En matière d'observation, il y a encore des progrès à faire. Le CNPE est tout autre chose : un lieu d'échanges et de coordination entre tous les professionnels, que ceux-ci demandent, pour échanger les bonnes pratiques. Les exécutifs locaux ne sont pas les cibles prioritaires de ce dispositif, qui s'adresse d'abord aux équipes opérationnelles. Ce n'est en aucun cas un énième comité Théodule, comme vous dites.

Mme Hermeline Malherbe.  - Je préside l'Oned. Ne confondons pas son action avec celle des observatoires départementaux : l'Oned est un groupement d'intérêt public (GIP), qui associe donc à parité l'État et ses partenaires. Sa mission est autre que celle du CNPE ; je ne voterai pas l'amendement.

M. Yves Daudigny.  - Je n'ai pas bien compris quels arguments emporteraient la suppression de cet article premier : maintenons-le !

Mme Élisabeth Doineau.  - L'enfant est au coeur du dispositif... dans l'article suivant du code de l'action sociale et des familles. Je ne vois donc pas l'intérêt de cet article. Et j'ajoute que l'observation et l'information sont du ressort d'autres structures existantes, comme l'Observatoire national de l'action sociale (Odas).

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - L'Odas, actif durant la concertation que j'ai menée, soutient la création du CNPE.

Mme Claire-Lise Campion.  - Cet article est absolument essentiel. C'était une proposition importante du rapport Dini-Meunier. Le CNPE limitera l'hétérogénéité des politiques menées par les conseils généraux. Un pilotage national ne portera aucunement atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Enfin, cela a été dit, le CNPE remplace des structures existantes.

Mme Laurence Cohen.  - Je souscris totalement aux propos de Mme la ministre. Coordonner les actions, au niveau départemental et national, ne peut être que positif.

L'amendement n°16 rectifié bis n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°46, présenté par Mme Campion et les membres du groupe socialiste et républicain.

Après l'alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« La protection de l'enfance a également pour but de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et d'assurer leur prise en charge.

Mme Claire-Lise Campion.  - Cet amendement rétablit la disposition supprimée par la commission des affaires sociales, selon laquelle les enfants privés de la protection de leur famille relèvent de la protection de l'enfance. Dès lors qu'un mineur est privé de sa famille, il encourt un danger et relève de ce fait du dispositif de protection de l'enfance, conformément à la Convention internationale des droits de l'enfant.

Le rôle de l'Aide sociale à l'enfance est de prendre en charge les mineurs en danger ou en risque de danger, conformément aux lois de décentralisation de 1983 et 1986.

Mme Michelle Meunier, rapporteure.  - Avis favorable. Tous les mineurs sont visés et non les mineurs étrangers spécifiquement.

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - Avis favorable. La commission des affaires sociales a dû, au moment de voter, penser aux mineurs isolés étrangers. Mais, d'une part, ils ne sont pas seuls concernés, d'autre part, la France doit respecter ses engagements internationaux, qui lui imposent de protéger tous les mineurs sur son territoire, quels que soient leur origine ou leur parcours.

L'amendement n°46 est adopté.

M. le président.  - Amendement n°23 rectifié, présenté par M. Cardoux, Mmes Canayer et Cayeux, M. Chasseing, Mmes Debré et Deroche, M. Dériot, Mme Deseyne, MM. Forissier et Gilles, Mmes Giudicelli, Gruny, Imbert, Micouleau et Morhet-Richaud, MM. Morisset, Mouiller et Pinton, Mme Procaccia et MM. Retailleau, D. Robert, Savary et Mandelli.

Alinéa 6

Supprimer cet alinéa.

M. Jean-Noël Cardoux.  - Madame la ministre, vous avez noté des disparités selon les départements. Peut-être est-ce dû à la différence de moyens financiers... Certaines dispositions de ce texte vont aggraver les choses.

Cet amendement supprime l'alinéa 6 et le fameux CNPE. N'empilons pas les structures. Le coût n'est pas négligeable. Les acteurs de la protection de l'enfance doivent pouvoir travailler ensemble au sein d'une structure élargie.

Mme Michelle Meunier, rapporteure.  - La commission des affaires sociales a émis un avis favorable, mais j'y suis défavorable à titre personnel, pour les raisons évoquées tout à l'heure.

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - Avis défavorable. L'expérience montre qu'il n'y a pas toujours corrélation entre les moyens et les résultats. Les disparités tiennent moins aux moyens qu'aux pratiques. Pour dire les choses rapidement, plus on place, plus cela coûte cher ; plus on favorise la prévention, moins cela coûte.

J'ai déjà dit la position du Gouvernement sur le CNPE. Comme vous je cherche l'efficacité. Dans le projet de loi sur l'adaptation de la société au vieillissement, je fusionne trois conseils en un. Mais l'Oned doit continuer à construire son expertise, nous disposons encore de peu de travaux de recherche sur le sujet. Et il faut à côté une structure pluridisciplinaire.

À la demande du groupe Les Républicains, l'amendement n°23 rectifié est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°10 :

Le Sénat a adopté.

L'article premier, modifié, est adopté.

ARTICLE PREMIER BIS

M. le président.  - Amendement n°17 rectifié bis, présenté par Mme Doineau, MM. Kern, Gabouty et Bonnecarrère, Mme Loisier, M. Canevet, Mme Férat, MM. Morisset, Pierre, Chasseing, Détraigne et Commeinhes, Mme Lopez, MM. Houpert, Longeot et L. Hervé, Mme Billon, MM. Lasserre et Luche, Mme Gatel, MM. Danesi, J.L. Dupont, Cigolotti, Laménie et Pellevat et Mme Deromedi.

Supprimer cet article.

Mme Élisabeth Doineau.  - La protection de l'enfance est affaire de volonté et de conviction. Un protocole ? Mais certains départements en ont déjà établi un. D'autres ne l'ont pas fait ? L'Igas peut exercer son contrôle.

Mme Michelle Meunier, rapporteure.  - Avis favorable de la commission, défavorable à titre personnel. Il s'agir d'organiser, de coordonner, non d'imposer quoi que ce soit au président du conseil départemental. Dans les deux tiers des départements, les choses se passent bien ; mais il y a les autres...

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - Avis défavorable. La commission des affaires sociales a amélioré la rédaction de cet article en mentionnant les schémas départementaux, qui me convient parfaitement. Ce protocole sera utile pour éviter le saupoudrage des financements et le gaspillage d'énergie. Quant au recours à l'Igas, je préfère la concertation et la feuille de route.

Mme Aline Archimbaud.  - L'article premier bis pose un principe, celui de la coordination, du rassemblement, de la coordination. La mise en oeuvre concrète restera aux mains des départements. L'Igas peut contrôler, mais si la loi ne fixe pas le cadre, qui le fera ?

M. Jean-Marie Morisset.  - Chaque département a son histoire. Laissons-les chacun organiser les modalités de coordination.

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - Cet article n'a pas été écrit pour contraindre les départements, mais pour encadrer la coordination avec les services de l'État. Dans bien des cas, les départements sont demandeurs de tels protocoles.

Après une épreuve à main levée déclarée douteuse, l'amendement n°17 rectifié bis, mis aux voix par assis et levé, n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°51, présenté par Mme Meunier, au nom de la commission des affaires sociales.

Alinéa 2, première phrase

Remplacer les mots :

départemental en faveur de l'enfance et de la famille

par les mots :

d'organisation sociale et médico-sociale prévu à l'article L. 312-4 pour les établissements et services mentionnés au 1° du I de l'article L. 312-1

Mme Michelle Meunier, rapporteure.  - Amendement rédactionnel.

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - Avis favorable.

L'amendement n°51 est adopté.

L'article premier bis, modifié, est adopté.

ARTICLE 2

M. le président.  - Amendement n°10 rectifié, présenté par Mme Malherbe, MM. Amiel, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve et Laborde et MM. Mézard, Requier et Vall.

Alinéa 2

Remplacer les mots :

des professionnels de la protection de l'enfance dans le département

par les mots :

de tous les professionnels concourant dans le département à la protection de l'enfance

Mme Hermeline Malherbe.  - Amendement de précision. Les programmes pluriannuels de formation doivent concerner l'ensemble des professionnels qui concourent à la protection de l'enfance dans le département.

Mme Michelle Meunier, rapporteure.  - Avis favorable.

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - Avis favorable : cet amendement apporte de la lisibilité.

L'amendement n°10 rectifié est adopté.

M. le président.  - Amendement n°24 rectifié bis, présenté par M. Cardoux, Mmes Canayer et Cayeux, M. Chasseing, Mmes Debré et Deroche, M. Dériot, Mme Deseyne, MM. Forissier et Gilles, Mmes Giudicelli, Gruny et Imbert, M. Lemoyne, Mmes Micouleau et Morhet-Richaud, MM. Morisset, Mouiller et Pinton, Mme Procaccia et MM. Retailleau, D. Robert, Savary et Mandelli.

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par les mots :

qui fait l'objet d'une convention de financement avec la région

M. Jean-Noël Cardoux.  - La formation relève de la compétence des régions. Si un état des lieux et l'établissement d'un programme de formation sont nécessaires, c'est à ces dernières de les financer. Cela va sans dire, diront certains, mais je crois que cela va mieux en le disant.

Mme Michelle Meunier, rapporteure.  - Après rectification, avis favorable ; défavorable à titre personnel car l'article 2 confie à l'observatoire départemental le soin de réaliser un bilan annuel et un programme des besoins de formation. Il n'est pas question ici des programmes de formation, qui sont de la compétence des régions.

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - Cet article ne procède à aucun transfert de compétence de la région vers le département du financement de la formation des professionnels de la protection de l'enfance. Avis défavorable.

M. le président.  - Il est minuit. Je vous propose de poursuivre nos travaux jusqu'à minuit et demi. (Assentiment)

À la demande du groupe Les Républicains, l'amendement n°24 rectifié bis est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°11 :

Le Sénat a adopté.

M. le président.  - Amendement n°9 rectifié, présenté par Mme Malherbe, MM. Amiel, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve et Laborde et MM. Mézard, Requier et Vall.

Alinéa 4

Après le mot :

pluri-institutionnelle

insérer le mot :

minimale

Mme Hermeline Malherbe.  - Un ODPE existe déjà dans beaucoup de départements. Laissons-les choisir les membres qui en font partie, sans exclure aucun acteur. Ainsi, dans les Pyrénées-Orientales, l'université est partenaire de l'ODPE.

Mme Michelle Meunier, rapporteure.  - Avis défavorable. L'article 226-3-1 du code de l'action sociale et des familles donne déjà une liste minimale des membres de l'ODPE, qui sera encore précisée par décret.

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - Là encore, la loi n'a pas pour but de contraindre, mais d'associer tous les acteurs, notamment l'Ordre des médecins et celui des avocats. J'ajoute qu'aucun décret visant les départements ne sera rédigé sans eux. Retrait ?

L'amendement n°9 rectifié est retiré.

L'article 2, modifié, est adopté.

L'article 2 bis A est adopté.

L'article 2 bis demeure supprimé.

L'article 2 ter demeure supprimé.

L'article 3 est adopté.

ARTICLE 4

M. le président.  - Amendement n°12 rectifié, présenté par Mme Malherbe, MM. Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Fortassin et Guérini, Mmes Jouve et Laborde et MM. Mézard, Requier et Vall.

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Dans chaque département, un professionnel de la protection de l'enfance, de préférence un médecin, est désigné comme référent "protection de l'enfance", au sein d'un service du département. Il est chargé d'organiser des modalités de travail régulier et les coordinations nécessaires entre les services départementaux et la cellule de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes, d'une part, et les médecins libéraux et hospitaliers ainsi que les médecins de santé scolaire du département, d'autre part, dans des conditions définies par décret. »

Mme Hermeline Malherbe.  - Le référent « protection de l'enfance » ne doit pas nécessairement être un médecin car les départements ont du mal à en recruter.

M. le président.  - Amendement n°18 rectifié bis, présenté par Mme Doineau, MM. Morisset, Pierre et Kern, Mme Loisier, MM. Gabouty, Bonnecarrère et Canevet, Mme Férat, MM. Chasseing, Détraigne et Commeinhes, Mme Lopez, MM. Houpert, Longeot, L. Hervé et Maurey, Mme Billon, MM. Lasserre et Luche, Mme Gatel, MM. Danesi, J.L. Dupont, Cigolotti, Laménie et Pellevat et Mme Deromedi.

Alinéa 2

Après les mots :

un médecin

insérer les mots :

ou un professionnel de santé

Mme Élisabeth Doineau.  - Cet amendement étend à l'ensemble des professionnels de santé et non pas seulement aux médecins, la fonction de « référent ».

Beaucoup de départements ont du mal à recruter des médecins ; une puéricultrice, un infirmier, peuvent très bien remplir le rôle que leur donne la loi.

M. le président.  - Amendement n°25 rectifié, présenté par M. Cardoux, Mmes Canayer et Cayeux, M. Chasseing, Mmes Debré et Deroche, M. Dériot, Mme Deseyne, MM. Forissier et Gilles, Mmes Giudicelli, Gruny et Imbert, M. Lemoyne, Mmes Micouleau et Morhet-Richaud, MM. Morisset, Mouiller et Pinton, Mme Procaccia et MM. D. Robert, Savary et Mandelli.

Alinéa 2

Remplacer le mot :

désigné

par les mots :

peut être désigné

et les mots :

est chargé d'

par le mot :

pour

M. Jean-Noël Cardoux.  - Mon amendement procède du même constat : compte tenu des difficultés de recrutement, transformons l'obligation en faculté.

Mme Michelle Meunier, rapporteure.  - L'article n'oblige pas à recruter un nouveau médecin mais prévoit la désignation d'un médecin référent, pas nécessairement dans les services de PMI. Les médecins échangent plus volontiers entre confrères...

Mme Laurence Rossignol, secrétaire d'État.  - J'aurais aimé donner un avis favorable, mais cet article constate le fait que les médecins parlent aux médecins. Entre eux, ils lèvent plus facilement le secret et le texte vise justement à les impliquer, notamment les médecins de ville. Cette rédaction est celle de l'efficacité. Beaucoup de choses peuvent être faites par un professionnel de santé, mais les médecins ne leur font pas toujours confiance... Avis défavorable.

M. Alain Milon, président de la commission.  - L'amendement de Mme Doineau n°18 rectifié bis, permet de trouver une solution en cas de pénurie de médecins ; il a ma préférence. Quant à l'argument « les médecins parlent aux médecins », n'oublions pas que la semaine dernière, le Sénat a voté le dossier médical partagé...

L'amendement n°12 rectifié n'est pas adopté.

À la demande du groupe UDI-UC, l'amendement n°18 rectifié bis est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°12 :

Le Sénat a adopté.

L'amendement n°25 rectifié est retiré.

L'article 4, modifié, est adopté.

M. le président.  - Nous avons examiné 11 amendements. Il en reste 44 à examiner.

Prochaine séance aujourd'hui, mardi 13 octobre 2015 à 9 h 30.

La séance est levée à minuit vingt.

Jacques Fradkine

Direction des comptes rendus analytiques