Comptes rendus analytiques officiels du 22 juillet 2014

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions des commissions mixtes paritaires sur le projet de loi portant réforme ferroviaire et sur la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF.

Discussion générale commune

M. Michel Teston, rapporteur pour le Sénat des commissions mixtes paritaires .  - La CMP, réunie le 16 juillet, est parvenue à un accord sur les deux textes. Dans le projet de loi ordinaire, 30 articles restaient en discussion ; 21 ont été adoptés dans la rédaction du Sénat.

À l'article premier bis A, le dispositif de contributions temporaires a été réservé aux abords extérieurs des gares. Leur produit reviendra aux collectivités territoriales. Leur limite d'application est fixée à dix ans.

À l'article 2, la CMP a insisté sur la nécessité de prendre en compte la concurrence intermodale. À l'article 4, la composition et le rôle de l'Araf ont été précisés. Autant dire que la CMP n'a pas remis en cause les grands équilibres trouvés à l'Assemblée nationale et au Sénat

La réforme du système ferroviaire est nécessaire, urgente et euro-compatible.

Nécessaire car la situation issue de la loi de 1997 n'est pas satisfaisante. Le réseau vieillit ; RFF est endetté à hauteur de 37 milliards. La logique du système fonctionne mal. Nulle part ailleurs il n'existe une césure telle que celle entre RFF et SNCF, qui génère des surcoûts. Avec cette réforme, nous aurons un groupe verticalement intégré, un Épic de tête assurant l'unité sociale, la cohérence stratégique et industrielle du groupe. La Deutsche Bahn fonctionne ainsi.

Urgente car viendra bientôt le quatrième paquet ferroviaire après l'adoption duquel nous aurions peut-être été dans l'impossibilité d'adopter cette structure.

Euro-compatible : effectué maintenant, le rattachement de SNCF Réseau à SNCF Mobilité ne posera pas de problème. Le premier sera indépendant pour l'attribution des sillons et la tarification des services, conformément à la jurisprudence de la Cour de Luxembourg.

Nous construisons un cadre social commun pour tous les salariés du secteur. Une convention collective sera signée, qui couvrira l'ensemble de la famille cheminote.

Assemblée nationale et Sénat ont travaillé main dans la main au service de l'intérêt général. Je remercie tous les collègues qui ont participé aux débats et surtout Gilles Savary, rapporteur de l'Assemblée nationale, qui a travaillé dans des conditions difficiles en pleine grève de la SNCF. Je salue son sens du dialogue, son écoute, ainsi que ceux du ministre et de ses collaborateurs. (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE)

M. Frédéric Cuvillier, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, chargé des transports, de la mer et de la pêche .  - Je veux d'abord exprimer l'émotion de la Nation tout entière face au drame qui est survenu aujourd'hui dans l'Aube. (La voix de l'orateur se charge d'émotion) Le bilan est très lourd ; de jeunes vies ont été emportées. J'exprime mon émotion au sénateur Michel Billout qui fut maire de Nangy. Le voyage était en effet organisé par sa commune. Notre solidarité est entière. L'administration, le bureau Enquête accidents sont mobilisés pour faire la lumière sur ce drame.

Je vous remercie, monsieur le rapporteur, pour le travail accompli sur ces textes. Merci également à tous ceux qui ont contribué aux débats, et donc à l'amélioration des textes. Vous aurez dans quelques instants le dernier mot de cette grande réforme. Réforme non point définitive mais qui donne un nouveau cadre au ferroviaire et lui redonne confiance.

Vous avez su vous réapproprier les enjeux d'aménagement du territoire. Les débats parlementaires ont permis de renforcer le service public : la création du Haut comité du ferroviaire remettra la puissance industrielle et l'équité territoriale au centre des décisions. Il sera le lieu de décision.

Le Parlement ne sera pas tenu à distance : il débattra du ferroviaire. Les régions ne sont pas en reste. Nous aurons ainsi des perspectives nouvelles.

Vous avez tenu à renforcer le caractère intégré de l'Épic, c'était opportun. Vous avez également retravaillé la règle d'équilibre financier afin que nous en finissions avec les errements passés.

Vous avez amélioré la gestion de la dette, en décidant que sa part publique ferait l'objet d'un suivi régulier par vous-même. RFF n'assumera plus seul l'endettement rendu nécessaire pour le développement du ferroviaire.

En matière sociale, vous avez promu un esprit de dialogue. Certains syndicats m'ont même reproché d'avoir coécrit cette réforme ! Je le reçois comme un compliment... Les accords de modernisation du 13 juin ont donné lieu à des avancées importantes -je regrette que tous les syndicats n'aient pas saisi cette opportunité. Les questions sociales ont d'ailleurs été au coeur des discussions parlementaires. Une instance représentative centralisée sera mise en place ; la gestion des ressources humaines sera pilotée au niveau de l'Épic de tête, pour une identité de groupe unifiée.

Le cadre de la régulation s'appliquera ; M. Capo-Canellas peut être rassuré sur l'indépendance du régulateur. Nous la garantissons par le pouvoir d'avis conforme donné à l'Araf.

Ce projet de loi pose les fondements de l'avenir du service public ferroviaire, pour le moderniser sur des bases solides. La réforme sera mise en oeuvre dès les prochains jours, je m'y engage. J'attends des présidents de SNCF Mobilité et de SNCF réseau qu'ils agissent rapidement en lien avec les salariés.

Un an après la catastrophe de Brétigny, celle de Denguin a montré combien il est urgent de réorienter les priorités ferroviaires. J'ai une pensée pour les blessés. Il nous faut, en responsabilité, repenser ce que nous devons à nos concitoyens. La garantie première du service public ferroviaire, c'est la sécurité, la sérénité du transport. Ils nous confient leur vie ; nous devons tout faire pour leur donner confiance.

Le réseau ferroviaire français est classé 5^e ou 7^e, selon les critères retenus, au niveau européen ; il est fiable et de qualité. Mais il y a toujours trop d'accidents, d'incidents, de perturbations, de manques de régularité. Le secteur ferroviaire français ne peut continuer ainsi ; il doit se moderniser, rationaliser et optimiser ses modes de fonctionnement. Un rapport sur le drame de Denguin me sera prochainement remis ; le Parlement sera associé à l'expertise des propositions des présidents de SNCF Mobilité et de SNCF Réseau. Une meilleure sécurité passe par un redéploiement des moyens humains et financiers. Il n'y a pas de place pour la tolérance au risque, je le réaffirme solennellement.

Le Parlement a travaillé de manière très efficace, les échanges avec le Gouvernement ont été empreints de confiance, de respect, de responsabilité partagée.

La négociation sociale va se poursuivre ; les partenaires sociaux seront associés à la rédaction des décrets d'application. Nous souhaitons éviter les bévues commises lors de la réforme du fret ; si la concurrence doit intervenir, encore faut-il que les règles soient communes à l'ensemble du secteur. M. le rapporteur a évoqué l'enjeu européen et souligné l'euro-compatibilité de la réforme. Un système ferroviaire intégré, un accès ouvert et non discriminatoire au réseau : pour le commissaire européen Siim Kallas, la réforme va dans le bon sens. Nous avons fait bouger les lignes au niveau européen, donné une orientation nouvelle à l'Europe ferroviaire. Je vous le dis, on ne peut plus en rester à une vision passée. Toutes les ambiguïtés ont été levées.

Par votre vote, vous serez en charge du pilotage du secteur ferroviaire, vous porterez la réforme avec le Gouvernement, les régions, tous les acteurs. Je veux dire ma gratitude et vous remercier. Cette réforme a été vulgarisée, au-delà de nos espérances, par un mouvement que nous avons regretté tant les critiques étaient loin de la réforme. Aujourd'hui, nous construisons un avenir au ferroviaire, je souhaite pouvoir compter sur tous, à commencer par les cheminots, redonner confiance aux Français, ouvrir un nouveau chapitre dans l'histoire de cette grande et pionnière industrie.

M. le rapporteur s'est mobilisé de longue date pour ce texte ; j'ai pu mesurer son engagement, sa ténacité, et même sa passion. Le vote de ce soir est un beau couronnement à son action. Merci, cher Michel Teston. C'était un défi que d'engager cette réforme : j'ai pu compter sur vous, ainsi que sur Gilles Savary. Nous avons donné un signal fort : celui de la réforme, de la volonté, de la confiance. (Applaudissements sur les bancs socialistes et au centre)

Mme Anne-Marie Escoffier .  - Il est peu de textes à l'impact aussi important que celui-ci, enrichi par les deux assemblées dans un délai aussi contraint. Je salue Michel Teston, qui a fait sien ce texte, qui n'a rien négligé et constamment recherché la solution la plus harmonieuse. Je n'oublie pas le ministre. Notre dialogue a été constructif pour préparer la famille SNCF à une révolution culturelle, sociale et économique. On craignait des mouvements d'humeur ; mais chacun y a mis du sien, a été ouvert au dialogue. La CMP n'a pas eu à trancher sur le statut du personnel, question qui a été bien travaillée en amont.

L'État retrouve son rôle de guide stratégique, de garant des politiques de mobilité. Les enrichissements du texte sont nombreux : rôle et composition du Haut comité, désignation d'un président délégué, possibilité pour la SNCF de recourir aux contrats de conception-réalisation -je vous invite à venir voir la petite gare de ma commune, contre-exemple de ce dont nous ne voulons pas-, rapport du Gouvernement sur les conditions de reprise de la dette historique... Je forme le voeu d'un retour rapide à l'équilibre budgétaire de la SNCF.

Le rôle des collectivités territoriales a été clarifié, le rôle de chef de file des régions étendu à l'aménagement des gares ; elles auront la possibilité de reprendre la propriété des matériels qu'elles ont financés.

Le groupe RDSE est quasi unanime à soutenir ces deux projets de loi. Pour ma part, je fais confiance à toutes les parties pour conduire à bonne fin le dialogue social et préparer l'ouverture à la concurrence. Il en va de la vitalité de cette belle entreprise qu'est la SNCF, de l'excellence de ses agents, de la famille et du service public ferroviaires. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. André Gattolin .  - Je vous prie d'excuser M. Dantec, chef de file de notre groupe sur ce texte. Les écologistes ont voté en faveur de ce projet de loi. Le texte initial a été modifié et amélioré ; nous nous en félicitons.

Les écologistes ont défendu des positions ambitieuses. On aurait pu aller plus loin sur la dette historique notamment. Celle-ci devrait être requalifiée en dette d'État. Or, le texte ne prévoit qu'un rapport au Parlement d'ici deux ans -ce délai est bien long.

Plusieurs groupes plaidaient pour une loi d'orientation quinquennale sur la mobilité ; la proposition d'une programmation pluriannuelle a été repoussée de peu. Nous le regrettons, le rôle stratège de l'État en serait sorti renforcé et davantage de cohérence donnée aux politiques de mobilité. La loi crée toutefois un schéma national des transports. L'intermodalité entre le train et le vélo a été améliorée grâce aux écologistes. Nous nous félicitons de l'introduction d'une part régionale du versement transport interstitiel.

La composition collégiale des trois instances a fait débat, cette avancée est au coeur de nos engagements. Elle sera paritaire : c'est un classique de l'action des écologistes au Sénat. Nous avons également obtenu que les associations de protection de l'environnement soient représentées au conseil d'administration de SNCF Mobilité et de SNCF Réseau, comme au sein du Haut conseil. La représentation des usagers est une avancée sociétale majeure. La société civile existe, il y a le dialogue social mais aussi le dialogue sociétal. Le volet social sort renforcé des débats : c'est un bon point.

Enfin, ce texte est pleinement euro-compatible, sans ouvrir la porte à une concurrence qui conduirait au délitement du service public. La vraie concurrence, c'est la route ; il reste beaucoup à faire pour que le report modal devienne réalité.

Le groupe écologiste votera ce texte.

M. Louis Nègre .  - Félicitations à M. Teston : nous ne partageons pas ses idées mais c'est un excellent rapporteur. Quant à M. Cuvillier, il a un don rare de persuasion ; il a réussi à faire évoluer la Commission européenne...

Le système ferroviaire fonctionne de moins en moins bien. Des entreprises de grande qualité, un personnel de grande qualité, un premier accident faute de maintenance, un second accident... Cela nous interpelle et nous inquiète. La situation est d'autant plus préoccupante que la dette de la SNCF et de RFF représente la moitié du déficit du pays. Le rapport Rivier dressait déjà un bilan bien sombre. Le matériel des TET est fatigué, il n'est pas jusqu'au TGV qui commence à avoir des problèmes d'équilibre économique. Les investissements massifs des régions ont contribué au dynamisme du ferroviaire. Mais que de temps avant d'obtenir des Assises du ferroviaires, à défaut d'un Grenelle, puis une réforme...

Premier constat : les fonctions de gestionnaire d'infrastructures seront unifiées, conformément à la recommandation n°2 des Assises du ferroviaires. Je m'en félicite. Autre point d'accord entre nous : la nécessité d'avoir un État stratège et pilote de la filière. Le plan de charge de celle-ci est en diminution dramatique. Je tire le signal d'alarme, les industriels attendent des actions décisives. Je me félicite qu'il soit désormais précisé dans le texte que la filière ferroviaire doit rechercher des solutions industrielles exportables. Le Parlement sera informé mais sans vote ; et nous n'aurons pas de grande loi de programmation.

Vous avez renforcé l'Araf en lui donnant le pouvoir d'émettre des avis conformes et des sanctions : tant mieux. Le Sénat a supprimé le commissaire du Gouvernement qui aurait menacé son autonomie. Je salue également la règle d'or budgétaire -qui ne suffira pas cependant à enrayer l'augmentation constante de la dette.

Deuxième constat : vous n'avez pas amélioré la situation complexe entraînée par la véritable nébuleuse d'organismes actuels. La gestion des gares est maintenue auprès de SNCF Réseau : le statu quo va à l'encontre des préconisations du rapport Auxiette et de l'avis de l'Autorité de la concurrence d'octobre 2013.

Quelle lisibilité pour les régions ? Elles deviennent autorités organisatrices de transports, certes, mais ne décideront que des tarifs occasionnels des TER, non des abonnements, qui resteront tarifés par l'État. Elles n'auront, de plus, pas le choix de leur mode de contractualisation, alors qu'une perche vous avait été tendue par les vôtres.

Troisième constat, plus négatif : ce texte est quasi muet sur les 40 milliards de dette actuelle. Vous vous contentez de repousser à plus tard l'assainissement des comptes. Un simple rapport, qui plus est d'ici deux ans, voilà qui n'est pas une réponse à la hauteur. Je pense que l'État aurait pu reprendre immédiatement 10 milliards d'euros. La résorption du déficit structurel serait la seule façon de se désendetter ; mais la maison brûle et on regarde ailleurs....

Autre point fondamental : l'absence de toute ouverture à la concurrence. J'ai été le seul sénateur à proposer une transcription immédiate des textes européens pour anticiper des échéances inévitables. C'est ma famille politique qui a pris ses responsabilités en 2009 et créé l'Araf. L'ouverture à la concurrence serait très bénéfique à la SNCF et aux usagers. Ces derniers sont 67 % à le penser pour les TER. Sécurité, qualité de service, confort, régularité, voilà ce que nos concitoyens attendent de l'ouverture à la concurrence.

Depuis 1991, on sait que ce secteur devra s'ouvrir à la concurrence. Mais on recule encore devant l'obstacle... Il est dangereux de retarder l'adoption du volet gouvernance ; cela isole la France.

Les Assises du ferroviaire ont acté le principe de l'ouverture à la concurrence, instaurée, je le rappelle, par M. Sapin. Les économies réalisées permettraient de financer des investissements supplémentaires ou de réduire la charge financière des collectivités locales. La SNCF a les moyens de conquérir des marchés sans dumping social, de valoriser à l'international la marque France. Je regrette aussi que la SNCF soit considérée comme employeur unique -c'est la SNCF de papa...- et que le statut soit intangible. C'est le syndrome de la ligne Maginot qui prévaut, au risque de niveler par le bas.

En définitive, votre texte se limite à une réforme institutionnelle. Cette mini-réforme n'est pas la loi fondatrice du ferroviaire attendue depuis les assises de 2009. Nous voterons contre.

M. Vincent Capo-Canellas .  - Les conclusions de la CMP prouvent que sur des sujets d'intérêt général, nous pouvons trouver les voies du dialogue entre l'Assemblée nationale et le Sénat et entre le Parlement et le Gouvernement. Ce travail constructif, nous le devons aux deux rapporteurs du projet de loi, que je salue. Pour une fois, le Gouvernement a été attentif aux sollicitations de l'hémicycle ; je m'en réjouis. Nous avons pu faire évoluer le texte et l'améliorer. La CMP n'a pas eu de mal à aboutir à un texte commun.

Le groupe centriste a pris une part consistante au débat et plusieurs de ses initiatives ont été reprises : transformation du président du directoire en président délégué, rôle du Parlement dans la définition des ratios d'endettement, suppression du commissaire du Gouvernement au sein de l'Araf, contrôle des régions renforcé sur les comptes des TER, chef de filat régional étendu à l'aménagement de toutes les gares. La CMP a conservé ces avancées, je le souligne -ce n'est pas si fréquent.

Le débat parlementaire a été utile, modifiant largement le texte initial. Mon groupe votera le texte issu de la CMP. Le système ferroviaire se trouve à un tournant. Les usagers, les cheminots attendent une réforme.

Deux points ne nous satisfont pas pleinement. La dette, d'abord. Cette réforme ne garantit pas que les économies d'échelle permettront de faire mieux que stabiliser la dette. L'ouverture à la concurrence, ensuite, sur laquelle le texte est quasi muet. Il aurait fallu la préparer plus en amont -nous avons l'expérience du fret... Nous avions proposé une expérimentation de délégation de service public, en vain.

Demain, il faudra compléter cette réforme et préparer les évolutions futures. Reste que celle-ci est nécessaire pour envisager l'avenir du système ferroviaire français. (Applaudissements sur les bancs écologistes)

Mme Évelyne Didier .  - À mon tour de me féliciter de la qualité de nos travaux, de saluer M. Teston et de remercier le ministre pour son écoute. Les débats au Sénat et à l'Assemblée nationale auront permis d'améliorer le texte, malgré l'urgence. Nous aurions voulu pouvoir vous apporter nos voix, croyez-le.

La création d'un groupe public intégré, réunissant l'ensemble de la famille cheminote, était très attendue ; les amendements du groupe GDR à l'Assemblée nationale et ceux du rapporteur l'ont encore renforcé. Mais si rien ne vient amorcer l'ouverture à la concurrence, rien ne l'empêche ni ne l'encadre. Nous sommes hostiles à cette démarche de libéralisation ; l'exemple du fret est éloquent, qui a jeté des milliers de camions sur les routes. Où est le progrès ? Je regrette qu'on refuse de faire le bilan des différents paquets ferroviaires. La régionalisation, qui va jusqu'à la liberté tarifaire, risque de faire voler en éclats la dimension nationale du service public. La règle d'or est bienvenue mais nous aurions préféré que l'État s'engage à reprendre la dette, suivant l'exemple allemand. Il faut que l'État maintienne sa participation et revienne sur les concessions autoroutières, véritable rente pour le privé. Une pensée pour les cheminots qui ont porté pendant quatorze jours une certaine idée du service public. J'espère qu'ils seront respectés et entendus, notamment pour le décret-socle qui devrait se fonder sur le RH077. Vous l'aurez compris, notre position n'a pas évolué et notre vote sera conforme au précédent.

M. Jean-Jacques Filleul .  - Ce projet de loi achève son parcours sénatorial, sous la conduite de l'excellent M. Teston. La commission du développement durable a amélioré un texte essentiel pour l'avenir du rail.

La séparation SNCF/RFF s'est révélée être une très mauvaise solution -les accidents récents en témoignent. Les difficultés, comme la dette, s'accumulent.

Félicitations, monsieur le ministre, pour la réforme engagée depuis deux ans. En réunifiant SNCF et RFF, le Gouvernement fait oeuvre constructive pour l'avenir, s'adapte au droit européen et rend le train capable d'affronter la concurrence des autres modes de transport. L'Araf crédibilise le projet, d'un point de vue économique et juridique.

La SNCF, partie intégrante du patrimoine national, sort mieux armée de ce chantier. M. Teston a su mobiliser les énergies pour le faire avancer. Le Haut comité du ferroviaire associera pleinement toutes les parties prenantes. Lieu de débat, conseil économique et social en quelque sorte, il pourra s'autosaisir et constituer des commissions spécialisées. Nous en avons amélioré la composition.

Le comité des opérateurs du réseau coordonnera son usage par ses multiples utilisateurs.

Le rôle des régions dans la gestion des TER est renforcé. La propriété du matériel roulant leur a été confiée.

Le rapport sur la dette évoquera la création d'une caisse d'amortissement de la dette ferroviaire ainsi que tout mode de financement pérenne.

L'article 5 bis crée un versement transport au profit des régions, plafonné à 0,5 % ; cette ressource nouvelle ne règlera pas tout mais offrira une bouffée d'oxygène aux régions.

Pilotage stratégique unique, cohérence économique et gestion des ressources humaines unifiée : le groupe socialiste votera avec enthousiasme les conclusions de cette CMP. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

La discussion générale est close.

Vote sur le texte élaboré par la CMP pour le projet de loi

À la demande du groupe socialiste, les conclusions de la CMP sur le projet de loi sont mises aux voix par scrutin public.

Mme la présidente.  - Voici le résultat du scrutin n°239 :

Le Sénat a définitivement adopté.

(Applaudissements sur les bancs socialistes, écologistes et RDSE)

Vote sur le texte élaboré par la CMP pour la proposition de loi organique

Les conclusions de la CMP sur la proposition de loi organique sont mises aux voix par scrutin public de droit.

Mme la présidente.  - Voici le résultat du scrutin n°240 :

Le Sénat a définitivement adopté.

(Applaudissements sur les bancs CRC, socialistes, écologiques et UDI-UC)

Prochaine séance aujourd'hui, mercredi 23 juillet 2014, à 14 h 30.

La séance est levée à 1 h 45.

Jean-Luc Dealberto

Directeur des comptes rendus analytiques