Service public de l'assainissement
M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi relative au financement du service public de l'assainissement par des fonds de concours.
Discussion générale
M. Daniel Dubois, auteur de la proposition de loi . - Nous qui sommes pour le moment encore des élus locaux, nous avons l'expérience de la gestion des petites collectivités et nous avons parfois pesté contre des réglementations trop rigides. Favoriser le développement des territoires, notamment ruraux, leur accorder la souplesse nécessaire, tel est l'objet de cette proposition de loi.
L'amélioration du service public de la gestion de l'eau est une priorité. Le prix varie entre 1,75 et 10 euros par m3...
Les collectivités territoriales participent largement à la construction et à la rénovation des réseaux d'assainissement. Or, c'est à la campagne que les équipements collectifs font défaut et que les EPCI doivent réaliser des aménagements coûteux.
D'où cette proposition de loi qui soulève, je le sais, des réticences à la commission des finances. Les institutions locales évoluent. On encourage les EPCI à prendre de nouvelles compétences, notamment l'assainissement dans la Somme.
L'acte III de la décentralisation prévoit d'en faire une des cinq compétences obligatoires des communes pour bénéficier de la DGF bonifiée. Les intercommunalités en auront-elles les moyens alors que les dotations continuent de baisser -4,5 milliards en moins les prochaines années, 1,5 milliard en 2014, dont 800 millions pour les communes-, que l'acte III de la décentralisation va freiner les financements croisés et que le projet de loi de finances pour 2014 ponctionne les agences de l'eau -enfreignant le principe selon lequel « l'eau paie l'eau » ? (Mme Marie-Hélène Des Esgaulx renchérit)
Permettons donc aux communes concernées de verser des fonds de concours. M. le rapporteur m'opposera les principes d'exclusivité en cas de transfert des compétences et d'autonomie financière des Spic. Pourquoi donc avoir créé des fonds de concours, entorse au principe d'exclusivité ? C'est que le législateur a voulu prendre en compte les réalités territoriales.
Un réseau d'assainissement collectif est-il, oui ou non, un investissement et peut-il prétendre à un fonds de concours ?
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Oui.
M. Daniel Dubois, auteur de la proposition de loi. - Quant au principe d'autonomie financière des Spic, il connaît déjà des exceptions pour les communes de moins de 3 000 habitants -seuil que rien ne justifie- et pendant les cinq années suivant les travaux.
Dans la Somme, 97,5 % des 782 communes ont moins de 3 000 habitants alors que 60 % des EPCI sont bloqués par ce seuil. Est-ce là le résultat voulu par le législateur ? C'est tout simplement que, par analogie, le critère des 3 000 habitants a été transposé à l'ensemble des EPCI... Comme si l'EPCI n'existait pas !
L'intercommunalité doit rester un outil au service des communes, non un carcan déconnecté des réalités rurales.
Il faut donc neutraliser ce plafond pour faciliter le financement des travaux d'assainissement.
Sensible aux arguments de la commission des finances, j'ai déposé un amendement précisant que l'objet de la proposition de loi se borne aux travaux d'investissement, excluant les dépenses de fonctionnement du Spic.
J'espère que nous adopterons ce texte, pour faciliter l'aménagement des territoires ruraux. (Applaudissements sur plusieurs bancs)
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur de la commission des finances . - Certaines communes peinent à financer le service public d'assainissement parce que les investissements peuvent être très importants. Jusque-là, nous sommes d'accord avec les auteurs de la proposition de loi.
Le transfert de cette compétence à l'intercommunalité provoquerait des blocages, les communes membres pouvant avoir fait des choix très différents. Or les Spic sont financés par des redevances payées par les usagers. Ces derniers, qui ont déjà payés pour des travaux dans leur commune, pourraient se voir imposer une hausse de la redevance pour payer des travaux dans les communes voisines. C'est pourquoi M. Dubois propose d'autoriser les communes concernées à verser des fonds de concours.
Mais, en vertu du principe d'exclusivité, une fois une compétence transférée à l'intercommunalité, les communes membres ne peuvent plus intervenir dans ce domaine : la préfecture y met bon ordre.
En outre, les budgets des Spic doivent être financièrement équilibrés, en recettes comme en dépenses, et leurs recettes proviennent de redevances, non de l'impôt. Par conséquent, les budgets des communes ne sauraient venir les abonder.
Cependant, des exceptions existent. Depuis 1999, plus encore depuis 2004, les communes peuvent verser à un EPCI des fonds de concours pour financer « des travaux d'investissement ou de fonctionnement d'un équipement », dans la limite de 50 % du projet, une fois les subventions déduites.
Il leur est également permis depuis 1988, plus encore depuis 2005, de financer des travaux d'assainissement qui provoqueraient autrement une hausse excessive des tarifs -sans aucun seuil démographique.
En outre, depuis 2005, les communes de moins de 3 000 habitants et les EPCI ne comprenant aucune commune de plus de 3 000 habitants peuvent prendre en charge des dépenses d'assainissement. Vous voyez donc que le législateur s'est soucié des territoires ruraux !
Relisez les débats. On a hésité sur le seuil et l'on s'est décidé pour un seuil intermédiaire entre ceux, habituels, de 2 500 et 3 500 habitants. Plus de 33 000 des 36 000 communes métropolitaines sont en-dessous de ce seuil.
M. Dubois veut instaurer une dérogation générale, dès lors qu'il s'agit de service public d'assainissement. Les fonds de concours pourraient même financer le déséquilibre structurel des services, ce qu'interdisent les règles régissant les Spic. La commission des finances a estimé que c'était aller trop loin... Tout transfert des compétences doit être mûrement réfléchi. Il faut en mesurer les conséquences à l'avance, avant de s'engager.
Certes, des communes ont été incitées à se regrouper. Dans la Somme, le préfet a peut-être encouragé les communautés de communes à se charger de l'assainissement.
Le principe général demeure : créer une intercommunalité, c'est s'associer pour gérer ensemble des services publics -et non pour faire marche arrière à la première occasion.
La commission des finances vous invite à ne pas adopter la présente proposition de loi qui nie le principe même de l'intercommunalité.
M. Alain Vidalies, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement . - Je vous prie d'excuser Mme Escoffier tenue de rejoindre l'Assemblée nationale pour l'examen du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale.
Cette proposition de loi relaie de réelles difficultés rencontrées par les collectivités territoriales. C'est pour y répondre que le Gouvernement a conduit avant la Conférence environnementale une évaluation globale de la politique de l'eau.
Nous réfléchissons à des modalités de financement qui garantissent une gestion durable de cette politique. Les services publics d'eau et d'assainissement doivent avoir la taille critique pour financer investissements et fonctionnement sans recourir aux fonds de concours ; ils sont aujourd'hui au nombre de 35 000.
Le contexte a beaucoup évolué. Les syndicats ne coïncident plus forcément avec les besoins de vie. Les disparités au sein d'une même structure sont parfois fortes. Les usagers défavorisés sont en droit de demander un soutien de la part des mieux équipés.
Les collectivités territoriales sont également tenues de mettre en application de nouvelles normes environnementales et de faire face à la diminution tendancielle de la consommation d'eau. Dans les petites communes, le coût moyen par habitant s'accroît.
Le dispositif proposé s'adresse pourtant à toutes les collectivités, pas seulement les plus rurales. Il remet en cause les principes fondamentaux de financement des services publics.
Depuis l'arrêt Commune de Saint-Vallier de 1970, la jurisprudence du Conseil d'État est claire sur le principe d'exclusivité des EPCI. Le principe d'équilibre des Spic s'impose aussi : l'assainissement ne peut, en vertu du principe « l'eau paie l'eau », inscrit à l'article L.2224-1 du code général des collectivités territoriales, reposer que sur les redevances des usagers.
L'article 86 de la loi du 13 août 2004 n'autorise le versement de fonds de concours que sous certaines conditions. Les lois du 12 juillet 1999 et du 27 février 2002 ont été modifiées pour les élargir. L'interdiction de recourir aux fonds de concours est même tout bonnement écartée dans certains cas pour tenir compte des besoins des collectivités rurales.
Le droit positif donne les outils nécessaires aux collectivités sans porter atteinte aux principes fondamentaux. Ce n'est pas le cas de cette proposition de loi.
Des mécanismes demeurent possibles pour atteindre ces objectifs, dispositifs de régulation budgétaire ou recours aux prêts de la Caisse des dépôts et consignations, où un fonds d'épargne de 20 milliards d'euros sur cinq ans est prévu à cette fin.
Une telle remise en cause des principes de spécialité et d'exclusivité des EPCI menace la dynamique intercommunale à laquelle nous demeurons attachés. C'est pourquoi nous appelons à notre tour à rejeter cette proposition de loi. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Claude Requier . - L'assainissement est un service public essentiel...
M. Yvon Collin. - Absolument !
M. Jean-Claude Requier. - Les communes et leurs groupements en sont devenus progressivement responsables depuis le début du XXe siècle. Le droit européen exigeant des efforts dans l'amélioration de la qualité de l'eau, les collectivités ont vu leurs charges en la matière augmenter. L'effort est plus sensible dans les communes rurales, à l'habitat dispersé. La mise aux normes d'un système d'assainissement non collectif coûte parfois 5 000 à 6 000 euros...
Le partage des compétences en la matière est donc bienvenu. Le principe d'exclusivité fait toutefois obstacle à une telle mutualisation dans le cas où l'investissement de chacune des communes réunies dans un nouvel EPCI n'a pas été identique. D'où la proposition de nos collègues de l'UDI-UC.
Ce texte comporte de nombreux garde-fous. Mais une nouvelle fois, nous nous interrogeons sur la pertinence de légiférer en ce sens. Les dérogations prévues ne couvrent peut-être pas toutes les situations possibles mais les blocages résident plutôt dans l'absence d'investissements lourds dans l'assainissement : ils sont financiers plus que juridiques. Nous ne voterons pas cette proposition de loi. (Applaudissements sur le banc socialiste et RDSE)
M. Jean-Vincent Placé . - L'assainissement est un enjeu pour les collectivités territoriales comme pour la protection de l'environnement. Le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a affirmé sa volonté d'améliorer le service de l'eau et de l'assainissement en France. Les défis écologiques liés à la dépollution des eaux usées, à la protection des nappes phréatiques sont considérables, surtout dans les zones très urbanisées, comme la région parisienne. C'est également un enjeu de santé publique.
Les agences de l'eau sont des acteurs clés. Nous regrettons qu'elles manquent de moyens d'agir et que les subventions aux services publics d'assainissement soient en baisse.
Cette proposition de loi met à mal le principe de solidarité entre territoires. Elle soulève une question intéressante, auquel nous apportons une réponse différente : le droit positif permet déjà de mobiliser des fonds de concours sans qu'il apparaisse utile de légiférer plus avant.
L'objectif de cohérence territoriale requiert la coopération de tous les échelons. Cela suppose une concertation de tous les acteurs et la mutualisation des ressources à l'échelle des groupements de communes.
Cette proposition de loi a des objectifs louables mais affaiblirait la cohésion des communes membres des EPCI. Nous ne sommes pas favorables à une intercommunalité à la carte. L'intercommunalité n'est pas un ensemble où il y aurait des perdants et des gagnants.
Dans les Côtes-d'Armor, où des communes rurales et littorales se côtoient, la mutualisation des ressources est heureuse. Je vous propose d'aller dans cette voie et de ne pas voter cette proposition de loi. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-François Husson . - Le problème de l'assainissement est une préoccupation lancinante et une source d'inquiétude pour de nombreuses communes rurales de plus de 3 000 habitants, ou appartenant à un EPCI doté de cette compétence, qui ne peuvent financer ce service public industriel et commercial (Spic) sur leur budget propre. Or, dans un même EPCI, les communes peuvent avoir réalisé des efforts très variables. Remédier à ces inégalités doit se faire dans le respect des principes généraux de gestion des collectivités locales. Ceux-ci ont été assouplis à plusieurs reprises : la proposition de loi élargit à présent le recours aux fonds de concours créés par la loi de 1999 pour financer la réalisation ou le fonctionnement d'équipements.
L'assainissement est une question brûlante dans les espaces ruraux, soit 80 % de notre territoire où vivent 20 % des Français.
Je veux insister sur le rôle majeur que doivent jouer les agences de bassin et les agences de l'eau dont les missions devraient être repensées. On ne peut que déplorer la réduction de leurs moyens prévue dans le projet de loi de finances pour 2014.
Les agences organisent parfois la fourniture en eau dans les systèmes non collectifs. Cette solution n'est toutefois pas idéale car le contrôle du système est alors de la responsabilité du maire.
En Meurthe-et-Moselle, de nombreuses communes hésitent à confier cette compétence à un EPCI. Une intercommunalité de plus de 30 000 habitants, autour de Lunéville, en était dotée : l'intégration d'une autre, plus petite, a été abandonnée car son déficit d'équipement aurait grevé le budget d'investissement de la nouvelle structure.
Il serait de bon ton d'accorder une certaine souplesse alors que les communes et EPCI doivent faire face à de lourdes obligations de mise aux normes.
Monsieur le ministre, intervenez auprès de votre majorité pour que les textes qui s'y rapportent soient inscrits à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
Le projet de loi de finances retire plus de 210 millions d'euros aux agences de l'eau et de bassin alors que les territoires ont besoin d'être accompagnés. Redonnons-leur les moyens d'assurer leurs missions. Si le groupe UMP, en attendant, opte pour une abstention positive, pour ma part, je voterai cette proposition de loi. Au-delà de l'assainissement de nos finances publiques, agissons pour que toutes nos communes soient dotées d'équipements d'assainissement de l'eau dignes de ce nom. (Applaudissements et marques d'appréciation au centre et à droite)
Mme Cécile Cukierman . - Les collectivités territoriales assument une part conséquente des efforts d'investissement dans les réseaux d'assainissement : près de 2,5 milliards d'euros en 2008. Or leurs ressources, simultanément, se raréfient. Le présent texte propose une solution en autorisant le versement de fonds de concours.
Cette possibilité existe mais elle est soumise à de nombreuses conditions, liées au fait que le service public de l'eau ne peut être financé que par les redevances des usagers et que les tarifs de l'eau ne peuvent pas trop progresser. Nous considérons que le financement de l'assainissement ne justifie en rien la solution proposée par cette proposition de loi, qui ferait payer les usagers deux fois : comme usager puis comme contribuable. Gérée au niveau intercommunal, l'infrastructure ne peut être financée par un seul des membres de l'EPCI. De plus, comment penser que les communes pourraient intervenir par voie de fonds de concours, compte tenu de leur situation financière -et sans avoir leur mot à dire sur les décisions ? Cette solution n'est guère respectueuse de la démocratie locale.
Par conséquent, nous ne soutiendrons pas la présente proposition de loi. (Applaudissements à gauche)
M. François Trucy, secrétaire de la commission des finances. - Très Bien !
La discussion générale est close.
Discussion de l'article unique
M. Yvon Collin . - Dans le Tarn-et-Garonne, le prix de l'eau est le plus élevé de France, à 5,72 euros le mètre cube. Les infrastructures sont vétustes et les collectivités territoriales peinent à les remettre aux normes. 47 % de la population ne sont pas raccordables aux réseaux collectifs. Les aides des agences de l'eau sont insuffisantes et l'aide à l'assainissement est en diminution de 15 %, en raison de la baisse des moyens inscrits au dixième programme pluriannuel d'investissement, de 2013 à 2018. Le principe « l'eau paie l'eau » pose problème à la campagne, où les abonnés sont rares et les réseaux longs.
Les outils juridiques sont toutefois suffisants pour répondre à ces enjeux. L'important est de mobiliser des fonds au niveau national pour financer les investissements nécessaires aux collectivités territoriales. Notre groupe ne votera pas cet article.
M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par MM. Dubois, Arthuis, Amoudry et Merceron, Mme Férat et M. J.L. Dupont.
Rédiger ainsi cet article :
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Au neuvième alinéa de l'article L. 2224-2, après les mots : « services publics d'assainissement non collectif », sont insérés les mots : « ainsi qu'aux services publics d'assainissement collectif pour leurs dépenses d'investissement, » ;
2° Au premier alinéa du V de l'article L. 5214-16, au premier alinéa de l'article L. 5215-26 et au premier alinéa du VI de l'article L. 5216-5, après les mots : « d'un équipement » sont insérés les mots : « ou, en application du neuvième alinéa de l'article L. 2224-2, pour prendre en charge des dépenses d'investissement au titre du service public d'assainissement, ».
M. Daniel Dubois. - Cet amendement précise que seules les dépenses d'investissements des services d'assainissement collectif sont visées par la proposition de loi.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur. - Ce n'est pas un amendement : c'est une autre proposition de loi. L'esprit du texte en est complètement modifié. Merci d'aller dans le sens proposé en commission, mais nous ne pouvons vous suivre. La dérogation pour l'assainissement collectif a été créée pour aider les communes qui avaient reçu cette compétence de manière obligatoire et immédiate. Comparaison n'est pas raison : avis défavorable à ce deuxième texte.
M. Alain Vidalies, ministre délégué. - Je suis partagé entre la tentation de fournir une réponse argumentée et la nécessité de rester dans les délais qui nous sont impartis...
Je rejoins les propos du rapporteur. Il ne paraît pas nécessaire de créer une nouvelle exception.
M. Pierre Hérisson. - M. Frécon, ancien président de la commission des communes rurales de l'Association des maires de France, connaît bien le sujet. Moi-même, je suis l'un des responsables de la commission des aides de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée. M. le rapporteur a rappelé que nous comptons plus de 33 000 communes de moins de 3 000 habitants : près de 85 % du territoire sont dépourvus d'intercommunalité de taille suffisante.
L'assainissement est financé sur la base du volume d'eau distribué. Ainsi, pour citer un exemple cher au président de séance, les habitants des zones urbaines du bassin du lac d'Annecy, où l'intercommunalité compte 117 communes, ont payé deux fois : pour leur assainissement jusque dans les années soixante et pour les autres collectivités qui se sont adjointes au périmètre de l'intercommunalité à partir de cette date. Il faut faire en sorte que les villes contribuent davantage car les ressources en eau proviennent des nappes phréatiques, lesquelles se trouvent essentiellement en zone rurale, sur 80 % du territoire. (M. Yvon Collin applaudit)
À la demande du groupe UDI-UC, l'amendement n°1 rectifié est mis aux voix par scrutin public.
M. le président. - Voici les résultats du scrutin n°92 :
| Nombre de votants | 347 |
| Nombre de suffrages exprimés | 212 |
| Pour l'adoption | 35 |
| Contre | 177 |
Le Sénat n'a pas adopté.
La proposition de loi n'est pas adoptée.
La séance est suspendue à 18 h 30.
présidence de M. Jean-Claude Carle,vice-président
La séance reprend à 21 h 35.