Sociétés d'économie mixte
M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi tendant à créer des sociétés d'économie mixte contrat.
Discussion générale
M. Jean-Léonce Dupont, auteur de la proposition de loi . - L'objet de ce texte est de créer, à l'usage des collectivités territoriales, des sociétés d'économie mixte (SEM) à opération unique, appellation que la commission des lois a choisie unanimement, à juste titre puisqu'il ne s'agit nullement de créer un nouveau type de contrat mais un nouveau type d'entreprise publique locale. Le droit applicable sera pour l'essentiel celui des SEM classiques. Les SEM à opération unique s'ajouteront aux 1 158 SEM, 38 sociétés publiques locales d'aménagement (Spla) et 119 sociétés publiques locales (SPL) existantes depuis la loi Raoul de mai 2010.
La SEM à opération unique se distingue par le fait qu'elle fait l'objet d'un appel d'offres unique, lancé par la collectivité locale en amont de sa création. Elle est mono-contrat et sa durée de vie est limitée à la durée d'application du contrat. Les actionnaires peuvent être au nombre de deux ou inclure des groupements. La part du capital public doit être comprise entre 34 % et 85 %. Les seuils garantissent aux élus une présence significative dans les instances dirigeantes, ainsi que la présidence de droit confiée à un élu et la majorité qualifiée ou l'unanimité pour la détermination du pacte d'actionnaire ou de gouvernance. Enfin, des contrats connexes peuvent être conclus.
Le moment est opportun. En se privant de la SEM à opération unique, la France fait exception en Europe. La Commission européenne et la Cour de justice de l'Union européenne -par un arrêt Acoset du 15 octobre 2009- admettent ce type de structure et M. Barnier, commissaire européen en charge du marché intérieur, s'est dit vivement intéressé par mon initiative. En Espagne, en Allemagne, en Italie, en Finlande, ces SEM rendent de grands services pour la réalisation et la gestion d'équipements.
Cependant, nous ne saurions créer les SEM à droit constant, comme le montre la décision de décembre 2009 du Conseil d'État.
Les élus aspirent en nombre à reprendre en main la gouvernance des services publics à fort enjeu social, comme la gestion de l'eau ou des transports, sans toutefois vouloir réinternaliser complètement les services. Donnons-leur les outils adéquats. Un partenariat pérenne et sécurisé, tel est l'objet de la SEM à opération unique.
La raréfaction des ressources privées et la disette budgétaire nous obligent d'ailleurs à innover. Enfin, les PPP existants ont montré quelques limites.
M. Daniel Raoul. - Euphémisme !
M. Jean-Léonce Dupont, auteur de la proposition de loi. - Pas une semaine ne se passe sans que des élus de toutes sensibilités m'informent de leurs problèmes pour intervenir dans la gestion des déchets ou l'aménagement du territoire, faute d'outils adéquats. Six propositions de loi ont été déposées à ce sujet et le cap des cent signataires a été dépassé dans les deux chambres -comprenant celles de M. Pélissard, président de l'Assemblée des départements de France (ADF), M. Rousset, président de l'Association des régions de France (ARF) et M. Ries, président du Groupement des autorités responsables de transport (GART). L'Assemblée des départements de France (ADF) et l'Association des communautés de France (ACF) ont également pris position en faveur de cette initiative. Les opérateurs de la gestion de l'eau, des déchets, des transports, de l'énergie attendent aussi.
Cette proposition de loi a été adoptée à l'unanimité par la commission et j'exprime ma vive reconnaissance au rapporteur M. Mézard pour son excellent travail.
M. Robert Tropeano. - Très Bien !
M. Jean-Léonce Dupont, auteur de la proposition de loi. - Sa rédaction convaincra chacun que le dispositif est simple et clair. Je me réjouis aussi des échanges constructifs qu'il a eus avec le Gouvernement et de l'implication de Mme la ministre Escoffier.
Cette proposition de loi assure la conformité de notre droit au droit communautaire, la maîtrise des politiques locales par les élus, la sécurité juridique, la simplicité, la souplesse et la rationalisation des coûts.
Il est temps de bâtir des partenariats territoriaux clairement identifiés, structurants et sécurisés dans leur objet et leur financement. Tel est l'objectif de ce texte, fruit d'un long processus de discussion et de dialogue. (Applaudissements)
M. Daniel Raoul. - Très Bien !
M. Jacques Mézard, rapporteur de la commission des lois . - La commission des lois a souhaité joindre à cette excellente proposition de loi celles de MM. Lefèvre et Raoul, identiques. Nous avons débattu des sociétés publiques locales (SPL) à l'occasion d'une proposition de loi de M. Raoul qui fut adoptée à l'unanimité par le Sénat, M. Marleix étant alors ministre. Depuis, des centaines de SPL ont été créées, qui fonctionnent bien, au plus grand bénéfice des collectivités locales, et les préventions se sont avérées infondées.
Je ne doute pas que les SEM contrat -que nous avons eu l'audace de rebaptiser SEM à opération unique- se révéleront de même être un outil moderne et dynamique au service des collectivités locales.
La ressource budgétaire diminue. Les élus cherchent donc à optimiser le fonctionnement des services publics locaux -notez que les parlementaires qui exercent une fonction exécutive locale sont plus à même d'en parler. (M. Pierre-Yves Collombat et Antoine Lefèvre approuvent ; M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois, s'amuse) Il s'agit donc aujourd'hui d'autoriser des partenariats dont les élus retrouveront la maîtrise.
D'autres formes de coopération ont montré leurs limites et, parfois, leur coût élevé, notamment les contrats de partenariat. Ni la délégation de service public (DSP) ni l'affermage ne répondent aux nouvelles attentes. D'autres formes d'appréciation sont apparues dans d'autres pays.
La SEM se caractérise par le fait qu'elle inclut au moins une personne publique et une personne privée, pour une opération unique qu'elle est chargée d'exécuter par contrat. Une mise à concurrence est organisée non pas au moment de l'attribution du contrat mais lors du choix de la personne privée qui participera à la future entité et doit faire la preuve de ses capacités opérationnelles, financières et techniques.
Le droit communautaire impose l'égalité de traitement, la transparence et la publicité des procédures. La Commission européenne et la Cour de justice de l'Union européenne ont confirmé le bien-fondé de ces SEM à opération unique, en fixant toutefois des garde-fous. Le choix du partenaire privé, à quelque moment que ce soit, doit respecter des principes de transparence et de non-discrimination, sans qu'il faille lancer un nouvel appel d'offres au moment de la conclusion du contrat. Je vous renvoie à la communication interprétative de la Cour européenne du 5 février 2008 et à la décision du 15 octobre 2009 de la Cour de justice de l'Union européenne -qui a précisé que ces SEM pouvaient ne donner lieu qu'à une seule procédure de mise en concurrence.
L'avis du Conseil d'État émis le 1er décembre 2009 était plus circonspect. Nous connaissons la prudence du Conseil. (M. Daniel Raoul renchérit) Il a estimé que l'identité entre candidat et attributaire du contrat était une condition de l'impartialité de la sélection. Mais quelles que soient ses réticences, qui peuvent susciter des questions au regard du droit européen, le choix du moment de la mise à concurrence importe peu, au regard des règles communautaires.
Des inquiétudes doivent être prises en compte. Aussi la commission des lois a-t-elle revu la forme dans le texte pour plus de clarté et de sécurité juridique. Elle a voulu dénommer ces sociétés « SEM à opération unique » pour que les choses soient nettes et clarifier les différentes étapes de leur constitution : délibération de la personne publique afin de définir les besoins, appel public à manifestation d'intérêt, choix de l'offre la plus avantageuse dans le respect des principes d'égalité d'accès et de traitement, constitution de la SEM à opération unique, conclusions du contrat.
Les amendements que je présenterai précisent davantage les conditions de conclusion du contrat entre la SEM et la personne publique ainsi que la distinction entre la SEM et la personne privée. J'espère que ce travail constructif aura une heureuse issue. (Applaudissements)
Mme Nathalie Goulet. - Très Bien !
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée auprès de la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, chargée de la décentralisation . - Au moment même où Mme Lebranchu et moi-même soulignons à l'Assemblée nationale la sagesse de la Haute assemblée à propos de la réforme territoriale, je salue à nouveau votre initiative.
M. Daniel Raoul. - Très Bien !
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Des avis divergents se sont exprimés au sujet de la SEM à opération unique lors d'une rencontre récente. J'avais compris alors que le Sénat ne tarderait pas à examiner plusieurs propositions de loi à ce propos et je suis heureuse de voir arriver en discussion un texte très abouti. Je rends hommage à M. Mézard, expert en la matière, et à M. Jean-Léonce Dupont.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Vous avez tout à fait raison !
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Ce texte crée un instrument à mi-chemin entre opération de service public en régie et externalisation. Si les PPP institutionnalisés sont reconnus par le droit européen, le Conseil d'État a exprimé ses réserves. Il écarte toute substitution d'une personne morale distincte lors de la passation du contrat, en vertu des principes constitutionnels de liberté d'accès à la commande publique et de transparence des procédures.
Au-delà du changement de nom, la commission des lois a apporté au texte des améliorations essentielles, comme la suppression de la possibilité de transformer la SEM à l'issue de l'exécution du contrat. Une délibération préalable de la personne publique est également prévue.
Enfin, il est mis fin à la possibilité de conclure des contrats de partenariat. Le texte est donc identique... ou presque.
En autorisant à créer une SEM dont l'actionnaire principal est l'opérateur privé, le texte ne crée-t-il pas une nouvelle exception à l'article L. 1522-1 du code général des collectivités territoriales ? Certes, il existe déjà la SEM du décret-loi Poincaré de 1926 ; la SEM des remontées mécaniques, sur le fondement de la loi de 1923 ; la SEM d'Alsace-Lorraine, de 1895 ; la SEM sportive, de 1884 ; la SEM immobilière d'outre-mer, de 1946, dans laquelle le capital public est minoritaire ; la SEM gestionnaire du marché de Rungis, de 1984, et tant d'autres...Mais les SEM prévues par ce texte auront un champ d'application très large, compte tenu de leur objet, opération d'aménagement ou gestion de service public par exemple. Certes, le président sera un élu et la personne publique disposera d'une minorité de blocage. Mais il serait possible de rééquilibrer quelque peu les rapports entre actionnaires.
Les contrats de sous-traitance ont été mieux encadrés, à l'initiative du rapporteur : ils devront contribuer à la réalisation de l'objet de la SEM et l'appel public à manifestation d'intérêt tiendra lieu de mise en concurrence.
Je crains, en revanche, que la référence à un « opérateur économique » n'exclue certaines personnes privées, contrairement aux règles communautaires.
Quelques doutes subsistent sur la procédure de mise en concurrence : il eût été utile, par exemple, de renvoyer aux règles de procédure applicables aux différents contrats envisagés.
Vous aurez noté la prudence avec laquelle j'ai exprimé quelques questionnements amicaux. Le Gouvernement se satisfait de ce texte, fort de l'expérience des SPL, de la détermination des auteurs de la proposition de loi et de sa propre conviction que les collectivités locales ont besoin qu'on leur fasse confiance et que l'on simplifie toutes leurs procédures.
J'espère donc pouvoir rester jusqu'au terme de ce débat et vous prie de m'excuser si je dois rejoindre l'Assemblée nationale qui examine le projet de loi de modernisation de l'action publique locale et d'affirmation des métropoles. (Applaudissements)
Mme Cécile Cukierman . - Cette proposition de loi, dont le but est louable, soulève pourtant quelques problèmes. Nous avons pleinement soutenu la création des SPL mais cette SEM à opération unique est fondamentalement différente.
Le contexte est commun : baisse des dotations, souhait de certaines collectivités territoriales de mettre fin à des DSP, sans avoir les moyens de reprendre ces services en régie.
Les entreprises accueillent cette proposition de loi avec enthousiasme : je vous renvoie aux déclarations de M. Philippe Maillard, directeur général de la Lyonnaise des eaux. Les élus aussi sont séduits, et c'est compréhensible.
Mais il y a fort à craindre que les partenaires privés des SEM à opération unique soient des mastodontes de l'environnement ou des transports et que la personne publique n'en ait plus le contrôle. Un tiers des voix, cela suffira-t-il pour constituer une minorité de blocage ?
Traditionnellement, les SEM ont été les bras séculiers des collectivités. Qu'en sera-t-il demain au sein de ces nouvelles SEM ? Comment les collectivités pourront-elles peser face à GDF-Suez ou Veolia ?
Participant au capital, la personne privée devra aussi assumer une partie des risques, ce qui ne se justifie pas dans le cas de services qui ne peuvent être financés par une collectivité.
Il est curieux que la mise en concurrence s'applique non à un service mais au choix du prestataire. Nous nous abstiendrons. La vraie solution est d'augmenter les dotations...
M. Daniel Raoul. - C'est bientôt Noël !
Mme Cécile Cukierman. - ...et de renforcer les services publics en régie. Nous nous abstiendrons sur cette proposition de loi qui pose plus de questions qu'elle n'apporte de réponses. (Applaudissements sur les bancs CRC)
M. René Vandierendonck . - Selon La Voix du Nord d'aujourd'hui, le PPP Seine-Nord aurait coûté 1,5 milliard d'euros de plus que la formule qui sera finalement retenue... Nous ne voulons donc plus que le partenariat public-privé soit l'unique référence. Mais nous ne sommes pas pavloviens. En ces temps de décentralisation et de raréfaction de la ressource publique, on ne peut faire l'économie d'une réflexion comme celle qu'ont menée les auteurs de ce texte sur la bonne manière d'hybrider les cultures publique et privée.
La discussion en commission des lois a été très constructive. Très modestement, je voudrais faire remarquer au Gouvernement que, quand les instances européennes ouvrent une porte, il est paradoxal que ce soit le franco-français qui la referme. Le Conseil d'État, très écouté au Sénat, a fait des observations très approfondies. Ce que M. Mézard appelle des « remarques circonspectes » ne conduit nullement à l'énoncé d'une interdiction. Les dotations en capital doivent seulement être connues avec précision et les contrats connexes strictement limités.
La participation moyenne dans les SEM des acteurs vraiment privés est très faible : de l'ordre de 15 %. Faire appel à davantage de capital privé est une nécessité, tous les maires le reconnaissent. Mais quel maire pourrait expliquer simplement l'évolution du compte pour provisions et travaux d'une DSP de trente ou quarante ans ? Il est bien préférable que la collectivité soit représentée au conseil d'administration, cela ne rend pas indispensable qu'elle y soit majoritaire dès lors que les éléments soumis au vote sont connus d'emblée avec précision.
Voici un élément de plus dans la panoplie de la décentralisation ! (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Vincent Placé . - Nos collectivités territoriales prennent une importance croissante dans le paysage institutionnel. Nous souhaitons approfondir la décentralisation. Les collectivités territoriales, désireuses de disposer d'outils d'intervention efficaces, ont fait massivement appel au partenariat public-privé, dont les limites ont été rapidement atteintes.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Cela représente des dettes durables transmises à nos enfants et petits-enfants...
M. Éric Doligé. - Mais non !
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Cela ne vaut pas mieux qu'un emprunt.
M. Jean-Vincent Placé. - Nos collègues du Loiret ont peut-être d'autres occasions de se parler que mon discours... (Rires)
La SEM à opération unique est à mi-chemin entre le PPP et la SEM classique. Elle borne le rôle de la société privée à l'exécution d'un contrat et évite le recours aux contrats de partenariat : c'est une bonne chose. Je m'interroge toutefois sur la pertinence d'une énième formule pour accompagner la privatisation rampante des services publics. À 34 %, quelles sont les garanties que la personne publique sera décisionnaire ? La mise en concurrence, conduite pour le choix de l'actionnaire et non lors de la conclusion du contrat, nous laisse dubitatifs.
Cet outil demeure préférable aux PPP et davantage tourné vers une gouvernance publique. Le groupe écologiste s'abstiendra. (Applaudissements sur les bancs CRC)
M. Antoine Lefèvre . - Les SEM sont une réalité majeure dans la gestion des collectivités territoriales. Les décrets-lois Poincaré de 1926 en ont marqué la genèse. La loi de 1983 a poursuivi le mouvement pour les collectivités territoriales. Depuis lors, les SEM ont prospéré, grâce au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
La nécessité de ce débat n'est contestée par personne. Nous avons signé un texte analogue à celui de M. Dupont. Les SEM à opération unique sont un outil complémentaire opportun. La personne publique assurera le suivi de la mission confiée au prestataire choisi dans des domaines comme les transports, la gestion des déchets ou les réseaux d'eau. La mise en concurrence portera sur le choix de l'actionnaire ; la collectivité ne conservera qu'entre 34 et 85 % du capital. Les moyens sont donc donnés à la collectivité territoriale pour constituer des services publics de qualité au meilleur coût. Son influence dans la structure est protégée.
Certains de nos amendements déposés en commission des lois sont tombés du fait de ceux déposés par le rapporteur. Nous proposons en outre d'ajouter les baux emphytéotiques administratifs à la liste des contrats envisageables pour constituer une SEM à opération unique. Ces sociétés auraient la forme de SA, régime le plus souple.
Nous soutenons d'autant plus ce texte que toutes les garanties juridiques ont été apportées. Les marques de confiance reçues sur ce dispositif nous enjoignent de l'adopter. (Applaudissements)
M. Hervé Marseille . - Je salue le travail de M. Dupont. Il s'agit de donner aux collectivités territoriales le plus grand nombre d'outils de gestion de leur territoire. La France est en retard par rapport à ses voisins, en dépit d'une activité législative soutenue ces dernières années et du succès des sociétés publiques locales.
Cette proposition de loi est gouvernée par le bon sens : préserver les atouts de la gestion déléguée sans déposséder les collectivités de la maîtrise des services publics. Les obstacles juridiques ont été levés.
La mise en concurrence sera dans le régime des SEM à opération unique conduite par le choix du partenaire privé : le Conseil d'État comme la Commission européenne et la Cour de justice de l'Union européenne ont validé le dispositif.
La SEM à opération unique est le chaînon manquant de la gamme d'outils locaux. Le contrôle contractuel est doublé par un contrôle institutionnel et la personne publique disposera d'une minorité de blocage. La SEM à opération unique ne s'oppose pas à la DSP : elle la complète utilement.
Je veux féliciter le rapporteur Mézard pour la qualité de son travail. Je ne doute pas du sort qui sera réservé au texte à l'Assemblée nationale, compte tenu des attentes des élus locaux.
La mutualisation des services communs serait un outil de rationalisation de la gestion publique : je regrette que le chantier du Grand Paris ne s'en soit pas inspiré. (Applaudissements)
M. Philippe Esnol . - En tant qu'élus locaux, nous avons l'expérience de la gestion des services publics locaux -parfois à la place de l'État. La création d'un nouvel instrument de gouvernance et d'amélioration de la gestion déléguée nous intéresse donc au plus haut point.
Premier intérêt : les collectivités territoriales disposeront d'un nouvel outil juridique, proche du partenariat public-privé institutionnel défini par la Commission européenne, pour compléter le régime des SEM de façon bien plus satisfaisante qu'avec le partenariat public-privé. La création des SEM à opération unique est donc une bonne nouvelle.
Deuxième intérêt : l'objet unique fait de la SEM à opération unique une entreprise de mission, au service de la bonne gestion des collectivités territoriales.
Les améliorations apportées au texte par la commission des lois ont été décisives, avec le changement de nom d'abord ; ensuite, la précision selon laquelle la personne publique devra, préalablement à l'appel d'offres, définir par délibération les modalités de gouvernance de la SEM, la nature de l'opération qui fera l'objet du contrat et le coût prévisionnel global pour la collectivité. La procédure de rapprochement des deux entités doit être irréprochable : la commission des lois a utilement encadré le dispositif comme elle a précisé la minorité de blocage dont disposera l'acteur public.
Pour toutes ces raisons, le groupe RDSE soutiendra cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs socialistes et RDSE)
M. Roland Courteau. - Très bien !
M. Jacques Chiron . - Je salue nos collègues Jean-Léonce Dupont, Daniel Raoul et Antoine Lefèvre ainsi que Jacques Mézard pour leur travail.
Les lois de décentralisation ont transféré, et transfèrent encore, de nombreuses compétences aux collectivités territoriales. Ces dernières ont désormais toute légitimité pour façonner l'avenir de nos territoires, et c'est heureux. Mais l'horizon financier s'est assombri et les contraintes qui pèsent sur elles se sont alourdies.
La SEM à opération unique constitue un outil efficace et susceptible de dynamiser la gestion publique locale, plus efficace que le partenariat public-privé dont les limites ne sont plus à démontrer.
Au-delà de l'avantage économique, une SEM à opération unique fait bénéficier la collectivité qui y recourt des compétences techniques d'un opérateur privé, sans abandonner à ce dernier le contrôle de la structure. Le capital privé dans les SEM est, comparativement à nos voisins, faible. La question de la minorité de blocage de la personne publique est une avancée majeure. La gouvernance des projets ici prévue revalorise le rôle des collectivités chargées de contrôler la bonne exécution, matérielle et budgétaire, du contrat.
Ces structures existent dans de nombreux pays européens, dans la gestion de l'eau ou des déchets, et sont source de codéveloppement au service de la population. Je souhaite que nos territoires en bénéficient également. (Applaudissements)
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée . - Merci à toutes et tous pour vos interventions. Que les auteurs du texte soient remerciés de faciliter ainsi la gestion des collectivités et la maîtrise de leurs finances. Les amendements que nous examinerons corroboreront l'intérêt de ce texte. (Applaudissements)
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Sobre et efficace !
La discussion générale est close.
Discussion des articles
ARTICLE PREMIER
M. le président. - Amendement n°12, présenté par M. Lefèvre.
Alinéa 4
Après les mots :
après une mise en concurrence
insérer les mots :
dans les conditions définies à l'article L. 1541-3 du présent code
M. Antoine Lefèvre. - Cet amendement affirme clairement l'unicité de la procédure de mise en concurrence et de choix de l'actionnaire, dans le droit fil de la communication interprétative de la Commission européenne en date du 5 février 2008 et de la jurisprudence Acoset de la Cour de justice de l'Union européenne du 15 octobre 2009.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable sous réserve de la rectification demandée ce matin. L'amendement serait ainsi rédigé :
Amendement n°12 rectifié, présenté par M. Lefèvre.
Alinéa 4
Après les mots :
après une mise en concurrence
insérer les mots :
dans les conditions définies à l'article L. 1541-3
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Avis favorable à cet amendement de clarification.
M. Antoine Lefèvre. - D'accord avec la rectification.
L'amendement n°12 rectifié est adopté.
M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre.
Alinéa 16
Supprimer les mots :
minimale et maximale
M. Jean-Jacques Hyest. - Je tiens à ce que la mise en concurrence soit objective, que tout le monde soit sur le même rang. Entre 34 et 85, la marge est grande et cela peut changer beaucoup de choses. Il faut pour cela préciser d'emblée quelle sera la part de la collectivité locale.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Contrairement à son rapporteur, la commission est favorable à cet amendement. Le principe même de la fourchette de participation aurait des conséquences sur l'égalité de traitement entre candidats.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Cet amendement offre plus de transparence. Il est plus rigide mais plus protecteur : avis favorable.
M. René Vandierendonck. - Très bien !
L'amendement n°1 rectifié est adopté.
M. le président. - Amendement n°15, présenté par M. Vandierendonck et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Alinéa 16
Après le mot :
gouvernance
insérer les mots :
et les modalités de contrôle dont la collectivité ou le groupement de collectivités souhaite disposer sur l'activité de la société,
M. René Vandierendonck. - Pour préserver la collectivité des aléas de l'exécution du contrat -notamment dans le cas, fréquent, où elle sera minoritaire dans le capital de la SEM- et lui permettre de réaliser un contrôle actif sur l'activité de la société, cet amendement complète les éléments pouvant figurer au pacte d'actionnaires par les modalités d'organisation du contrôle de l'activité de la société.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable : cet amendement précise le fonctionnement du contrat.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Avis favorable également. Il faut renforcer le contrôle de la personne publique.
M. Daniel Raoul. - Les collectivités territoriales doivent contrôler les SPL et donc les SEM à opération unique comme des services internes, faute de quoi les contentieux sont à craindre.
M. Marc Daunis. - Sur l'amendement de M. Hyest, j'étais réservé. C'est comme de lancer un appel d'offres en fixant le prix de la prestation. (M. Jean-Jacques Hyest le conteste)
Celui-ci est tout à fait opportun. Certaines SPL n'ont toujours pas adoptée de règlement intérieur digne de ce nom et précisant les modalités du contrôle que la collectivité est censée exercer... Attention à ce que ces outils n'échappent pas aux élus.
L'amendement n°15 est adopté.
M. le président. - Amendement n°13, présenté par M. Lefèvre.
Alinéa 16
Après les mots :
les règles de gouvernance définies
insérer les mots :
, le cas échéant,
M. Antoine Lefèvre. - Les règles de gouvernance peuvent être soit intégrées aux futurs statuts de la société, soit faire l'objet d'un pacte extrastatutaire. Cette décision doit relever de la liberté conventionnelle des parties.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable. Les garanties offertes aux collectivités sont sérieuses.
M. Alain Vidalies, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. - La conclusion du pacte d'actionnaire n'est qu'une option. Avis favorable à cette souplesse.
L'amendement n°13 est adopté.
M. le président. - Amendement n°3 rectifié, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre.
Alinéa 18
Rédiger ainsi cet alinéa :
« 3° La possibilité pour l'actionnaire opérateur d'inclure dans son offre un ou plusieurs projets de contrats en lien direct avec l'objet du contrat principal à conclure entre la société d'économie mixte à opération unique et les prestataires désignés dans le ou lesdits projets de contrats. La procédure de mise en concurrence utilisée pour la passation de la société d'économie mixte à opération unique tient alors lieu de mise en concurrence de ce ou ces contrats ;
M. Jean-Jacques Hyest. - L'alinéa 18 parle de sous-traitance : cette notion n'est pas adaptée. Mon amendement précise qu'il s'agit de contrats en lien direct avec l'objet du contrat afin d'établir un lien direct entre la prestation visée et l'objet du contrat conclu avec la SEM à opération unique et d'indiquer que la procédure de mise en concurrence utilisée pour le choix de l'actionnaire opérateur et l'attribution du contrat à la SEM à opération unique tient lieu de mise en concurrence pour ces contrats.
L'alinéa 16, qu'a modifié mon amendement n°1 rectifié, était incompatible avec l'alinéa 19, qui prévoit la définition du coût prévisionnel global de l'opération.
M. le président. - Amendement n°14, présenté par M. Lefèvre.
Alinéa 18
Remplacer les mots :
de sous-traitance
par le mot :
connexes
M. Antoine Lefèvre. - Comme l'a dit M. Mézard, le terme « sous-traitance » est impropre à qualifier la nature des contrats pouvant concourir à la réalisation de contrat principal devant être exécuté par la SEM à opération unique. Le terme « connexe » ne préjuge pas leur qualification juridique tout en affirmant la nécessité d'un lien direct entre eux et le contrat principal, même s'ils n'ont pas les mêmes titulaires.
M. le président. - Amendement n°18, présenté par M. Mézard, au nom de la commission.
Alinéa 18
Compléter cet alinéa par les mots :
concourant à la réalisation de l'objet du contrat confié à la société d'économie mixte à opération unique
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Cet amendement précise que les contrats de sous-traitance concourent à l'opération attribuée à la SEM à opération unique. Les amendements nos3 et 14 sont satisfaits par cet amendement et par l'amendement n°19 que nous examinerons ultérieurement.
M. Alain Vidalies, ministre délégué. - Même avis que le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest. - L'amendement du rapporteur me convient, malgré l'emploi du mot « sous-traitance ».
Les amendements nos3 et 4 sont retirés.
L'amendement n°18 est adopté.
M. le président. - Amendement n°7 rectifié bis, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre.
Alinéa 21
Remplacer cet alinéa par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Art. L. 1541-3 - I. - La désignation de la ou des personnes privées actionnaires opérateurs de la société d'économie mixte à opération unique et l'attribution du contrat dont l'exécution doit être confiée à la future société d'économie mixte à opération unique font l'objet d'une procédure unique de publicité et de mise en concurrence mise en oeuvre par la collectivité territoriale.
« Le contrat choisi par la collectivité est soit une délégation de service public au sens de l'article L. 1411-1, soit un contrat de concession de travaux publics au sens de l'article L. 1415-1, soit un marché public au sens de l'article 1er du code des marchés publics. Sa conclusion et la désignation de l'actionnaire opérateur de la société d'économie mixte à opération unique sont précédées des mesures de publicité et de mise en concurrence prévues par les dispositions applicables à ce contrat.
« L'avis de mise en concurrence précise dans son objet qu'il porte sur le choix de l'actionnaire opérateur et sur l'attribution du contrat à la société d'économie mixte à opération unique.
« Il comporte l'ensemble des éléments devant figurer à l'article L. 1541-2. »
« Il comporte l'ensemble des éléments devant figurer à l'article L. 1541-2. »
M. Jean-Jacques Hyest. - Cet amendement clarifie les dispositions relatives à la procédure de choix de l'actionnaire opérateur et d'attribution du contrat à la SEM à opération unique. La nature de la procédure choisie est déterminée par la nature du contrat.
L'amendement précise en outre la nature des éléments devant figurer dans l'avis de mise en concurrence.
M. le président. - Amendement n°9, présenté par M. Lefèvre.
I. - Alinéa 21
Compléter cet alinéa par les mots :
qui emporte la procédure de mise en concurrence dans les conditions et formes relatives au contrat choisi et la définition des critères de choix de l'actionnaire opérateur
II. - Alinéa 29
Remplacer les mots :
dans l'avis d'appel
par les mots :
par l'appel
M. Antoine Lefèvre. - Il convient de préciser ce que recouvre l'appel public à manifestation d'intérêt : l'appel public à la concurrence relatif au contrat qui devrait être conclu et la mention des critères de sélection de l'actionnaire opérateur.
M. le président. - Amendement n°19, présenté par M. Mézard, au nom de la commission.
Alinéa 21
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
L'appel public à manifestation d'intérêt comporte l'ensemble des éléments inclus dans la délibération adoptée par la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales, prévue à l'article L. 1541-2.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous précisons que les éléments adoptés dans la délibération initiale de la personne publique sont inclus dans l'appel public à manifestation d'intérêt.
M. le président. - Amendement n°16, présenté par M. Vandierendonck et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Après l'alinéa 21
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Dans ce cadre, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales procède à une publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes.
M. René Vandierendonck. - La désignation de l'actionnaire opérateur pour la constitution de la SEM et la conclusion du contrat relèvent d'une procédure unique : la procédure d'appel public à manifestation d'intérêt. Cela ressemble furieusement à un dialogue compétitif...
M. le président. - Amendement n°20, présenté par M. Mézard, au nom de la commission.
Après l'alinéa 21
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« La procédure d'appel public à manifestation d'intérêt tient lieu de mise en concurrence pour les contrats de sous-traitance prévus, conformément à l'article L. 1541-2, dans la délibération de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Cet amendement, lui aussi, précise que l'appel public à manifestation d'intérêt tient lieu de procédure d'appel à la concurrence pour les contrats de sous-traitance, prévus dans la délibération de la personne publique, pour la réalisation de l'opération confiée à la SEM à opération unique.
La commission a préféré l'amendement n°7 rectifié bis de M. Hyest, qui satisferait les amendements nos19 et 20, sans objet. Retrait de l'amendement n°9. Avis favorable à l'amendement n°16.
M. Alain Vidalies, ministre délégué. - Sensible à l'objectif de l'amendement n°7 rectifié bis, je relève cependant qu'il se réfère aux « contrats de partenariat » pour lesquels la participation au capital de la personne publique n'est pas possible, contrairement aux SEM. Retrait.
Sagesse sur l'amendement n°9. Avis favorable aux amendements nos19, 16 et 20 qui clarifient les choses.
M. Jean-Jacques Hyest. - Je n'ai pas compris l'objection du Gouvernement... Notez que l'amendement a été rectifié.
Après une épreuve à main levée déclarée douteuse, l'amendement n°7 rectifié bis, mis aux voix par assis et levé, n'est pas adopté.
L'amendement n°9 n'est pas adopté.
L'amendement n°19 est adopté, ainsi que les amendements nos16 et 20.
M. le président. - Amendement n°8 rectifié, présenté par M. Hyest et Mme Troendlé.
Alinéa 24
Supprimer cet alinéa.
M. Jean-Jacques Hyest. - Amendement de cohérence.
M. le président. - Amendement identique n°17, présenté par M. Vandierendonck et les membres du groupe socialiste et apparentés.
M. René Vandierendonck. - Défendu.
Les amendements nos8 rectifié et 17, acceptés par la commission et le Gouvernement, sont adoptés.
M. le président. - Amendement n°4 rectifié, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre.
Alinéa 25
Supprimer les mots :
la part de capital proposée au sein de la société d'économie mixte à opération unique ainsi que
M. Jean-Jacques Hyest. - Cohérence.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis favorable : c'est la suite de l'amendement n°1 rectifié.
M. Alain Vidalies, ministre délégué. - La cohérence est du côté de M. Hyest... Sagesse.
L'amendement n°4 rectifié est adopté.
M. le président. - Amendement n°21, présenté par M. Mézard, au nom de la commission.
Alinéa 26
Remplacer les mots :
ou du contrat conclu avec celle-ci
par les mots :
ou du contrat à conclure avec celle-ci
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Il s'agit d'une précision importante.
L'amendement n°21, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°5 rectifié, présenté par M. Hyest, Mme Troendlé et M. Lefèvre.
Alinéa 28
Remplacer les mots :
à manifestation d'intérêt
par les mots :
à concurrence
M. Jean-Jacques Hyest. - Je le retire, par cohérence...
L'amendement n°5 rectifié est retiré.
M. le président. - Amendement n°10, présenté par M. Lefèvre.
Alinéa 31
Supprimer cet alinéa.
M. Antoine Lefèvre. - Cette disposition est redondante, le texte renvoyant à chaque procédure de mises en concurrence possible en parallèle de la création d'une SEM à opération unique.
M. Jacques Mézard. - En effet : avis favorable.
M. Alain Vidalies, ministre délégué. - Même avis.
L'amendement n°10 est adopté.
L'amendement n°6 rectifié est retiré.
M. le président. - Amendement n°11, présenté par M. Lefèvre.
Alinéa 32
Après les mots :
d'aménagement
insérer les mots :
, aux baux emphytéotiques administratifs
M. Antoine Lefèvre. - Rien ne s'oppose à l'attribution d'un bail emphytéotique administratif à une SEM à opération unique.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable.
M. Alain Vidalies, ministre délégué. - Certes, aucun motif juridique ne s'y oppose mais l'amendement serait source d'ambiguïtés. Avis défavorable.
L'amendement n°11 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°2 rectifié, présenté par M. Hyest et Mme Troendlé.
Alinéas 33, 34 et 36
Supprimer les mots :
à leur valeur nominale,
M. Jean-Jacques Hyest. - Pourquoi la collectivité céderait-elle ses actions à leur valeur nominale ? Elles peuvent s'être valorisées.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Avis défavorable. La cession de parts peut être obligatoire en cas de fusion de communes ou de transfert de compétences, opérations qui ne sont pas toujours faciles. Il est donc sage de s'en tenir à la valeur nominale. Avis défavorable.
M. Alain Vidalies, ministre délégué. - La référence à la valeur nominale évite que le cessionnaire assume seul la charge financière de la plus-value réalisée par la collectivité cédante. Avis défavorable.
M. René Vandierendonck. - Je suivrai M. Hyest. Je crois me souvenir d'une jurisprudence du Conseil d'État indiquant que l'éthique n'est pas un critère obligatoire de fonctionnement du service. Comment avoir un partenariat public-privé moralisé si on ne rend pas à la dynamique économique et commerciale sa traduction dans le coût des actions. Se référer ad vitam aeternam à la valeur nominale, c'est faire fuir les opérateurs privés.
M. Marc Daunis. - Il s'agit seulement des cessions entre personnes publiques. Comment estimer la revalorisation des actions ? Lors de la transformation d'une SEM en SPL, il a fallu le faire : ce fut un grand moment de bonheur... La prudence élémentaire veut que l'on s'en tienne au critère objectif de la valeur nominale.
L'amendement n°2 rectifié n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°22, présenté par M. Mézard, au nom de la commission.
Alinéa 37
Rédiger ainsi le début de cet alinéa :
La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales est substitué (le reste sans changement)
L'amendement rédactionnel n°22, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article premier, modifié, est adopté.
L'article premier bis est adopté.
Les articles 2 à 13 demeurent supprimés.
L'article 14 est adopté.
L'article 15 demeure supprimé.
À la demande du groupe CRC, la proposition de loi est mise aux voix par scrutin public.
M. le président. - Voici les résultats du scrutin n°91 :
| Nombre de votants | 347 |
| Nombre de suffrages exprimés | 317 |
| Pour l'adoption | 317 |
| Contre | 0 |
Le Sénat a adopté.
(Applaudissements sur les bancs socialistes, écologistes, RDSE, UDI-UC et UMP)
M. Jean-Léonce Dupont, auteur de la proposition de loi. - Je veux exprimer ma vive satisfaction et vous remercie tous pour votre travail, ainsi que les auteurs des autres propositions de loi, le rapporteur et les membres du Gouvernement, très à l'écoute. Nous sommes au début d'un processus. Je ne doute pas que cet outil sera largement utilisé. Et il m'a même semblé que l'abstention de certains était positive... (Applaudissements)