Action publique territoriale (Deuxième lecture - Suite)
M. le président. - Nous reprenons la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi modifié par l'Assemblée nationale, de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l'examen de l'amendement n°407 au sein de l'article 2.
Discussion des articles (Suite)
ARTICLE 2 (Suite)
M. le président. - Amendement n°407, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Après l'alinéa 10
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Il donne son avis sur tout projet de modification des limites de la région et sur ceux concernant les départements de son territoire.
M. Christian Favier. - Même amendement pour les régions que pour les départements : je n'y reviens pas.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Même avis défavorable.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - De même.
L'amendement n°407 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°512 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
Après l'alinéa 11
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Il établit pour la région un Agenda 21 prévu au IV de l'article L. 110-1 du code de l'environnement
Mme Hélène Lipietz. - Dix-neuf régions sur vingt-sept possèdent déjà un Agenda 21 ; il faut inciter celles qui ne l'on pas encore fait à s'en doter.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je connais des départements, des villes qui ont leur Agenda 21 et n'ont rien à envier à leur région. Confier une exclusivité à celle-ci ne paraît pas nécessaire. Défavorable.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Même avis : dix-neuf régions l'ont déjà fait spontanément. Pourquoi obliger ?
L'amendement n°512 rectifié n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°191, présenté par M. Collomb.
Alinéa 12
Après les mots :
de développement économique et d'innovation
insérer les mots :
ainsi que de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche
M. Gérard Collomb. - Il s'agit d'un amendement de cohérence avec l'alinéa 80 de l'article 20 et l'alinéa 26 de l'article 31 qui confient respectivement à la Métropole de Lyon et aux métropoles la compétence en matière de programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Favorable.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Nous nous étions interrogés : l'amendement n'est-il pas en contradiction avec l'alinéa 80 de l'article 20 ? Mais le président de la commission m'a convaincue d'émettre un avis de sagesse.
L'amendement n°191 est adopté.
L'amendement n°301 n'est pas défendu, non plus que les amendements nos300 et 381 rectifié.
M. le président. - Amendement n°410, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Alinéas 19 à 25
Supprimer ces alinéas.
M. Christian Favier. - Tout transfert de compétences et toute délégation de compétences de l'État vers une collectivité territoriale doit demeurer du domaine de la loi afin d'assurer l'égalité des citoyens sur l'ensemble du territoire national. C'est aussi une question de visibilité pour les citoyens.
On ne peut accepter que l'État puisse déléguer des compétences à un EPCI, qui n'est pas une collectivité territoriale de plein exercice. Il n'administre, de par la loi, que les compétences que les communes membres lui délèguent ; il ne dispose pas du statut juridique lui permettant de passer convention avec l'État.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Libre administration signifie liberté contractuelle. Nous avons milité pour que les conférences territoriales, chères au président Sueur, soient le plus souple possible. Dès lors que le contrat est librement consenti et dès lors que la collectivité exercera une compétence d'État, au nom de l'État et pour le compte de l'État, je ne puis être favorable.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Avis défavorable. Le dispositif arrêté donne toute garantie. La délégation est faite au nom de l'État et la convention librement consentie : pas de difficulté, donc. Ce type de délégation aux EPCI existe d'ailleurs déjà pour les aides à la pierre.
L'amendement n°410 n'est pas adopté.
L'article 2, modifié, est adopté.
ARTICLE 2 BIS
M. le président. - Amendement n°572 rectifié ter, présenté par MM. Rome, Boutant et Camani, Mme Rossignol, MM. Jeannerot, Kerdraon, Eblé, Chastan, Vairetto et Krattinger, Mme Klès et MM. Hérisson, Godefroy, Pointereau et P. Leroy.
Supprimer cet article.
M. Michel Boutant. - Nous demandons la suppression de cet article qui précise que « lorsque le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire comprend un volet consacré à l'aménagement numérique, ce volet tient lieu de schéma directeur territorial d'aménagement numérique, au sens de l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales ».
Le nombre de départements couverts par un schéma directeur territorial approuvé est passé rapidement de cinquante à quatre-vingt-sept -dont soixante-sept par l'échelon départemental. Les schémas des deux régions monodépartementales de la Guadeloupe et de la Martinique sont en cours. On peut dès lors estimer que la quasi-totalité des territoires seront couverts par un schéma approuvé au moment de la promulgation de la présente loi. N'oublions pas que les aides du FSN sont conditionnées à la conformité des projets avec les schémas territoriaux. Cet article pourrait freiner le plan France Très Haut Débit.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - La compétence aménagement du territoire est dévolue par la loi à la région. Il n'est pas anormal qu'un schéma régional puisse décliner un volet numérique, et légitime qu'en matière d'aménagement numérique, le chef de filat revienne aux départements. Avec l'amendement, on ne s'en sort pas. Avis défavorable.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Le sujet est complexe parce que la compétence est partagée. Le Gouvernement a entendu la voix des régions, qui réclament un schéma régional, mais aussi celle des départements, qui se sont beaucoup impliqués. Le sujet doit encore être clarifié. La négociation aura lieu dans le cadre des conférences territoriales, selon les situations locales. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de votre assemblée.
M. Bruno Sido. - Je sais, monsieur le président, que vous me comprendrez car nous avons pris, localement, les mêmes initiatives. Souvent, les départements ont pris de l'avance et élaboré des schémas.
M. Louis Nègre. - Pas toujours...
M. Bruno Sido. - Certains départements se sont lourdement impliqués. Je ne comprends donc pas cet amendement. L'aménagement numérique n'est pas un simple volet de l'aménagement du territoire. Il y faut beaucoup de travail et de ténacité.
M. Michel Mercier. - Et d'argent !
M. Bruno Sido. - Tout ce qui facilite l'aménagement numérique du territoire doit être soutenu.
M. André Reichardt. - Comme premier vice-président de la région Alsace et grand cumulard (sourires), je dois dire que si la région n'avait pas fait son travail, notre avance numérique ne serait pas ce qu'elle est. Pour moi, la compétence relève de la région. Cela est cohérent avec la compétence d'aménagement, de développement durable et de développement économique qu'elle détient. Cela étant, il serait souhaitable qu'on laisse aux uns et aux autres la latitude de participer à un schéma mis en oeuvre par la région. Les situations sont très disparates dans le pays, mais je ne puis souscrire à cet amendement.
M. Michel Boutant. - Cet amendement vise à supprimer une disposition introduite à l'Assemblée nationale. Les schémas directeurs ont été institués par la loi et on veut y substituer un éventuel volet du schéma régional. Je rappelle que plus de 90 % des départements sont engagés et que la question des financements est liée aux schémas départementaux.
M. Vincent Eblé. - Je suis tout à fait favorable à cet amendement. La loi dispose que toutes les collectivités ont capacité d'agir en matière de construction de réseaux de télécommunication numérique. Pourquoi y revenir, sachant que cela fonctionne bien ?
M. Michel Mercier. - Je fais miennes ces explications.
L'amendement n°572 rectifié ter est adopté.
L'article 2 bis est supprimé.
ARTICLE 3
L'amendement n°304 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°411, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Alinéas 2, 12 et 17
Remplacer les mots :
d'organiser
par les mots :
de coordonner
M. Christian Favier. - La notion de chef de file, insuffisamment définie, peut prêter à interprétations multiples ; elle ouvre la voie à de nombreux contentieux.
Qui plus est, donner à la région, au département ou à la commune la compétence d'organiser, dans certains domaines, les modalités de l'action des autres collectivités territoriales est contraire au principe de libre administration et au principe constitutionnel de non-tutelle d'une collectivité sur une autre.
Malgré tout, comme il est nécessaire de coordonner les politiques publiques au niveau local, mieux vaut préciser que chacun des échelons coordonne ses actions avec celles des autres collectivités, sans aller plus loin.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Ne revenons pas au débat de juin. Si nous adoptions cet amendement, nous contreviendrions au cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, qui définit le rôle du chef de file, comme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Il n'y a aucune raison de modifier le dispositif, nous reprenons les termes de la Constitution.
L'amendement n°411 n'est pas adopté.
L'amendement n°50 rectifié n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°499 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
I. - Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
« 1° A l'aménagement, au développement durable et à la solidarité des territoires ;
II. - En conséquence, alinéa 15
Supprimer cet alinéa.
Mme Hélène Lipietz. - La solidarité des territoires est consubstantielle de la compétence d'aménagement et de développement durable du territoire que le législateur a déjà attribuée aux régions. Il ne s'agit pas de la solidarité de proximité, exercée aujourd'hui par les départements.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Le département est chef de file pour la solidarité des territoires. Défavorable.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Même avis.
L'amendement n°499 rectifié n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°40 rectifié, présenté par M. Reichardt, Mme Morin-Desailly, M. Couderc, Mmes Sittler et Boog et M. Bockel.
I. - Alinéa 4
Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :
« 2° A l'aménagement numérique ;
II. - Alinéa 16
Supprimer cet alinéa.
M. André Reichardt. - Par souci de cohérence, puisque la région se voit confier les compétences relatives à l'aménagement et au développement durable du territoire, et surtout celles relatives au développement économique, il convient de lui confier également l'aménagement numérique.
La région est chargée d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune. On n'interdit pas aux départements d'intervenir mais il faut bien un schéma régional : le numérique ne s'arrête pas aux frontières du département.
M. Michel Mercier. - Pas plus à celles de la région !
M. André Reichardt. - M. Mercier veut-il confier la compétence à l'État ? Dans un souci de cohérence, confions le chef de filat aux régions.
L'amendement n°302 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°573 rectifié ter, présenté par M. Rome, Mme Rossignol, MM. Vairetto, Boutant, Eblé, Kerdraon, Krattinger, Camani, Chastan et Jeannerot, Mme Klès et MM. Hérisson, Pointereau, Godefroy et P. Leroy.
Alinéa 16
Supprimer cet alinéa.
M. Vincent Eblé. - Il ne peut y avoir de projet ambitieux d'aménagement numérique sans la participation financière de tous les échelons -en Ile-de-France, c'est 50/50. Chacun d'eux étant appelé à participer, il a davantage de poids dans la négociation sur les priorités et la cohérence de l'ensemble. Il vaut mieux faire confiance en l'intelligence des négociations locales que braquer une catégorie d'acteurs par une disposition qui affecterait le chef de filat à un niveau ou à un autre.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Le chef de file organise les modalités de l'action commune. A lui d'organiser le tour de table. Rien ne contredit l'objectif poursuivi par ces amendements. Défavorable.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Sagesse, par souci de cohérence. Le numérique fait partie, c'est indéniable, de l'action économique.
M. Bruno Sido. - Le numérique n'est pas affaire de discours mais d'ingénierie financière et technique. Le téléphone cuivre a été développé sur l'architecture départementale, il serait logique que le numérique se cale peu ou prou sur cette architecture. C'est une question technique, les ingénieurs ont la parole. Il ne s'agit pas de savoir quelle collectivité territoriale va tirer les marrons du feu. C'est des besoins des citoyens qu'il s'agit. Les départements se sont lancés les premiers et sont les plus efficaces. Rien de les empêche d'ailleurs de se rapprocher d'autres départements, comme nous l'avons fait. Cela ne veut pas dire que la région, l'Europe et les intercommunalités ne peuvent participer financièrement. Mais encore une fois, la question est avant tout technique.
L'obstacle majeur est administratif et réglementaire. L'Arcep devrait l'assouplir. Nous sommes des défricheurs, les départements sont réactifs ; ce sont eux qui peuvent aller au plus vite aux objectifs fixés par l'État.
M. André Reichardt. - Ce n'est pas porter préjudice au département que de dire que le schéma d'aménagement numérique doit avoir, pour le moins, un périmètre régional. Imaginons une région comptant huit départements, qui tirent chacun dans son coin. Dans ma petite région, les deux départements ont choisi une option technique différente... Cela ne tient pas.
C'est l'instance régionale qui est la mieux à même de coordonner l'action. Et je souscris à l'amendement à venir : il faut de la cohérence à l'aménagement. Le département est déjà plombé par sa compétence sociale, quand la région a déjà compétence en matière d'aménagement du territoire.
M. Alain Richard. - La proposition de M. Eblé est sage. Cette discussion est vaine. Il ne s'agit que de faire travailler ensemble des gens qui ont décidé de travailler ensemble... Le chef de file, qui n'a aucun pouvoir de décision, ne peut rien face à des départements qui ne le veulent pas. Ce n'est pas un élément d'autorité. Comme nous l'avons fait en première lecture sur le tourisme, quand une controverse a un caractère symbolique, identitaire, et que personne ne peut trancher, le mieux est qu'il n'y ait pas de chef de file.
L'amendement n°40 rectifié n'est pas adopté.
L'amendement n°573 rectifié ter est adopté.
L'amendement n°168 rectifié n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°577 rectifié, présenté par MM. Miquel, Krattinger, Guérini, Lozach, Boutant, Daudigny et Jeannerot, Mme Bataille et M. Labazée.
Alinéa 5
Supprimer cet alinéa.
M. Gérard Miquel. - Depuis 1985, les départements sont compétents pour mettre en oeuvre des politiques en faveur des espaces naturels sensibles. A ce jour, quatre-vingt-dix-neuf départements ont voté la taxe et mènent une politique de protection sur leur territoire. Plus de 200 000 hectares de nature sont protégés, soit plus de 4 000 sites.
Outre la politique des espaces naturels sensibles stricto sensu, les départements interviennent également dans le domaine de la biodiversité, du financement des PNR aux atlas et autres observatoires de la biodiversité et des paysages en passant par des programmes de recherche ou l'intégration de la dimension biodiversité dans leurs projets routiers. Ils interviennent également dans le grand cycle de l'eau ou la gestion et l'animation de maisons de la nature.
Il n'est pas, en conséquence, opportun de définir en ces domaines un chef de filat à l'échelon régional ; les politiques doivent rester dans le champ des compétences partagées. La loi cadre sur la biodiversité doit être l'occasion de préciser les compétences des collectivités territoriales : ne l'anticipons pas.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Défavorable. On a confié en juin la biodiversité à la région...
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Même avis.
M. Jean-Claude Lenoir. - On ne cesse de dériver vers la région... Cela se traduit, notamment, par une demande d'avis fin juin sur divers schémas, le schéma éolien, demain le schéma climat-énergie. On nous oblige ainsi à travailler quand nos services sont dégarnis, sur des documents fort épais ; et si on ne répond pas dans les temps, il est convenu que l'on a consenti...
Tout cela nous éloigne du terrain. Si l'on admet que la région s'occupe de la biodiversité, attendez-vous à recevoir, en juin, une demande d'avis sur un schéma concocté par des fonctionnaires qui se sont penchés des mois sur la vie des grenouilles et nous envoient un projet tout ficelé...
M. Gérard Miquel. - Voilà un sujet qui témoigne de la volonté recentralisatrice de certains. Pourquoi ôter aux départements leur rôle prépondérant en la matière ? Ont-ils mal travaillé ? Ils gèrent les routes sans défaillir, y compris les routes nationales qu'on leur a généreusement octroyées. Veut-on susciter, pour la biodiversité, les mêmes difficultés que l'on a déjà avec les Dreal ? Je plaide pour que l'on maintienne la proximité. Ce qui n'interdit pas à la région d'intervenir en partenariat.
M. Jean-Claude Lenoir. - Très bien !
L'amendement n°577 rectifié est adopté.
L'amendement n°256 n'est pas défendu.
L'amendement n°29 est retiré.
L'amendement n°169 rectifié n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°578 rectifié, présenté par MM. Miquel, Krattinger, Guérini, Lozach, Boutant et Daudigny, Mme Bataille et M. Labazée.
Alinéa 10
Supprimer cet alinéa.
M. Gérard Miquel. - Afin d'assurer une véritable complémentarité entre les divers modes de transport, il importe que les différentes autorités organisatrices de transport situées sur le territoire régional soient pleinement associées à la définition des schémas de coordination. L'élaboration d'un schéma régional de l'intermodalité n'offre pas les mêmes garanties d'association et, partant, d'efficacité. En conséquence, il n'apparaît pas opportun de confier aux régions le chef de filat en matière d'organisation et de complémentarité des modes de transport.
M. le président. - Amendement n°369 rectifié, présenté par MM. Mézard, Collombat, Alfonsi, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Mazars, Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi.
Alinéa 10
Compléter cet alinéa par les mots :
, y compris les services réguliers non urbains desservant deux régions ou plus de deux régions
M. Jacques Mézard. - Cet amendement, très attendu par les transporteurs de personnes, vise à renforcer la capacité des régions à mettre en place des lignes interrégionales de transports terrestres routiers de voyageurs, qui sont une vraie alternative et méritent d'être dynamisés. Alors que bien des services desservent des régions limitrophes, la compétence de la région est strictement limitée au périmètre régional.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - La commission est défavorable à l'amendement n°578 rectifié, qui heurte frontalement la compétence régionale. Elle est prête, en revanche, à accepter l'amendement n°369 rectifié.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Même avis sur l'amendement n°578 rectifié : le périmètre régional assure la cohérence. Et les Conférences territoriales, encore une fois, seront le lieu où s'accorder. Retrait ?
L'amendement n°369 rectifié apporte une précision, mais sur une compétence déjà exclusive. Sagesse.
M. Dominique de Legge. - Vous avez voulu rétablir la clause de compétence générale et voilà que vous revenez dessus à travers ces amendements. Quand je vois que le conseil général du Finistère réhabilite la route entre Quimper et Brest et que, dans le même temps, le conseil régional modernise la voie ferroviaire... Brest-Quimper, je me dis qu'il y a un problème... En matière de transports, l'échelon régional est le plus pertinent.
M. André Reichardt. - L'échelon régional s'impose en effet. Il ne s'agit pas de tout enrégimenter mais d'organiser l'exercice des compétences. Je ne voterai pas l'amendement n°578 rectifié.
M. Bruno Sido. - Les départements gèrent le transport scolaire, le plus important. Il s'agit ici d'autre chose. Le fer relève des régions, la route plutôt des départements. Qui dit chef de filat ne dit pas caporalisme : il s'agit de discuter. Si une collectivité ne joue pas complètement son rôle, la clause de compétence générale permet à une autre d'y suppléer.
M. Michel Mercier. - Ce sont d'abord les agglomérations qui organisent les transports de voyageurs, mais on ne parle pas d'elles... On est à côté de la plaque. Le chef de filat, ce n'est rien.
L'amendement n°578 rectifié n'est pas adopté.
L'amendement n°369 rectifié est adopté.
L'amendement n°305 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°593, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois.
Alinéa 13
Remplacer les mots :
et à l'action sociale concourant à la réduction
par les mots :
et à la résorption
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Amendement rédactionnel.
L'amendement n°593, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'amendement n°170 rectifié n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°188 rectifié, présenté par MM. Namy, Amoudry, Dubois, Tandonnet, Jarlier, Roche, Mercier, Guerriau et Capo-Canellas et Mme Férat.
Après l'alinéa 16
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Il est consulté par la région en préalable à l'élaboration du contrat de plan conclu entre l'État et la région en application de la loi n°82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification afin de tenir compte des spécificités de son territoire.
M. Michel Mercier. - Puisque les départements participent au financement de contrats de plan, ils doivent être associés à leur conception.
M. le président. - Amendement identique n°412, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Mme Cécile Cukierman. - En effet, les spécificités de chaque département doivent être prises en compte. Cet article montre ici son ambiguïté. Les compétences non explicitement attribuées aux départements peuvent être considérées comme leur étant retirées...
Les articles suivants prévoient la consultation des communautés urbaines et métropoles. Les départements ont-ils moins d'importance ? Beaucoup le pensent ; nous, non. Rétablissons l'équilibre entre départements et régions, dans l'intérêt de ceux qui y vivent.
M. le président. - Amendement identique n°579 rectifié bis, présenté par MM. Miquel, Krattinger, Guérini, Lozach, Boutant, Daudigny et Jeannerot, Mme Bataille et MM. Labazée et Camani.
M. Gérard Miquel. - Les départements sont cantonnés au rôle de financeurs en dernier ressort... Nous souhaitons une approche plus territorialisée des politiques de développement et d'aménagement du territoire.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Y a-t-il un représentant de l'ARF dans la salle ? (Sourires) Je le cherche en vain.
Pour ma part, j'ai toujours vu consulter les départements. J'avoue avoir sous-estimé l'état de déliquescence du dialogue entre collectivités territoriales. Si ces amendements nous rassurent, pourquoi pas, mais ce n'est pas glorieux.
M. le président. - Donc votre avis est favorable ?
M. René Vandierendonck, rapporteur. Je me convertis ! (Rires)
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Le 11 septembre, le Premier ministre présidait le lancement des travaux de préparation des contrats de plan. Il a dit haut et clair qu'il allait de soi que les départements seraient consultés. Avis favorable.
M. Bruno Sido. - Vice-président du conseil régional de Champagne-Ardenne, j'ai négocié un contrat de plan en 2008. A cette époque, je n'étais pas encore sénateur mais j'étais à la fois président du conseil général et conseiller régional ; je considère que mon département en a profité. Les discussions furent riches mais ce n'est pas toujours le cas. Je propose, pour ma part, que les départements cosignent les contrats de plan. On leur demande bien de mettre la main à la poche...
Les amendements identiquesnos188 rectifié, 412 et 579 rectifié bis sont adoptés.
M. le président. - C'est l'unanimité.
Amendement n°140 rectifié, présenté par MM. Maurey, Dubois et Détraigne, Mme Morin-Desailly, MM. Amoudry, Tandonnet, Merceron, Namy et Guerriau et Mme Gourault.
Alinéa 18
Supprimer cet alinéa.
M. Yves Détraigne. - Les communes ou les communautés de communes ne seront pas en capacité d'assumer le chef de filat en matière de mobilité durable : cela nécessite une expertise spécifique et des moyens dont elles ne disposent pas.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Il m'a semblé intéressant de prévoir un chef de filat le plus large possible pour le bloc communal. Il est bien normal que les maires aient un droit de regard sur l'action menée dans leur territoire. L'AMF a approuvé cette disposition.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Même avis.
M. André Reichardt. - Les communes préfèreraient être sûres d'être compétentes en matière d'urbanisme...
Mlle Sophie Joissains. - La mobilité durable intéresse les communes, comme bien d'autres choses.
M. Louis Nègre. - La mobilité durable relève du quotidien. Les communes sont bien placées pour la gérer.
M. Yves Détraigne. - Je ne suis pas obtus.
L'amendement n°140 est retiré.
M. le président. - Amendement n°30, présenté par Mlle Joissains.
Alinéas 19 à 21
Rédiger ainsi ces alinéas :
« 2° À l'aménagement local ;
« 3° À l'offre et l'accès aux services publics de proximité ;
« 4° À la transition énergétique.
Mlle Sophie Joissains. - Les communes et les intercommunalités ne peuvent être cantonnées à la mise en oeuvre de mesures décidées par d'autres. L'aménagement local, les services publics de proximité, la transition énergétique intéressent directement les maires. Imaginez un parc social vétuste : le maire doit pouvoir répondre à la demande de ses administrés.
L'amendement n°139 rectifié est retiré.
L'amendement n°171 rectifié n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°580 rectifié bis, présenté par MM. Miquel, Krattinger, Guérini, Lozach, Boutant, Daudigny et Jeannerot, Mme Bataille et MM. Labazée et Camani.
Alinéa 19
Supprimer cet alinéa.
M. Gérard Miquel. - Le deuxième projet de loi de la réforme territoriale faisant du département, en lien avec l'État, la collectivité responsable de l'accessibilité des services au public, il n'est pas cohérent d'attribuer aux communes la qualité de chef de file en la matière.
Il faut prendre en compte la différence entre les collectivités locales : certaines communes ou communautés de commune ont une taille suffisante mais, dans certaines régions rurales où la plupart des communes n'ont que quelques centaines d'habitants, il faut bien que le département joue un rôle essentiel. Une petite commune ne peut à elle seule veiller aux services publics de proximité.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n°30 est satisfait par la rédaction de la commission, sauf pour le climat et l'énergie mais c'est parce que la notion de transition énergétique n'est pas juridique. Quant à l'amendement n°580 rectifié bis, il est normal que le maire soit consulté. Loin de moi l'idée de nier l'action des départements mais le chef de file pourra organiser, avec les maîtres d'oeuvre, une discussion où il sera entendu. Nous examinerons bientôt la loi Alur et je vous entends insister sur le pouvoir du maire en matière de droit de construire...
Peut-être que, sur ce point, vous pourriez lâcher un peu de lest.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Avis défavorable à l'amendement n°30. La transition énergétique est un objectif, non une compétence.
Nous avions pensé confier aux départements le soin de l'accessibilité des services publics. Toutefois, j'ai entendu le rapporteur et je m'en remets à votre sagesse sur l'amendement n°580 rectifié bis.
Mlle Sophie Joissains. - Puisque la transition énergétique est un objectif et pas une compétence, les communes peuvent sans problème s'en saisir. Je peux donc retirer mon amendement.
L'amendement n°30 est retiré.
M. Bruno Sido. - A force de discuter ici en gentlemen, nous finissons par nous comprendre mais, sur le terrain, le chef de file, c'est le patron. Voilà ce que les préfets répondent aux élus ! Tout cela a des conséquences lourdes.
M. Louis Nègre. - Si l'on ôte au bloc communal la compétence sur l'accessibilité du service public, que lui restera-t-il ?
M. André Reichardt. - La commune est la cellule de base de notre société. Nos citoyens se tournent naturellement vers leur maire et la commune sait trouver les bons partenaires. Elle doit être chef de file.
L'amendement n°580 rectifié bis n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°413, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Alinéa 22
Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :
« III bis. - La mission de chef de filât ne peut avoir pour effet l'établissement ou l'exercice d'une tutelle du chef de file, sous quelque forme que ce soit, sur les autres collectivités territoriales.
M. Christian Favier. - Les missions du chef de file doivent être mieux définies, pour rassurer M. Sido. L'interdiction de toute tutelle d'une collectivité sur une autre mérite d'être rappelée.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis défavorable : c'est déclamatoire.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Cet amendement ne fait que répéter ce qui est écrit dans la Constitution. Retrait.
M. Bruno Sido. - Je parlais généralement. Mme la ministre fut préfète, elle est bien placée pour savoir que les services de la préfecture s'appuient sur les circulaires. Je fus rapporteur de la loi Grenelle. Entre ce qui fut dit dans l'hémicycle et ce qui est fait sur le terrain, c'est le jour et la nuit ! On aura beau voter tout ce qu'on voudra... (M. Alain Richard conteste) Dans l'Est, ce que dit le préfet est parole d'Évangile ! Le chef de file sera le patron.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Une circulaire ne peut être contraire à la Constitution...
M. Michel Mercier. - Cet amendement serait supprimé à l'Assemblée nationale. C'est à vous, madame la ministre, qu'il appartient d'expliquer aux préfets ce qu'est un chef de file, au vu de la Constitution et de la jurisprudence.
M. Bruno Sido. - Parfaitement.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Les préfets connaissent la Constitution.
M. Christian Favier. - On voit à quel point cette notion de chef de file est floue. Il faudra être vigilant.
L'amendement n°413 est retiré.
L'amendement n°127 n'est pas défendu, non plus que l'amendement n°314.
M. le président. - Amendement n°375 rectifié, présenté par MM. Requier, Mézard, Collombat, Alfonsi, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Mazars, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.
Alinéa 23
Remplacer les mots :
et de leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
par les mots :
et de leurs groupements
M. Jean-Claude Requier. - Le premier paragraphe de l'article L. 1111-9 énumère les compétences pour l'exercice desquelles la région est chargée d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, le IV de cet article prévoyant que ces modalités doivent être débattues par la Conférence territoriale de l'action publique prévue à l'article L. 1111-9-1.
Cette conférence a donc vocation à débattre de l'exercice des compétences de toutes les collectivités territoriales.
L'amendement n°375 rectifié, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.
L'amendement n°567 n'est pas défendu, non plus que l'amendement n°303.
M. le président. - Amendement n°500 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« .... - La qualité de chef de file, lorsqu'elle est reconnue à une collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale, inclut la capacité à adopter des documents à portée prescriptive, opposables à l'ensemble des acteurs intervenant dans ces domaines. La portée prescriptive des schémas et documents élaborés dans ce cadre implique notamment une obligation de compatibilité des documents établis aux échelons inférieurs avec les règles qui y figurent.
« Ces documents à portée prescriptive sont élaborés en concertation avec les collectivités et établissements concernés. »
Mme Hélène Lipietz. - Jusqu'où va le pouvoir du chef de file ? Un peu par provocation, nous proposons qu'il puisse adopter des documents prescriptifs. Les schémas s'accumulent. Il faudrait donc s'entendre sur une définition précise du chef de filat. Cela dit, je retire l'amendement.
L'amendement n°500 rectifié est retiré.
L'article 3, modifié, est adopté.
ARTICLE 4
M. le président. - Amendement n°359 rectifié, présenté par MM. Mézard, Alfonsi, Barbier, Baylet, Collin, Collombat et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall, Vendasi, Bertrand et C. Bourquin.
Supprimer cet article.
M. Jacques Mézard. - Cet amendement n'a rien de provocateur. Nous sommes hostiles à ces conférences. Ceux qui seront encore élus locaux perdront leur temps en réunion, dans des conditions bien floues. Encore une usine à gaz qui ne fabriquera pas beaucoup de gaz. D'un côté, la clause de compétence générale et le principe de libre administration. De l'autre, des chefs de file. Et l'on essaie de faire fonctionner tout cela au sein de vagues conférences...
Tout cela parce qu'aucun gouvernement ne peut imposer une simplification radicale.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Il n'est tout de même pas inutile de se réunir pour organiser l'action commune. Mais nous avons choisi un format light. M. de Legge nous a montré que de telles discussions existaient déjà.
M. Dominique de Legge. - Ce n'est pas ce que j'ai dit. Nous nous sommes mal compris !
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Quelle est la philosophie, notre sagesse ? Le rétablissement de la clause de compétence générale, traduction de la réalité, impose de rompre avec le désordre. Au sein de ces conférences, les élus pourront s'entendre sur leur action commune. Mutualisation, coordination, intelligence des territoires, c'est ainsi que l'on trouvera des solutions adaptées aux problèmes locaux. Nous réaffirmons le principe d'unicité de la République, mais on ne rencontre pas les mêmes problèmes en Alsace et dans les Pyrénées. La solution trouvée par la commission des lois est bonne. La CTAP sera un lieu de débat. L'État y sera présent.
Je tiens à dire que les préfets appliquent les circulaires conformément à la Constitution.
M. Jean-Jacques Hyest. - Ce que vous avez dit correspond à ce que souhaite la commission des lois, pas au texte initial qui créait un monstre technocratique mettant tout le monde sous tutelle. Une instance de concertation est utile. Mais M. Mézard a raison de dire que la réunionite est une plaie. Vu la position de l'Assemblée nationale, il serait plus sage que le Sénat vote la version allégée du rapporteur.
M. Dominique de Legge. - Cette CTAP illustre l'incapacité du Gouvernement à choisir. Puisque la loi ne dira pas qui fait quoi, il faudra se mettre d'accord localement. Mais une CTAP présidée par la région signe l'affaiblissement des départements.
En première lecture, vous avez accepté mon amendement. Dans le principe, cette CTAP va plutôt dans le bon sens. Mais la loi a-t-elle vocation à énumérer toutes les instances de dialogue ? On a déjà créé de telles instances, sans en passer par la loi, nous l'avons vu en Bretagne, avec Mme Lebranchu et M. Le Drian. Le rapporteur nous a laissé entendre qu'il avait vidé cette conférence territoriale de tout son sens...
Une réflexion de praticien, enfin. Entre centralisme d'État et centralisme régional, je ne balance guère : le centralisme d'État a l'avantage d'être un peu plus éloigné. (On s'amuse sur les bancs CRC) Dès lors que vous préemptez la présidence, c'est que ce n'est pas un lieu de dialogue.
M. Bruno Sido. - M. de Legge a visé là où cela fait mal. Il ne se passe pas n'importe quoi sur les territoires, ne noircissez pas le tableau. Je comprends mal les termes de cet article 4. Qu'est-ce que cette « délégation » et qu'est-ce que débattre « de tout sujet » : c'est le café du commerce ! Le président de région présidera ? Mais on sait qu'il est cornaqué par le préfet de région ! Ce n'est pas admissible. Je voterai l'amendement Mézard.
M. Louis Nègre. - Cette confiance territoriale est nécessaire dès lors que l'on donne compétence générale à tout le monde. Il faut un lieu pour se retrouver. Soit. Pour qu'il y ait un débat. Soit. Mais la Conférence rendra des avis : il y aura donc des votes.
Pourquoi, dès lors, le président ne serait-il pas un membre élu de cette Conférence ? Et une fois l'avis rendu, que se passera-t-il ? Comment l'imposer à ceux qui ne l'ont pas suivi ? Il faudra, inévitablement, être directif. D'où les inquiétudes.
M. Yves Détraigne. - Dès cet article 4 -et il y en a 59 !-, la complexité apparaît telle qu'il faut instituer une Conférence territoriale pour coordonner. Modernisation de l'action publique territoriale ? Mieux vaudrait parler de complexification de l'action publique territoriale, comme je le proposerai in fine ! Ce texte réunit des dispositions disparates et voilà à quoi l'on aboutit d'emblée. Alors que les moyens des collectivités territoriales se réduisent, on augmente les charges de fonctionnement. Et les élus locaux vont devenir des professionnels : ils vont passer leur temps en réunion. Néanmoins je ne voterai pas contre cette disposition -ni pour l'amendement.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Il y a, dans ce débat, bien des stéréotypes. Qu'une instance à caractère régionale soit présidée par le président de région n'a rien d'inacceptable. D'autant que c'est seulement un lieu de dialogue. Comme vous tous, j'ai reçu des tombereaux d'amendements proposés par les départements et les régions. Et l'on voit le débat se cliver entre ceux qui exercent des fonctions départementales et ceux qui exercent des fonctions régionales.
Pour moi, je ne suis l'ennemi ni des départements ni des régions. Je partage ce qu'a dit M. Hyest : la première version de cette Conférence territoriale était inacceptable car c'était une nouvelle instance de décision, qui n'a pas lieu d'être. Les complémentarités peuvent se trouver librement. Les collectivités territoriales ont coutume de travailler ensemble. Je vais m'abstenir sur cet amendement.
Mme la ministre a parlé de l'unité de la République, mais elle va de pair avec les libertés locales. Et quand il y a partage, on peut trouver tout naturellement le lieu pour en parler. Notre rapporteur a fait un gros travail pour assouplir ce qui était d'abord coercitif. La Conférence débat, organisant librement ses travaux. Rien là d'irrecevable, rien non plus qui ait une grande force législative...
Songeons à la CMP. (M. Jean-Jacques Hyest approuve) Il faudra trouver des compromis. Si l'on adopte la rédaction de la commission et que la CMP la retient, cela me paraît acceptable.
Si, en revanche, on sortait avec un texte proche de ce qui nous a été proposé en première lecture, ce serait un recul : nous étions parvenus à un vrai compromis, respectant les libertés locales.
M. André Reichardt. - Je suis perplexe sur cette conférence. Je rends hommage au travail de la commission des lois... dont je fais partie. Charité bien ordonnée commence par soi-même.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Absolument !
M. André Reichardt. - Mais surtout au travail de son rapporteur. Cependant, ne va-t-on pas créer une gouvernance supplémentaire dans le paysage, à l'heure où l'on recherche la simplification ? Je crains que les maires comprennent mal certains aspects de ce texte.
Qu'est-ce qu'un chef de file, sinon celui qui sera chargé de coordonner l'action des collectivités entre elles ? Dès lors, à quoi bon cette Conférence ?
En Alsace, l'alinéa 4, qui prévoit que la Conférence débat de la coordination des relations transfrontalières avec les collectivités étrangères, va ajouter une instance aux trois qui existent déjà : la Conférence du Rhin supérieur, le Conseil rhénan, la Région métropolitaine du Rhin supérieur.
A quoi bon une conférence supplémentaire ? Le paysage institutionnel est déjà assez compliqué. Laissez-nous faire un peu !
M. Gérard Miquel. - Dans ma région, on a déjà expérimenté une sorte de conférence territoriale. Je n'ai pas eu la sensation d'y être bien utile et de rapporter des résultats probants. Il n'en va pas de même quand je discute avec mon président de région. Des grandes assemblées pléthoriques, il ne ressort pas grand-chose d'autre que des discours. Je préfère l'efficacité. Voilà pourquoi je m'abstiendrai.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - On a voté une version allégée en première lecture. J'ai profondément modifié ce qui nous revenait de l'Assemblée nationale, qui était inacceptable, sans toucher cependant à la question de la présidence, ou à la représentation de certaines strates : il faut faire des compromis. Mettons-nous d'accord le plus largement possible sur cette version, assouplie, même si certains la trouvent encore un peu trop rigide.
M. Jacques Mézard. - Cette Conférence est un pis-aller qui couronne une série de renoncements. Un dispositif allégé ? Soit, pour éviter que l'Assemblée nationale ne nous tire dans son sens. Mais de l'Assemblée nationale est ressorti un texte musclé. Qu'en sera-t-il en CMP ? Mieux vaut adopter mon amendement de suppression. On veut nous faire dialoguer ? Mais nous le faisons déjà. C'est le cas en Auvergne, comme partout. Et puisque cette Conférence devra « se prononcer », il faudra bien qu'elle se prononce dans un sens. Qu'arrivera-t-il à ceux qui ne sont pas d'accord ? L'Assemblée nationale nous a indiqué ce qu'il devait en être : plus de subventions...
Quelle est la volonté, au vrai, du Gouvernement ? Si nous adoptons à nouveau un dispositif light, pour que l'Assemblée nationale revienne à la contrainte, à quoi bon ? Et si le dispositif est light, à quoi sert-il ?
M. Alain Richard. - J'étais tenté de suivre le président Mézard pour gagner du temps mais voici déjà une heure que nous discutons... La persévérance, en politique, n'est pas mauvaise. Il y aura une CMP. De deux choses l'une : ou la CMP échoue, ce qui n'est pas souhaitable et arriverait si nous votions ici tout ce qui nous convient. Si l'on veut faire avancer la CMP, il me semble qu'il vaut mieux avoir un article 4 que la seule position de l'Assemblée nationale...
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Je mesure vos réticences. La complexité de ce texte ? Si l'on veut bien l'entendre, il ne l'est pas autant qu'on veut le dire. La Conférence se veut un lieu de dialogue -un dialogue qui existe déjà, mais pas partout. Quand les compétences sont partagées, il faut trouver le temps d'en débattre. Le choix du Gouvernement est un acte de confiance à l'égard des élus. En première lecture, vous avez voté cette Conférence. La supprimer aujourd'hui, c'est engager l'Assemblée nationale à revenir à son texte.
L'amendement n°359 rectifié n'est pas adopté.
Prochaine séance aujourd'hui, jeudi 3 octobre 2013, à 9 h 30.
La séance est levée à minuit un quart.
Jean-Luc Dealberto
Directeur des comptes rendus analytiques
ORDRE DU JOUR
du jeudi 3 octobre 2013
Séance publique
A 9 heures 30
1. Deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (n°796, 2012-2013).
Rapport de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois (n°859, tomes I et II, 2012-2013).
Texte de la commission (n°860, 2012-2013).
Avis de M. Jean-Jacques Filleul, fait au nom de la commission du développement durable (n°846, 2012-2013).
Avis de M. Claude Dilain, fait au nom de la commission des affaires économiques (n°847, 2012-2013).
A 15 heures, à 16 h 15 et le soir
2. Questions d'actualité au Gouvernement.
3. Suite de l'ordre du jour du matin.