Haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi portant création d'une Haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales.
Discussion générale
Mme Jacqueline Gourault, auteur de la proposition de loi . - A la demande du président du Sénat, nous avons rédigé, avec Jean-Pierre Sueur, cette proposition de loi qui fait suite aux états généraux de la démocratie locale ; l'inflation normative est en effet une préoccupation majeure des élus locaux. Comme l'a dit M. Richard, éviter la surcharge normative est un objectif qui fait consensus depuis longtemps. Quatre rapports d'information ont abordé cette question dans les années récentes : le rapport Krattinger-du Luart, en octobre 2010, le rapport Doligé-Jeannerot, en novembre 2010 ; le rapport Guillaume, en février 2011, que j'ai cosigné et qui évoquait la question du stock ; enfin, le rapport Belot, qui appelait à renforcer les moyens et élargir le champ de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). Je n'oublie pas la proposition de loi de M. Doligé, dont nous avons débattu ici il y a peu.
Le sujet est consensuel, transversal et permanent. Il faut intervenir sur l'ensemble de la chaîne de production de normes, réguler le flux mais aussi s'attaquer au stock existant, ce qui est une tâche très lourde mais indispensable. Pour cela, nous devons disposer d'une structure de dialogue forte, disposant des moyens nécessaires comme de puissants relais dans l'administration, les collectivités et le Parlement. Nous devons collectivement promouvoir une culture de l'économie et de la mesure en matière de production normative. La situation financière des collectivités locales nous y oblige.
La proposition de loi propose une solution efficace immédiatement. Le renforcement de la CCEN, chargée du dialogue entre les collectivités locales et l'État, est fondamental ; c'est l'idée centrale du texte. La commission des lois propose de dénommer ce nouvel organisme Conseil national d'évaluation des normes, ce qui a le mérite de la clarté. Il se prononcera sur l'ensemble des normes susceptibles d'être appliquées aux collectivités locales, y compris les textes européens, ainsi que sur les amendements parlementaires, sauf si leurs auteurs s'y opposent. Il aura compétence sur le stock des normes réglementaires en vigueur -se posera la question des normes législatives. La commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (Cerpres) lui sera intégrée.
Le texte prévoit d'obliger le Gouvernement à proposer une nouvelle rédaction en cas d'avis défavorable du Conseil à un projet de texte. Les avis du Conseil seront publiés au Journal officiel.
La question des normes est au coeur des travaux de la délégation à la décentralisation et aux collectivités territoriales, que je préside. Au-delà de la proposition de loi, qui n'a pas épuisé le sujet, il faudra faire évoluer les pratiques. Les gouvernements successifs ont lancé diverses initiatives ; le Gouvernement a ainsi nommé, en janvier 2013, une directrice chargée de la simplification auprès du Secrétariat général du Gouvernement (SGG). C'est un signal important.
Le comité interministériel pour la modernisation de l'action publique de décembre a décidé la généralisation de l'étude d'impact pour les textes règlementaires, ou transposant un texte communautaire, et approuvé le principe selon lequel toute norme nouvelle devra s'accompagner de l'abrogation d'un volume de normes équivalent.
Enfin, MM. Lambert...
Mme Nathalie Goulet. - L'excellent M. Lambert !
Mme Jacqueline Gourault, auteur de la proposition de loi. - ...et Boulard présenteront avant le 15 mars une liste de normes à abroger. Leur mission est complémentaire de notre proposition de loi.
Ces initiatives devront s'inscrire dans la durée pour changer la mentalité de l'administration et des élus. La délégation aux collectivités locales du Sénat sera vigilante et incitera à cette dynamique. L'adoption de ce texte est attendue par tous les élus locaux : ce sera une étape importante dans la chasse aux normes. (Applaudissements à gauche et au centre)
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi . - D'abord, une question de méthode. Ce fut assurément une bonne méthode que celle choisie par le Sénat, à l'instigation de son président Bel, que de réunir ces états généraux de la démocratie locale. Des réunions ont associé, dans les 101 départements, des milliers d'élus locaux. La synthèse de ces travaux fut faite, ici même et à la Sorbonne. Une consultation de plus, disaient certains... Le président du Sénat a souhaité leur donner une suite. Nous fûmes désignés, Jacqueline Gourault et moi-même, pour traduire dans la législation les préoccupations majeures des élus. D'où deux textes : celui-ci et celui que nous examinerons demain sur les conditions d'exercice des mandats locaux.
Les normes ne tombent pas du ciel. Nous sommes parfois schizophrènes : les mêmes qui dénoncent les normes le matin en réclament, le soir ou le matin venu, de nouvelles, toujours pour de justes motifs... La loi, après tout, est une norme et notre mission est de légiférer. Mais l'excès de normes, même reposant sur de bonnes intentions, finit par tuer la norme !
M. Alain Néri. - Malheureusement, non !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Certains d'entre nous n'avaient pas voté l'inscription dans la Constitution du principe de précaution, tel qu'il était écrit...
M. Alain Néri. - Ils avaient raison !
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - ...parce qu'il n'était assorti d'aucun texte précisant ses modalités d'application. Cet état de fait est peut-être pour quelque chose dans l'inflation normative...
Cette proposition de loi vient après le rapport d'Alain Lambert, le rapport et la proposition de loi Doligé qui comportait de nombreux points positifs. Nous n'avons pas voulu reprendre ce travail mais renforcer un outil existant, la CCEN, afin de prendre la question en amont. Avant qu'un projet de loi vienne devant le Parlement, qu'un texte réglementaire soit publié, il devra passer devant une Haute autorité -rebaptisée Conseil national par la commission des lois à l'initiative de son rapporteur. Ce Conseil sera composé de représentants des communes, des départements, des régions, des intercommunalités, du Parlement et du Gouvernement. Tout texte ayant pour effet de créer une norme applicable aux collectivités locales lui sera préalablement soumis. Les avis du Conseil seront publics, ce qui n'est pas rien : tout ministre, toute autorité devra faire avec cette réalité. C'est un dispositif efficace ; si le Conseil est défavorable à un texte, il n'aura pas de pouvoir d'injonction au Gouvernement ou au Parlement, mais le Gouvernement aura six semaines pour présenter une nouvelle copie.
Le champ est immense ; il n'y a pas contradiction avec les travaux de M. Doligé ni avec ceux de MM. Lambert et Boulard, mais complémentarité.
Nous souhaitons que ce texte prospère et, s'il est adopté par le Sénat, il serait naturel qu'il arrivât rapidement devant l'Assemblée nationale. Tout ce qui monte converge, a dit un auteur célèbre. C'est dans cet état d'esprit que j'invite le Sénat à voter ce texte. (Applaudissements à gauche et au centre)
M. Alain Richard, rapporteur de la commission des lois . - L'enjeu des normes comme le consensus des états généraux sont bien connus. Quelque chose me laisse espérer que le Gouvernement approuvera ce texte, du moins en partie... (Sourires)
Cette proposition de loi établit un dispositif transversal et d'application générale ; son objectif n'est pas de s'attaquer directement aux normes mais de s'en remettre à un organisme compétent pour le faire. Les suggestions de simplification de M. Doligé pourront être reprises. L'expérience de la CCEN, aujourd'hui sous-commission du Comité des finances locales (CFL), s'est montrée positive ; il s'agit de la renforcer, en l'associant au commissaire à la simplification récemment nommé par le Gouvernement.
La commission des lois s'est efforcée de parfaire la cohérence de la proposition de loi. Premier apport du texte : l'élargissement de la saisine du Conseil national aux projets de loi ; une partie de la surcharge normative découle en effet de dispositions législatives. Deuxième point : la saisine du Conseil national sur les textes européens, ce qui supposera leur détection puis leur sélection. La Cerpres est intégrée au Conseil national, qui pourra en outre interroger les organismes de certification ou de normalisation. Troisième changement : l'addition de nouveaux outils de procédure. Nous simplifions les cas de saisine : il suffira qu'une norme ait un impact financier ou technique pour que le Conseil soit compétent. Autres outils : un délai de travail suffisant, le droit pour le Conseil de demander une nouvelle rédaction d'un texte, la publication au Journal officiel des avis du Conseil national et leur inclusion dans l'étude d'impact des projets de loi. Parmi les outils administratifs, l'augmentation du nombre de membres de la CCEN actuelle, ce qui lui permettra de travailler par sections. Les auteurs de la proposition de loi ne souhaitaient pas créer une autorité administrative indépendante ; j'ai donc proposé d'en changer la dénomination. Le Conseil national aura son budget propre prélevé sur la DGF, comme pour le CFL.
M. Philippe Bas. - Très bien !
M. Alain Richard, rapporteur. - Il est en outre proposé une méthode pour réexaminer le stock de normes. Il ne peut s'agit que d'un pouvoir de saisine : pas question pour le Conseil national de réécrire la réglementation. Il saisira le Parlement ou le Gouvernement de propositions de réexamen, en donnant des indications quant aux modalités de simplification qu'il préconise.
Pour l'instant, la proposition de loi ne concerne que le domaine réglementaire. Il faudra sans doute l'élargir à l'avenir au domaine législatif... Nous verrons ce qu'il en sera pendant la navette.
Nous avons élargi l'auto-saisine aux parlementaires et aux élus locaux -pourvu, pour ces derniers, que le mouvement soit significatif. Enfin, le Conseil national présentera un rapport public annuel.
Quelques interrogations juridiques demeurent, notamment concernant la séparation entre domaines réglementaire et législatif. L'expérience et le Conseil d'État ont montré que les amendements parlementaires participent largement à la création de normes ; ils ne sont alors pas accompagnés d'un travail d'évaluation. Se souvient-on que l'appel en matière criminelle a été introduit de cette façon ? Qui n'a pas vu tel projet de loi, encalminé dans le calendrier parlementaire, réintroduit par amendement dans un autre véhicule ? Nous avons prévu un dispositif d'examen par exception des amendements par le Conseil national. Enfin, l'exigence que l'avis du Conseil figure dans l'étude d'impact des projets de loi est de niveau organique : je suggère aux auteurs du texte de déposer une proposition de loi organique complémentaire pour y répondre.
Si les normes apparaissent, c'est qu'elles ont été jugées souhaitables au regard de la complexité de notre société. Si nous voulons lutter contre cette hypertrophie, nous devons nous interroger sur le caractère indispensable des prescriptions que nous proposons. Faut-il la même prescription de sécurité pour cinquante personnes et pour cinquante millions ? « Les lois inutiles nuisent aux lois nécessaires », disait Montesquieu. (Applaudissements à gauche et au centre)
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Vive Montesquieu !
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique . - Beaucoup a été dit sur l'exigence de simplification normative. Je salue le président du Sénat, qui a organisé les états généraux et fait émerger les attentes des élus locaux. Les réformes que nous proposons visent à y répondre. Je salue le président Sueur et Mme Gourault, ainsi que le travail du rapporteur Alain Richard. Il a notamment clarifié le statut du nouvel organisme, qui ne sera pas une Autorité administrative indépendante (AAI) de plus ; cette formule convient au Gouvernement. Je salue également le travail de M. Doligé, que le sujet préoccupe depuis longtemps.
L'association des élus à toutes les étapes de la production normative est indispensable ; nous nous engageons à les respecter, à les écouter, à les considérer. Il n'y aura pas de réforme sans leur collaboration active, par exemple sur les rythmes scolaires.
M. Philippe Bas. - C'est ce qu'ils attendent !
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Les prérogatives du Conseil national ont été élargies, c'est une bonne chose. L'adaptabilité de la norme aux territoires va dans le bon sens : le Conseil national pourra proposer des mesures d'adaptation de normes dans le cas où les conséquences de celles-ci pour certaines collectivités sont manifestement disproportionnées -ce qui confirme une prérogative informelle de la CCEN. Certaines normes issues du principe de précaution concernent si peu de personnes qu'elles en sont devenues insupportables.
Le SGG vient de renforcer ses moyens en créant un service spécifique, vous l'avez rappelé. Le Gouvernement a choisi de s'attaquer au stock de normes existantes. La mission a été confiée à MM. Lambert et Boulard de réfléchir à un mécanisme de délassement, de remettre de l'ordre dans la hiérarchie des normes.
M. René Vandierendonck. - Très bien !
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Enfin, au sein du Haut conseil des territoires, la question des normes sera systématiquement abordée. C'est un enjeu vital si nous voulons que nos concitoyens retrouvent confiance en leurs élus, en l'État et son administration. Le Gouvernement se félicite de la discussion qui s'engage. (Applaudissements à gauche)
M. Éric Doligé . - Je veux dire ma satisfaction de voir le Sénat aborder à nouveau le problème des normes, bien plus fondamental pour moi que nombre de textes que nous examinons. Il en va de la souplesse, de l'efficacité et de la compétitivité de nos collectivités territoriales. Nos concitoyens et leurs élus attendent du législateur qu'il lutte contre l'inflation normative, car les normes, dans un contexte financier déjà tendu, coûtent cher aux collectivités locales. Tel était l'objet de ma proposition de loi, déposée à la suite du rapport que m'avait commandé le président Sarkozy, pour lequel la lutte contre les normes excessives était une priorité - permettez-moi de lui rendre hommage.
Je me réjouis d'entendre que nous allons nous attaquer au flux mais aussi au stock de normes. L'article premier de ma proposition de loi, qui instaurait un principe général d'adaptation, avait été rejeté par le Sénat, après une discussion fort intéressante. J'en prends acte mais je suis certain que nous y reviendrons ; la commission des lois a d'ailleurs reconnu au Conseil national la possibilité de faire des recommandations d'application différenciée des normes en vigueur...
Notre groupe se méfie des hautes autorités ; le rapport Gélard avait dénoncé la tendance du législateur à créer des autorités administratives indépendantes...
L'objectif des articles 2, 3 et 4 de ma proposition de loi était d'organiser un nouveau dispositif au sein du CFL qui puisse à la fois maîtriser le flux et gérer le stock de normes. Je les avais retirés dans un esprit consensuel. En tout cas, le débat est lancé. Il est désormais urgent d'agir.
La représentation conjointe de l'État et des collectivités locales reprend le système de la CCEN mais la composition du Conseil national proposée par la commission des lois ne nous satisfait pas. Nous proposerons de réduire le nombre de membres du Conseil et de modifier sa composition. Attention aux nombre impairs, toutefois, si les élus locaux sont désormais élus par binôme...
Il est opportun d'élargir le champ de compétences du Conseil national aux amendements du Gouvernement. Il est également bienvenu que les avis du Conseil soient intégrés dans les études d'impact. J'avais moi-même proposé la publication au Journal officiel des avis de la CCEN ; je me réjouis que cette idée soit reprise.
En revanche, il est incorrect de préciser qu'un président de groupe puisse saisir ce conseil et aberrant qu'un représentant du Premier ministre assiste aux délibérations de cet organisme indépendant.
Je m'interroge aussi sur la dotation prévue : prélevée sur la DGF, celle-ci risque de se réduire comme peau de chagrin au gré des créations de structures...
Notre vote sur l'ensemble dépendra du sort réservé à nos amendements. Quoi qu'il en soit, nous ne voterons pas contre. (Applaudissements)
Mme Cécile Cukierman . - Depuis longtemps, les normes prolifèrent. Les états généraux de la démocratie locale ont insisté sur ce point. Mais les collectivités locales sont également confrontées à l'insuffisance de leurs moyens financiers, à cause du désengagement de l'État, ce qui ne leur permet pas de prendre en compte les nouvelles normes. C'est en redonnant aux collectivités locales les moyens d'agir que nous leur permettrons de faire face au problème, car problème il y a.
Les conséquences désastreuses de la RGPP expliquent les nombreuses difficultés techniques rencontrées par les collectivités, qui ont besoin d'être accompagnées et pas seulement par des consultants et des agences très coûteuses.
M. Richard nous a demandé de nous interroger sur le pourquoi de l'explosion des normes ; la judiciarisation de la société l'explique, en partie. C'est pourquoi nous devons nous interroger sur la création de chaque nouvelle norme et sur les normes existantes. Il faut mieux anticiper les conséquences, revisiter celles qui sont obsolètes et ne pas oublier que si la norme contraint certains par son introduction, elle en protège d'autres à long terme.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Absolument !
Mme Cécile Cukierman. - La concertation est indispensable. Grâce au travail déjà entrepris, les administrations centrales s'interrogent davantage sur l'utilité des textes qu'elle prépare. Privilégier la concertation renforce le dialogue entre les élus et les administrations et la proposition de loi vise à le renforcer.
Nous approuvons le renforcement de l'expertise du conseil national. Mais la représentation du Parlement ne sera hélas pas pluraliste puisqu'il n'y aura que deux députés et deux sénateurs. Ses avis seront publiés au Journal officiel et annexés aux études d'impact des projets de loi, ce qui renforcera la publicité faite aux travaux de ce Conseil, qui jouera un rôle d'expertise. Il ne devra toutefois pas se substituer au pouvoir exécutif. Son avis risque d'être contraignant...
Gardons à l'esprit que les normes répondent à des besoins et, derrière le rejet de celles-ci par les élus, se trouve souvent la difficulté de les appliquer faute d'accompagnement.
La commission des lois a prévu que le Conseil national puisse proposer des mesures d'adaptation des normes en vigueur, si celles-ci sont disproportionnées par rapport à l'objectif. Ne faut-il pas y voir le retour du principe de la proportionnalité, souhaitée par M. Doligé et que nous récusons ? Il ne s'agira toutefois ici que d'une faculté.
Nous restons donc vigilants pour que ces recommandations n'aboutissent pas à une dérégulation généralisée.
Ceci dit, nous soutiendrons cette proposition de loi qui répond à une demande fortement exprimée lors des états généraux de la démocratie territoriale. (Applaudissements à gauche)
Mme Nathalie Goulet . - La question des normes devrait relever d'un arbitrage entre la sécurité et la liberté, le principe de précaution et la responsabilité. Hélas, les citoyens réclament toujours plus de sécurité pour se défausser de leur responsabilité. Combien de texte avons-nous voté sur les chiens qui mordent, les manèges qui tournent, les piscines pleines d'eau, protégées comme Fort Knox pour que les parents n'aient plus à surveiller leurs enfants ! A chaque accident, nous adoptons, sous le coup de l'émotion, des lois compassionnelles, comme disait notre regretté collègue Charasse. Je veux rendre hommage au travail de M. Lambert, qui est le président de mon conseil général, aussi aimable que compétent, dévoué et attentif... Et qui m'a bien aidée pour ma réélection. (On s'amuse)
Il est bien difficile d'établir une hiérarchie des normes. Le droit français a longtemps servi d'exemple, mais il est devenu d'une complexité asphyxiante pour l'économie.
Comme l'a dit M. Lambert, quand le législateur bavarde, le citoyen renonce et l'entreprise périclite.
Nous sommes passés de 15 000 pages de Journal officiel en 1980 à 25 000 pages en 2009. L'incessante modification des normes est source d'instabilité : c'est un cancer juridique, économique et financier. Il faut y remédier. MM. Lambert et Boulard vont proposer des solutions pour arrêter cette spirale infernale.
Pour sortir de la confusion, il faut partir à la fois des administrations centrales qui fabriquent les normes et de l'usager final, la collectivité, qui les met en oeuvre et paie.
Cette proposition de loi n'apporte pas de solution à cette diarrhée normative mais l'avancée est réelle, puisqu'elle traite aussi des stocks. J'ai déposé un amendement pour que les décisions rendues par la commission consultative puissent être opposables à l'administration centrale. Le 12 décembre 2012, Mme Lebranchu nous rappelait l'avis rendu par le Conseil d'État, qui rappelle que le législateur peut revenir sur toutes les normes. Une loi peut ainsi prévoir que les collectivités territoriales puissent déroger à des normes générales.
Il dépend de nous de mieux rédiger nos lois. Des expériences ont été menées aux États-Unis, au Canada, en Allemagne et en Espagne -il faut s'en inspirer. Enfin, pourquoi ne pas rendre opposables les seules normes issues d'un texte législatif ? Nous sommes le seul pays qui puisse envoyer en correctionnelle un élu pour un interrupteur défaillant ! Il faudrait aussi appliquer le principe du qui décide paie, et sans délai !
Il nous reste encore beaucoup de travail à accomplir. Ceci dit, nous vous soutiendrons, mesdames les ministres, car vous n'aurez pas trop de cinq ans. (Applaudissements à gauche et au centre)
M. Jean-Pierre Plancade . - Tout le monde s'accorde à dire que les collectivités territoriales sont écrasées par les normes. Les chiffres sont connus et effarants. D'après l'AMF, 400 000 normes sont applicables ! Le rapport de 1991 du Conseil d'État dénonçait déjà l'inflation normative.
« Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête qu'une oreille distraite », a dit très exactement le Conseil d'État. Il en va de même pour les collectivités territoriales.
En 2000, M. Mercier relevait que, du fait de cette inflation normative, les collectivités perdaient de leurs compétences. En 2007, même constat dressé par le groupe de travail présidé par M. Lambert. La création de la CCEN fut une avancée importante et les textes furent désormais mieux rédigés.
Cette proposition de loi est la traduction législative des préoccupations avancées par bon nombre d'élus locaux lors des états généraux de la démocratie territoriale. N'oublions pas que nos votes ont des conséquences directes sur les collectivités !
Nous nous interrogeons sur le choix du véhicule législatif. Les états généraux appelaient une traduction législative rapide et complète et la proposition de loi de M. Doligé contenait déjà des améliorations importantes : Mme Gourault avait fait la liste des améliorations à apporter, reprises dans ce nouveau texte. Nous nous interrogeons aussi sur la place du futur conseil dans le paysage administratif. Pourquoi avoir confié la chasse aux normes absurdes, c'est-à-dire le stock, à la mission Lambert-Boulard ? La composition du conseil n'est pas non plus satisfaisante -nous l'aurions préféré plus ramassée. Comment ce conseil va-t-il s'articuler avec le futur Haut conseil des territoires, sur lequel notre groupe est réservé ?
Enfin, beaucoup d'interrogations demeurent sur le rôle de ce conseil dans l'édification des normes. L'avis du conseil sera inclus dans l'étude d'impact des propositions de loi. C'est ingénieux, mais est-ce constitutionnel ?
Enfin, que dire de la recevabilité des amendements qui seront soumis à ce conseil ? Là encore, n'introduit-on pas une contrainte peu compatible avec la Constitution ?
La présence de parlementaires au sein du conseil pose le problème de la séparation des pouvoirs, surtout lorsqu'ils devront se prononcer sur des amendements.
Les présidents de groupe pourraient saisir le Conseil mais rien n'est prévu dans le règlement des assemblées. Les débats devront répondre à ces interrogations.
Pour l'heure, il faut mettre un frein à la frénésie réglementaire. Notre groupe apportera donc son soutien à ce texte pour que le débat se poursuive. (Applaudissements à gauche)
Mme Hélène Lipietz . - Encore un « machin », mais au moins, celui-ci aura le mérite d'en supprimer un autre. (Sourires) Ce « machin » -le Conseil national, puisque je retrouve son nom- sera une machine de guerre contre l'inflation des normes. Je lui souhaite longue vie.
Ce conseil devrait débusquer les normes inutilisables, trop complexes. En réclamant des normes plus simples, plus faciles à appliquer, puisque le droit nourrit la chicane, comme on le sait depuis Les plaideurs ou Le mariage de Figaro ; je plaide certes pour la ruine de mon métier d'hier...
Il existe pas moins de huit procédures pour éloigner une personne en situation irrégulière -sans compter l'expulsion !
Il faudrait aussi s'attaquer au stock de normes accumulées, pas toutes codifiées comme une partie de l'ordonnance de Villers-Cotterêts, ou la loi du 6 fructidor an 2, concernant les femmes qui refusent de porter le nom de leur beau père.
Ce travail pharaonique est nécessaire pour permettre au plus grand nombre de respecter les normes que nous leur imposons.
M. Pélissard rappelle que toutes ces normes ont un coût pour les collectivités locales, qu'il estimait à 783 millions en 1991.
Nous ne pouvons mettre nos concitoyens dans une incertitude permanente. Certes, le droit doit évoluer mais lorsque le CGCT est renouvelé à 80 % tous les cinq ans, c'est excessif ? Est-ce de bonne politique de proposer une réforme, après chaque accident, sans avoir évalué les précédentes ? il faut voter des lois stables, applicables longtemps sans devenir rapidement obsolètes : l'article 1384 du code civil de Portalis n'a trouvé à s'appliquer qu'au siècle suivant, après l'invention de l'automobile.
La concertation est la méthode préconisée par le texte, comme elle a été retenue pour organiser les états généraux et préparer l'acte II de la décentralisation.
Le conseil que nous propose la commission des lois évaluera les normes, comme la mission de lutte contre l'inflation normative qui vient d'ouvrir son site internet. Peut-être supprimera-t-on bientôt le décret signé par quinze ministres sur les différentes sortes de saucisses servies dans les cantines -qui ne dit mot des saucisses bio ! (Applaudissements sur les bancs écologistes)
MM. Boulard et Lambert publieront le tableau de chasse des normes absurdes le 15 mars.
Mon groupe a déposé des amendements pour privilégier la parité et la diversité. Les écologistes sont le premier soutien du Gouvernement...
M. Éric Doligé. - Pas toujours !
Mme Hélène Lipietz. - Mais si ! Le président de la République a demandé que la publication d'une nouvelle norme s'accompagne de la suppression d'une norme obsolète. Le Conseil national devra donc le faire, sachant que son acte de naissance marque la disparition de la Commission consultative. (Applaudissements sur les bancs écologistes et socialistes)
M. René Vandierendonck . - A mon tour de saluer une avancée très structurante. C'est un travail de longue haleine qu'il nous reste à entreprendre.
Certes, le foisonnement normatif impacte les collectivités locales, mais aussi la compétitivité de nos entreprises. (M. Éric Doligé approuve)
Samedi matin, j'étais à Lille pour inaugurer un tribunal de commerce. J'ai donc entendu les représentants des PME et j'ai pu mesurer qu'il y avait une forte attente en matière d'allégement des normes. Le 25 mai, le président de la République a accepté d'utiliser une méthode originale : le test PME de l'Union européenne, qui consiste à regarder le flux et le stock des normes, non seulement sur l'aspect quantitatif mais aussi qualitatif. On voit ainsi quels sont les effets délétères sur les PME. La France est mal classée en ce domaine par rapport à ses voisins.
J'en viens à l'adaptation des normes. Vous aviez accepté, madame la ministre, de nous lire un avis du Conseil d'État sur les normes : il appartient au législateur de donner au pouvoir réglementaire un cadre juridique suffisamment précis pour prévoir les adaptations tenant compte des collectivités locales. Le mérite, c'est d'avoir replacé le principe d'adaptation au coeur des préoccupations du Conseil national de l'évaluation des normes. D'après mes calculs, madame Lipietz, il en coûte près de 2 milliards d'euros aux collectivités locales pour appliquer les normes.
Mme Duflot nous a promis un texte sur l'urbanisme en juin. En novembre 2010, nous avions rencontré, avec M. Sueur, des architectes qui proposaient que les normes soient évaluées sur la base de leurs performances globales, pour redonner de la liberté à la création et à l'innovation urbaines.
L'évaluation des normes peut aussi être source d'économies, à commencer par la dématérialisation des documents administratifs. Hier, je me suis rendu sur le site « missionnormes.fr », qui a le mérite d'exister. Ce site est réservé aux élus locaux : il convient d'en élargir l'accès aux citoyens, aux entreprises, aux syndicats.
Si vous voulez un résultat rapide, il faut suivre la proposition de M. Lambert sur le déclassement. Cela permettrait de remettre les pendules à l'heure.
En Belgique, il y a un test « Kafka » : avant de déposer un texte, on procède systématiquement à l'évaluation des charges administratives qu'il risque d'entraîner. Pourquoi ne pas à s'en inspirer ?
Je suis persuadé que nous avons mille fois raison de ne pas créer une autorité administrative indépendante supplémentaire et de placer le Conseil national au coeur de l'administration. Mais n'oubliez pas les entreprises. (Applaudissements)
M. Dominique Bailly . - Je vais intervenir sur les normes sportives. Les collectivités locales sont propriétaires de 80 % des infrastructures sportives. Il y a beaucoup à faire pour garantir un accès égal de tous nos concitoyens au sport et tous les territoires ne sont pas équipés de façon égale.
Au cours du précédent quinquennat, l'État s'est considérablement désengagé et a laissé le soin aux collectivités territoriales de financer les équipements, alors qu'elles ont dû faire face à une inflation des normes sportives. Les règles des fédérations ne cessent de se complexifier. Que dire des équipements pluridisciplinaires ? Il est urgent d'endiguer cette inflation qui pousse certaines collectivités à renoncer à s'équiper. (Marques d'approbation)
Par exemple, le passage d'une équipe dans une catégorie supérieure peut coûter très cher à une collectivité. A Orchies, l'équipe de basket est passée en pro B, mais il en coûte 32 000 euros pour installer les deux nouveaux panneaux d'affichage règlementaires... Toutes les collectivités ne peuvent supporter de tels coûts.
Certes, le Gouvernement a réagi : la Cerpres veille désormais à ce que les exigences des normes soient proportionnées, mais le fonctionnement de cette commission laisse encore à désirer. En outre, il n'y a pas de concertation entre la Cerpres et la CCEN.
Je salue le travail accompli par la commission des lois. L'existence de la Cerpres, comme formation restreinte du Conseil national, sera codifiée. Les administrations, le Parlement et les collectivités locales y seront représentés, ce qui leur donne une minorité de blocage. Enfin, la Cerpres disposera non plus de deux mais de quatre mois pour instruire les dossiers.
Certes, les normes répondent à des exigences de sécurité, mais leur multiplication pèse sur les élus locaux. Ce texte est donc nécessaire, qui crée le Conseil national en se basant sur l'existant et en renforçant les pouvoirs existants. Je m'en félicite. (Applaudissements à gauche)
M. Alain Néri . - Ce texte était attendu depuis longtemps par les élus et par nos concitoyens : il fait consensus. Il fallait clarifier, simplifier, balayer les écuries d'Augias de la norme. (Sourires) Tout ce qui est excessif est insignifiant, disait Talleyrand. Pour les normes, c'est le contraire. L'excès de normes ne tue pas la norme mais il est paralysant, coûteux, source d'insécurité pour nos concitoyens et nos élus. On évolue au sein d'un maquis inextricable. Je salue donc l'initiative du Sénat et de son président pour faire place nette.
Il est bon d'avoir changé la dénomination de l'organisme créé : les hautes autorités, comme les normes, sont trop nombreuses ! La seule Haute autorité, c'est le Parlement, parce qu'il a la légitimité du suffrage universel.
La frénésie législative et réglementaire entraîne une véritable exaspération dans nos territoires, confrontés à des règles tatillonnes. Nous y avons participé, non sans démagogie, en votant par exemple le principe de précaution, qui s'est révélé principe de stérilisation !
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Nous ne l'avons pas tous voté !
M. Alain Néri. - Je suis pour les précautions, pas pour le principe de précaution. Dans le Puy-de-Dôme, la terre est granitique et contient donc de l'arsenic. On nous a fait modifier toute l'installation d'eau, en défigurant au passage le paysage, alors que l'eau que nous buvions depuis des siècles n'avaient tué personne. Comme chantait Jean Ferrat, elle « faisait des centenaires à ne plus savoir qu'en faire ».
Les conseilleurs sont rarement les payeurs. Il faudrait retracer tous les terrains de baskets pour déplacer une ligne de trois centimètres ? Un peu de bon sens !
Il y a les normes législatives, peu nombreuses mais souvent très chères. Ainsi de la loi sur l'accessibilité, votée parce que le Gouvernement de l'époque ne pouvait augmenter l'AAH et préférait se défausser sur les collectivités territoriales.
M. Éric Doligé. - Ce n'est pas tout à fait ça...
M. Alain Néri. - Ces normes sont d'application obligatoire, ce qui signifie que la responsabilité pénale des élus est engagée. C'est une tutelle inacceptable. L'intitulé de la loi du 2 mars 1982 était exemplaire, en parlant des « droits et libertés des communes, départements et régions ». Mais il n'y a pas de « droits et libertés » sans moyens financiers et juridiques. On écrit qu'aucune collectivité territoriale n'a la tutelle sur une autre, sans doute mais, avec l'inflation normative, les administrations prennent le pas sur les élus du suffrage universel.
Je suis profondément européen mais je souhaite quand même que nous gardions une certaine indépendance, une certaine latitude. Les bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat ont décidé de restreindre l'accès des représentants des lobbys ; pendant ce temps, il est institutionnalisé au Parlement européen, si bien que les industriels modifient sans cesse les normes pour grossir leur chiffre d'affaires. Le budget des collectivités territoriales n'a pas à financer les productions de ces lobbys. Les contribuables locaux n'ont pas à payer la note pour des décisions auxquelles nous n'avons pas participé.
Bref, il faut balayer tout cela, ces 9 000 lois, ces 400 000 textes qui coûtent 2 milliards d'euros par an. Il est temps de mettre un terme à cette frénésie.
La CCEN accepte les normes dans 90 % des cas, de peur des conséquences pénales !
Mme la présidente. - Veuillez conclure !
M. Éric Doligé. - La norme, c'était dix minutes...
M. Alain Néri. - Je souhaite bonne chance au nouveau Conseil national. Qu'il devienne le lieu de rendez-vous du bon sens, pour que notre pays connaisse enfin le progrès, un progrès quotidien, raisonné, abordable ! (Applaudissements à gauche)
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée auprès de la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, chargée de la décentralisation . - Les propos ont montré le consensus autour de la nécessité de nettoyer les écuries d'Augias encrassées par la prolifération normative. Pour 2012, le coût est de 1 277 millions d'euros. Vous avez évoqué la responsabilité pénale des élus, les difficultés entraînées par les normes sportives ou européennes. L'objectif de ce texte est de trouver l'équilibre entre contrainte et protection, après la proposition de loi Doligé, que le Sénat avait votée.
Ce « machin » verra ses domaines de saisine élargis, le nombre de ses membres augmenté, ses outils améliorés. Certaines difficultés ont été soulevées, concernant l'indépendance ou la parité. Nous allons les aborder. Des améliorations ont été apportées, par exemple dans le domaine de l'animation. La mission Lambert-Boulard nous aidera à réduire le stock. Le site « missionnormes.fr » est déjà une avancée.
Oui, il faudra rompre avec la complexité. Le Gouvernement prépare un projet de loi de clarification et de simplification de l'action publique. Nous souhaitons donner un caractère opérationnel au dispositif proposé dans ce texte, et je salue le travail de sagesse du Sénat. (Applaudissements)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
Article premier
Mme la présidente. - Amendement n°9, présenté par Mme N. Goulet.
Après l'alinéa 8
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Les décisions rendues par la commission visée à l'alinéa précédent, avec ses avis et les motifs sur lesquels elles ont été prises, demeurent pleinement opposables aux administrations centrales.
Mme Nathalie Goulet. - Amendement de précision : je veux assurer l'opposabilité des décisions et avis rendus par la commission nationale d'évaluation des normes.
M. Alain Richard, rapporteur. - La CCEN est un organisme consultatif : elle rend des « avis », non des « décisions ». Je vous propose de rectifier votre amendement en ce sens pour écrire que les avis rendus par la commission demeurent soumis au Gouvernement. C'est ce dernier qui signe les décrets.
Mme Nathalie Goulet. - C'est meilleur. J'accepte sans difficulté.
Mme la présidente. - L'amendement se lit donc ainsi :
Amendement n°9 rectifié, présenté par Mme N. Goulet.
Après l'alinéa 8
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Les avis rendus par la commission visée à l'alinéa précédent, avec les motifs sur lesquels ils ont été pris, demeurent soumis au Gouvernement.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Favorable à l'amendement rectifié.
L'amendement n°9 rectifié est adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°13 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
1° Alinéa 11
Rédiger ainsi cet alinéa :
« - un député de chaque groupe parlementaire de l'Assemblée nationale ;
2° Alinéa 12
Rédiger ainsi cet alinéa :
« - un sénateur de chaque groupe parlementaire du Sénat ;
Mme Hélène Lipietz. - Toutes les sensibilités politiques du Parlement doivent être représentées. La taille des groupes peut varier, certains se divisent puis se retrouvent... Cela ne doit pas empêcher le pluralisme.
Mme la présidente. - Amendement n°21, présenté par M. Richard, au nom de la commission.
Alinéas 11 et 12
Remplacer le mot :
élus
par le mot :
désignés
M. Alain Richard, rapporteur. - « Élus » est ici trop restrictif.
Mme la présidente. - Amendement n°16 rectifié bis, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
1° Alinéa 11
Compléter cet alinéa par les mots :
de sexe opposé
2° Alinéa 12
Compléter cet alinéa par les mots :
de sexe opposé
Mme Hélène Lipietz. - Nous introduisons un peu de parité dans la composition de ce conseil. Je préfère que ce soit inscrit dans la loi.
M. Alain Richard, rapporteur. - La commission n'a pas retenu les amendements de Mme Lipietz. Le conseil comptera 27 représentants élus, ce qui permet de représenter toutes les sensibilités. S'agissant d'une instance consultative et technique, il n'y a aucune raison de prévoir une obligation législative pour assurer la parité. Cela viendra naturellement.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Nous faisons confiance aux présidents des assemblées et des associations d'élus pour assurer le pluralisme. En outre, les groupes parlementaires n'ont pas d'existence législative propre. Évitons de créer un précédent : retrait de l'amendement n°13 rectifié. L'amendement n°21 est parfait.
Je fais confiance à ceux qui désigneront les représentants. Retrait de l'amendement n°16 rectifié bis. Comment faire pour assurer la parité alors que plusieurs instances vont désigner les représentants ?
M. René Garrec. - Très bien !
Mme Hélène Lipietz. - Sur l'amendement n°13 rectifié, d'accord : la notion de groupes n'est pas pertinente. Mais rien n'empêche d'inscrire la parité dans cette loi. Le droit des femmes ne s'use que si l'on ne s'en sert pas ! Je maintiens mon amendement.
M. Éric Doligé. - Voilà qu'on introduit des contraintes supplémentaires dans les textes : pluralisme, parité...
Mme Cécile Cukierman. - Et voilà ! On n'a qu'à supprimer les femmes, ça règlera le problème !
M. Éric Doligé. - Ne mettez que des femmes, cela ne me gênerait en rien !
Un représentant par groupe ? Les groupes peuvent être plus nombreux à l'Assemblée nationale ou au Sénat : plus de parité possible entre les deux chambres. L'UMP, pour sa part, souhaite réduire le nombre de membres du Conseil national. N'imposons pas une complexité excessive.
L'amendement n°13 rectifié est retiré.
L'amendement n°21 est adopté.
L'amendement n°16 rectifié bis n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°1 rectifié, présenté par MM. Hyest, Courtois et Béchu, Mmes Des Esgaulx et Cayeux, MM. J. Gautier et Doligé, Mme Troendle et M. Lefèvre.
I. - Alinéas 13 et 14
Remplacer le mot :
quatre
par le mot :
trois
II. - Alinéa 15
Remplacer le mot :
cinq
par le mot :
trois
III. - Alinéa 16
Remplacer le mot :
dix
par le mot :
cinq
IV. - Alinéa 17
Remplacer le mot :
neuf
par le mot :
sept
M. Éric Doligé. - Nous revenons au nombre de représentants proposé par le texte initial.
Mme la présidente. - Amendement n°24, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
1° Alinéa 13
Compléter cet alinéa par les mots :
à parité
2° Alinéa 16
Après le mot :
municipaux
insérer les mots :
à parité
Mme Hélène Lipietz. - Je récidive. Oui, la parité est possible. La présenter comme une contrainte, c'est se donner de bonnes raisons de ne pas la faire. Nous, aux Verts, décidions que nous ne sortirions pas sans avoir réalisé la parité dans nos instances, et nous y arrivions.
Il suffit de prévoir des nombres pairs. C'est le seul moyen d'assurer la représentation des Françaises : quoi de plus normal dans un texte sur les normes ?
Mme la présidente. - Amendement n°12 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
I. - Alinéa 15
Remplacer les mots :
cinq membres
par les mots :
quatre membres à parité
II. - Alinéa 17
1° Remplacer le mot :
neuf
par le mot :
huit
2° Compléter cet alinéa par le mot :
paritairement
Mme Hélène Lipietz. - Même chose.
M. Alain Richard, rapporteur. - Je souhaiterais que le groupe UMP s'interroge sur le maintien de son amendement n°1 rectifié car M. Lambert a souligné le problème de l'assiduité des élus membres de la CCEN. Celle-ci siège deux jours pleins par mois. Or, son champ de compétences va s'accroître considérablement. Augmenter le nombre de membres permettra au nouvel organe de travailler par sections. D'autant qu'ils sont, et resteront, tous bénévoles. Faute de temps, la CCEN est déjà amenée à traiter la majorité des textes sans délibération. C'est avec un effectif accru de membres que l'on pourra assurer une représentation effective des collectivités territoriales.
Sur les amendements de Mme Lipietz, la commission n'a pas changé de position : défavorable.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - M. Richard a parfaitement exposé le problème. Même avis sur l'amendement n°1 rectifié. Une remarque sur l'amendement n°24 : il manque les conseils généraux. Sagesse, comme pour l'amendement n°12 rectifié.
M. Jean-Claude Frécon. - J'ai fait partie de la CCEN, en tant que suppléant. Je suis pour l'augmentation du nombre de membres et en faveur de la création de sections. Nous avions parfois trente textes très techniques à traiter en une journée ! Les membres de la CCEN ne sont pas indemnisés, ils ne touchent aucun jeton de présence. La seule question est celle des frais de transport...
Un exemple : la réfection d'une cuisine dans un collège. Le plan de travail était prévu à 80 centimètres de hauteur ; or la loi sur le handicap exige un plan de travail à 60 centimètres. Le collège ne comptait pourtant pas d'employés handicapés mais la responsabilité pénale étant engagée, le plan de travail devait être à 60 centimètres, quitte à ce que tout le monde ait mal au dos...
Ne pourrait-on préciser dans le texte que le Conseil national travaillera effectivement par sections ?
M. René Garrec. - Ce matin, les représentants de l'UMP à la commission des lois ont suivi le rapporteur sur la question du nombre de membres.
M. Éric Doligé. - J'ai pu constater que la CCEN avait du mal à mobiliser les élus, alors que l'administration y était très présente... Nous faisons tous partie d'une vingtaine de structures de ce type. Je suis content que M. Frécon l'ait dit et je le répète car il faut que cela se sache : nous ne touchons jamais le moindre jeton de présence.
Lors de l'examen de ma proposition de loi, deux sujets avaient heurté : l'adaptabilité et la loi de 2005 sur le handicap. Vous m'aviez alors renvoyé dans mes buts -lesquels sont aux normes, je le précise. (Sourires) Or, aujourd'hui, vous citez les problèmes liés à cette loi. Soyons pragmatiques.
Je retire mon amendement et suivrai le rapporteur.
L'amendement n°1 rectifié est retiré.
M. Alain Richard, rapporteur. - La division du Conseil en sections est du domaine réglementaire, nul doute que le Gouvernement donnera suite à notre demande.
Monsieur Doligé, nous transcrirons dans le texte l'analyse du Conseil d'État sur l'adaptabilité en en faisant une faculté pour le Conseil national.
M. Alain Néri. - Dans mes propos, il y a nul recul dans notre volonté de prendre en compte les handicapés et sur l'égalité de traitement. Mais l'excès de normes ne joue pas en leur faveur : si les mesures sont trop exigeantes, elles ne sont jamais mises en oeuvre. Assez de démagogie !
Mme Nathalie Goulet. - Les conseillers généraux seront bientôt des conseillers départementaux, élus par binôme. Comment les choses se passeront-elles ? Si un membre du binôme est désigné, l'autre le sera-t-il automatiquement ?
M. Jean-Pierre Plancade. - Je salue la ténacité de Mme Lipietz et remercie le Gouvernement d'avoir émis un avis de sagesse. Mais je ne comprends pas l'entêtement du rapporteur, d'ordinaire si sage. (Mme Hélène Lipietz applaudit)
M. Alain Richard, rapporteur. - Tout le monde a ses limites. (Sourires) Je suis un modeste fabricant de textes. Ce n'est pas étroitesse d'esprit mais simple cohérence de ma part. Le président du Sénat proposera deux noms ; si la majorité choisit une femme, l'opposition sera contrainte dans son choix. Attention à ne pas créer des situations inextricables.
Quant aux conseillers départementaux, ils sont pleinement autonomes une fois élus.
Mme Hélène Lipietz. - Le droit est la plus puissante des écoles de l'imagination, dit Giraudoux. Jamais on n'a déformé la nature comme un juriste la réalité ! Il faut favoriser la parité autant que possible.
M. Jean-Pierre Plancade. - Loin de moi l'idée d'accuser le rapporteur d'étroitesse d'esprit.
M. Alain Richard, rapporteur. - Il m'arrive à moi-même de me poser la question...
M. Jean-Pierre Plancade. - Je ne méconnais pas la complexité qu'il évoque mais voterai tout de même l'amendement.
L'amendement n°24 rectifié n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°12 rectifié.
Mme la présidente. - Amendement n°17 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
Alinéa 19
Remplacer le mot :
élu
par le mot :
désigné
Mme Hélène Lipietz. - Puisqu'il ne s'agit pas de remplacer un homme par une femme, vous serez peut-être d'accord...
M. Alain Richard, rapporteur. - Favorable.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Favorable.
M. Jean-Claude Frécon. - Dès lors, pourquoi ne pas coordonner à l'alinéa 16 ?
M. Alain Richard, rapporteur. - Certains représentants seront nommés, d'autres seront élus. « Désigné » est le terme propre quand on parle des deux catégories à la fois.
L'amendement n°17 rectifié est adopté.
L'amendement n°14 rectifié n'a plus d'objet.
Mme la présidente. - Amendement n°4 rectifié, présenté par MM. Dallier, Bas et Doligé.
Alinéa 26
Au début, insérer les mots :
La présidente ou
M. Éric Doligé. - Le texte adopté par la commission des lois concernant la saisine du Conseil national des normes par le Parlement prévoit curieusement qu'il peut être saisi soit par « la présidente ou le président d'un groupe parlementaire » soit par « le président d'une assemblée parlementaire ».
Il est regrettable que cette rédaction laisse supposer qu'une femme ne pourrait être présidente de l'Assemblée nationale ou du Sénat.
Mme Jacqueline Gourault, auteur de la proposition de loi. - Bravo !
M. Éric Doligé. - Cela étant, nous sommes contre la saisine par un président de groupe...
Mme la présidente. - Amendement n°10 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
I. - Alinéa 26
Après les mots :
président
insérer les mots :
ou la présidente
II. - Alinéa 33, deuxième phrase
Compléter cette phrase par les mots :
ou de la présidente
Mme Hélène Lipietz. - Chassez le naturel, il reviendra au galop à l'alinéa 27... Amusant !
M. Alain Richard, rapporteur. - Je m'efforce -sans succès- de ramener nos débats à des questions de fabrication de textes cohérents.
Ceux que ces questions sémantiques passionnent devraient faire des propositions transversales sur notre façon de légiférer. Le français est clair : chacun comprend que le « président » peut être une présidente.
Nous ne sommes pas obligés de faire des textes bavards. La féminisation des textes de loi est un vrai débat, qui n'a toutefois pas sa place ici. (Applaudissements sur quelques bancs socialistes)
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Si je partage la passion de M. Doligé, je me considère comme « le ministre » ; je tiens avant tout à la fonction. Sagesse.
M. Philippe Bas. - Il faut choisir l'un des deux amendements car si nous laissons l'alinéa 27 en l'état, l'incohérence serait manifeste.
Pour ma part, bien qu'étant co-auteur de l'amendement n°4 rectifié, je suis tout prêt à me rallier à celui de Mme Lipietz.
M. Éric Doligé. - Je ne voulais pas être provocateur...
M. Jean-Pierre Plancade. - Un peu !
M. Éric Doligé. - La rédaction de l'alinéa 26 me va très bien à condition que l'alinéa 27 ne le contredise pas. Si, à l'alinéa 27, on en revient à une rédaction plus classique, je retire mon amendement. (M. Alain Richard, rapporteur, le confirme)
Mme Cécile Cukierman. - Madame la présidente, madame la ministre, si le texte est maintenu en l'état, nous nous rallierons à une homogénéisation de la rédaction. Je prends acte des propos de M. Richard mais la féminisation des titres n'est pas accessoire ; elle donne à voir que les femmes peuvent comme les hommes accéder aux responsabilités. La masculinisation des termes entraîne une masculinisation des fonctions. Je soutiens l'amendement de Mme Lipietz.
L'amendement n°4 rectifié est retiré.
L'amendement n°10 rectifié n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°7, présenté par Mme N. Goulet.
Alinéa 26
Compléter cet alinéa par les mots :
et à l'exclusion des amendements déposés sur un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale
Mme Nathalie Goulet. - Cet amendement exclut les amendements déposés par les parlementaires lors de l'examen des projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Ces textes sont soumis à des contraintes constitutionnelles strictes encadrant leur temps d'examen qui sont incompatibles avec le mécanisme d'avis prévu par le texte.
M. Alain Richard, rapporteur. - La commission est opposée à cet amendement. A titre personnel, je suis hésitant. Le Conseil national examinera les amendements du Gouvernement et des parlementaires. Dans un cas, il sera systématique ; dans l'autre, il se fera par exception.
Il n'y a pas d'obstacle constitutionnel car le Premier ministre peut ramener le délai d'examen du Conseil national à 72 heures. Si un amendement du Gouvernement pose problème et donne lieu à un avis défavorable du Conseil national, le Gouvernement pourra rectifier le tir -s'il le souhaite, bien entendu. Ses prérogatives constitutionnelles ne sont pas altérées et le bon déroulement du débat ne sera pas perturbé. En revanche, pour les amendements des parlementaires, le délai de 72 heures n'a pas été prévu ; d'où la rectification apportée par l'amendement suivant.
Chacun se rappelle que l'appel en Cour d'assises a été instauré par amendement et qu'un projet de loi qui ne trouve pas sa place dans le calendrier parlementaire -tous les gouvernements ont péché- peut être transformé en amendement à un autre véhicule législatif...
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Sagesse, du fait de la modification de la règle des 72 heures.
Mme Nathalie Goulet. - L'amendement n°22 répond à ma préoccupation. Je retire mon amendement.
L'amendement n°7 est retiré.
Mme la présidente. - Amendement n°22, présenté par M. Richard, au nom de la commission.
Après l'alinéa 26
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« La saisine du Conseil national sur un amendement mentionné à l'alinéa précédent entraîne l'application du délai réduit à soixante-douze heures mentionné au deuxième alinéa du V.
M. Alain Richard, rapporteur. - Il s'agit d'encadrer le délai d'examen du Conseil sur les amendements parlementaires. Je viens de l'expliquer.
L'amendement n°22, accepté par le Gouvernement, est adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°2 rectifié, présenté par MM. Hyest, Courtois et Béchu, Mmes Des Esgaulx et Cayeux, MM. J. Gautier et Doligé, Mme Troendle et M. Lefèvre.
Alinéa 27
Supprimer cet alinéa.
M. Éric Doligé. - Les groupes parlementaires n'ont pas d'existence juridique ; je ne vois pas pourquoi ils devraient être représentés au Conseil.
Mme la présidente. - Amendement n°11 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
Alinéa 27
Supprimer les mots :
La Présidente ou
Mme Hélène Lipietz. - C'est la politique qui m'a rendue féministe parce que j'ai vu combien il était difficile de faire progresser la parité et la féminisation des noms. En tant que femme et que juriste, je regrette que perdure la règle qui veut qu'il y ait un neutre en français : le masculin. D'où cet amendement.
Je salue l'initiative du président de la commission des lois qui a annoncé un colloque sur la langue du droit.
M. Alain Richard, rapporteur. - La présence des groupes politiques est un élément de pluralisme. Certes, aucune disposition de loi ordinaire ne vise les groupes mais les règlements des assemblées produisent du droit. Depuis cent vingt ou cent trente ans, il existe des groupes politiques et personne ne souhaite les supprimer. On peut leur reconnaître le droit de saisir le Conseil sans que le fonctionnement de celui en soit perturbé.
Enfin, comme l'a dit Mme Lipietz, « M. le président » implique le féminin : cet amendement est donc judicieux.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Est-il opportun d'alourdir le dispositif ? Sagesse sur l'amendement n°2 rectifié. Même position que M. le rapporteur sur l'amendement n°11 rectifié.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Une observation grammaticale... Il n'existe pas de neutre en français mais des pronoms indéfinis, comme « on » ou « il », comme quand on dit « il pleut »... Ce débat est récurrent : nous pourrions l'avoir sur tous les textes. Pourquoi ne pas prévoir un débat spécifique sur ce point ? Il faudra alors en mesurer les conséquences ; si l'on ajoute la forme féminine à tous les termes qui peuvent être féminisés, il faudra au moins 10 000 amendements...
Mme Cécile Cukierman. - A quand un Conseil national pour la féminisation des textes de loi ?
Sur l'amendement n°2 rectifié, la présidence de groupe est une réalité dont il faut tenir compte. Nous ne souhaitons pas que les groupes puissent saisir le Conseil de toutes les propositions de loi mais seulement de celles qui sont inscrites à l'ordre du jour. Je m'étonne de l'amendement du groupe UMP car M. Hyest avait soutenu notre proposition de permettre aux présidents des groupes parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel. Pourquoi ne pas faire de même ici ?
M. Éric Doligé. - M. le sénateur m'a convaincu. (Sourires) Je retire mon amendement.
L'amendement n°2 rectifié est retiré.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Magnifique !
L'amendement n°11 rectifié est adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°6, présenté par Mme N. Goulet.
Alinéa 29
Après le mot :
État,
rédiger ainsi la fin de cet alinéa :
par les maires, les présidents des exécutifs locaux et toute personne ayant intérêt à agir.
Mme Nathalie Goulet. - Il s'agit d'élargir la saisine du Conseil national afin de faciliter l'apurement du stock des normes en vigueur.
M. Alain Richard, rapporteur. - Le Conseil pourrait-il traiter toutes les demandes ? S'il donne satisfaction, d'autres catégories demanderont certainement à pouvoir le saisir. A ce risque d'extension, je n'ai pas de réponse... Nous avançons pas à pas. En l'état, le texte se contente d'assurer la protection des collectivités locales. D'autres dispositifs existent en faveur des entreprises. La saisine par des personnes tierces au monde des collectivités territoriales créerait pour le Conseil des obligations sans limite.
En revanche, l'amendement n°5 qui demande la publication de la saisine est intéressant. Il est normal que chacun soit averti pour pouvoir s'exprimer en défense.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Défavorable sur l'amendement n°6, qui entraînerait un engorgement du Conseil.
Mme Nathalie Goulet. - J'ai bien compris le risque. En attendant des jours meilleurs, il sera toujours possible de passer par les représentants des élus.
M. Alain Richard, rapporteur. - Absolument.
L'amendement n°6 est retiré.
Mme la présidente. - Amendement n°5, présenté par Mme N. Goulet.
Après l'alinéa 30
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Toute saisine du Conseil national fait l'objet d'une publication par voie électronique. Les conditions de cette publication sont établies par voie réglementaire.
Mme Nathalie Goulet. - L'idée est proche de celle des lanceurs d'alerte. Il est bon que tous ceux qui sont intéressés soient informés.
M. Alain Richard, rapporteur. - Je suggère de modifier l'amendement pour écrire : « Les saisines du Conseil national mentionnées aux deux alinéas précédents donnent lieu à publicité ».
Mme Nathalie Goulet. - J'accepte.
L'amendement n°5 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°19 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste.
Après l'alinéa 32
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Chaque avis rendu par le conseil national, sur des normes législatives ou réglementaires, doit proposer des modalités de simplification du droit en vigueur et l'abrogation de normes devenues obsolètes. »
Mme Hélène Lipietz. - Nous devons prendre acte du souhait du président de la République : toute nouvelle norme doit se substituer à une norme existante. Peut-être faudra-t-il rectifier l'amendement pour exclure les normes législatives...
M. Alain Richard, rapporteur. - Cet amendement permet de préciser le déroulement de la délibération du Conseil national, qui devra proposer des modalités de simplification. Il serait d'ailleurs préférable d'écrire « l'avis rendu » plutôt que « chaque avis rendu ».
En revanche, j'ai échoué à répondre à la question suivante : le droit d'examen du Conseil national s'arrête-t-il au niveau règlementaire ? Si nous en avions débattu plus tôt, j'aurais répondu « non ». Mais en l'état, il aurait été inapproprié d'inclure au pied levé le législatif. Il faut y réfléchir ensemble d'ici la prochaine lecture, d'autant que cela implique de détailler les procédures. Heureusement qu'il n'y a pas de procédure accélérée sur ce texte.
M. Éric Doligé. - C'est exceptionnel !
Mme Hélène Lipietz. - Je suis d'accord avec la rectification proposée, nous en restons aux « normes réglementaires ». Nous y reviendrons au cours de la navette.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Je me demande quelle sera la véritable capacité du Conseil national de faire des propositions dans certains cas... Sagesse.
M. René Vandierendonck. - Vos propos me font réagir, madame la ministre. Il faut que le Conseil national puisse faire des recommandations, c'est impératif !
M. Jean-Claude Frécon. - Moi aussi, je m'interroge. Peut-être le Conseil national ne pourra-t-il pas faire de recommandations. Dès lors, pourquoi ne pas écrire « peut » plutôt que « doit » ?
M. Alain Richard, rapporteur. - Le Conseil national est une instance consultative. Puisqu'il peut présenter des recommandations, celles-ci peuvent être plus ou moins détaillées. Si une réglementation correspond à un équilibre, il n'y aura pas l'obligation de la remettre en cause ; constater cet équilibre, c'est aussi faire une proposition.
Mme la présidente. - L'amendement n°19 rectifié bis se lira comme suit :
Après l'alinéa 32
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« L'avis rendu par le conseil national sur des dispositions réglementaires en vigueur propose des modalités de simplification de ces dispositions et, le cas échéant, l'abrogation de normes devenues obsolètes.
L'amendement n°19 rectifié bis est adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°8, présenté par Mme N. Goulet.
1° Alinéa 33, première phrase
Après les mots :
ou d'une demande d'avis
insérer les mots :
sur une proposition de loi
2° Après l'alinéa 34
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsqu'il est saisi d'une demande d'avis sur un amendement formulé en application du II, le Conseil national dispose d'un délai de vingt- quatre heures à compter de sa transmission pour rendre son avis.
Mme Nathalie Goulet. - Il convient de réduire le délai d'examen d'une demande d'avis lorsqu'il s'agit d'un amendement déposé par un parlementaire. Le délai de six semaines paraît peu compatible avec les exigences de la procédure parlementaire.
M. Alain Richard, rapporteur. - La navette devrait être mise à profit par le Gouvernement pour nous rassurer sur l'enchaînement prévu ici et sa faisabilité. S'il faut passer à 48 heures, nous verrons. Pour moi, le délai de 72 heures répond à toutes les situations. Avis défavorable.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. - Retrait, sinon rejet.
Mme Nathalie Goulet. - Dès lors que l'on renvoie à l'alinéa 26, je retire l'amendement.
L'amendement n°8 est retiré.
Jean-Luc Dealberto
Directeur des comptes rendus analytiques
ORDRE DU JOUR
du mardi 29 janvier 2013
Séance publique
A 9 heures 30
1. Questions orales
A 14 heures 30, le soir et, éventuellement, la nuit
2. Proposition de loi visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat (n°120, 2012-2013)
Rapport de M. Bernard Saugey, fait au nom de la commission des lois (n°280, 2012-2013)
Texte de la commission (n°281, 2012-2013)