Majoration des droits à construire (Procédure accélérée)
M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la majoration des droits à construire.
M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - Je confirme que la commission se réunira juste après la suspension, pour l'examen des amendements extérieurs.
Discussion générale
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement. - Ce projet de loi avait à l'origine vocation à augmenter les droits à construire. Nous le voulions emblématique d'un futur nouveau modèle économique pour la production de logements. Notre politique du logement repose sur un niveau très élevé d'intervention publique : 41 milliards d'euros, soit 2 % du PIB en 2010. Cela n'a empêché ni la hausse des prix ni celle des loyers. Les encours de crédits sont passés de 290 milliards en 2000 à 900 milliards en 2010 : une multiplication par trois en dix ans, alors que les constructions de logements n'ont progressé que de 0,3 %.
Ce sont les prix, non le volume, qui expliquent la hausse des encours. Preuve que nous sommes plus dans une économie de rente que de production. Le modèle actuel, basé sur l'investissement public et la solvabilité des acheteurs n'est pas adapté.
M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - Jusque là, ça va.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - J'ai cru comprendre que l'idée de renforcer massivement l'injection d'argent public était répandue parmi vous. Tant mieux si vous dites le contraire.
Certes, nous construisons beaucoup : 425 000 logements en chantier en 2011 : nous sommes proches du record de 2007. Nous avons, après la crise qui a eu un impact fort en 2009, remonté la pente. Les résultats font de la France le premier producteur de logements européen. Cela reste insuffisant néanmoins sur certains territoires, ce qui provoque la hausse des prix.
Les difficultés résultent de plusieurs contraintes.
En premier lieu, le droit de l'urbanisme. Il faudra travailler, comme nous avons commencé de le faire, sur l'urbanisme de projet, introduit dans la proposition de loi Doligé, qui aurait permis d'entamer la discussion.
Deuxième contrainte : les réticences de certains élus. Je peux les comprendre: produire des logements induit bien des dépenses connexes en matière de services publics : écoles, crèches... Il faudra donc aider les maires bâtisseurs.
Troisième contrainte : la dispersion des compétences en matière d'urbanisme. L'échelle intercommunale me paraît être l'avenir, même si beaucoup de maires restent réticents.
Quatrième contrainte : le contentieux, parfois abusif, voire mafieux, qui retarde bien des projets, et donc les renchérit. Dans le cadre de l'urbanisme de projet, un décret, qui ira devant le Conseil d'État en mars, devrait y remédier.
Cinquième contrainte : un foncier insuffisamment disponible. En Île-de-France, 13 000 hectares de foncier constructible restent non construits ; la ville de Paris hors les bois fait 8 400 hectares, pour donner un point de comparaison.
Bref, il y a largement assez de terrains pour produire des logements, mais ils ne sont pas suffisamment mis sur le marché. Différentes pistes sont envisageables.
D'abord, la fiscalité. Un premier pas a été franchi avec le vote à l'Assemblée nationale d'un durcissement de la taxe foncière sur le non bâti (TFNB) ; il faudra alourdir la taxation des plus-values pour lutter contre la rétention foncière ; (on apprécie au banc des commissions) un député a présenté un amendement à ce sujet...
M. Thierry Repentin, rapporteur de la commission de l'économie. - Il était bien seul...
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - L'amendement n'a été repoussé par le Gouvernement que pour des raisons techniques.
M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Nous y pourvoirons.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Ne vendez pas la peau de l'ours...
Nous devons également travailler à la cession de terrains publics. Fin 2011, un programme ad hoc de 55 000 logements a été réalisé. Pour 2012-2016, un programme de 100 000 logements est prévu, dont la moitié en Île-de-France.
Dernier élément emblématique : mieux utiliser le foncier existant. Les documents d'urbanisme témoignent d'une baisse de densité. Il faut y remédier, afin de moins consommer d'espace agricole. On ne peut regretter la disparition, chaque décennie, de l'équivalent d'un département en terres agricoles et s'opposer à la densité.
Il faut aussi plus de logements sur le foncier, ce qui ne fera pas renchérir les prix : d'où ce projet de loi. Où dix logements pouvaient être construits, on pourra en construire treize. La Fédération HLM et l'ensemble des partenaires ne sauraient que s'en réjouir.
Ce texte respecte le principe de libre administration, en permettant aux collectivités territoriales de s'opposer à la mesure.
M. Claude Bérit-Débat. - Belle avancée démocratique !
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - On m'objectera que des dérogations étaient déjà possibles pour densifier. C'est vrai, mais elles étaient inappliquées : 33 collectivités seulement les avaient appliquées ! Nous voulons aller plus loin, en inversant la logique : il faudra une délibération négative plutôt qu'une délibération positive.
Le texte ne changera rien pour le vote. Un terrain inconstructible le demeurera.
Il s'agit, en somme, d'engager une politique du logement soutenable, durable, moins fondée sur l'investissement public et les masses monétaires, pour répondre aux attentes des Français sur les territoires tendus.
M. Claude Bérit-Débat. - S'ils en ont les moyens !
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Certes, il y a eu quelques évolutions en commission, mais je ne doute pas que la grande sagesse des sénateurs permettra d'examiner les amendements du Gouvernement pour revenir au texte initial. (Applaudissements à droite)
M. Thierry Repentin, rapporteur de la commission de l'économie. - Le 30 janvier, le président de la République annonçait des mesures fortes pour répondre à la crise du logement. Ce n'était pas une nouveauté. Bien des textes, les plus récents en 2007, 2009 et 2010, se sont succédé sur ce sujet. Le dépôt de ce texte est donc un constat d'échec. Changera-t-il la donne ? Je ne le crois pas, compte tenu de son impréparation, de son efficacité improbable, des risques de contentieux et des redondances par rapport au droit existant.
D'abord, l'impréparation est manifeste. Aucune consultation digne de ce nom n'a eu lieu. L'annonce du président de la République a surpris tout le monde. Associations d'élus, acteurs de la construction, tous ceux que nous avons entendus ont exprimé leurs réserves. Et que dire de la procédure d'examen accélérée : nous avons dû auditionner avant même le vote de l'Assemblée nationale, donc avant de connaître le texte exact.
Le principe d'application automatique, cependant, a été abandonné. Nous examinons ici une version édulcorée de l'annonce présidentielle.
Deuxième défaut : les redondances -vous les avez reconnues- avec le droit existant. Il existe déjà trois dispositifs qui autorisent une majoration de la constructibilité. Ce texte, en surajoute une quatrième, inutile, qui complique le droit existant alors que vous souhaitez comme nous une simplification du droit.
Troisième défaut : l'efficacité improbable.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Le mot est faible !
M. Thierry Repentin, rapporteur. - Les estimations de l'étude d'impact reposent sur des hypothèses fantaisistes : un tiers des communes conserverait les 30 %, alors que ce n'a été, jusqu'à présent, le cas que de 0,5 % d'entre elles. On voit mal comment on parviendrait à une telle explosion. Pourquoi les collectivités territoriales changeraient-elles subitement d'avis, sur un dispositif analogue à ceux qui existent déjà ?
La mesure, selon le Gouvernement, doit provoquer une « prise de conscience » et « un changement d'esprit des décideurs locaux ». Croyez-vous donc que les élus ignorent la crise du logement ? Vous supposez qu'un sur deux se saisira de cette faculté nouvelle. D'où vous vient cette idée ? Mais les autres règles d'urbanisme, celles du service public, les dispositions de la loi Montagne et de la loi Littoral continueront de s'appliquer. De même que les conventions de droit privé -ainsi des règles de hauteur dans un lotissement... Sans parler des contraintes techniques, dont les constructeurs ne sauraient s'exonérer.
Les effets pervers à attendre, en revanche, sont nombreux. Les prix du foncier seront tirés vers le haut. Seul effet tangible : un effet d'aubaine pour les propriétaires.
On va, enfin, culpabiliser les communes.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Vous ne le faites pas, peut-être, avec la loi SRU ?
M. Thierry Repentin, rapporteur. - Voyez les déclarations du président de la République à Longjumeau : l'inversion du sens de la délibération est présentée comme un outil de « responsabilisation » des communes.
Sont-elles donc responsables ? Mais c'est bien parce qu'elles prennent leurs responsabilités en élaborant un PLU qu'elles ne vont pas y déroger, comme si ce qu'elles avaient d'abord décidé n'avait aucun sens !
M. Roland Courteau. - Belle démonstration !
M. Thierry Repentin, rapporteur. - Dans sa rédaction initiale, la loi Molle de 2009 prévoyait déjà la même chose. Le Sénat, suivant son rapporteur Dominique Braye, s'y était opposé avec succès, usant des mêmes arguments que les miens... Le groupe socialiste, s'il n'avait pas voté la loi, avait voté un article sur la fiscalité sur le non-bâti issu d'un amendement Braye.
Dernier défaut majeur : l'insécurité juridique. Quel sera le degré de précision de la note d'information ? Si elle n'est pas assez précise, elle pourrait déroger à la charte de l'environnement. Le risque d'inconstitutionnalité est réel.
Autre source d'insécurité : la cohérence des PLU. Dans une commune où, faute de délibération, le dispositif s'appliquerait d'office, il pourrait ruiner les équilibres fondamentaux du PLU. Les élus auront-ils les moyens de mener les études d'impact ? Ce n'est pas sûr.
Pour l'intercommunalité, le texte prévoit -étrange novation- qu'une commune pourra appliquer les 30 %, même si l'EPCI compétent en matière d'urbanisme en a décidé autrement. Quelle contradiction ! Faudra-t-il relancer la procédure d'enquête publique, quand bien même elle aura déjà eu lieu quand le PLU viendra d'être adopté ?
Une autre voie est possible, en assouplissant les conditions de cession des immeubles du domaine public de l'État. Cette mesure, adoptée hier à l'unanimité des suffrages exprimés par la commission, permettra de porter la décote de 25 à 100 %, uniquement sur la partie du programme en logement social, pour éviter tout détournement. La procédure est simple, rapide, elle souligne clairement notre différence de philosophie.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Votre mesure est moins ambitieuse que le programme de M. Hollande.
M. Thierry Repentin, rapporteur. - Prétextant une réglementation malthusienne, le Gouvernement pousse vers le moins d'État : moins de règles, et miraculeusement, tout ira mieux ! Notre vision est autre : l'État est là pour impulser et donner l'exemple. C'est dans ce cadre que ce débat s'ouvre et j'espère que la Haute assemblée, dans sa sagesse légendaire, mais réelle, adoptera notre texte. (Applaudissements à gauche)
M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Comme pour tous les textes touchant au droit de l'urbanisme, la commission des lois s'est saisie pour avis de ce texte.
Si le constat de pénurie est largement partagé, la réponse n'est pas à la hauteur des enjeux. Le scepticisme, voire le rejet, de ceux que nous avons entendus fut général. Et les élus locaux n'ont pas été consultés. Tous soulignent l'improvisation, la déconnection par rapport aux réalités locales. La hausse généralisée des droits à construire ici prévue viendra se superposer aux 20 % de la loi Molle, soit s'ajouter par un article propre au code, sans que les deux majorations puissent se superposer.
Une consultation du public est prévue sur un mois. À l'Assemblée nationale, les députés, conscients du coût de la procédure, ont transformé l'étude d'impact en simple note d'information, et levé une ambiguïté rédactionnelle qui pourrait laisser penser que la délibération devrait être conforme aux résultats de la consultation.
Aujourd'hui, il existe 3,6 millions de personnes non ou mal logées, selon la Fondation Abbé Pierre. Pour faire face à la pénurie, il faudra 400 000 à 500 000 logements par an pendant dix ans.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - C'est pourquoi on en a fait 425 000.
M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis. - Le texte repose sur deux postulats erronés.
Le premier, que les contraintes réglementaires limiteraient la construction potentielle. L'impact sur les prix serait, nous assure-t-on, compensé par l'augmentation du nombre de logements à vendre. Mais rien ne laisse attendre un tel cercle vertueux, le mécanisme n'étant assorti d'aucune condition. M. Repentin l'a montré, plus les constructions sont denses, plus les coûts augmentent, donc les prix.
La construction n'est pas tant limitée par le PLU que par le faible pouvoir d'achat des ménages, alors que l'immobilier flambe dans beaucoup de territoires.
Le problème, c'est le deuxième argument, appelant une solution unique, à imposer aux collectivités territoriales.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Très bien !
M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis. - Un gouvernement attaché à la décentralisation comme le vôtre peut-il s'engager dans cette voie ? Le caractère arbitraire de votre dispositif met en cause le travail de longue haleine des élus qui élaborent leur PLU.
Ce texte, de surcroît, est un vrai nid à contentieux. On a dit ce qu'il en était de la note d'information : même si, ne faisant pas grief, elle ne pourra être attaquée, elle restera un acte non détachable de la délibération, laquelle pourra être attaquée. Sans parler des coûts supplémentaires pour les collectivités territoriales qui devront, pour se prémunir, recourir à des bureaux d'études.
Ce texte, enfin, contredit la volonté de faciliter l'accès au logement pour les plus démunis. Il sera tout à fait possible de cumuler les plafonds, au risque de ne pas prendre en compte la priorité à accorder au logement social.
L'autre contradiction, et de taille, est avec le Grenelle, qui ne fut pas rien en matière d'intercommunalité. Si la compétence d'urbanisme est déléguée, il sera possible, pour la première fois, de la voir démentie par le droit de veto d'une des communes membres. Les grands sages de la commission des lois n'en ont pas cru leurs oreilles ! On peut en venir, avec ce texte, à démanteler les cohérences territoriales. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Absolument ! Ce texte démantèle toutes les logiques.
M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis. - Que n'avons-nous assorti cette majoration de conditions d'intérêt général ?
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Le logement social est d'intérêt général, cela suffit !
M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis. - Et pris en compte les conséquences sur le financement des équipements ? (M. Jean-Pierre Sueur renchérit) Sans parler du renchérissement du foncier. Je le vois dans la communauté urbaine de Lille. Les propriétaires monteront leurs prix de 30 %, sans qu'aucune condition d'intérêt général soit mise à la majoration des droits. (Applaudissements à gauche)
Je vois dans ce texte un véritable cheval de Troie, qui s'attaque aux fondements mêmes de la décentralisation. (Applaudissements à gauche)
La séance est suspendue à 19 h 35.
*
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présidence de M. Charles Guené,vice-président
La séance reprend à 21 h 35.
M. Jacques Mézard. - Ce projet de loi ne constitue pas une déclaration recevable d'achèvement de la législature. Question sensible pour les communes et intercommunalités, qui n'a fait l'objet d'aucune concertation avec les associations.
Ce texte qui est la dernière cerise sur le gâteau des initiatives préélectorales apporte une mauvaise réponse à un vrai problème. Cinq ans pour arriver à cela ! Il est plus facile de déposer un texte comportant une majoration que de faire appliquer la loi SRU... Plus de 600 000 personnes sans logement, plus de 3,5 millions de ménages en situation de précarité énergétique, mal logés, y compris propriétaires... Le problème se pose partout, même dans les zones détendues. Les prix du mètre carré et les loyers ont flambé, le taux d'effort des ménages pour le logement frôle les 50 % de leur revenu. Les niches fiscales ont alimenté la demande immobilière.
Le problème exige mieux que ce projet de loi qui signe l'échec de votre politique.
Dans son rapport de février 2012, la Cour des comptes souligne la réduction de l'effort budgétaire...
M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - Bel euphémisme !
M. Jacques Mézard. - ...et fustige le recentrage d'une politique de logement social, selon une cartographie conçue plus pour les aides à l'investissement locatif privé.
La concentration des aides dans les zones tendues s'appuie sur des outils inadaptés, contre-productifs ; les résultats sont modestes.
Or au lieu d'en tirer des enseignements, vous rebondissez avec une majoration qui ne fera pas oublier la ponction opérée par ce Gouvernement sur les organismes de logement social, empêchés ainsi de construire. Dans mon département il en va de deux millions.
Ce projet de loi témoigne d'un mépris des collectivités territoriales qui, par les POS, les PLU, les PLH et les Scot, définissent leur orientations en matière de logement. Vous passez outre, vous oubliez qu'il existe déjà des dispositifs de majorations des droits et vous imposez aux collectivités territoriales une usine à gaz, une note d'information à produire dans les six mois. C'est la simplification par la complexification, l'ouverture à un contentieux multiple. Le foncier se renchérira. Seule la fiscalité foncière peut accélérer la mise sur le marché...
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Tout à fait d'accord.
M. Jacques Mézard. - ...voire l'expropriation, qui devrait être simplifiée. Un permis de construire est délivré sans préjudice du droit des tiers : cette augmentation aveugle de 30 % entrera en contradiction avec les règlements de copropriété, les contrats de lotissement, le régime des servitudes. Dans les ZPPAU, il faudrait modifier la réglementation.
Le paragraphe 3 autorise les communes à aller en sens inverse des orientations de l'EPCI auquel elles appartiennent. Il en résultera des conflits : encore une illustration de votre politique de la rupture ? Avez-vous songé aux transports, aux services publics, aux services d'assainissement ?
Nous souhaitons accentuer les pénalités à l'égard des communes qui renâclent à construire...
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Très bien !
M. Jacques Mézard. - La population augmente, nous avons besoin de mesures fortes, de prospective. Et la proposition de M. Repentin ? Très majoritairement, le RDSE rejettera votre texte et votera celui de la commission.
Mme Élisabeth Lamure. - La politique de ce Gouvernement a produit plus de logements locatifs privés, plus de logements sociaux, plus d'accessions à la propriété. Le plan de relance a soutenu le secteur du logement et plusieurs textes ont traduit la forte volonté du président de la République de relancer la construction de logements. Il faut jouer sur l'offre, construire plus pour habiter mieux.
La mesure ne s'appliquera pas dans les zones agricoles, les zones historiques, etc. Elle donne la possibilité aux propriétaires d'agrandir et de réhabiliter leur bien, pour répondre aux besoins de familles recomposées, pour accueillir dans de petits logements de jeunes ménages ou des personnes âgées. Elle diversifiera l'offre.
L'État s'est engagé à libérer un volume important de terrains dans les quatre années à venir, dont la moitié en Île-de-France. Il s'agit de densifier l'urbain et autoriser les économies d'échelle, limiter les transports et mieux utiliser les services publics existants. Des bureaux pourront être transformés en habitations.
Le bâtiment représente 2,4 millions d'emplois sur toute la chaîne, dont la moitié dans le BTP. Les architectes profiteront au premier rang de la mesure.
Sur les recours abusifs, j'ai signé un amendement avec M. Dubois, car toute opération donne lieu à des recours infondés, ce qui retarde de plusieurs mois les travaux. Quelles possibilités pour apporter un début de solution ? Vous avez évoqué un décret... Le groupe UMP aurait voté le projet de loi, mais notre rapporteur lui a trouvé tous les défauts et l'a remplacé par un autre dispositif, cessions d'immeubles par l'État avec une décote jusqu'à 100 %.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Rien que ça !
Mme Élisabeth Lamure. - L'État a déjà la possibilité de céder ses terrains avec une décote allant jusqu'à 35 % en zone tendue. Ce hold-up du texte, pour proposer une si fade mesure, ne nous convient pas et nous voterons donc contre le texte de la commission. (Applaudissements à droite)
M. Joël Labbé. - J'ai été stupéfait de l'annonce du président de la République, censée donner du travail au bâtiment, augmenter le nombre de logements et réduire les prix de l'immobilier et des loyers. Monsieur le ministre, vous avez dû vous accrocher aux branches pour rattraper cela. Vous avez participé aux travaux du Grenelle, hélas pas assez appliqués ; une future réforme de l'urbanisme et du logement y pourvoira.
Le président de la République croit-il d'un coup de baguette magique résoudre les problèmes, dans un secteur, le logement social, à l'équilibre fragile ? La mesure gouvernementale brutalise les élus locaux, les collectivités territoriales. Elle est inutile, de faible impact : le coefficient d'occupation des sols, en moyenne, en zone pavillonnaire, est de 0,3.
M. Philippe Dallier. - Cela dépend où.
M. Joël Labbé. - Une augmentation de 30 % n'y changera guère.
Elle est pernicieuse, par son caractère systématique. Elle fera le bonheur des promoteurs qui n'ont pas encore déposé de permis de construire mais déjà acheté les terrains. La spéculation foncière va s'emballer. Vous l'avez reconnu, monsieur le ministre, en estimant qu'une hausse ne serait pas grave compte tenu du nombre de mètres carrés supplémentaires.
Votre mesure néglige la qualité du paysage urbain. Oui, la densification est une réponse à l'étalement urbain qui mange les espaces agricoles ; mais certains secteurs souffrent déjà de surdensité et les projets doivent être concentrés. Tel est l'objet des documents d'urbanisme.
Pas d'impact sur les finances publiques ? J'en doute. Les petites communes auront du mal à traiter les dossiers, il faudra encore revoir les PLU, les documents deviendront toujours plus techniques.
Aujourd'hui, 3,6 millions de personnes dont 600 000 enfants souffrent du mal-logement.
L'enjeu majeur est là : il manque 900 000 logements et votre texte en trompe-l'oeil n'y changera rien.
En Suède, aux Pays-Bas, les pouvoirs publics achètent les terrains, les viabilisent, puis revendent une fois l'opération d'aménagement engagée.
Quand un PLU classe une zone comme constructible, les propriétaires de terrains sont heureux, mais obligés à rien. MM. Braye et Repentin dénonçaient déjà les incitations fiscales à la rétention foncière. L'alourdissement de la TFNB voté à l'Assemblée nationale ne suffit pas. À Amsterdam, à Stockholm, l'essentiel du foncier appartient à l'État.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - En Grande-Bretagne aussi.
M. Joël Labbé. - Les Écologistes veulent que la collectivité publique conserve la propriété des biens, et propose des baux de longue durée pour les logements sociaux et les coopératives d'habitants.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - D'accord.
M. Joël Labbé. - Ce serait une réponse à ceux qui vivent en logement alternatif, hors de toute législation. Une partie de la population jeune est en demande.
Les établissements publics fonciers peuvent jouer un rôle aussi pour favoriser l'aménagement public. Densification pensée, mixité pensée, mieux vaut s'en remettre à la puissance publique et aux collectivités qu'au marché.
Aide aux maires bâtisseurs, oui, mais là où il y a des besoins ! Le président de la République accuse les collectivités territoriales d'être trop dépensières mais il va bien falloir les aider.
Le Grenelle, quand il sera appliqué, sera une mesure intéressante. Une future politique du logement devra mettre en avant l'intérêt public, au lieu des intérêts privés. (Applaudissements à gauche)
M. Charles Revet. - Vous n'y êtes pas encore.
M. Daniel Dubois. - L'article unique désormais proposé est entaché d'irrégularités sur le fond et la forme. Je n'en parlerai pas... La mesure proposée par le Gouvernement, cependant, est simple, sinon simpliste, je poserai des questions simples : la construction en 2012 ne va-t-elle pas baisser, monsieur le ministre ? Faut-il construire plus de logements ? Oui, car seule la politique de l'offre comblera le déficit de logements et calmera la hausse des prix. Y a-t-il des zones en tension ? Oui.
Tous les quatre ans, on consomme l'équivalent d'un département en terrains agricoles pour étendre les zones urbaines. Ce sont les Safer qui le disent. Il faut donc faire plus dense et plus haut -légèrement du moins.
Votre texte, monsieur le ministre, pose tout de même des difficultés. Une seule mesure ne suffira pas. Mettons en place un bonus pour ceux qui construisent plus, qui trouvent des solutions intelligentes. Il faut libérer plus de foncier : le groupe de travail de l'urbanisme concluait qu'il fallait inverser la règle des plus-values et les alourdir avec la durée de détention en inversant la logique actuelle.
Évitons l'urbanisme procédurier : certains documents d'urbanisme sont si contraignants que tous les projets sont bloqués.
Quant aux recours abusifs, ils sont inacceptables et les réduire améliorerait déjà le taux de sortie des opérations et leur coût. Il semble que 15 % des projets soient définitivement abandonnés. Les agences d'architectes doivent fermer, submergées par les procédures. Les initiateurs de projets en viennent à intégrer le coût des procès dans leur business plan !
Avec le groupe UCR, j'ai déposé trois amendements dont un cosigné par Mme Lamure pour encadrer le droit à agir et prévoir un durcissement des sanctions en cas de recours condamnés comme abusifs. Le seul vote de ces dispositions dissuasives diminuerait le nombre des recours et détendrait le climat des affaires. (Applaudissements sur les bancs UCR)
M. Gérard Le Cam. - Monsieur le ministre, vous voulez prouver qu'on peut impulser une politique du logement sans financements publics. Il y a un mois, l'annonce du président de la République a provoqué un processus législatif mené à la hussarde. C'est une grave dérive de nos institutions : le fait du prince l'emporte.
La situation du logement en France est dramatique, comme le signale la fondation Abbé Pierre. Depuis 2002, la réduction des crédits a touché les aides à la pierre ; les incitations et niches fiscales poussent les prix à la hausse, ceux des loyers inclus. Vous prôniez, il y a quelques années, une France des propriétaires, Nicolas Sarkozy vantait le modèle des prêts hypothécaires. Vous avez asphyxié l'Anru, dépouillé les offices HLM. L'accès au logement n'est pas un droit effectif mais un parcours du combattant. En dix ans, les prix des logements dans l'ancien ont augmenté de 107 % ; le prix des terrains a progressé de 31 % entre 2006 et 2010. Les expulsions se multiplient. Les mal-logés sont toujours plus nombreux ; mais vous êtes toujours aussi content de vous...
Après la maison à 15 euros par jour, voici la majoration de 30 % des droits à construire. Votre mesure est inapplicable dans les logements collectifs, elle crée un effet d'aubaine dans le logement individuel, mais sans augmenter le nombre de logements.
Qui est engagé dans une politique d'occupation des sols sait que le travail est fin, minutieux. Vous ne faites que compliquer la tâche des maires bâtisseurs.
Le privé ? Vous dites que les promoteurs amortiront le renchérissement des terrains par les prix de sortie. Il n'est est rien. Le prix de la construction augmentera. Les seuls gagnants seront les spéculateurs, les promoteurs, les banques.
Bien des communes n'ont pas de COS. Mais en tout état de cause, la qualité du vivre-ensemble ne dépend pas d'un coefficient. Des possibilités existent déjà pour plus de constructibilité. Si les communes ne s'en sont que peu saisies, c'est qu'il y a des raisons.
Rien n'est dit du financement. Les collectivités territoriales devront y pourvoir. En renversant la logique, vous entamez le principe de libre administration des collectivités territoriales.
Nous plaidons pour une aide à la pierre à taux bas, des outils administratifs pour relancer la construction. Il faut repenser le rôle des établissements fonciers, dans le sens d'un renforcement de la maîtrise publique, pour une utilisation des sols socialement utile.
La réécriture de l'article unique de ce projet est pertinente : il faut sortir le logement de la sphère marchande, comme nous l'avions naguère proposé.
Les sénateurs CRC préconisent une autre politique : renforcement de la loi SRU, abrogation de la loi Boutin, recentrage des politiques sur l'aide à la pierre, encadrement des loyers selon la tension territoriale, pour que la charge n'excède pas 20 % du revenu des familles, coup d'arrêt à la pratique barbare des expulsions. Bref, nous sommes aux antipodes de votre politique de marchandisation ! (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Jacques Filleul. - Ce texte n'est que d'affichage. Le président de la République laisse croire qu'il s'intéresse au quotidien des Français. Cela rappelle d'autres effets d'annonce, comme la maison Boutin à 15 euros par jour ou la maison Borloo à 100 000 euros. Encore une nouvelle mesure hasardeuse d'un président de la République qui ne connaît pas la vie ! Tous les acteurs de la construction sont dubitatifs. Les maires, les équipes municipales qui travaillent à élaborer le PLU estiment que l'on se moque d'eux. Une fois le PLU adopté, il faudrait changer les gabarits, la hauteur, l'emprise au sol des immeubles ? C'est absurde ! Et quid de l'environnement, des déplacements, des réseaux ? Le comptez-vous pour rien ? Quel maire, après un simulacre de concertation acceptera d'annoncer qu'il change ainsi de braquet ?
L'absence de concertation inquiète les organisations professionnelles, qui se sentent exclues. Agrandir un logement familial ne fait pas un logement en plus ! Mais les propriétaires fonciers peuvent se réjouir : 30 % de hausse assurée sur le prix de leur terrain.
Le coût de l'opération, dites-vous, n'augmentera pas. Mais le prix de la maison individuelle a augmenté de 52 % entre 2000 et 2010. Comment l'expliquer ?
Pourquoi n'avoir pas fait appliquer la loi SRU, à laquelle bien des communes restent récalcitrantes et qui pourtant, a fait la preuve de son efficacité ? Elle permet de construire plus là où les besoins sont les plus vifs.
Vous dites être favorable à un nouveau modèle économique. Vous y êtes presque. L'État ne participe plus que pour 4 % à la construction d'un logement HLM. Le logement social est en cause. Un exemple de plus de votre double langage ! Mais les élus, monsieur le ministre, veulent construire. Pourquoi leur refuser quelques parcelles de plus à urbaniser ? Là serait une part de la solution.
Nous plaidons pour plus de logements à prix abordables, ce qui découragerait la spéculation foncière. La crise du logement touche 8 millions de personnes, dont 3,6 millions de mal-logés, 1,2 million en attente d'un logement décent. La Fondation Abbé Pierre estime la situation dramatique, y compris pour les classes moyennes, pas seulement dans les zones tendues.
Le président sortant n'avait-il pas promis que personne ne coucherait plus à la belle étoile ? En sortant d'ici, je vois des hommes qui dorment à même le trottoir. Votre politique, monsieur le ministre, est terriblement inhumaine. (Applaudissements à gauche)
M. Philippe Dallier. - Nous savons le sort funeste que la majorité sénatoriale réserve à votre texte.
Depuis quelques années, nous n'avons jamais tant construit, et pourtant nos concitoyens ont toujours énormément de mal à se loger. Si l'on compare les mandatures, on constate que l'on n'a jamais autant construit que dans la dernière. Qualifier la politique du Gouvernement d'inhumaine est bien excessif ; entre 1997 et 2001, 1,6 million de logements construits, dont 285 000 sociaux ; entre 2002 et 2011, 1,9 million, dont 620 000 sociaux. Cependant, cet effort n'a pas suffi. Restent ceux qui ne peuvent accéder à la propriété, ceux, surtout, qui ne peuvent accéder à un logement décent. Il faut analyser les causes, sans tabou. Selon nos collègues de gauche, elles tiennent à la loi du marché et certains estiment qu'il faut encadrer les loyers. C'est faire peu de cas des petits propriétaires, dont c'est souvent le complément de retraite. Ni l'une ni l'autre de ces options ne me convainc : ni la loi du marché sans régulation, ni l'encadrement radical.
Il y a un problème du foncier : il faut inciter les propriétaires à vendre, à commencer par l'État, le premier d'entre eux. Mais une décote de 25 % est déjà un effort ; aller jusqu'à donner les terrains, monsieur Repentin, me semble excessif.
Nous avons également, et de cela on parle peu, un problème de gouvernance de la politique du logement en Île-de-France. Faute d'avoir réglé cette question, nous avons, dans le texte sur le Grand Paris, confié au préfet de région le soin de territorialiser les objectifs de construction de logements.
M. Jean-Pierre Caffet. - Hélas !
M. Philippe Dallier. - Je prends le pari que cela ne sera guère plus efficace que les objectifs fixés par la région Île-de-France dans son schéma directeur. Des chiffres sur du papier...
Comme sur la question des transports, ce n'est pas avec un comité Théodule de plus que l'on résoudra les problèmes. Nous sommes ici pour porter l'intérêt général : il faudra le faire comprendre aux présidents de région. Je regrette que mon rapport sur le Grand Paris soit resté lettre morte.
Il est bon de construire, encore faut-il que les équipements publics suivent. Pavillons-sous-Bois sera mon exemple : pour financer les équipements qui auraient dû accompagner l'accroissement de la population, nous n'avons presque aucune rallonge de DGF. Il a fallu surseoir à bien des projets de construction.
Oui, l'offre est insuffisante, si bien que les prix flambent. Mais nos politiques publiques n'y sont pas pour rien : visant à renforcer la solvabilité des acquéreurs, elles ont poussé à la hausse. Le marché a digéré tous les avantages, pour les transformer en hausse des prix et des loyers. Mieux vaut utiliser les règles du marché pour le réguler : conditionner les aides publiques à un barème qui les supprime au-delà d'un montant de loyer ou de prix de vente. Les aides personnelles au logement sont versées même si les loyers sont exorbitants. Je connais un appartement de 38 mètres carrés, dans un état piteux, loué près de 750 euros par mois à Pavillons-sous-Bois, soit près de 20 euros du mètre carré : le propriétaire sait que la collectivité territoriale payera 500 euros d'aide au logement ! Il faut mettre un terme à ces rentes de situation et aux abus : pas besoin d'encadrer les loyers, mesure qui ne va pas sans effets pervers.
Vous le voyez, entre la fixation ou l'encadrement strict des prix et la loi du marché, il y a certainement une troisième voie que nous n'avons pas encore véritablement explorée.
J'en viens au texte proposé par le Gouvernement. Je soutiendrai le Gouvernement dans sa volonté de rétablir son projet initial... même si je ne crois guère que beaucoup d'élus se saisiront du dispositif.
Je suis un maire bâtisseur, mais votre mesure pourrait me poser des problèmes.
M. Thierry Repentin, rapporteur. - Alors ne la soutenez pas !
M. Philippe Dallier. - Les Pavillons-sous-Bois a besoin de votre aide monsieur le ministre : je veux construire plus, la population le veut. Ce sont les équipements publics qui nous manquent, pas la volonté. Mais depuis cette année, ma commune est contributrice au Fpic !
Je sais que la densification doit être maniée avec prudence ; en Seine-Saint-Denis, elle évoque plus les barres des années 60-70, que le Paris d'Haussmann, pourtant bien plus dense...
Et que dire de l'effet d'aubaine et l'enrichissement sans cause des propriétaires de terrain ? Pourquoi n'avoir pas prévu de taxer la plus-value sur le foncier, pour l'affecter à la collectivité bâtisseuse ? (Applaudissements à gauche et au centre)
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Tout était bon, à part sur les loyers.
M. Pierre Jarlier. - Le projet de loi, présenté en urgence, a suscité l'ire des élus, qui voient leurs compétences mises en cause et craignent une flambée des prix.
Après passage devant l'Assemblée nationale, le texte nous revient transformé. Mais c'est une promesse électorale qui se substitue à une autre.
Cela dit, la France compte 3,5 millions de demandeurs de logement. Et l'Auvergne, monsieur le ministre, n'est pas en reste.
M. Jacques Mézard. - Et notre organisme HLM a été ponctionné de 2 millions d'euros...
M. Pierre Jarlier. - Oui à l'augmentation des droits à construire sur des bases juridiques solides, dans la concertation avec les élus et la population, et dans le respect des compétences des collectivités territoriales. Hélas, tel n'est pas le cas ici. On est loin de l'urbanisme de projet que vous appelez de vos voeux. La note d'information ? On voit le risque de pression des particuliers sur le projet urbain défini dans le PLU. Quid des communes qui voteront contre parce que radicalement opposées à la construction de logements sociaux sur leur territoire ? La mesure sera inefficace, sauf à revenir au projet initial. Elle pourrait concerner toutes les communes situées en secteur tendu. Le principe de spécialité, enfin, de l'EPCI à compétence d'urbanisme ne saurait s'accommoder d'un droit de veto des communes membres. Il faudra y revenir.
Je forme le voeu que le logement soit priorité de la prochaine législature, quel que soit le résultat de l'élection à venir. (Applaudissements à gauche et au centre)
M. Claude Dilain. - Nous sommes au moins d'accord sur un constat : le manque cruel de logements sur certains points du territoire.
Mais je m'inquiète du respect du principe de libre administration des collectivités territoriales. Vous leur accordez le pouvoir de dire non ? Dont acte. Mais la liberté des administrés se réduit-elle à un simple droit de veto ? Mine de rien, c'est revenir à une logique de centralisation contraire à notre histoire.
Je pourrais comprendre que l'État imposât des mesures pour défendre l'intérêt supérieur du pays... mais pas en permettant de s'en exonérer par une simple « note d'information ».
Deuxième inquiétude : la densification. Il ne suffit pas d'augmenter le nombre de logements : il faut que les équipements publics suivent. Les villes riches pourront, les autres non ! Ne répétons pas les erreurs des années 60, quand on affirmait que l'intendance suivrait, alors qu'elle n'a jamais suivi !
Troisième inquiétude : rien n'est fait pour orienter le type de construction. Où l'on a construit beaucoup de logements privés, on poursuivra ; de même pour les logements conventionnés. Je n'oppose pas l'un à l'autre, comme ceux qui stigmatisent le logement social. (Mme Marie-Noëlle Lienemann applaudit)
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Il y a aussi ceux qui stigmatisent le logement privé.
M. Claude Dilain. - Je suis soucieux d'accorder à la fois l'offre et la demande de logement social et assurer la cohésion de la société. Il faut agir : à Clichy-sous-Bois, la file active des demandeurs représente vingt et un ans de construction... Les bénéfices de ce texte sont réels, mais faibles, et ses risques énormes : je ne le voterai pas. (Applaudissements à gauche et au banc des commissions)
M. Claude Bérit-Débat. - Six millions de personnes non logées ou mal logées, 10 millions en situation de fragilité, en raison du manque chronique de logements. Nous avons une obligation de résultats. Il n'est pas de recette miracle ; il y faut une politique publique cohérente, laquelle ne s'élabore pas en deux jours. Votre projet est l'exemple même de la fausse bonne idée. Il clôt la série de cinq années d'échec en la matière, à quelques semaines de l'élection présidentielle, méconnaissant les règles de l'urbanisme et le travail des élus. Il ne s'agit de rien d'autre que de claironner l'annonce de campagne d'un président sortant.
Ce texte n'est qu'une accumulation de vices de construction qui le rendent inopérant. Des outils existent déjà. À quoi bon ajouter celui-ci, qui vient, de plus, concurrencer les incitations aux constructions vertes ? Vous compliquez la tâche des collectivités, qui ont fait beaucoup d'efforts pour mettre en place des PLU cohérents, dans une logique d'aménagement durable. Ni les communes, ni les intercommunalités ne pourront débattre sereinement. Vous ouvrez une brèche dans la politique des EPCI dotés de la compétence d'urbanisme.
Bref, ce texte est un contresens. Il suscitera peut-être un peu plus de logements, mais sans baisser significativement les prix.
À l'inverse, M. Repentin propose une mesure d'incitation à la mise à disposition du foncier public. Déjà, les collectivités doivent mettre à disposition des terrains et prendre en charge une partie des coûts. Ce qu'elles font, l'État peut le faire. Cette solution demandera à être accompagnée d'autres mesures, mais elle est de bon sens : je la voterai. (Applaudissements à gauche)
M. Martial Bourquin. - Mon conseil municipal et moi-même menons une politique très incisive de densification urbaine et de construction de logements sociaux. Votre recette imparable résoudrait, d'un coup de baguette magique, tous les problèmes : elle boosterait l'industrie du bâtiment, augmenterait le nombre de logements et tendrait à réduire les prix. Quel dommage de ne pas y avoir pensé avant... Malheureusement, en matière d'urbanisme comme de construction, la vitesse et la précipitation sont de très mauvaises conseillères.
Votre projet de loi, inopérant, dangereux et injuste, comporte des vices cachés, mais sans garantie décennale !
Il est inopérant, parce que la construction de logements nouveaux n'est pas possible dans de nombreuses zones en tension. Recensons déjà les terrains exploitables sans aggraver les tensions : ce serait un début !
Il est dangereux, parce que sans mesure volontaire pour maîtriser les coûts d'acquisition du terrain et créer un choc d'offre, vous ouvrez les vannes de la spéculation.
Est-il normal que RFF me propose des terrains en friche à dix fois l'estimation des Domaines ? Une partie de logements démolis par l'Anru pourrait être reconstruite là. La proposition du rapporteur est bonne.
Enfin, votre projet est injuste : qui peut croire que les 40 000 logements par an que vous attendez seront destinés à accroître le parc social ?
Vous tournez le dos à l'urbanisme de projet, qui se concrétise dans les PLU, les PLH, les Scot, outils précieux pour densifier raisonnablement et dans la concertation. Le président Lussault explique que la densification exige de repenser les formes architecturales, comme celles de l'urbanisme. Empiler 30 % de plus sur les maisons sans réfléchir à l'équilibre urbain serait une catastrophe. La ville est un ensemble complexe, on ne saurait considérer le logement sans tenir compte du reste et en particulier le bien-être des habitants. La démarche qualitative -énergie, architecture- est essentielle. (Applaudissements à gauche)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
Article premier A
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - L'utilisation du foncier public pour construire des logements existe déjà : vous inventez l'eau tiède ! Faire une décote aux bailleurs sociaux, c'est bien, mais jusqu'à 100 %, c'est trop. La décote existe déjà, jusqu'à 35 %. Votre proposition réduit les recettes de l'État : les cessions rapportent la bagatelle de 1,15 milliard d'euros par an.
Un discours tenu près de Paris il y a quelques semaines mentionnait une cession gratuite pour tous. Je constate qu'entre Le Bourget et le Luxembourg les discours évoluent.
M. Thierry Repentin, rapporteur. - Hier, la commission a voté la réécriture de l'article unique, sans aucun vote contre, je le précise.
M. Charles Revet. - Allons !
M. Thierry Repentin, rapporteur. - Nous parlons d'immeubles et non de terrains seulement, pour une faculté de décote ne concernant que la part correspondant aux logements sociaux, afin d'éviter tout détournement, public ou privé. Comment appeler à la construction de logements et refuser de libérer du foncier ?
La situation financière de l'État ne lui permettrait pas cette cession gratuite ? Mais il n'y a pas de dépense publique supplémentaire. La perte d'actifs serait compensée et au-delà, car le mal-logement coût cher à la collectivité. L'État ne s'appauvrirait pas.
Depuis la loi Molle de 2005, combien de décotes ont été consenties ? Difficile de le savoir, puisque le rapport prévu pour les chiffrer n'a jamais été reçu par le Parlement.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - C'est effectivement une erreur.
M. Thierry Repentin, rapporteur. - En 2008, 131 terrains ont été cédés, avec une décote comprise entre 1 et 35 % qui n'a concerné que 16 d'entre eux. Cela représente moins que le nombre de terrains mis gratuitement à disposition des bailleurs sociaux par les communes dans mon département ! Autorisons une décote plus importante, qui n'est pas une obligation et sera envisagée au cas par cas.
Défavorable à l'amendement n°2. Je devrais plutôt dire retrait car il serait incompréhensible que les membres UMP et UCR de la commission votent le contraire de ce qu'ils ont accepté en commission.
M. Charles Revet. - Votre analyse est inacceptable.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Faites la même mesure pour les collectivités territoriales aussi !
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - L'essentiel des logements sociaux sont construits avec une aide foncière des collectivités territoriales, qui revient à une décote.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - L'État fait de même.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Pour l'État, il est nécessaire de légiférer parce qu'il n'a pas la même démarche.
M. Philippe Dallier. - Chaque fois que l'État vend un bien, le Parlement exige de savoir dans quelles conditions. Donner le terrain, l'immeuble ? Drôle de proposition. Il y aura des compensations, dites-vous ? Mais la France a un problème d'endettement à réduire. Donner, c'est aller trop loin.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Que sont donc les aides à la pierre ?
M. Daniel Dubois. - Dans la petite intercommunalité que je préside, j'achète des terrains que je mets à disposition des bailleurs sociaux. La proposition de décote ne me choque pas. Mais à l'UCR, nous nous sommes abstenus, avec le groupe UMP, car la méthode de la commission est contestable. Elle retoque des amendements comme ne concernant pas le texte en débat, puis elle dépose une proposition qu'elle substitue au texte du Gouvernement. Y a-t-il encore un lien avec le texte en discussion ? Le texte du Gouvernement est difficilement applicable mais je voterai l'amendement.
M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - Vous disposiez depuis la veille de la liasse des amendements. Nous avons commencé, en commission, par un amendement portant article additionnel, puis un amendement n°2 a consisté à supprimer le texte issu de l'Assemblée nationale. Vous n'êtes pas un perdreau de l'année, vous connaissez la procédure.
L'amendement n°2 n'est pas adopté.
L'article premier A est adopté.
Articles additionnels
M. le président. - Amendement n°6, présenté par M. Dubois et les membres du groupe de l'UCR.
Après l'article 1er A
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme est ainsi rédigé :
« Art. L. 600-1-1. - I. - Une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si, cumulativement :
« - le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ;
« - son objet statutaire est en lien direct avec des préoccupations ou des considérations d'urbanisme ;
« - le recours comporte la justification de la décision des instances compétentes de l'association d'agir en justice contre la décision concernée, ainsi que du pouvoir donné à son représentant pour signer et déposer la requête.
« II. - Une personne physique n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si elle justifie cumulativement lors du dépôt du recours :
« - de l'occupation antérieure à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire d'un bien immobilier ;
« - de la co-visibilité directe de ce bien avec le terrain d'assiette du projet ayant fait l'objet de la décision concernée.
« III. - Les éléments constitutifs de l'intérêt à agir sont appréciés au jour de la délivrance de la décision contestée. »
« Les dispositions prévues aux I et II sont applicables aux recours administratifs et aux recours contentieux. »
M. Daniel Dubois. - Il s'agit des recours abusifs. Nous insérons dans la loi les critères de l'intérêt à agir, en reprenant les exigences posées par la jurisprudence. Nous renforçons aussi la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme en prévoyant que l'intérêt à agir s'évalue à la date du permis contesté, non lors de l'introduction du recours.
M. le président. - Amendement n°9 rectifié, présenté par M. Dubois et les membres du groupe de l'UCR et Mme Lamure.
Après l'article 1er A
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme, il est inséré un article L. 600-1-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 600-1-2. - Une personne physique ou morale autre qu'une association n'est recevable à agir à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou à un permis de construire, d'aménager, ou de démolir que si elle justifie, lors du dépôt de sa requête et à peine d'irrecevabilité de son recours, que cette décision aura des incidences directes sur les conditions d'occupation ou d'utilisation du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement, ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente ou de bail. »
Amendement n°7, présenté par M. Dubois et les membres du groupe de l'UCR.
Après l'article 1er A
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme, il est inséré un article L. 600-1-3 ainsi rédigé :
« Art. L. 600-1-3. - Le juge peut, à la demande du défendeur, infliger à l'auteur d'une requête contre une autorisation d'urbanisme qu'il estime abusive, une amende dont le montant ne peut être inférieur à 15 000 euros, sans préjudice des dommages-intérêts qui seraient réclamés. »
M. Daniel Dubois. - L'amendement n°9 rectifié porte sur la recevabilité des requêtes, tandis que l'amendement n°7 porte sur les amendes.
M. Thierry Repentin, rapporteur. - De telles mesures sont attendues par les élus locaux notamment, mais il y faut une concertation, une analyse précise, car le diable est dans les détails. Une réforme précipitée pourrait être pire que le mal. Prenons le temps de travailler cette réforme. Retrait de ce que je perçois comme des amendements d'appel au Gouvernement.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Le Gouvernement a entendu les amendements d'appel : un décret sera transmis au Conseil d'État en mars. Il y a eu concertation avec les juristes, les acteurs...
M. Thierry Repentin, rapporteur. - Les corps intermédiaires ?
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Nous avons travaillé à mieux lutter contre les recours mafieux. Votre amendement n°7 est du domaine réglementaire, les autres, nos6 et 9 rectifié, vont un peu trop loin. Le décret reste dans le cadre actuel.
J'ai déjà évoqué à l'Assemblée nationale le caractère de cavaliers de ces amendements. Mais je le reconnais, le problème que vous évoquez est une plaie. Retrait, sinon rejet.
M. Daniel Dubois. - Précipitation ? Cela fait quinze ans qu'on en parle et qu'on repousse les mesures qui régleraient le problème. La réflexion a progressé, la Chancellerie a été interrogée sur les sanctions, tout est prêt. Presque tous les projets sont attaqués.
M. Philippe Dallier. - Jamais ce n'est arrivé chez moi !
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Cela arrive moins en banlieue.
M. Daniel Dubois. - Un promoteur, après deux ans de recours, même s'il a gagné, est épuisé. Il ne se retourne pas contre les associations, et le manège se poursuit.
Les amendements nos6, 9 rectifié et 7 sont retirés.
Article premier (Supprimé)
M. Gérard Le Cam. - L'article a été profondément remanié et supprime la supercherie du texte gouvernemental. L'État se désengage du financement des logements sociaux. La réécriture prévoit la mise à disposition gratuite d'immeubles par l'État : il est temps que celui-ci prenne modèle sur les communes rurales, qui vendent à perte les terrains viabilisés. Faiblesse des aides à la pierre, ponctions sur les offices pour financer l'Anru, l'État assèche les financements. Les départements et les communes doivent se substituer à l'État.
La spéculation implacable pousse à la hausse, de façon vertigineuse, le prix de l'immobilier. La valeur du foncier, les intérêts d'emprunt, qui entrent dans le coût de la construction, ne correspondent à aucun travail, ils sont fixés de façon purement spéculative et représentent autant de gisements d'économies.
L'État finance l'investissement locatif lucratif plus que le logement social. À quand un prêt à taux zéro pour la construction des logements sociaux ?
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Très bien !
M. Gérard Le Cam. - Nous voterons la rédaction de la commission.
M. le président. - Amendement n°3, présenté par le Gouvernement.
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
I. - Aux deuxième et troisième phrases du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme, le taux : « 20 % » est remplacé par le taux : « 30 % ».
II. - Après le même article L. 123-1-11, il est inséré un article L. 123-1-11-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 123-1-11-1. - I. - Les droits à construire résultant des règles de gabarit, de hauteur, d'emprise au sol ou de coefficient d'occupation des sols fixées par le plan local d'urbanisme, le plan d'occupation des sols ou le plan d'aménagement de zone sont majorés de 30 % pour permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation, dans les conditions prévues au présent article. Cette majoration s'applique dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan d'aménagement de zone en vigueur à la date de promulgation de la loi n° du relative à la majoration des droits à construire.
« La majoration de 30 % prévue au premier alinéa du présent I n'est applicable ni dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit mentionnées à l'article L. 147-4, ni dans les secteurs sauvegardés. Elle ne peut avoir pour effet de modifier une règle édictée par l'une des servitudes d'utilité publique prévues à l'article L. 126-1, ni de déroger aux chapitres V et VI du titre IV du livre Ier.
« Elle ne s'applique pas si le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a pris, avant la promulgation de la loi n° du précitée, une délibération faisant application du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.
« II. - Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi n° du précitée, l'autorité compétente, en application de l'article L. 123-6, pour élaborer le plan local d'urbanisme met à la disposition du public une note d'information présentant les conséquences de l'application de la majoration de 30 % prévue au I du présent article sur le territoire de la ou des communes concernées, notamment au regard des objectifs mentionnés à l'article L. 121-1. Le public dispose d'un délai d'un mois pour formuler ses observations à compter de la mise à disposition de cette note.
« Les modalités de la consultation du public prévue au premier alinéa du présent II et du recueil et de la conservation de ses observations sont précisées, selon le cas, par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et portées à la connaissance du public au moins huit jours avant le début de cette consultation. Elles peuvent prendre la forme d'une mise en ligne du dossier de consultation ou d'une présentation au cours d'une réunion publique.
« À l'issue de la mise à disposition de la note d'information mentionnée au même premier alinéa, le président de l'établissement public ou le maire présente la synthèse des observations du public à l'organe délibérant de l'établissement public ou au conseil municipal. Cette synthèse est publiée dans les conditions prévues pour la publication des documents modifiant les règles d'urbanisme.
« III. - La majoration mentionnée au premier alinéa du I est applicable huit jours après la date de la séance au cours de laquelle la synthèse des observations du public a été présentée à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou au conseil municipal et au plus tard à l'expiration d'un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi n° du précitée, sauf si l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le conseil municipal décide, à l'issue de la consultation du public prévue aux deux premiers alinéas du II du présent article, qu'elle ne s'applique pas sur tout ou partie du territoire de la ou des communes concernées ou s'il adopte la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.
« À tout moment, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent peut adopter une délibération mettant fin à l'application de la majoration prévue au I du présent article sur tout ou partie du territoire de la commune ou des communes concernées. Il en est de même s'il décide d'adopter la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11. Dans les deux cas, cette délibération est précédée de la consultation du public prévue, respectivement, au II du présent article ou au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.
« Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme peuvent décider d'appliquer la majoration prévue au I du présent article sur leur territoire, nonobstant toute délibération contraire de l'établissement public, ou d'écarter cette application.
« IV. - Le présent article s'applique aux demandes de permis et aux déclarations déposées en application de l'article L. 423-1 avant le 1er janvier 2016. »
III. - L'article L. 128-3 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Il en est de même de l'application combinée des articles L. 123-1-11-1, L. 127-1, L. 128-1 et L. 128-2. »
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Nous rétablissons notre texte.
M. le président. - Amendement n°5, présenté par MM. Jarlier et Dubois.
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
I. - Aux deuxième et troisième phrases du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme, le taux : « 20 % » est remplacé par le taux : « 30 % ».
II. - Après le même article L. 123-1-11, il est inséré un article L. 123-1-11-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 123-1-11-1. - I. - Les droits à construire résultant des règles de gabarit, de hauteur, d'emprise au sol ou de coefficient d'occupation des sols fixées par le plan local d'urbanisme, le plan d'occupation des sols ou le plan d'aménagement de zone sont majorés de 30 % pour permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation, dans les conditions prévues au présent article. Cette majoration s'applique dans les communes situées dans des zones géographiques caractérisées par un déséquilibre manifeste entre l'offre et la demande de logements définies par décret et dotées d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan d'aménagement de zone en vigueur à la date de promulgation de la loi n° du relative à la majoration des droits à construire.
« La majoration de 30 % prévue au premier alinéa du présent I n'est applicable ni dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit mentionnées à l'article L. 147-4, ni dans les secteurs sauvegardés. Elle ne peut avoir pour effet de modifier une règle édictée par l'une des servitudes d'utilité publique prévues à l'article L. 126-1, ni de déroger aux chapitres V et VI du titre IV du livre Ier.
« Elle ne s'applique pas si le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a pris, avant la promulgation de la loi n° du précitée, une délibération faisant application du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.
« II. - Dans un délai de trois mois après l'entrée en vigueur de la loi n° du relative à la majoration des droits à construire, l'autorité compétente en application de l'article L. 123-6 procède à un débat sur les moyens à mettre en oeuvre en vue d'augmenter la densification urbaine dans les communes et établissements de coopération intercommunale visés au premier alinéa du I.
« Dans le cadre de ce débat, elle détermine les secteurs situés en zone urbaine à l'intérieur desquels s'appliquera la majoration visée au I du présent article, dans le respect des dispositions mentionnées à l'article L. 121-1 et au regard de l'équilibre entre l'offre et la demande de logements, en particulier en matière de logement social.
« Dans un délai d'un mois après ce débat, elle met à la disposition du public une note d'information présentant le contenu, l'impact et la sectorisation de l'application de la majoration des droits à construire.
« Le public dispose d'un délai d'un mois pour formuler ses observations à compter de la mise à disposition.
« Les modalités de la consultation du public et du recueil et de la conservation de ses observations sont précisées par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et portées à la connaissance du public au moins huit jours avant le début de cette consultation. Elles peuvent prendre la forme d'une mise en ligne du dossier de consultation ou d'une présentation au cours d'une réunion publique.
« Dans un délai d'un mois à l'issue de la consultation du public, le président de l'établissement public ou le maire présente la synthèse des observations du public à l'organe délibérant qui fixe les secteurs dans lesquels la majoration s'appliquera. Cette synthèse est publiée dans les conditions prévues pour la publication des documents modifiant les règles d'urbanisme.
« III. - La majoration mentionnée au premier alinéa du I est applicable dans les secteurs définis par la délibération visée aux précédents alinéas, huit jours après la date de la séance au cours de laquelle la synthèse des observations du public a été présentée à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou au conseil municipal.
« À tout moment, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent peut adopter une délibération mettant fin à l'application de la majoration prévue au I sur tout ou partie du territoire de la commune ou des communes concernées. Il en est de même s'il décide d'adopter la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11. Dans les deux cas, cette délibération est précédée de la consultation du public prévue, respectivement, au II du présent article ou au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.
« IV. - Le présent article s'applique aux demandes de permis et aux déclarations déposées en application de l'article L. 423-1 avant le 1er janvier 2016. »
III. - L'article L. 128-3 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Il en est de même de l'application combinée des articles L. 123-1-11-1, L. 127-1, L. 128-1 et L. 128-2. »
M. Pierre Jarlier. - Nous rétablissons la mesure du Gouvernement en la modifiant un peu afin de cibler la majoration sur les zones tendues.
M. Thierry Repentin, rapporteur. - La mesure du Gouvernement n'est pas judicieuse, redondante avec le droit existant, contraire à une démarche urbanistique de qualité, accusatoire des collectivités territoriales. Défavorable.
M. Jarlier cherche à améliorer la mesure en la limitant aux zones tendues, en supprimant la possibilité pour une commune de prendre une option contraire à celle de l'EPCI. Hélas, le texte initial est trop mauvais pour être amélioré.
M. Jarlier veut aussi ouvrir le débat sur la diversification. Mais la loi Molle de Mme Boutin, on l'ignore faute d'un bon service après vote, précise qu'une délibération communale est possible sur les majorations. Les services déconcentrés de l'État devraient informer les communes.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Si l'amendement du Gouvernement n'était pas adopté, ce que je ne puis imaginer, (sourires) l'amendement Jarlier serait un bon repli.
M. Charles Revet. - Je voterai l'amendement du Gouvernement. Mais pourquoi le rapporteur a-t-il proposé un amendement, adopté par la commission, sur la mise à disposition de foncier par l'État ? Et ensuite, lorsque nous avons proposé des amendements de même nature, a-t-il estimé qu'ils étaient hors sujet ?
Le projet de loi ne provoquera pas à lui seul la reprise de la construction. Mais au moins les familles qui s'agrandissent, accueillent une personne âgée ou handicapée, pourront-elles agrandir leur logement. Cependant, les communes pourront refuser l'application de la mesure : tout le monde ne sera pas logé à la même enseigne.
M. Thierry Repentin, rapporteur. - Tous les collègues en commission ont eu la liasse des amendements. Et j'ai dit clairement que je présentais un amendement pour introduire un article additionnel. Le code de l'urbanisme prévoit déjà, pour le cas pavillonnaire que vous évoquez, une possibilité de délibération du conseil municipal, qui doit être prise dans un délai d'un mois. Là-dessus, l'amendement du Gouvernement n'apporte rien au droit existant.
L'amendement n°3 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°5.
L'article premier demeure supprimé.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°8 rectifié, présenté par M. Amoudry et les membres du groupe de l'UCR.
Après l'article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Dans les communes touristiques et stations classées de tourisme couvertes par un plan local d'urbanisme, l'organe délibérant compétent peut décider de la majoration de 30 % des droits à construire, et conditionner le bénéfice de cette mesure au versement par les bénéficiaires au profit de la collectivité d'une contribution affectée obligatoirement au financement de logements sociaux.
Dans un délai d'au moins deux mois avant cette décision, l'assemblée délibérante établit, en conformité avec son projet urbain tel qu'il résulte de l'application de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, une proposition de zonage et les modalités d'application de la majoration des droits à construire, et le cas échéant de sa contrepartie financière.
Cette proposition fait l'objet d'une note d'information mise à la disposition du public.
Au moins un mois après cette mise à disposition, et préalablement à la décision mentionnée au premier alinéa du présent article, l'assemblée délibérante examine la synthèse des observations du public et la publie dans les conditions prévues pour la publication des documents modifiant les règles d'urbanisme.
La majoration de 30 % prévue au premier alinéa n'est applicable ni dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit mentionnées à l'article L. 147-4, ni dans les secteurs sauvegardés. Elle ne peut avoir pour effet de modifier une règle édictée par l'une des servitudes d'utilité publique prévues à l'article L. 126-1, ni de déroger aux chapitres V et VI du titre IV du livre Ier.
M. Jean-Paul Amoudry. - Dans les communes touristiques, soumises à une forte pression immobilière, l'accès au logement pour les résidents permanents et les travailleurs saisonniers est bien difficile. Le marché de la résidence secondaire est dopé par une clientèle aisée et les prix du foncier et de l'immobilier s'envolent.
Pour contenir les effets négatifs de cette pression, je propose de permettre la majoration de la constructibilité tout en la subordonnant au versement d'une contribution au profit de la collectivité. Le montant serait affecté obligatoirement au financement de logements sociaux, dissociés de l'habitat résidentiel touristique.
M. Thierry Repentin, rapporteur. - L'idée est intéressante, j'y suis très sensible mais il existe déjà une possibilité d'augmenter les droits à construire de 50 % s'il s'agit de construire des logements sociaux. C'est plus efficace. Retrait ?
Le groupe d'étude sur le développement de la montagne proposera, je l'espère, un jour, une solution applicable dans tous les massifs.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - La mesure du Gouvernement s'applique dans les zones de montagne comme ailleurs, ce qui est préférable à un dispositif spécifique. Je ne souhaite pas non plus cette taxe. Il y a déjà la taxe d'aménagement. Les collectivités ont déjà des marges de manoeuvre !
M. Jean-Paul Amoudry. - La mesure proposée est indispensable car les dispositifs existants ne fonctionnent pas. Il faut une proximité aux transports, aux équipements publics. Elle est indolore pour les finances publiques. Elle est attendue. Les nombreux maires qui nous sollicitent n'ont trouvé aucune solution dans les mécanismes existants. Densifier de 30 % sans faire un geste pour le logement des travailleurs saisonniers ou permanents, ce n'est pas raisonnable.
L'amendement n°8 rectifié n'est pas adopté.
Intitulé du projet de loi
L'amendement n°4 n'a plus d'objet, non plus que l'amendement n°11
Vote sur l'ensemble
M. Jean-Jacques Filleul. - Malgré vos efforts, monsieur le ministre, nous ne sommes pas convaincus du bien-fondé de ce texte d'opportunité. (Applaudissements à gauche)
Mme Élisabeth Lamure. - L'objectif initial était d'accroître l'offre, tout en utilisant mieux l'espace, dans une démarche sociale. Le texte était pragmatique, il évitait toute spéculation, il respectait le principe de libre administration. La majorité de gauche du Sénat a détourné ce dispositif : le groupe UMP ne pourra apporter son soutien à un texte dénaturé.
M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - Que de grands mots ! Après le hold-up, le détournement. À quand le racket ?
M. Joël Labbé. - Nous voterons la version Repentin de ce texte, en attendant une vraie loi sur le logement pour tous. (Applaudissements à gauche)
Le projet de loi est adopté.
(Applaudissements à gauche)