Comptes rendus analytiques officiels du 11 juillet 2011

Équilibre des finances publiques (Deuxième lecture)

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen, en deuxième lecture, du projet de loi constitutionnelle, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à l'équilibre des finances publiques.

Discussion générale

Mme Valérie Pécresse, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, porte-parole du Gouvernement. - Depuis trente cinq ans, nos comptes publics sont déficitaires, fait qui finit par sembler naturel. Vivre à crédit est devenu habituel, en oubliant que nos enfants ou nos petits-enfants devront rembourser nos dettes.

Pour justifier cette attitude irresponsable, les gouvernements de droite ou de gauche ont invoqué sans cesse des « circonstances exceptionnelles ».

Nous voulons tirer aujourd'hui les leçons de cet échec collectif en nous donnant des règles contraignantes imposant de tenir nos engagements.

Si, au plus fort de la crise, nous sommes parvenus à contenir l'augmentation des déficits puis à amorcer le retour à l'équilibre, c'est grâce aux règles appliquées par le Gouvernement et à la détermination qu'il met à les respecter : je pense d'abord à l'affectation systématique des surplus à la résorption des déficits mais aussi à d'autres principes, comme le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux ou l'Ondam, jamais respecté jusqu'en 2010.

En matière budgétaire, nous manquons de règles. Certains responsables politiques, à droite comme à gauche, ont tenté de redresser avec courage nos finances publiques. Et si leurs efforts ont été infructueux, c'est parce qu'aucune norme ne venait empêcher leurs successeurs, qu'ils soient ou non de la même couleur politique, de laisser à nouveau filer les déficits.

Dire la vérité aux Français est le meilleur moyen de respecter les générations futures. L'Allemagne interdit de voter un budget avec un déficit structurel supérieur à 0,35 % du PIB à compter de 2016, conformément à une réforme défendue par un ministre social-démocrate des finances. Des principes analogues ont sauvé, il y a peu, le modèle social suédois. Le retour au zéro déficit devient la norme internationale : le Fonds monétaire international dénombre ainsi 90 États dotés de règles budgétaires contraignantes, alors qu'ils n'étaient que 7 en 1990.

Le Gouvernement vous propose aujourd'hui de protéger les Français en gravant dans la Constitution le retour à l'équilibre. Grâce aux lois-cadres, les gouvernements devront s'engager à résorber les déficits.

La valeur constitutionnelle de cette norme s'imposera aux gouvernements successifs : lois de finances et lois de financement ne pourront plus être votées avant des lois-cadres.

La vertu budgétaire a fait son entrée dans la loi constitutionnelle en 2008, mais ces lois-cadres n'étaient pas contraignantes. M. Camdessus a démontré que cette première avancée devait être renforcée. Entre l'objectif constitutionnel de rester à l'équilibre et les lois de finances, il y avait un chaînon manquant. Cette loi y remédiera. Les majorités futures devront dire aux Français la vérité sur l'économie et sur l'état des finances publiques. En matière de finances publiques, la sincérité et la transparence deviendront des obligations absolues.

M. Bernard Frimat. - Ce n'était pas le cas ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Ce texte, mesdames et messieurs les sénateurs, mérite pleinement son surnom de « règle d'or » : il va en effet transformer en profondeur l'action politique et le débat public, en nous obligeant, collectivement, à ne prendre devant les Français que des engagements réalistes et soutenables.

M. Bernard Frimat. - Ce n'était pas le cas ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. - C'en sera fini des décisions à courte vue, prises sans souci du lendemain. (Rires sarcastiques à gauche) En imposant la responsabilité, cette réforme constitutionnelle protégera les Français. Notre jeunesse sera le premier bénéficiaire ! (Exclamations à gauche)

Les objectifs ont tout pour susciter le consensus. Le travail parlementaire a enrichi le texte du Gouvernement. Ainsi, le projet de loi initial renvoyait la définition des lois-cadres d'équilibre à une loi organique. Vous avez donc souhaité préciser dans la Constitution que les lois-cadres définissent un minimum de recettes nouvelles, et pas seulement les dépenses. La règle d'un effort structurel minimal se trouve ainsi dans notre Constitution.

De même, vous avez voulu définir les contraintes qui s'imposent au Gouvernement. Le Conseil constitutionnel sera saisi d'office des lois-cadres et des lois de finances et de financement. La sécurité juridique s'en trouvera renforcée. Avec les questions prioritaires de constitutionnalité, il s'agit d'une véritable avancée. La règle d'or est véritablement confortée.

Vous avez voulu aussi renforcer le contrôle du Parlement sur le Gouvernement. Vous examinerez bientôt des projets de loi-cadre. Votre rôle sera encore plus déterminant. Il est ainsi normal que le Parlement examine le programme de stabilité budgétaire transmis à Bruxelles, qui pourra faire l'objet d'un vote. Vous avez enfin avancé de deux semaines le dépôt des projets de loi de finances et de financement : il s'agit d'une contrainte particulièrement forte sur l'exécutif.

J'en viens maintenant à l'unique point sur lequel les positions de l'Assemblée nationale et du Sénat semblent encore diverger : l'impossibilité pour une disposition portant sur les prélèvements obligatoires d'être adoptée hors d'un projet de loi de finances ou d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La priorité du Gouvernement, c'est de mettre un terme aux niches fiscales et sociales.

M. Bernard Frimat. - Qui les invente ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Le Gouvernement s'est fixé une nouvelle règle depuis juin 2010, en s'interdisant de présenter des dispositions affectant les ressources fiscales et sociales en dehors des textes financiers.

Mme Nicole Bricq. - ça n'a rien à voir !

Mme Valérie Pécresse, ministre. - C'est l'extension de cette règle aux propositions de loi, comme aux amendements d'initiative parlementaire qui a fait l'objet d'un débat nourri entre vos deux assemblées.

Le Gouvernement veut réduire les niches. Il l'a fait en 2011, avec une baisse de 11 milliards qui sera poursuivie avec trois baisses consécutives de 3 milliards chacune en 2012, 2013 et 2014. Il transmettra le rapport de l'IGF, qui évalue le coût de toutes les niches. Nous sommes tous d'accord sur l'essentiel. Je souhaite donc un débat constructif sur ce point. L'inscription de la règle d'or est une réforme majeure que nous voulons voir adoptée rapidement. Les Français sont inquiets et souhaitent le redressement des finances publiques. Aujourd'hui, nous avons une occasion historique de mettre un terme à nos errements des trente cinq dernières années. Le Gouvernement compte sur la sagesse du Sénat pour y parvenir. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois. - Ce projet de loi nous est soumis en deuxième lecture, après l'adoption conforme par l'Assemblée nationale de onze articles sur dix-sept.

Le texte initial était vague et peu contraignant : le Sénat et l'Assemblée nationale ont aménagé diverses dispositions pour durcir les contrôles, notamment celui du Conseil constitutionnel.

Un dispositif contraignant est nécessaire, vu la dégradation de nos finances publiques. Contrairement à ce que disent certains, il s'agit d'une réforme indispensable...

M. Bernard Frimat. - Inutile !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - ...pour renforcer la crédibilité financière de notre pays et pour restaurer l'équilibre de nos finances publiques. Reste un désaccord de fond entre nos deux assemblées sur le régime des prélèvements obligatoires. La commission des lois de l'Assemblée nationale avait, dans un premier temps, pour des raisons qui n'apparaissent pas dans les travaux préparatoires, supprimé le dispositif mais, en séance publique, le mécanisme a été remplacé par un dispositif baroque d'irrecevabilité. Nous maintenons notre analyse de première lecture : est-il concevable d'adopter un dispositif qui réduirait à néant le droit d'initiative parlementaire, ce droit qui n'est « pas moins important que le droit d'amendement », selon Eugène Pierre ? Non ! Est-il cohérent de prévoir de nouvelles irrecevabilités alors qu'il en existe déjà tant ? Non !

Le monopole visait à contraindre le Gouvernement à éviter d'additionner des nouvelles niches, disait votre prédécesseur. Mais alors, pourquoi réduire les pouvoirs du Parlement ?

Si on appliquait le monopole, l'article 72-2 de la Constitution serait vidé de son sens. Pour toutes ces raisons, le cadre constitutionnel précis de loi-cadre et le contrôle systématique du Conseil constitutionnel se suffisent à eux-mêmes. Cette règle d'or relèvera avant tout de la responsabilité gouvernementale. Après réflexion, votre commission des lois estime que ce monopole n'est pas le corollaire indispensable de la réforme constitutionnelle.

M. Bernard Frimat. - Cela vous est apparu récemment.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le débat continue jusqu'au vote du texte ! Cette solution est la plus simple et la plus nécessaire. Il ne faut pas continuer à obérer l'avenir de nos finances publiques. La règle d'or figurait déjà dans une directive de 2010 du Premier ministre ; j'espère qu'elle s'appliquera à tous les gouvernements et qu'elle permettra d'éviter les errements des dernières décennies. (Applaudissements à droite)

Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales, en remplacement de M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Votre commission s'est saisie une nouvelle fois de ce projet de loi. Ce texte nécessite d'être soutenu, comme l'a dit M. Vasselle en première lecture.

Depuis quarante ans, les déficits s'accumulent, même dans les périodes favorables.

Dans ces conditions, les deux assemblées ont trouvé sans mal un accord sur les dispositions du texte relatives aux lois-cadres d'équilibre des finances publiques. Je rappelle néanmoins qu'en première lecture, le Sénat avait adopté un amendement pour confier systématiquement l'examen de ces projets de loi-cadre à une commission spéciale composée de membres de la commission des finances et de la commission des affaires sociales. L'assemblée nationale ne nous a pas suivis mais nous persistons à considérer indispensable la constitution d'une telle commission spéciale sur ces projets de loi, tant il deviendra essentiel de faire travailler ensemble les spécialistes des finances de l'État et des finances sociales. Nous en ferons d'ailleurs la demande en conférence des présidents.

La question du monopole reste très débattue entre les deux assemblées. L'Assemblée nationale a rétabli son texte en deuxième lecture. La commission des affaires sociales y voit une limitation à l'initiative parlementaire, malgré les aménagements prévus par l'Assemblée nationale. De plus, le monopole rendrait très difficile l'appréhension parlementaire des grandes réformes et nous obligerait à débattre dans le cadre de textes dont les conditions d'examen sont sévèrement encadrées.

Cette mesure est dangereuse et inutile. Le président et rapporteur de la commission des lois nous propose de supprimer purement et simplement le monopole des lois financières : il s'agit d'une position raisonnable qui ne vide en rien de sa substance le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur pour avis de la commission de l'économie. - Ce projet de loi constitutionnel me réjouit à double titre. D'une part, le Sénat et l'Assemblée nationale sont arrivés à un accord ; d'autre part, un amendement de la commission des lois va supprimer le monopole des lois financières en matière de prélèvements obligatoires. Cette disposition portait gravement atteinte aux droits du Parlement et du Sénat ; l'amendement que nous propose aujourd'hui la commission des lois montre que nous avons été entendus.

Nous avions adopté un amendement qui supprimait le monopole et différait l'entrée en vigueur des mesures fiscales au 1^er janvier suivant. J'ai présenté, avec MM. Legendre et Bizet, un sous-amendement à l'amendement de la commission des lois.

Avec l'adoption de ce sous-amendement, les dispositifs fiscaux devaient être validés par la prochaine loi de finances, ce qui préservait davantage les droits des parlementaires.

Il s'agissait d'un moindre mal, mais les députés ont rétabli leur texte. Nous sommes donc face à un blocage. L'amendement de la commission des lois permet de sortir de cette situation. Nous le voterons donc.

Le vote que va émettre le Sénat sur ce point est très important : pour les parlementaires, car la maîtrise des finances publiques ne doit et ne peut pas passer par l'affaiblissement du Parlement ; pour le Sénat, qui doit préserver ses prérogatives constitutionnelles ; et enfin pour nos institutions : comme le disait le président de la commission des finances...

M. Bernard Frimat. - Où est-il ?

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur pour avis. - ...il faut faire « le pari qu'en rendant leur liberté aux parlementaires, ils mesureront et assumeront la plénitude de leurs responsabilités ». (Applaudissements à droite)

M. Bernard Frimat. - Le rapporteur général et le président de la commission des finances ne sont pas là : l'importance qu'ils attachent à ce texte explique sans doute leur absence... Juste avant la séance, nous avons eu le privilège de connaître le compromis voulu par le président Hyest. Sans doute ce texte sera-t-il voté par l'Assemblée nationale avant la fin de la session extraordinaire, mais nous n'irons pas à Versailles car la majorité des trois cinquièmes n'est pas réunie et le débauchage ne pourra pas être individuel, comme la dernière fois, mais devra être pratiqué à grande échelle.

Nul ne conteste la situation délicate du pays, mais pourquoi ne pas nous contenter de juger sur pièces ? Certes, le budget n'a pas été voté en équilibre depuis trente cinq ans, mais vous oubliez de dire que la dette a doublé depuis 2002, ou qu'une exonération de TVA de 3,5 milliards représente huit ans de RGPP !

Vous proposez une révision constitutionnelle comme remède miracle. Vous connaissez la phrase cent fois citée de Montesquieu : on ne touche à la loi qu'avec une main tremblante. J'ai longuement réfléchi à cette maxime et je me dis qu'elle n'est pas respectée, à moins que le Gouvernement souffre de la maladie de Parkinson.

Le Conseil constitutionnel doit annuler les lois inconstitutionnelles ? Quelle lapalissade ! Cela fait peut-être le bonheur de M. Warsmann mais ce n'est pas absolument indispensable... Le rôle du Conseil constitutionnel est très important : il a récemment cassé le texte frappé de malédiction sur les collectivités territoriales. Encore un effort, supprimez les lois-cadres et nous serons d'accord !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous n'avez rien compris !

M. Bernard Frimat. - J'ai très bien compris, grâce à vos explications ! (Sourires)

Le rôle du Conseil constitutionnel n'est pas de valider des prévisions macro-économiques ni de se prononcer sur les choix politiques du Gouvernement. S'il faut les trois cinquièmes pour réviser la Constitution, il suffit d'une majorité simple pour adopter une loi organique. Le renvoi à la loi organique n'offre donc aucune garantie.

Il n'y a pas d'un côté les partisans de l'équilibre et ceux qui veulent le creuser, ceux qui professent la vertu budgétaire, saisis par le remord, et ceux qui prônent le déséquilibre. Le problème n'est pas là ! Mais inscrire dans la Constitution cette règle répond-elle au problème ? Non ! Sinon il faudrait inscrire dans la Constitution tous les domaines dans lesquels vous avez échoué : la sécurité, l'immigration...

Votre loi a une fonction d'affichage, de communication mais la vérité, c'est qu'il s'agit d'un choix stratégique.

A qui demander des efforts, que proposer pour l'avenir, comment mettre en harmonie les discours avec la pratique ? Voilà les questions qui méritent d'être posées.

Ce qui nous sépare, c'est la stratégie politique. Nous voulons partager les efforts et être plus attentifs à ceux qui en ont besoin. Peut-être faut-il réfléchir à certaines niches particulièrement ciblées, comme la niche Copé. (Applaudissements à gauche)

M. Daniel Marsin. - Ce projet de loi constitutionnelle vise à satisfaire la règle d'or budgétaire : le retour à l'équilibre de nos comptes publics. Mais avec cette loi, les pouvoirs du Parlement seraient réduits et les principes de la démocratie représentative seraient remis en cause, puisque le pouvoir d'amendement serait réduit. Une sorte de tutelle sur le Parlement serait instaurée, alors que la révision constitutionnelle de 2008 devait revaloriser son rôle.

Ce projet de loi ne porte-t-il pas atteinte aux pouvoirs du Parlement ? Depuis 1958, l'article 40 nous interdit de réduire les recettes de l'État ou d'augmenter ses charges. Ce projet de loi constitutionnelle n'aborde pas les questions de fond.

Ce texte comporte une procédure rigide indépendante de la conjoncture, si bien que la règle d'or ne suffira pas à rétablir nos finances publiques.

D'autre part, la loi constitutionnelle renvoie à la loi organique, laquelle renvoie aux lois-cadres ; celles-ci enfermeront la représentation nationale dans un corset, en contradiction avec l'article XIV de la Déclaration de 1789, qui dispose que « tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Notre critique est motivée par une idée simple : la Constitution ne saurait comporter d'objectifs politiques.

Mme Nicole Bricq. - Absolument !

M. Daniel Marsin. - Il est étonnant qu'après tant d'échecs à résorber les déficits et la dette, on veuille se parer de vertus budgétaires. La majorité des membres du RDSE voteront comme en première lecture. Pour ma part, je m'abstiendrai. (Applaudissements à droite)

M. Thierry Foucaud. - Nicolas Sarkozy tente de donner des gages aux marchés pour répondre aux exigences de la mondialisation financière en imposant une règle à laquelle le pouvoir législatif ne pourra s'opposer. Le Gouvernement appelle les citoyens à la responsabilité ; il veut inscrire l'austérité budgétaire dans la Constitution, comme si le retraité, le chômeur et l'allocataire du RSA étaient responsables d'un déficit qui a doublé depuis dix ans... en exonérant les vrais responsables que sont les banquiers et les financiers.

Nous avons voté ce texte en première lecture, une semaine avant le scandaleux allégement de l'ISF accompagné du maintien pendant deux ans du bouclier fiscal. Dans le même temps, un responsable de la majorité présentait les allocataires du RSA comme des profiteurs ; mais nous attendons encore des mesures efficaces contre les parachutes dorés, les stocks options et autres rémunérations exorbitantes -sans parler des niches fiscales.

Ce projet de loi constitutionnelle est emblématique de la politique de Nicolas Sarkozy, qui serre la ceinture du peuple et remplit les poches des riches. (M. Jean-Pierre Fourcade s'esclaffe), aggravant sans cesse davantage les inégalités. Vous servez ainsi à notre peuple la potion amère administrée en Grèce, au Portugal ou en Espagne.

Loin d'être sanctionné, M. Draghi, ancien responsable de Goldman Sachs qui a aidé la Grèce à maquiller ses comptes, a été nommé président de la BCE... Nous refusons ce texte, d'autant qu'exonérations et niches diverses n'ont cessé de croître depuis dix ans ; 100 milliards de recettes fiscales manquent grâce à la mansuétude envers les plus riches ! (M. Serge Dassault proteste) Nous savons aussi que Total paye moins d'impôts que l'épicier du coin... Nous refusons l'affichage hypocrite de la vertu budgétaire, alors que la première mesure prise en juillet 2007 aura été de voter 10 milliards d'allégements au profit des plus aisés. La règle d'or de Nicolas Sarkozy, c'est de ne jamais décevoir ses amis du Fouquet's et de la bourse... (Mme Marie-Hélène Des Esgaulx s'exclame)

En première lecture, Mme Borvo a souligné la contradiction de ce texte avec l'article XIV de la Déclaration de 1789 et la décision du Conseil constitutionnel de 2001. Nul n'a daigné répondre à sa forte argumentation. Pendant l'application de la loi-cadre, l'initiative parlementaire sera quasiment annihilée.

Nous disons enfin notre hostilité au pouvoir exorbitant donné au Conseil constitutionnel, qui n'a pas de légitimité démocratique ; il ne peut donc contraindre le Parlement. L'absence de majorité des trois cinquièmes est une bonne chose...

Nous ne voterons pas ce projet anti-démocratique ! (Applaudissements à gauche)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - L'insuffisante maîtrise des comptes publics, notamment en période de croissance, a conduit aux déséquilibres actuels. Nous nous sommes ainsi engagés à inscrire une règle d'or dans notre Constitution, qui interdit tout déficit en dehors des investissements. Le retour à l'équilibre des finances publiques n'est pas seulement une nécessité économique, c'est un impératif si nous voulons préserver notre modèle social et notre souveraineté.

Après la brillante intervention de M. Hyest, je tiens à souligner l'importance de l'initiative parlementaire. C'est pourquoi notre groupe s'oppose au monopole rétabli par l'Assemblée nationale. Ainsi, la cohérence et la sécurité juridique du texte seront assurées. En accord avec M. Gélard, le groupe UMP souhaite concilier l'équilibre budgétaire et l'initiative parlementaire.

Nous sommes déterminés à protéger les Français. Ceux qui ne veulent pas de ce texte ne veulent pas se contraindre à les protéger. (Applaudissements à droite)

Mme Nicole Bricq. - En première lecture, le groupe socialiste avait estimé que le Gouvernement n'était ni crédible ni sincère. Depuis, nous avons examiné des lois financières dont le bilan est assez éclairant au regard de la règle que vous voulez imposer.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est pourquoi il faut la règle d'or.

Mme Nicole Bricq. - La réforme de la taxe professionnelle coûtera deux fois plus que prévu, sans compensation par des recettes ; les dépenses fiscales ont encore progressé de 2,5 milliards. Et je ne parle pas de la TVA dans la restauration ou de la funeste loi Tepa. Comment vous faire confiance, à la veille d'échéances majeures ?

Mme Pécresse vient d'annoncer dans la presse que le Parlement serait informé fin juillet du rapport de l'inspection générale sur l'évaluation des dépenses fiscales ; il sera certainement très utile pour apprécier sa volonté d'agir sur les recettes en 2012... En attendant, l'allégement de l'ISF et la prime pour le partage de la valeur ajoutée pèseront sur les finances publiques...

Vos promesses de redressement budgétaire ne sont que contes de fée puisque les perspectives macro-économiques se sont assombries ; même la prudente Banque de France a révisé à la baisse ses prévisions de croissance pour 2011, tandis que les politiques restrictives menées en Europe fragilisent la France. Le déficit catastrophique du commerce extérieur pèsera durablement sur les comptes. Le déficit budgétaire s'est encore aggravé fin mai et la charge de la dette a augmenté avant même le relèvement des taux par la BCE.

Dans ce contexte, la règle d'or est irréaliste. Cela explique sans doute l'absence aujourd'hui du président de la commission des finances et de son rapporteur général. A l'Assemblée nationale, le président de la commission des finances s'est installé dans l'hémicycle, non au banc des commissions, et le rapporteur général était absent. Ces quatre parlementaires ont participé à la commission Camdessus...

La solution au problème de la dette souveraine ne peut être qu'européenne. Faut-il attendre, pour cela, d'avoir des responsables sérieux de part et d'autre du Rhin ? D'ici là, les marchés ne nous laisseront pas de répit.

Si le Gouvernement est sincère, il propose une règle de plomb, qui plombera la croissance...

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pas du tout !

Mme Nicole Bricq. - S'il n'est pas sincère, il se livre à une manoeuvre électorale, à une opération de propagande. Vous évoquez, madame la ministre, la gravité de la situation ; vous l'alimentez depuis dix ans !

Nos solutions ne sont pas les vôtres. Vous ne pouvez préempter le débat de 2012. Vous n'y parviendrez pas. Nous voterons contre ce texte. (Applaudissements à gauche)

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Merci à tous les orateurs de la majorité car le texte d'aujourd'hui changera notre façon d'agir en nous imposant un devoir de responsabilité.

Monsieur Frimat et madame Bricq, vous refusez les règles que nous proposons car vous ne voulez pas vous y soumettre.

Mme Nicole Bricq. - Vous les violez !

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Monsieur Marsin, je vous renvoie au débat sur l'amendement n°21.

Monsieur Foucaud, la légitimité institutionnelle du Conseil constitutionnel est incontestable.

Une seule question se pose : êtes-vous pour ou contre le retour à l'équilibre budgétaire ? (Applaudissements à droite)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est facile !

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

M. le président. - Amendement n°9, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Supprimer cet article.

M. Bernard Frimat. - Après la longue argumentation de Mme Pécresse, nous abordons avec l'article premier les lois-cadres et le monopole... La suppression de ce dernier est un point d'accord avec la majorité...

Remplacer les lois de programmation par des lois-cadres est une erreur, non parce que nous refusons toute règle mais parce que celle-là n'est qu'affichage -votre pratique le démontre. Nous sommes contre une mécanique dont nous ne connaissons ni les tenants ni les aboutissants, contre une mécanique qui donne au Conseil constitutionnel un rôle qui n'est pas le sien.

La solution est politique. Vous voulez vous protéger contre vos propres errements. Si vous n'arrivez pas à vous gouverner vous-mêmes, ne prétendez pas gouverner les autres.

M. le président. - Amendement identique n°14, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - En demandant qui est prêt à rétablir l'équilibre budgétaire, le Gouvernement s'adresse d'abord à lui-même et à sa majorité...

En rejetant ce carcan budgétaire, nous sommes cohérents : nous refusons que la Constitution fixe la politique d'un pays, tout comme nous avons combattu le traité constitutionnel européen, que le peuple français a repoussé.

Avec cette constitutionnalisation, une nouvelle majorité devrait conduire la même politique que celle à laquelle elle succède.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mais non !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - On ne peut ainsi aliéner la souveraineté populaire.

M. Serge Dassault. - La souveraineté du peuple, c'est l'équilibre !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - La souveraineté du peuple n'appartient qu'à lui ! S'il décide de voter des recettes supplémentaires, il doit pouvoir le faire.

M. le président. - Amendement identique n°19 rectifié, présenté par MM. Collin et Alfonsi, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.

M. Daniel Marsin. - Il est défendu.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La règle d'or est une disposition constitutionnelle en voie de généralisation. Je proposerai tout à l'heure de distinguer monopole et règle d'or.

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Les amendements de suppression sont irresponsables et suscitent ma profonde incompréhension. (Exclamations à gauche) La règle d'or est issue des travaux de la commission Camdessus, à laquelle participaient présidents et rapporteurs des commissions des finances.

Mme Nicole Bricq. - Pourquoi ne sont-ils pas là ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ils nous font confiance...

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Le retour à l'équilibre est un impératif reconnu par tous, sauf par ceux qui veulent continuer à vivre dans la facilité.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est vous qui avez aggravé le déficit !

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Tous les pays se dotent peu à peu d'une règle similaire. Il est indispensable d'équilibrer nos comptes publics, après des décennies d'échec collectif. Cela ne devrait pas être un sujet d'affrontement partisan. (Exclamations à gauche) Je regrette que cela soit pour vous un objectif de second rang. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'indigne) C'est inquiétant pour l'avenir. Quelle déception ! Vous faites de la petite politique là où il faut faire de la grande. (Exclamations à gauche)

Ce texte engage l'avenir. Je regrette que vous vous apprêtiez à voter contre la jeunesse de votre pays ! (Exclamations indignées à gauche)

M. Bernard Frimat. - Nous avons ici l'habitude d'une certaine courtoisie dont nul n'est dispensé, même une ministre... Ce sont vos propos, madame, qui sont irresponsables. Vous substituez la caricature au raisonnement ; j'ai été étonné qu'après la lecture de vos feuillets, vous n'entonniez pas La Marseillaise ni ne chantiez les louanges du guide suprême qui vous inspire !

Nos conceptions divergent. Vous ne détenez pas la vérité. L'équilibre des finances publiques n'est qu'une variable économique qui a son importance dans certaines circonstances. Lorsque vous avez présenté le grand emprunt, vous ne l'avez pas invoqué...

Vous pensez à nos enfants ? Que n'y avez-vous pensé plus tôt et traduit cette exigence dans vos budgets ! La baisse de la TVA n'a pas suscité l'enthousiasme général. Les niches, vous les avez patiemment construites au profit de ceux qui en ont le moins besoin ! (M. Serge Dassault marque son désaccord) Le déficit a doublé depuis 2002, assumez-le ! Et vous appelez à l'union nationale pour traiter une situation que vous avez créée ! Épargnez-nous vos leçons de morale.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il y a eu la crise entre temps.

M. Bernard Frimat. - Pour nous, l'union nationale, c'est autre chose, elle ne peut venir à la rescousse d'une politique toujours plus dure aux faibles, qui dégrade les services publics -le seul patrimoine de ceux qui n'en ont pas.

Mme Nicole Bricq. - Je sais de quoi je parle en matière de finances publiques.

M. Jean-Jacques Hyest. - Pas toujours... (Sourires)

Mme Nicole Bricq. - Vous assumez les responsabilités du pouvoir depuis dix ans. Nous ne méritons pas le mépris dont vous faites preuve. Parce que votre bilan est accablant, six millions de pauvres, chômage de masse, doublement de la dette, multiplication des dépenses fiscales non compensées, réduction sans précédent des recettes. Dans les années 90, c'est le gouvernement Balladur qui a creusé le déficit et c'est celui de Lionel Jospin qui a remis les finances publiques en ordre. (Exclamations à droite)

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur pour avis de la commission de l'économie. - Il a bénéficié de la croissance !

Mme Nicole Bricq. - Les faits sont là. Les Français jugeront notre projet en avril et mai prochains ; lorsque nous serons revenus au pouvoir, tout sera affaire de dosage entre réduction des déficits et soutien à la croissance. Aucune règle ne le garantira. C'est cela, la politique, sauf à transférer le pouvoir à la technocratie, voire aux agences de notation. Nous n'avons pas la même conception de la responsabilité.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - C'est sûr !

Mme Nicole Bricq. - Nous ne sommes pas ici à une tribune électorale mais au Sénat, madame la ministre. Nous savons prendre nos responsabilités, nous les prenons en votant cet amendement. Que vous le vouliez ou non, il y a une gauche et il y a une droite !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - La Constitution ne doit pas fixer la politique budgétaire du pays ! Il ne peut y avoir de consensus en faveur d'une politique budgétaire qui aide tant les riches ! Respectez les parlementaires de l'opposition.

Les amendements identiques n^os9, 14 et 19 rectifié ne sont pas adoptés.

M. le président. - Amendement n°21, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

I. - Alinéas 2 et 3

Supprimer ces alinéas.

II. - Alinéas 4 et 5

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

3° Après le dix-neuvième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La règle d'or n'exige pas le monopole, qui limite l'initiative parlementaire. Le Gouvernement a fait preuve d'écoute ; je crois qu'un accord avec l'Assemblée nationale peut être obtenu.

M. le président. - Amendement n°20 rectifié, présenté par MM. Collin et Alfonsi, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.

Alinéa 5

Au début, insérer les mots :

Nonobstant le droit d'initiative conféré aux membres du Parlement sur tous les projets de loi et les propositions de loi en vertu des articles 39 alinéa 1^er et 44 alinéa 1^er,

M. Daniel Marsin. - Amendement de repli. Il s'agit de protéger le droit d'initiative parlementaire, indispensable au bon fonctionnement de nos institutions.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cet amendement est plus que satisfait par celui de la commission.

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Le Gouvernement estime que réserver la matière fiscale aux lois financières est la meilleure méthode, qui évite la dispersion des mesures touchant aux prélèvements obligatoires et permet une évaluation de leur impact global sur les finances publiques.

Néanmoins, le Gouvernement a entendu vos préoccupations, il est sensible à l'argument tiré de l'article 72-2 de la Constitution. Il a entendu la volonté des commissions permanentes, qui veulent exercer l'ensemble de leurs prérogatives. Il s'en remettra à la sagesse du Sénat.

Je suis heureuse de constater que le coeur de la réforme fait consensus au sein des majorités parlementaires. Au demeurant, le Gouvernement continuera d'appliquer la règle fixée il y a un an par le Premier ministre. J'y veillerai. Ainsi, le monopole s'appliquera aux projets de loi.

L'Assemblée nationale et le Sénat pourraient réfléchir ensemble aux modalités d'application de l'article 40 de la Constitution en matière de recettes ; je sais que le président Arthuis y a travaillé.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je souhaite soutenir l'amendement n°21, au nom de la commission de la culture dont le président s'était opposé en première lecture au monopole. Les commissions doivent exercer leurs pleines responsabilités -qui vont jusqu'à trouver de nouvelles recettes pour l'État.

M. Jean-Pierre Fourcade. - Je remercie M. Hyest d'avoir à nouveau présenté son amendement, que je soutiens en qualité de très ancien membre de la commission des finances. Dans les années qui viennent, nous allons être obligés de revoir les bases des impôts locaux et les recettes de la sécurité sociale. Si l'on adopte le texte de l'Assemblée nationale, nous n'examinerons ces dispositifs qu'une fois alors que, par notre vote, sur un texte relatif aux collectivités, ces dispositifs seront examinés en première lecture au Sénat et deux fois par chaque assemblée, en étant inscrits en loi de finances.

J'aurais préféré le mot « validé » plutôt qu'« approuvé ».

Cet amendement permet de respecter le travail parlementaire : regardez le travail sérieux que nous avons mené sur la réforme de la taxe professionnelle et l'écart avec le texte initial du Gouvernement. Voyez aussi comment on nous a fait « avaler » la baisse de la TVA sur la restauration. Ce ne sera désormais plus possible.

L'amendement de la commission des lois permet de sauvegarder le travail du Sénat. Je remercie Mme le ministre de ne pas s'y être opposée. (Applaudissements à droite)

M. Bernard Frimat. - Je ne comprends plus très bien... L'argumentation de M. Fourcade est adaptée à l'amendement n°5 de M. Hyest, déposé il y a huit jours mais qui a disparu depuis. Il n'y aura plus de ratification par des lois de finances. A l'issue de ce pas de deux, nous en sommes revenus au statu quo ante : en votant cet amendement, vous supprimez purement et simplement le monopole, rien n'aura changé sur ce point.

Le Gouvernement s'engage à ne présenter de mesures fiscales et budgétaires que dans des lois de finances et de financement. Mais il reste les propositions de loi.

Je veux bien saluer les progrès mais là, vous en êtes au « marchons, marchons » des opéras où les acteurs restent sur place.

D'autre part, M. le président a failli à son horreur des adverbes en acceptant le terme « globalement », clé de l'accord avec M. Warsmann.

M. Dreyfus-Schmidt aimait citer Clemenceau : « si je vois un adjectif dans un texte, je le barre ; si j'y vois un adverbe, je le mets au panier ». Que ne l'avez-vous fait, monsieur Hyest.

L'amendement n°21 est adopté.

L'amendement n°20 rectifié devient sans objet.

L'article premier, modifié, est adopté.

Article 2 bis

M. le président. - Amendement n°2, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Supprimer cet article.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Amendement de conséquence. La fin du monopole impose la suppression de l'article 2 bis, qui était d'ailleurs assez bizarre, voire baroque.

M. le président. - Amendement identique n°6, présenté par M. Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales.

Mme Muguette Dini, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Il est défendu.

M. le président. - Amendement identique n°10, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

M. Bernard Frimat. - Comme avec M. Hyest, nous étions d'accord pour réorganiser cette scorie, ce bricolage qui permettait au Parlement de discuter puis de soulever l'irrecevabilité ou la saisine du Conseil constitutionnel.

M. le président. - Amendement identique n°15, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le débat en première lecture était très intéressant. Vous êtes obligés aujourd'hui de reconnaître qu'il ne faut pas trop jouer avec la Constitution.

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Sagesse.

Les amendements identiques n^os2, 6, 10 et 15 sont adoptés.

L'article 2 bis est supprimé.

L'article 3 bis demeure supprimé.

Article 9

M. le président. - Amendement n°11, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Supprimer cet article.

M. Bernard Frimat. - Nous refusons les lois-cadres. A partir du moment où l'article premier a été adopté, cet amendement tombe.

L'amendement n°11 devient sans objet.

M. le président. - Amendement identique n°16, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le Conseil constitutionnel a beaucoup de pouvoirs, mais sa légitimité démocratique est faible. Dans un régime qui se veut démocratique, il est extraordinaire que neuf juges et les anciens présidents de la République membres à vie -une anomalie !- puissent remettre en cause les choix du Parlement ! Nous le rappelons à chaque occasion

L'amendement n°16 devient sans objet.

L'article 9 est adopté.

Article 9 bis

M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Supprimer cet article.

M. Jean-Jacques Hyest. - Amendement de coordination.

M. le président. - Amendement identique n°7, présenté par M. Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales.

Mme Muguette Dini, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - C'est la même chose.

M. le président. - Amendement identique n°12, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

M. Bernard Frimat. - Coordination.

M. le président. - Amendement identique n°17, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Même chose.

Les amendements identiques n^os3, 7, 12, 17, acceptés par le Gouvernement, sont adoptés.

L'article 9 bis est supprimé.

Article 11

M. le président. - Amendement n°13, présenté par Mme Bricq et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Supprimer cet article.

M. Bernard Frimat. - Coordination.

M. le président. - Amendement identique n°18, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Coordination.

M. le président. - Amendement identique n°23, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Coordination.

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Sagesse.

Les amendements identiques n^os13, 18 et 23 sont adoptés.

L'article 11 est supprimé.

L'article 12 est adopté.

Article 13

M. le président. - Amendement n°22, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Alinéa 1

Remplacer les mots :

vingt et unième

par le mot :

vingtième

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Coordination avec la suppression du monopole des lois de finances.

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Sagesse.

L'amendement n°22 est adopté.

L'article 13, modifié, est adopté.

Vote sur l'ensemble

Mme Catherine Morin-Desailly. - La règle d'or est une satisfaction pour la majorité des membres de l'Union centriste qui réclamait son adoption dès 2007.

La situation de nos finances publiques est des plus critiques. La dette explose, les déficits se creusent, tandis que certains pays européens sont attaqués. Cette règle d'or nous permettra-t-elle d'améliorer la crédibilité de notre pays ? Au-delà, ce qui compte, c'est de tenir l'engagement d'assainir les finances publiques et de maîtriser les dépenses.

Les sénateurs du groupe de l'Union centriste, dans leur majorité, se félicitent de la suppression du monopole fiscal. Avec cette deuxième lecture, nous sommes parvenus à un équilibre raisonnable. Pourtant, il faut une volonté politique pour mettre en oeuvre ces dispositifs. Une large majorité de mon groupe votera ce texte, en espérant réunir une majorité pour le voter à Versailles. Je salue le travail des commissions permanentes, et tout particulièrement de la commission des lois et de son président. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Nicole Bricq. - Il est toujours facile de s'affranchir des règles, fussent-elles d'or. Même les Allemands n'ont respecté ni les 6 % de dettes ni les 3 % de déficit. Aucune norme n'est une digue infranchissable !

Le Gouvernement français a choisi, avec le grand emprunt rebaptisé dépense d'avenir, de débudgétiser le remboursement d'un emprunt, qui pèsera, au sens maastrichtien, sur la dette. Que la majorité y réfléchisse !

Vous nous avez appelés à la responsabilité : nous n'avons jamais manqué à notre devoir, dans les temps difficiles. Mais ne vous exonérez pas des résultats de la politique menée depuis dix ans. Le piège est vraiment gros : vous allez dire que nous, les socialistes, sommes pour le déficit. Pourtant, vous n'êtes pas parvenus à rendre la France plus compétitive : tous les indicateurs sont au rouge. Nous ne vous accorderons pas notre confiance. Attendons maintenant le débat pour la présidentielle : la seule règle qui vaille, c'est le suffrage universel.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - En campagne, hier, dans le Lot-et-Garonne, le président de la République a prononcé un discours sur la dette, en disant que la France ne pouvait pas continuer à vivre au-dessus de ses moyens.

« Devons-nous tous garder une trésorerie, une sous-préfecture, une poste ? Faut-il que rien ne bouge ? » a-t-il demandé. Mais il n'a rien dit sur les exonérations fiscales et sociales, sur la faiblesse de l'imposition des grandes sociétés. Nos concitoyens veulent plus de considération et de services publics.

M. Bernard Frimat. - Je salue le grand progrès qui consacre l'immobilisme !

Demain, Mme la ministre dira qu'elle a réussi à mettre d'accord la majorité des deux assemblées -non sans mal. Le président de la République aura la possibilité de convoquer le Congrès. Je pense que nous n'irons pas à Versailles dans l'immédiat. Les Français trancheront en 2012.

Pour nous, l'inscription dans la Constitution n'est pas une solution. Il faut une volonté politique. Nous expliquerons à Versailles, si le président de la République venait à nous convoquer, qu'il s'agissait d'une opération de communication et que vous êtes les plus mal placés pour donner des leçons de vertu budgétaire.

Vous vouliez que la session extraordinaire se termine avec ce texte qui permet à la majorité de se retrouver. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Le projet de loi constitutionnelle est mis aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants

338

Nombre de suffrages exprimés

331

Majorité absolue des suffrages exprimés

166

Pour l'adoption

180

Contre

151

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements à droite)

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Ce texte très important prouve la détermination du Gouvernement à faire du redressement de nos finances publiques un des piliers de la sortie de crise. Nous vivons un moment solennel ! La règle d'or est une loi de protection des générations futures. L'opposition y est opposée mais j'espère qu'elle se ravisera d'ici à ce que nous nous réunissions à Versailles et que, si jamais elle parvenait au pouvoir, elle ne reviendrait pas dessus. (Applaudissements à droite)

Prochaine séance demain, mardi 12 juillet 2011, à 9 h 30.

La séance est levée à 17 h 35.

René-André Fabre,

Directeur

Direction des comptes rendus analytiques

ORDRE DU JOUR

du jeudi 13 janvier 2011

Séance publique

A 9 heures 30

1. Questions orales.

A 14 heures 30

2. Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le gouvernement de la République française et le gouvernement d'Anguilla relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale (n°516, 2010-2011).