Comptes rendus analytiques officiels du 15 juin 2011

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique modifiant l'article 121 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Discussion générale

Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargée de l'outre-mer.  - « Terre de parole, terre de partage ». La devise dont s'est dotée la Nouvelle-Calédonie vaut tous les discours. Culture de l'oralité, mais respect de la parole donnée aussi. En Nouvelle-Calédonie, l'État est d'abord le garant d'une réconciliation. Cette responsabilité, je la mesure chaque jour, et je sais combien elle pèse sur le Premier ministre et le président de la République.

Le Parlement partage avec le Gouvernement la responsabilité historique que les signataires des accords Matignon en 1988 et de Nouméa en 1998 nous ont confiée. Chaque année, le Premier ministre préside le comité des signataires.

Je suis allée cinq fois en Nouvelle-Calédonie depuis ma nomination en juin 2009. L'accord de Nouméa, auquel le Conseil constitutionnel a reconnu valeur constitutionnelle, est la feuille de route du Gouvernement. Son esprit nous guide parce que, issu du consensus, il est animé par une volonté de le chercher toujours. Cet accord est une solution partielle, provisoire. Il appartient aux Néo-Calédoniens de le prolonger et à l'État de les y aider.

La crise que traverse le Gouvernement néo-calédonien depuis février 2011 est le symptôme que la démocratie y fonctionne. Cela n'interdit pas de chercher une solution juridique et politique au blocage, sans recourir à une dissolution qui exacerberait les tensions. D'où ce texte, qui se limite à réviser l'article 121 du statut.

Les entretiens du Premier ministre du 17 au 19 mai, ont confirmé que les forces politiques néo-calédoniennes souhaitent sortir ainsi de la crise actuelle.

Le législateur organique n'avait pas prévu que cet article 121 serait utilisé comme substitut à une motion de censure. Tel quel, il en fut fait usage à quatre reprises depuis 2002. Les forces néo-calédoniennes sont très attachées à ce dispositif qui leur apporte souplesse et respiration politique. Mais le détournement récent de l'article 121 crée de l'instabilité. Le Conseil d'État a parlé de « manoeuvre ». Il faut donc conserver cet article tout en faisant en sorte qu'il ne puisse plus être détourné, avec un délai de carence de dix-huit mois.

L'élection du Gouvernement à la proportionnelle est une originalité du statut de la Nouvelle-Calédonie, issue de l'accord du 5 mai 1998. Il faut donc faire en sorte que la représentation équilibrée des forces politiques au sein du Gouvernement puisse être conservée après une crise politique. C'est à quoi s'emploie ce texte, qui prévoit, en outre, une disposition transitoire.

Lors des entretiens de Matignon, les groupes politiques néo-calédoniens dans leur ensemble l'ont accepté dans sa rédaction issue des préconisations du Conseil d'État, auquel je rends hommage pour la qualité de ses avis.

Le Gouvernement est très attaché à ce qu'il recueille un large accord des parlementaires.

Le travail du rapporteur est remarquable, mais je me permettrai de défendre deux amendements pour revenir à la rédaction initiale. Des groupes qui cherchent l'obstruction à tout prix y parviendront toujours. La réponse à de telles crises est politique avant d'être juridique.

Nous sommes décidés à honorer l'oeuvre commune engagée avec les accords de Matignon et poursuivis avec ceux de Nouméa. Elle fait honneur à la France ! (Applaudissements au centre et à droite)

M. Christian Cointat, rapporteur de la commission des lois.  - Les accords de Matignon et de Nouméa ont rendu possible un gouvernement collégial de la Nouvelle-Calédonie. Nous avons, avec M. Frimat, constaté que cette organisation était efficiente.

La collégialité, qui renvoie au « consensus néo-calédonien » est un élément fondateur des accords de Matignon et de Nouméa.

L'article 121 de la loi organique, qui tend à perpétuer cette collégialité, a été détourné. Le Congrès a donc adopté le 1^er avril 2011 une résolution demandant au Parlement de modifier cet article pour sortir de la crise. Le Gouvernement a donné suite à cette demande.

Votre rapporteur a mené des auditions pour s'assurer que ce projet de loi correspondait bien à la volonté des Néo-Calédoniens. Le problème était surgi de la question du drapeau qui, comme la devise et l'hymne, devait être commun. On en est venu à souhaiter que le drapeau tricolore et celui du FLNKS soient déployés côte à côte, dans l'esprit de la poignée de main Lafleur-Tjibaou. Mais cette solution ne fait pas l'unanimité, au point que le drapeau du FLNKS n'était pas élevé dans trois communes du sud. D'où ont suivi, après une première démission de protestation, les démissions collectives à répétition des membres de Calédonie Ensemble, pour susciter de nouvelles élections. La situation est ainsi devenue très préoccupante.

D'autant que le transfert des compétences ne peut se faire avec un gouvernement dont l'action se limite à expédier les affaires courantes.

Les démissions répétées de cette année sont un détournement manifeste de l'article 121, qui n'a de sens qu'avec l'article 95 sur la motion de censure, lequel n'aurait aucun sens si la minorité peut faire tomber le Gouvernement par sa seule démission. Il faut protéger la minorité mais aussi le fait majoritaire.

Ce projet de loi organique récrit donc l'article 121 de manière à empêcher que des démissions collectives répétées fassent obstacle à l'exercice des prérogatives gouvernementales.

La commission des lois approuve largement le dispositif proposé par le Gouvernement. Toutefois, il ne faudrait pas que, pour limiter les abus, on en vienne à altérer l'esprit des accords de Nouméa. N'incitons pas à la débauche une fois tous les dix-huit mois ! La voie normale pour renverser un gouvernement doit rester la motion de censure.

Avec les aménagements qu'elle a prévus, votre commission propose l'adoption de ce texte.

M. Bernard Frimat.  - Sur ce sujet difficile, il ne faut jamais oublier de se replacer dans une perspective historique. Si l'on ne connaît pas l'histoire, on ne peut rien comprendre, disais-je à mes étudiants.

Avec M. Cointat, nous nous sommes rendus en Nouvelle-Calédonie. À Ouvéa, nous avons déposé deux gerbes, une à la gendarmerie, une autre pour les victimes canaques. Ces jeunes hommes avaient leur histoire à construire, et elle s'est terminée par leur mort, à Ouvéa. Avec ce geste, nous avions le sentiment de représenter la République dans ce qu'elle a de plus généreux.

La Nouvelle-Calédonie a cette caractéristique d'être, au Sénat, notre bien commun à tous : nous voulons y préserver la paix. Comment oublier le rôle joué par les Premiers ministres Rocard et Jospin dans les accords de Matignon et de Nouméa, en y associant M. Le Pensec ? Les différences étaient grandes entre Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur. Je sais gré au Gouvernement d'aujourd'hui, que je combats pourtant avec une sévérité constante, d'avoir été ferme dans l'application de ces accords. Cette fidélité aux accords originaux nous donne la possibilité de trouver un point d'accord.

Nous savons qu'après la période 2014-2018 des transferts de compétences, se posera la question des transferts régaliens, vers l'indépendance ou non. Ce débat est devant nous. Nul ne peut le préempter. Plus on se rapproche de cette échéance, plus la pesanteur de la question s'exerce sur les comportements et explique cette instabilité récente, ce détournement de procédure, qui instrumentalise le principe de collégialité, fait pour éviter que la majorité n'écrase la minorité.

On voit aujourd'hui que sans que le peuple ait été consulté, il y a un changement d'alliances entre les groupes du Congrès.

Un gouvernement a été élu la semaine dernière, et se pose le problème de la réalité de la collégialité. Aux Calédoniens de prouver qu'ils sont capables de faire vivre la collégialité -ce n'est pas une question qui appelle une simple réponse institutionnelle.

Nous soutiendrons la position de la commission des lois. L'article 121 ne doit pas devenir une machine à renverser le Gouvernement. Le moyen peut certes être détourné si telle est la volonté des différents acteurs...

Les légères amodiations de la commission des lois s'inscrivent bien dans l'esprit des accords de Nouméa. Sachons distinguer le fond politique de ce qui peut être un prétexte. La question du drapeau, qui a été instrumentalisée, doit être relativisée. Le drapeau de la République n'est pas celui d'un camp. La recherche d'un drapeau commun est une étape vers laquelle il faudra aller. On verra à l'épreuve des faits ce qu'il en sera, entre alliances et arrangements politiques. Le débat sur le drapeau peut servir à scléroser les camps. Nous reconnaissons aux Néo-Calédoniens la maîtrise de leur destin, hors toute perspective néocoloniale, dans le respect de tous les habitants de l'archipel. Puisse l'esprit des accords de Matignon et de Nouméa, notre bien commun, continuer de souffler !

Tel est l'esprit dans lequel nous voterons ce texte. (Applaudissements unanimes)

M. Denis Detcheverry.  - Après la Polynésie, le Sénat est saisi, pour la Nouvelle-Calédonie, de la même problématique de l'instabilité gouvernementale. La gouvernance n'est pas une fin en soi mais un outil ! La Nouvelle-Calédonie bénéficie d'un régime juridique unique, avec un titre propre dans la Constitution.

La population canaque est le groupe majoritaire, avec 40 % des habitants, tandis que celle d'origine européenne en rassemble 30 %. Les grandes réformes économiques engagées depuis une quinzaine d'années mettent l'archipel sur un chemin vertueux grâce au cobalt et au nickel. La Nouvelle-Calédonie a désormais un PIB par habitant supérieur même à celui de l'Australie !

La querelle du drapeau a fait voler en éclats le consensus et conduit aux démissions à répétition de membres du Congrès. Le pacte politique, si long à se construire, doit être préservé.

Après quatre mois de crise, les incertitudes persistent pour le nouveau gouvernement. Le recours porté devant le Conseil d'État incite à s'interroger sur la volonté des requérants de construire un destin commun.

La querelle des drapeaux m'apparaît comme étroitement politicienne. Je ne suis pas convaincu que la paralysie du Congrès depuis février soit le meilleur moyen pour l'île de poursuivre son développement. Il faut mettre fin à ces gesticulations contraires à l'intérêt général.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article 121 suffira-t-elle ? Le calendrier des transferts de compétences aura du mal à être tenu dans les délais... Subsistent des problèmes de compensation financière de ces transferts. Il faudra encore beaucoup de travail.

Le groupe du RDSE, confiant dans l'esprit de responsabilité des élus néo-calédoniens, votera ce texte. (Applaudissements)

M. Guy Fischer.  - Je loue le travail de nos collègues Cointat et Frimat. Nous savons combien il importe de ne pas subvertir des outils juridiques à des fins personnelles et contre l'intérêt général. La Nouvelle-Calédonie, possession française depuis 1853, est profondément marquée par l'histoire. Les mouvements de population successifs en ont composé la diversité. L'opposition entre autochtones et allochtones a nourri des troubles sociaux, alimentés par la code de l'indigénat, qui, niant l'identité canaque, a mené l'île de statut en statut, conduite ensuite au fil des variations gouvernementales.

Les accords de Matignon et de Nouméa ont reconnu la spécificité canaque tout en maintenant le statut de l'archipel. Hélas, l'article 121 a rendu possible un usage minoritaire pour renverser le Gouvernement. Le groupe Calédonie Ensemble a fait un usage malveillant de ce détournement pour imposer une dissolution du Congrès. Le Conseil d'État a lui-même dénoncé une « manoeuvre électorale ». Il nous appartenait de réagir. La modification proposée est indispensable et nous la voterons.

En 2014 aura lieu le scrutin d'autodétermination, ce qui est une bonne chose car au cours de son histoire la Nouvelle-Calédonie a rarement eu la liberté de choisir.

Puisse cette réforme apporter la stabilité aux Néo-Calédoniens ! Bien sûr, nous voterons ce texte. (Applaudissements)

M. Simon Loueckhote.  - Je remercie les quelques collègues présents ce soir...

M. Charles Revet.  - C'est normal !

M. Simon Loueckhote.  - ...pour adopter ce petit texte, qui aura de grandes conséquences pour la Nouvelle-Calédonie. Les membres démissionnaires du Gouvernement reprochaient à trois communes du sud de n'avoir pas hissé le drapeau indépendantiste. Les démissions se sont répétées, installant la Nouvelle-Calédonie dans l'instabilité institutionnelle.

Les Néo-Calédoniens sont inquiets. Même si la situation n'est pas comparable à celle de nos années sombres, elle n'est pas sans conséquences : il y faut une solution, juridique et politique.

Lors de votre visite, chacun a pu, madame la ministre, apprécier votre capacité d'écoute. Vous avez compris qu'un simple bricolage de la loi organique ne suffirait pas à sortir de la crise et préserver les accords de Nouméa. J'ai apprécié, ensuite, l'effort de consensus et la capacité d'écoute du Premier ministre. Les partenaires à l'accord de Nouméa savent protéger l'essentiel pour préserver l'accord et bâtir un avenir partagé. C'est dans cet esprit que le Premier ministre réunira en juillet le comité des signataires pour poursuivre cette oeuvre historique.

En attendant, cette révision de l'article 121 semblait nécessaire, pour préserver le droit des minorités : j'y adhère. L'idée a fait son chemin, les forces politiques ayant été consultées. L'article 121 n'a pas été conçu pour bloquer les institutions en faisant tomber le Gouvernement. La démission en bloc ne saurait se substituer à la motion de censure. L'usage détourné de cet article crée des effets pervers : il faut le modifier, tout en préservant les principes de collégialité et de proportionnalité propres à l'accord de Nouméa.

Le délai de dix-huit mois que l'on se propose ici de fixer entre deux possibilités de démission collective y pourvoit, en même temps que l'impossibilité de démission complète d'une liste participant de la collégialité.

Mais cette solution juridique ne suffira pas à elle seule : il faudra trouver un consensus politique. Attention, en effet, à la politisation du droit, comme à la constitutionnalisation du politique !

Pour l'heure, on peut se satisfaire de ce texte, sachant que la collégialité doit être préservée à tout prix. Je me félicite de l'esprit d'apaisement dont le Gouvernement a su faire preuve, pour sortir de la crise par le haut. (Applaudissements)

M. Robert Laufoaulu.  - Merci au rapporteur et à M. Frimat qui ont parfaitement réussi dans leur mission difficile. Le Sénat aidera ainsi la Nouvelle-Calédonie à poursuivre dans la voie de la compréhension, dont elle a tant besoin. Je me félicite du consensus sur cette réforme, fruit, hommage lui soit rendu, de l'action du Premier ministre et de la vôtre, madame la ministre.

Pour avoir vécu plus de la moitié de ma vie en Nouvelle-Calédonie -où Wallisiens et-Futuniens sont 20 000, soit plus qu'à Wallis-et-Futuna- je forme le voeu que se poursuive dans la diversité, non dans la division, la recherche de son destin. De profondes fractures, la violence, la mort, se sont, au cours de l'histoire, abattues sur ce paradis. Mais des mains se sont tendues où on ne les attendait point, et la recherche d'un avenir commun a pu s'amorcer avant que l'on ne glisse vers l'enfer.

La machine, dans les derniers mois, s'était un peu grippée. Heureusement, la raison l'a emporté. Je souhaite que cette révision de l'article 121 aide la Nouvelle-Calédonie à renouer avec la sérénité.

Ma reconnaissance va aux signataires des accords de Matignon et de Nouméa d'avoir ouvert la voie d'une destinée commune. Je souhaite qu'elle chemine en tenant compte du respect de l'environnement et du développement durable. Les fruits des riches territoires doivent aller avant tout à ceux qui les peuplent. Attention, à cet égard, à la présence massive d'un habitat insalubre proliférant. Je sais que les responsables de l'île s'appliquent à y remédier.

La Nouvelle-Calédonie, ce sont les richesses minières, mais aussi celles de ses paysages. Le temps où l'exploitation minière les massacrait sans merci est heureusement révolu. Nous allons, avec espoir et enthousiasme, vers une Nouvelle-Calédonie forte et unie. (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

Mme la présidente.  - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 3

Supprimer les mots :

ou lorsque les membres d'une liste présentent simultanément leur démission en cas d'atteinte au principe de collégialité,

Mme Marie-Luce Penchard, ministre.  - La modification apportée par la commission des lois ne nous convient pas, car elle pose comme condition de démission collective l'atteinte au principe de collégialité.

Mme la présidente.  - Amendement n°3, présenté par M. Cointat, au nom de la commission.

Alinéa 3

Remplacer les mots :

leur démission en cas d'atteinte au principe de collégialité

par les mots :

une démission motivée

M. Christian Cointat, rapporteur.  - L'article 95 du statut forme un tout avec l'article 210 sur la composition du Gouvernement et l'article 121. Si l'on apporte davantage de précisions, évitons que les termes juridiques portent à confusion : d'où notre idée d'insister sur l'élément essentiel, la motivation de la démission, qui rend les démissionnaires comptables devant les citoyens.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre.  - Dès lors que le rapporteur renonce au principe de collégialité, je retire mon amendement au profit du sien.

L'amendement n°1 est retiré.

M. Bernard Frimat.  - Le principe de collégialité est essentiel dans le fonctionnement des institutions néo-calédoniennes. La formulation du rapporteur constitue une avancée démocratique.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre.  - Je ne suis pas contre le principe de collégialité mais contre le déplacement du terme.

L'amendement n°3 est adopté.

M. Charles Revet.  - C'est l'unanimité ! Un bon travail parlementaire.

Mme la présidente.  - Amendement n°2, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 5, avant-dernière et dernière phrases

Remplacer ces phrases par une phrase ainsi rédigée :

Pour l'application des dispositions de la présente section faisant référence à l'élection des membres du gouvernement, l'enregistrement de la nouvelle liste de représentants dans les conditions fixées au présent IV vaut enregistrement de la liste de candidats à l'élection des membres du gouvernement conformément à l'article 110.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre.  - La commission des lois veut préciser que 48 heures après son enregistrement, la liste est réputée approuvée dans le cas où elle n'aurait pas fait l'objet d'un recours devant la juridiction administrative. Cette modification n'apporte rien au projet de texte du Gouvernement.

En effet, le projet de texte renvoyait au quatrième alinéa de l'article 110 de la loi organique qui prévoit déjà que l'éligibilité d'un candidat peut être soumise à l'appréciation du tribunal administratif par le Haut commissaire dans les 48 heures du dépôt de la liste. S'il ne forme pas dans ce délai un recours, la liste est réputée approuvée.

La commission laisse penser que le recours au quatrième alinéa de l'article 110 n'intervient qu'après saisine du tribunal administratif. D'où cet amendement.

Mme la présidente.  - Sous-amendement n°4 à l'amendement n°2 du Gouvernement, présenté par M. Cointat, au nom de la commission.

Dernier alinéa de l'amendement n° 2

Remplacer le mot :

représentants

par le mot :

candidats

et les mots :

vaut enregistrement

par les mots :

vaut adoption

M. Christian Cointat, rapporteur.  - Me gênait, dans le texte du Gouvernement, le fait que le statut ne soit pas mentionné, qu'il soit fait référence à un enregistrement qui n'existe pas, et que ne soit rien précisé quant à la validation de la liste. Dès lors que toutes les sensibilités sont représentées, l'élection détermine le nombre de sièges et les noms des élus. Il faut donc que ce soit la composante concernée qui propose sa liste, soumise au contrôle de légalité. Mais encore faut-il que cette liste soit valide.

Dès lors que Mme la ministre accepte nos deux changements de termes, nous pouvons nous rallier à son texte.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre.  - J'accepte le sous-amendement.

M. Bernard Frimat.  - La solution me convient. La rédaction initiale, qui prévoyait que « l'enregistrement valant enregistrement » était optimisable... (Sourires)

Je me réjouis de cette solution consensuelle.

Mme Annie David.  - C'est peut-être inhabituel, mais nous suivons le rapporteur et lui faisons confiance quant au respect de l'esprit qui avait animé la commission. Nous voterons l'amendement sous-amendé.

Le sous-amendement n°4 est adopté.

L'amendement n°2, sous-amendé, est adopté.

L'article premier, modifié, est adopté.

Article 2

L'article 2 est adopté.

Intervention sur l'ensemble

Mme Anne-Marie Payet.  - Depuis plusieurs semaines, notre assemblée travaille à des textes visant à assurer une plus grande stabilité outre-mer. Ce texte s'inscrit dans cette logique, qui actualise la loi organique de 1999 sans mettre en cause les principes de collégialité et de proportionnalité définis dans l'accord de Nouméa.

Je salue le travail de la commission des lois et de son excellent rapporteur, qui a compris le caractère fondamental du principe de collégialité pour la Nouvelle-Calédonie. (Applaudissements)

Le projet de loi organique est mis aux voix par scrutin public de droit.

Mme la présidente.  - Voici les résultats du scrutin :

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements)

Prochaine séance demain, jeudi 16 juin 2011, à 9 h 30.

La séance est levée à 23 h 55.

René-André Fabre,

Directeur

Direction des comptes rendus analytiques

ORDRE DU JOUR

du jeudi 16 juin 2011

Séance publique

À 9 HEURES 30, 14 HEURES 30 ET LE SOIR

Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République italienne relatif à la restauration du patrimoine architectural de la ville de L'Aquila (Procédure accélérée) (n° 534, 2010-2011).

Rapport de Mme Bernadette Dupont, fait au nom de la commission des affaires étrangères (n° 606, 2010-2011).

Texte de la commission (n° 607, 2010-2011).

Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge (n° 566, 2010-2011).

Rapport de M. Jean-Louis Lorrain, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 589, 2010-2011).

Texte de la commission (n° 590, 2010-2011).