Comptes rendus analytiques officiels du 5 mai 2011

M. le président.  - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi relative à la régulation du système de distribution de la presse.

Discussion générale

M. Jacques Legendre, auteur de la proposition de loi.  - La loi du 2 avril 1947 réglementant la distribution de la presse, dite « loi Bichet », est une de ces grandes lois sacrées aux côtés des lois de 1881 sur la liberté de la presse ou celle de 1957 sur l'Agence France-Presse (AFP). On ne doit y toucher que d'une main tremblante. Ce n'est pas un hasard si ces icônes de la République ont perduré jusqu'à nos jours.

La loi Bichet est un héritage précieux de la Résistance, que nous devons préserver dans un environnement bouleversé par les mutations technologiques. Ma proposition de loi se cantonne, dans le strict cadre de son titre II, à rénover la gouvernance opérationnelle de la distribution de la presse. J'ai pris en compte, pour l'élaborer, les différentes réflexions sur la modernisation des mécanismes de la distribution de la presse du Livre vert qui faisait suite aux états généraux au rapport Mettling, en passant par le rapport Lasserre.

En collaboration avec M. Assouline, nous avons entrepris une démarche constructive de dialogue avec tous les acteurs. Mon texte reprend le principe d'une régulation bicéphale préconisée par M. Mettling, en renforçant le Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP), désormais intégralement professionnalisé, et en lui adossant une nouvelle autorité de régulation chargée de régler les différends en cas d'échec de la procédure de conciliation -conformément au souhait exprimé par le ministre devant les diffuseurs de presse en février 2011- et de donner un caractère exécutoire aux décisions normatives du CSMP afin de garantir l'impartialité et la transparence des règles applicables à l'ensemble du secteur.

La commission a adopté des amendements afin de prévenir tout risque de conflit d'intérêt ou d'entente tacite au sein du CSMP. Le principe d'une organisation bicéphale a été voulu par le CSMP lui-même, qui n'est aucunement mis sous tutelle ; si nous avons tenu à préserver sa prééminence en matière normative, l'intervention de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) renforcera la légitimité de ses décisions, notamment auprès des minoritaires et petits diffuseurs.

Notre texte, équilibré, pose les fondations solides d'une gouvernance active. Je remercie M. Assouline avec qui j'ai eu plaisir à travailler. Notre commission a su démontrer que les exigences de liberté, de pluralisme et d'indépendance pouvaient nous rassembler au-delà des clivages partisans. (Applaudissements)

M. David Assouline, rapporteur de la commission de la culture.  - Je rends hommage à la loi Bichet, dont la pertinence ne s'est jamais démentie. Adoptée dans un climat consensuel, ce joyau législatif de la Résistance consacre des principes fondamentaux indispensables à la vitalité de la démocratie, en particulier la liberté de diffusion de la presse et l'égalité de traitement de tous les titres, quel que soit leur poids économique, au sein d'un système coopératif de distribution.

Aboutissement législatif de mes préconisations budgétaires, notre travail s'est concentré sur le seul titre II, c'est-à-dire la gouvernance ; nous n'avons pas touché au titre I, qui fixe les principes fondamentaux en vigueur depuis l'après-guerre. Je souhaite que les travaux dans les deux assemblées suivent le même chemin.

Le développement de la diffusion sur supports numériques bouleverse le rapport du lecteur à l'acte d'achat ; le secteur est exposé à des déséquilibres industriels majeurs -tandis que les diffuseurs restent le parent pauvre de la régulation, les messageries sont soumises à de fortes tensions ; faute de légitimité dans la loi, le CSMP ne peut adopter que des recommandations, d'où la multiplication des contentieux.

Sur le fondement de ces constats, tous les acteurs sont convenus qu'il fallait mettre en place un CSMP professionnalisé, qui garantisse la représentation de tous les acteurs ; ils ont, en contrepartie, accepté le principe de l'adosser à une autorité indépendante. Ce mécanisme bicéphale, en cohérence avec les préconisations du rapport Mettling, préserve la prééminence du CSMP en matière normative.

Les modifications adoptées par notre commission, avec l'accord du président Legendre, tendent à garantir la pérennité du système coopératif, en précisant que le respect du principe de solidarité est une mission fondamentale de l'instance de régulation. Nous avons rééquilibré les rapports entre le CSMP et l'ARDP afin de garantir l'effectivité des principes d'indépendance, d'impartialité et de transparence. En matière de contrats de groupage, nous avons travaillé à éviter aux éditeurs la tentation de ne confier que les activités les moins rentables au système mutualiste. Nous entendons également prévenir tout risque d'entente, en précisant que toutes les décisions de portée générale seront transmises à l'autorité de régulation. Nous avons conféré deux nouvelles compétences à l'autorité de régulation, contrôle comptable et surveillance de l'évolution des conditions tarifaires. Les éditeurs restent cependant parfaitement libres de fixer leurs tarifs ; l'ARDP ne formulera qu'un avis.

Il fallait veiller à ne pas instituer une autorité indépendante de pure façade : je le dis à ceux qui militent pour un CSMP puissant. Les petits éditeurs avaient besoin de garanties d'indépendance et de transparence. Cela supposait un équilibre subtil, que je crois atteint.

Je me félicite du travail de concertation approfondi mené avec le président Legendre. Avec de la bonne volonté et des principes chevillés au corps, il est possible de faire converger les points de vue. Continuons à travailler en ce sens. (Applaudissements)

M. Frédéric Mitterrand, ministre de la culture et de la communication.  - Un kiosque qui ouvre, un diffuseur de presse qui ouvre, c'est un acteur du lien social qui se crée ou renaît, un lieu de sociabilité, une chance de plus pour l'exercice de la démocratie. C'est dire que cette proposition de loi a une signification culturelle et politique très importante. Dans l'ère de l'entre-soi, dans la société des écrans, c'est un signal fort en faveur de la culture de l'écrit.

Ce texte tend à améliorer le système de diffusion de la presse écrite. Nos concitoyens n'ont pas abandonné le support papier, loin de là. Mais un journal demande à être distribué. Or, la situation de la presse est extrêmement préoccupante ; la baisse de la vente au numéro -moins 8,2 % en volume en 2010- est liée à la disparition de nombreux titres mais aussi de points de distribution : 455 sur environ 30 000 ont fermé en l'an dernier, après la stabilisation de 2009. L'activité des points de vente a reculé de 6,1 %, et même 7,8 % pour la presse quotidienne.

Nous poursuivons une politique volontariste en faveur des diffuseurs de presse. Ainsi le soutien exceptionnel aux diffuseurs spécialisés, qui doit être reconduit ; ou encore la convention signée en mars afin de parvenir à la création de 300 nouveaux kiosques et points de vente en trois ans. Il faut aller plus loin afin de clarifier et d'alléger les règles en vigueur pour leur installation sur le domaine public. Une proposition de loi de M. Warsmann est à venir. Le diffuseur est au coeur de la relation que l'éditeur entretient avec son lecteur ; son métier mérite d'être revalorisé.

La modernisation de la distribution, vous l'avez rappelé, s'inscrit dans le système coopératif institué par la loi Bichet de 1947. Au terme des états généraux de 2008, le président de la République s'est prononcé pour une réforme audacieuse des instances de régulation. M. Lasserre, sollicité, préconise, dans son rapport, la création d'une autorité indépendante chargée de la régulation et du règlement des différends, sans lien avec les professionnels du secteur cantonnés dans des commissions consultatives. Ce choix innovant traduisait l'ancrage de la régulation dans la sphère publique. Cependant, la profession a exprimé ses réticences, craignant de voir déstabiliser un secteur fragile et y voyant un frein aux réformes déjà engagées. La concertation s'est donc poursuivie sous l'égide du ministère pour définir une voie médiane et équilibrée. C'est cette voie que propose votre commission. Elle associe étroitement une instance professionnelle, le CSMP rénové, et une autorité indépendante. Elle répond au souhait de la profession de conserver son expertise sur la régulation tout en assurant la transparence et un contrôle objectif des décisions de l'instance professionnelle.

Je rends hommage au remarquable travail de la commission. Grâce à une meilleure régulation, nous aiderons le lecteur à relever le défi : il a besoin d'un solide outil de référence. C'est le sens de cette réforme, que je soutiens dans ses dispositions essentielles. Je ne proposerai que quelques amendements pour revenir à la composition initiale de l'ARDP ou donner un caractère facultatif à la consultation publique sur les décisions du CSMP. Le texte a su trouver le juste milieu, si cher à Aristote. Il préserve les acquis issus de la Résistance tout en créant les outils indispensables à une distribution de la presse modernisée, instrument essentiel de la démocratie. (Applaudissements)

Mme Françoise Laborde.  - Les difficultés financières de la presse peuvent entraîner le prix fort pour sa liberté. La filière de distribution n'est pas épargnée. Les défis ne manquent pas ! La révolution numérique est un facteur aggravant. Malgré ces difficultés, il faut conserver le principe fondamental, garant du pluralisme, qui veut que tout éditeur, quels que soient sa taille et son poids économique, puisse être distribué sur l'ensemble du territoire : il est inscrit dans la loi Bichet, icône de la République.

Au fil du temps, les missions du CSMP ont été élargies mais il ne bénéficie plus aujourd'hui, pour des raisons historiques, d'une confiance suffisante des acteurs. Soulignant l'opacité de certaines procédures de régulation, M. Lasserre préconisait de confier celles-ci à une activité indépendante. Un autre choix a été fait, faire confiance à l'autorégulation, toute en créant une autorité indépendante pour assurer l'équilibre. Le dispositif a été fort bien décrit par le rapporteur, que je remercie, ainsi que le président Legendre ; ils ont su mener à bien ce délicat travail.

Ce texte très attendu réforme la loi Bichet sans toucher à ses fondamentaux : avec la majorité du RDSE, je le voterai. (Applaudissements)

M. Ivan Renar.  - La liberté d'expression et de la presse est un fondement de notre démocratie. La distribution des journaux, qui ne sont pas un bien comme les autres, y participe. La loi Bichet a consacré des principes fondamentaux qui gardent aujourd'hui toute leur valeur. L'égalité de traitement pour tous les titres est assurée par le système coopératif, à la bonne application duquel le CSMP est chargé de veiller.

Cependant, l'essor du numérique met en cause le modèle économique de la presse écrite et la lutte pour la répartition de la valeur fait rage entre les acteurs, qui peinent à s'accouder sur une réforme jugée pourtant par tous nécessaire. Le CSMP, dépourvu de pouvoirs contraignants, n'a pu élaborer de solution pérenne. Une réforme de la régulation est donc indispensable.

Ce texte prévoit un CSMP rénové de vingt professionnels, où les éditeurs ont une place importante au côté des messageries de presse. Il est adossé à une autorité indépendante, l'ARDP. L'architecture semble pertinente mais tout tient à l'équilibre entre ces deux instances. On peut ainsi s'interroger sur la légitimité de l'autorité de régulation à exercer son autorité sur le CSMP, qui doit sans doute être réformé mais doit rester l'instance principale de régulation : il est le dernier rempart contre la marchandisation. L'effacer, c'est introduire la concurrence dans le système coopératif avec, à la clé, la disparition des plus petits. Rien ne garantit que l'ARDP soit fidèle au principe de solidarité, tandis qu'on cherche à transformer le CSMP en coquille vide. De fait, les modifications apportées à l'article 4 portent une atteinte grave au système coopératif, ce qui risque de déstabiliser le modèle économique existant. La mise sous tutelle du CSMP, c'est la fin du système coopératif.

J'étais favorable au texte initial : les remaniements introduits en commission limitent et minorent le rôle du CSMP au profit de l'autorité de régulation, à laquelle est confiée une fonction de contrôle exorbitante. On entre dans un système de distribution administré par l'État : cela a un étrange parfum d'Union soviétique. Je réprouve un texte dangereux pour la liberté de la presse.

Mme Catherine Dumas.  - La crise de la presse écrite est profonde, aggravée par l'émergence des nouvelles technologies. La presse, essentielle à la démocratie, n'est pas un produit économique comme un autre. Les états généraux voulus par le président de la République ont permis de poser un diagnostic partagé. Le réseau de distribution joue un rôle stratégique pour les éditeurs : tous les titres doivent bénéficier d'une garantie contre une distribution arbitraire. Ce principe est inscrit dans la loi Bichet.

Les acteurs s'accordent sur le fait que le CSMP demande à être réformé. Faute pour celui-ci de disposer de moyens juridiques suffisants pour régler les différends, l'Autorité de la concurrence est régulièrement saisie de contentieux dont l'enjeu n'est pas exclusivement concurrentiel. Ce n'est pas satisfaisant.

Je me réjouis donc de cette réforme de la gouvernance qui crée un système bicéphale sans porter atteinte aux principes de la loi Bichet.

Nous souscrivons aux modifications apportées par la commission. Les solutions proposées amélioreront notre système de distribution de la presse, en accord avec tous les acteurs. Nous suivrons son évolution de près.

Je remercie M. Legendre pour cette réforme pragmatique, engagée avec un grand sens de l'écoute. J'espère que son adoption donnera un signal fort pour la culture de l'écrit. (Applaudissements)

Mme Catherine Morin-Desailly.  - Le contexte de la distribution de la presse a fortement évolué, notamment avec la révolution numérique. Sur internet, chacun peut diffuser de l'information via les réseaux sociaux. Or « quantité » n'est pas synonyme de « fiabilité ».

En 2011, 400 millions d'euros ont été versés par l'État pour soutenir la distribution de la presse. Aujourd'hui, des réformes structurelles sont indispensables.

La réflexion engagée depuis trois ans a mis en évidence les faiblesses de notre système, à commencer par le déséquilibre dans le partage de la valeur entre les différents échelons ; le dernier d'entre eux n'est pas toujours aussi performant que celui de nos voisins, britanniques par exemple. Les kiosques sont des lieux d'accès à l'information mais aussi à la démocratie. Les maisons de la presse jouent un grand rôle d'animation et d'accès à la culture en général. Il faut multiplier les points de vente, assouplir les règles qui les régissent, assurer leur rentabilité.

Les propositions issues des milieux professionnels ont contribué à la maturité du débat ; des mesures législatives sont désormais possibles.

L'Autorité de la concurrence prévoyait d'ériger le CSMP en autorité indépendante ; notre commission a opté pour un système bicéphale. Cette solution était souhaitée par les professionnels mais les distributeurs se sont émus du pouvoir conféré à l'autorité indépendante, pourtant indispensable pour éviter les conflits d'intérêt dans un contexte peu concurrentiel.

Je me félicite de cette modernisation partielle de la loi Bichet. Elle permettra de mener à bien trois chantiers : donner aux diffuseurs des marges de manoeuvre commerciales pour adapter les modalités de commercialisation à la demande ; revaloriser le métier de diffuseur de presse et régler, de manière gracieuse, le plus grand nombre possible de conflits opposant les distributeurs.

Les sénateurs centristes voteront cette proposition de loi afin que nos concitoyens continuent d'accéder à une presse pluraliste, diversifiée et de qualité. (Applaudissements)

M. David Assouline.  - Je me bornerai à quelques observations. Tout d'abord, nous voulons conforter les fondements de la loi Bichet, donc une distribution équitable et coopérative. Les professionnels souhaitent que la gouvernance soit adaptée pour mieux assurer le respect de ses principes. C'est ce que nous faisons. De façon comparable, la meilleure défense de l'AFP passera par une réforme de sa gouvernance, sans toucher aux principes qui l'ont fondée. Je me félicite que cette façon de procéder soit unanimement approuvée.

On ne saurait sérieusement prétendre que la régulation bicéphale porterait un coup fatal au système coopératif. Dès lors que le CSMP est professionnalisé, la création d'une autorité indépendante s'impose pour échapper aux accusations d'entente ou de conflits d'intérêt. Contrairement à ce qui se passe aujourd'hui, le CSMP aura les moyens d'agir. Pour que les minoritaires n'engagent pas en permanence des contentieux, la rénovation du SCMP doit être complétée par la création d'une autorité indépendante de régulation.

Le groupe socialiste se félicite que les principes de la loi issue de la Résistance soient préservés ; il souhaite qu'ils le soient dans les décennies à venir. (Applaudissements)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article premier est adopté.

Article 2

M. le président.  - Amendement n°1, présenté par M. Renar et les membres du groupe CRC-SPG.

Supprimer cet article.

M. Ivan Renar.  - La réforme du CSMP est nécessaire ; nous ne contestons pas la création d'une autorité indépendante. En revanche, nous contestons la totale mainmise exercée par l'autorité indépendante sur le CSMP.

La législation de 1947 a confié aux éditeurs la maîtrise de la distribution, ce à quoi l'article 2 met un point final, au profit d'une distribution administrée.

L'avenir montrera que nos critiques n'ont rien d'outrancier.

M. David Assouline, rapporteur.  - Ce qui est outrancier, c'est de prétendre que la régulation bicéphale mettrait à bas le système coopératif.

Comment pouvez-vous accepter le principe d'une autorité de régulation et supprimer l'article qui la crée ?

Loin d'instituer une tutelle, nous organisons une harmonie, qui renforce l'autorité du CSMP. Dès lors que cette instance devient purement professionnelle, il est indispensable de l'équilibrer par une autorité de régulation garantissant l'impartialité des normes édictées.

Je pense que l'avenir nous donnera raison. Avis défavorable à l'amendement.

M. Frédéric Mitterrand, ministre.  - Même avis : la régulation ne porte pas atteinte aux principes de la loi Bichet. Retrait ?

M. Ivan Renar.  - Non : cet amendement, dans son imperfection, tire la sonnette d'alarme. Il faut y voir le soupir de la créature accablée (sourires appréciateurs), mais aussi son cri de protestation !

Je reconnais la qualité du travail accompli par la commission mais la navette me donnera raison.

L'amendement n°1 n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté.

L'article 3 est adopté.

Article 4

M. le président.  - Amendement n°2, présenté par M. Renar et les membres du groupe CRC-SPG.

Supprimer cet article.

M. Ivan Renar.  - Nous nous élevons contre la mise sous tutelle du CSMP car la régulation bicéphale compromet le système coopératif de la loi Bichet. Il faut rééquilibrer les compétences.

M. David Assouline, rapporteur.  - Retrait ou rejet, précisément pour satisfaire les objectifs énoncés par M. Renar, notamment pour défendre le système coopératif.

M. Frédéric Mitterrand, ministre.  - Même motif, même peine.

L'amendement n°2 n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°6, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

« 3° Un magistrat de la Cour des comptes désigné par le premier président de la Cour des comptes.

M. Frédéric Mitterrand, ministre.  - La proposition de loi initiale disposait que l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) serait composée d'un conseiller d'État, d'un magistrat à la Cour de cassation et d'un magistrat à la Cour des comptes. La commission a remplacé ce dernier par « une personnalité indépendante désignée par le président de l'Autorité de la concurrence à raison de sa compétence en matière de droit de la concurrence ». On peut comprendre cette substitution, eu égard aux enjeux concurrentiels, mais elle introduit de l'hétérogénéité dans la composition de l'Autorité. De plus, il peut paraître délicat qu'un membre d'une autorité indépendante soit désigné par le président d'une autre autorité indépendante. Enfin, la présence d'un magistrat de la Cour des comptes semble tout à fait pertinente au sein de cette Autorité. Pour ces motifs, il serait préférable de revenir à la composition initialement prévue de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse.

M. David Assouline, rapporteur.  - M. Lasserre avait souhaité qu'un membre de l'ARDP soit nommé par le président de l'Autorité de la concurrence. L'amendement donne plus de cohérence et plus de crédit à l'autorité ; et on peut certainement trouver à la Cour des comptes un magistrat connaissant bien le secteur... J'accepte donc l'amendement.

M. Serge Lagauche.  - Compte tenu de l'harmonie de ce débat, et comme la question n'est pas essentielle, nous avons conseillé au rapporteur d'accepter l'amendement n°6.

L'amendement n°6 est adopté.

M. le président.  - Amendement n°3, présenté par M. Renar et les membres du groupe CRC-SPG.

Alinéa 26

Supprimer cet alinéa.

M. Ivan Renar.  - Cet alinéa remet en cause les contrats d'exclusivité dans la distribution, donc le système coopératif.

On sait les difficultés économiques que traversent les messageries de presse, y compris Presstalis. C'est tenter le diable que de permettre, comme vous le faites, à un distributeur de ne maintenir dans le système coopératif que les segments non rentables. Cette mise en concurrence est une atteinte à la loi Bichet.

M. David Assouline, rapporteur.  - Je rappelle que des dérogations existent aujourd'hui, en application de la loi Bichet, et que la rédaction initiale du texte mentionnait aussi la « distribution non exclusive ». Pour éviter les dérives, nous proposons d'encadrer cette faculté, pour garantir l'équilibre économique des coopératives. L'amendement est contraire à l'objectif poursuivi par son auteur.

M. Frédéric Mitterrand, ministre.  - Je fais mienne la position du rapporteur, puisque le texte préserve la solidarité coopérative et l'équilibre économique des messageries.

M. Ivan Renar.  - Nous échangeons des pétitions de principe mais vous ne me répondez pas. Vous savez comme moi, monsieur le rapporteur, que derrière les dispositions techniques se cachent souvent des enjeux politiques. Mais comme le dirait Jacques Legendre, qui fut maire de la cité de Fénelon, « Tout est dans tout, et le reste dans Télémaque ». (Sourires)

L'amendement n°3 n'est pas adopté.

Sommaire

Accord en CMP1

Sessions plénières du Parlement européen à Strasbourg1

Politique énergétique de la France5

Droit de la chasse10

Discussion générale11

SÉANCE

du jeudi 5 mai 2011

99^e séance de la session ordinaire 2010-2011

présidence de M. Roland du Luart,vice-président

Secrétaires : Mme Michelle Demessine, M. François Fortassin.

La séance est ouverte à 9 heures.

Le procès-verbal de la précédente séance, constitué par le compte rendu analytique, est adopté sous les réserves d'usage.