Dépôt du rapport de la Cour des comptes
M. le président. - L'ordre du jour appelle le dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes. (M. le Premier président de la Cour des comptes est introduit dans la salle des séances selon le cérémonial d'usage)
Monsieur le Premier président, c'est aujourd'hui la cinquième fois que vous venez dans cet hémicycle pour la remise du rapport annuel de la Cour des comptes, mais c'est la première fois que je vous accueille ici ; vous m'avez accueilli de manière fort amicale et courtoise la semaine passée lors de l'audience solennelle. Je vous souhaite très cordialement la bienvenue, au nom de tous mes collègues.
Loin d'être une routine, imposée par l'article L. 136-1 du code des juridictions financières, le dépôt de ce rapport est un moment fort qui marque la collaboration entre la Cour et le Sénat.
La révision constitutionnelle de juillet dernier a permis de conforter la Cour des comptes, en inscrivant dans la Constitution sa mission générale d'assistance au Parlement dans ses tâches de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques. Cette évolution s'inscrit dans la suite logique de la consécration de la fonction de contrôle et d'évaluation du Parlement.
MM. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, ne me démentiront pas : demain plus encore qu'aujourd'hui, le Sénat pourra s'appuyer sur vos travaux pour exercer pleinement cette fonction fondamentale, deuxième pilier de l'activité parlementaire.
C'est donc avec un grand intérêt que nous allons maintenant, monsieur le Premier président, vous écouter présenter votre rapport.
M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes. - En application de l'article L. 136-1 du code des juridictions financières, j'ai l'honneur de vous remettre le rapport public annuel de la Cour. (M. le Premier président dépose le rapport entre les mains de M. le Président, qui l'en remercie)
La remise de ce rapport constitue le rendez-vous le plus ancien de la Cour avec le Sénat, mais c'est loin d'être le seul : depuis la Lolf et la dernière révision constitutionnelle qui ont confirmé notre mission d'assistance au Parlement, il marque le coup d'envoi d'une série de contributions à vos travaux.
Nous avons voulu répondre à vos attentes. Le rapport livre d'abord une expertise sur les finances publiques, plus que jamais nécessaire en cette période de crise : c'est l'objet du premier chapitre et ce n'est pas par hasard. Nous y convenons qu'à une situation économique exceptionnelle doit répondre une politique budgétaire exceptionnelle, mais nous y insistons aussi sur le fait que des réformes structurelles sont toujours nécessaires pour favoriser une gestion moderne et plus respectueuse des deniers publics.
Dans l'immédiat, nos craintes les plus vives portent moins sur le déficit, qu'un effort raisonnable pourrait ramener à de plus justes proportions une fois la croissance revenue, que sur l'évolution -hélas trop prévisible- de la dette. Sur la base des hypothèses les moins pessimistes, le supplément de dette en 2010 par rapport à 2007 pourrait être de 250 milliards d'euros. La dette coûtait cher, elle coûtera encore plus cher. Il est indispensable de la stabiliser, puis de la réduire.
Le rapport cite plusieurs pistes à explorer, comme la refonte trop longtemps différée des bases cadastrales, ou la meilleure maîtrise des opérations de cessions immobilières que l'État mène parfois de façon précipitée et trop peu rigoureuse. Au-delà de ces contrôles ciblés, nous avons voulu dresser un bilan des premières initiatives de l'administration pour dégager des économies et nous sommes intéressés à la campagne d'audits de modernisation, qui a fait prendre la mesure de la difficulté de donner une suite à l'exercice. Il est d'autant plus indispensable de tenir le cap que même si nous n'abandonnons rien en chemin, le compte n'y sera pas. On nous laisse entrevoir 6 milliards d'économies d'ici à 2012 grâce à la révision générale des politiques publiques, mais ce n'est pas du tout à la hauteur des enjeux.
Le secteur local n'est pas négligé avec cette année la publication de trois contrôles ciblés et de deux enquêtes transversales, la première sur la modernisation en cours du contrôle de gestion, la seconde sur les ravages des emprunts dits « structurés ». Puisqu'il paraît que le principe de libre administration des collectivités territoriales ne permet pas d'interdire purement et simplement de tels emprunts -ce qui serait pourtant salutaire- il nous semble à tout le moins indispensable qu'avant de s'engager dans de telles opérations, les exécutifs en mesurent les risques et en informent de manière détaillée leurs assemblées délibérantes.
M. Roland du Luart. - Encore faudrait-il qu'ils en fussent eux-mêmes informés par les prêteurs !
M. Philippe Séguin, Premier président. - Enfin, ce rapport public est le reflet de nos travaux sur les politiques publiques : nous avons notamment étudié cette année les modes de régulation du secteur financier qui eussent été beaucoup plus efficaces si l'Autorité des marchés financiers, la Commission bancaire et l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles eussent travaillé de façon moins cloisonnée et disposé de pouvoirs de sanction plus solides.
Nous évoquons également la gestion immobilière des universités, qui reste à inventer ; l'étonnant financement, sous forme d'exonération de charges, du droit à l'image collective des sportifs professionnels, sur un budget dédié au développement des pratiques sportives ; ...
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - En effet.
M. Michel Charasse. - Ce sont les intermittents du sport !
M. Philippe Séguin, Premier président. - ... le 1 % logement, pour lequel il faudrait réduire le nombre de collecteurs ; le droit individuel à formation et le congé individuel de formation, véritables bombes financières pour le budget de l'État, qui ne bénéficient même pas à ceux qui en auraient le plus besoin ; l'audiovisuel extérieur, la création de France 24 n'ayant pas entraîné une remise en cause des dispositifs préexistants.
Je ne saurais vous détailler les quelque mille pages de ce rapport, mais je souhaite que ces observations nourrissent utilement vos travaux.
La question récurrente de l'utilité de la Cour trouve une réponse dans le deuxième tome, consacré aux suites réservées aux interventions de la Cour.
M. Michel Charasse. - Il y a des doutes ?
M. Philippe Séguin, Premier président. - Le travail du Sénat, notamment sur la base de nos rapports, tient évidemment une grande place dans ces résultats. Nous savons gré aux rapporteurs du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale d'avoir pris en considération certaines de nos recommandations.
Les responsables des établissements ou services contrôlés réagissent souvent avec célérité aux remarques de la Cour. Conformément à nos voeux, le statut des conservateurs des hypothèques va ainsi être entièrement revu ; le service de gestion des pensions des fonctionnaires se réforme, tout comme l'Institut national du cancer, Météo France, le musée Rodin, l'Inao, la Caisse des congés spectacles pour les intermittents ou encore la Société d'encouragement aux métiers d'art. Le renforcement de la Commission de surveillance de la CDC et la réforme de la tutelle des chambres de commerce et d'industrie engagée depuis 2005 reposent également en bonne partie sur nos préconisations. Certaines structures comme l'Agence nationale d'indemnisation des Français d'outre-mer vont être supprimées.
En matière d'emploi et d'insertion, nous avons notamment obtenu la suppression de certains allégements de charges ciblés à l'efficacité discutable. La loi sur le RSA fusionne le contrat d'avenir et le contrat d'insertion du RMI en un seul contrat, suivant l'une de nos recommandations constantes.
Un indicateur, en cours d'élaboration, vous permettra d'apprécier l'efficacité des interventions de la Cour. Sur 475 recommandations en 2006 et 2007, 340 ont été acceptées dans leur principe et près de 300 réformes ont été lancées. Seize de nos recommandations ont toutefois essuyé un refus explicite, et 118 sont restées sans réponse. Nous ne resterons pas inertes pour autant. Par exemple, les progrès en matière de péages autoroutiers sont par trop modestes.
Certains chapitres de ce deuxième tome ont exigé des investigations plus poussées, comme les suites de notre contrôle sur la politique en faveur des personnes âgées dépendantes. Je salue à cet égard le travail de la mission commune d'information sur la prise en charge de la dépendance, en souhaitant que vos efforts aboutissent à une réforme ambitieuse de cette politique.
M. Michel Charasse. - Il faut récupérer sur succession !
M. Philippe Séguin, Premier président. - S'agissant des personnels des établissements publics de santé, les recommandations de notre rapport thématique de 2006 ont été en partie entendues, mais il reste des progrès à faire ; nul doute que nos travaux vous serviront lors du débat sur le projet de loi « Hôpital, santé, patients et territoire ».
La rationalisation du paysage de l'intercommunalité passe par des fusions et par la suppression du plus grand nombre possible de Sivu ou Sivom, comme je l'ai rappelé devant le comité présidé par M. Balladur.
L'article 47-2 de la Constitution dispose que nous vous assistons désormais dans l'évaluation des politiques publiques. Or nous ne sommes pas encore en mesure de remplir cette mission. Rares sont les politiques publiques qui ne sont pas partagées entre les niveaux national et locaux, et le principe des blocs de compétences qui justifiait l'organisation actuelle des juridictions financières s'est atténué au fil du temps. Ayant trop longtemps différé la réorganisation à prévoir en conséquence, nous avons dû décliner un certain nombre de vos demandes, comme celle concernant le travail de M. Bélot, celle sur les fonds européens ou celle sur la continuité territoriale. Vous-mêmes êtes privés d'un accès direct aux chambres régionales des comptes, juridictions autonomes.
La situation actuelle est absurde : les rapporteurs de la Cour n'ont pas accès aux comptes des collectivités territoriales. Comment dès lors contrôler la formation professionnelle ou la politique de lutte contre l'exclusion ? A l'inverse, une chambre située à moins de 100 mètres d'une préfecture de région n'y a pourtant aucun pouvoir d'investigation ! Résultat, les services déconcentrés de l'État échappent très largement à notre contrôle.
Nous avons bien imaginé des usines à gaz pour faire travailler ensemble Cour et chambres régionales, mais nous demeurons des juridictions distinctes. Chaque enquête commune est une véritable course à handicap qui peut conduire un même élu à répondre à maintes reprises aux mêmes questions. Et surtout, il faut compter deux à trois ans pour aboutir à un résultat...
Notre adaptation est donc une ardente obligation.
Les avant-projets actuellement soumis à la concertation interministérielle ne suppriment pas le réseau des chambres régionales ; ils cherchent seulement à supprimer les obstacles au travail commun. Même si, parallèlement, le contrôle à l'échelon local devra continuer à évoluer. Les collectivités territoriales ont accompli en quelques années des progrès significatifs en matière de gestion. Les sujets traités sont désormais éminemment complexes et les enjeux financiers sans commune mesure avec ce qu'ils étaient il y a 25 ans.
Notre objectif est de vous apporter, dans des délais raisonnables, la contribution à l'évaluation des politiques publiques que vous attendez ; de garantir aux élus locaux une plus grande homogénéité dans les contrôles, donc une plus grande équité de traitement ; enfin, d'apporter un service utile aux collectivités contrôlées. Nous ne sommes pas là pour épingler, stigmatiser. Nous avons à rappeler les règles et parfois à sanctionner les manquements, mais nous souhaitons d'abord apporter un concours utile à nos interlocuteurs.
Loin de nous le désir d'abandonner le contrôle organique, mais ces contrôles, plus ciblés, seront programmés au terme d'une analyse de risques mieux étayée. Surtout, nous pourrons concevoir des campagnes de contrôles sur un vaste échantillon de collectivités, afin non pas de dresser un tableau de chasse mais de repérer les bonnes pratiques et les risques. C'est une révolution dans l'approche du contrôle. Tous les jours, les collectivités territoriales font face à des entreprises privées puissantes. Les juridictions financières ont donc un rôle majeur à jouer pour leur permettre de défendre les intérêts des citoyens.
Nous aurons également à traduire pour les collectivités territoriales le principe constitutionnel de sincérité des comptes publics.
M. Jean Arthuis, président de la commission. - Annuels !
M. Philippe Séguin, Premier président. - Notre ambition est de vous fournir l'expertise que vous êtes en droit d'attendre et un service utile à nos interlocuteurs. (Applaudissements à droite, au centre et sur plusieurs bancs à gauche)
M. le président. - Acte est donné du dépôt de ce rapport.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - La remise du rapport de la Cour s'inscrit cette année dans un contexte particulier. Nous sommes à la veille de l'entrée en vigueur des dispositions de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 sur la fonction de contrôle du Parlement et l'assistance que la Cour des comptes peut lui apporter.
La réforme constitutionnelle a consacré explicitement les fonctions de la Cour des comptes dans le contrôle et la certification des comptes de l'État. La commission des finances a elle-même participé à cette reconnaissance, en étant à l'initiative de l'introduction de la notion de sincérité des comptes dans le nouvel article 47-2 de la Constitution. Le second alinéa de cet article dispose ainsi que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. » Son premier alinéa reprend de son côté les trois piliers sur lesquels s'appuie la mission de la Cour des comptes : contrôler, certifier, évaluer. La fonction de juger me semble d'une nature différente. Il y a quelque ambiguïté à mes yeux à confier aux mêmes personnes, qui ont statut de magistrat, des fonctions d'évaluation, de certification et de jugement ; il pourrait y avoir entre elles un soupçon de conflit. Je fais confiance à la Cour pour mettre en place les garde-fous nécessaires et les bonnes pratiques. Nous l'y aiderons dans le cadre de notre propre activité de contrôle.
La dernière réforme constitutionnelle constitue également pour le Parlement un défi à relever : la mise en oeuvre effective de sa mission de contrôle de l'exécutif. La nouvelle rédaction de l'article 48 entre en vigueur le 1er mars 2009 ; il dispose qu'une « semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques ». Nous exerçons déjà notre mission de contrôle, comme en témoignent les travaux d'investigation et de suivi menés par nos commissions permanentes et nos missions d'information. J'avais eu l'honneur de présenter, l'année dernière, un bilan des travaux de contrôle de la commission des finances qui mettait en évidence leur retentissement et les suites concrètes qui leur ont été données. La révision constitutionnelle donnera un nouvel élan à notre mission de contrôle. C'est une chance qu'il faut saisir et un défi qu'il faut relever.
La qualité des liens que nous avons tissés ces dernières années avec la Cour nous y aidera. Les travaux qui nous sont transmis, dont nous apprécions la qualité et la diversité, sont une base sur laquelle nous pouvons nous appuyer pour nourrir notre réflexion et alimenter nos débats. Au premier rang de ces travaux figurent les enquêtes de l'article 58 de la Lolf. Quatre d'entre elles ont donné lieu en 2008 à des auditions pour suite à donner, ouvertes à nos collègues et à la presse, ainsi qu'à la publication de rapports d'information. Ces enquêtes ont porté sur la gestion et la comptabilisation des créances d'aide publique au développement par la Coface, les refus d'apurement communautaire dans le domaine agricole, les questions budgétaires liées à l'école maternelle et les caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats. Nous organiserons le 18 février 2009 la même procédure de publicité pour la dernière enquête reçue au titre de 2008, qui est relative aux engagements du Centre national d'études spatiales (Cnes) dans les programmes de l'Agence spatiale européenne.
Pour 2009, la commission des finances vous a saisi de cinq enquêtes à la demande des rapporteurs spéciaux compétents, portant sur les sujets suivants : les crédits de la présidence française de l'Union européenne, la gestion du projet informatique Copernic du ministère du budget, la gestion des centres de rétention administrative, l'articulation des dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles, enfin l'Office national des forêts.
Notre collaboration repose aussi sur la faculté qui nous est ouverte par l'article 58-1 de la Lolf de demander l'assistance d'un magistrat de la Cour des comptes. En 2008, nous l'avons utilisée à deux reprises, sur le fonctionnement des administrations chargées de la gestion de l'immigration économique -sujet qui a fait l'objet d'un rapport d'information de notre commission- et les ressources financières des chambres des métiers et de l'artisanat dont les conclusions devraient être connues au cours de cette année. Les référés et les rapports particuliers transmis par la Cour sont également une source d'inspiration fructueuse.
La commission des finances sera certainement amenée à puiser dans ces documents des thèmes de contrôles qu'elle proposera au titre des nouvelles procédures constitutionnelles.
Les relations établies entre la Cour des comptes et le Sénat ne se limitent pas à ces transmissions et à leur suivi ; elles prennent aussi la forme de rencontres moins formelles, mais de plus en plus fréquentes, entre les rapporteurs spéciaux et les présidents de chambre ou de section. Ces rencontres s'inscrivent parfois dans le cadre des enquêtes demandées et permettent aux rapporteurs spéciaux de préciser leurs attentes. Elles autorisent également une information régulière sur les travaux menés par la Cour dans leurs domaines de compétence ; elles sont devenues une habitude à l'occasion de l'examen de la loi de règlement.
Ces rendez-vous témoignent de la très grande attention portée par la Cour à l'étendue et à la qualité de l'information des parlementaires et de sa volonté de jouer le jeu de la collaboration affirmée par la Constitution. La réussite de la réforme constitutionnelle sera grandement conditionnée par la qualité de cette collaboration.
C'est dans cette perspective que nous prendrons connaissance avec beaucoup d'attention des observations du rapport annuel de la Cour. Je relève sur tous les thèmes que vous avez évoqués une profonde convergence avec les travaux de la commission des finances.
Vous avez évoqué le rôle des chambres régionales. Il nous faudra ouvrir le débat sur la certification des comptes des collectivités territoriales, qui appelle de profonds changements. Les chambres ne pourront plus intervenir tous les trois ou quatre ans dès lors que la certification sera devenue annuelle. Vaste programme... Je souhaite que nous puissions engager la discussion avec vous sur ce sujet. (Applaudissements au centre, à droite et sur plusieurs bancs à gauche)
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. - Je salue à mon tour l'importance, la qualité et l'utilité des travaux réalisés par la Cour et j'en remercie son Premier président. La synthèse des travaux que vous venez de nous présenter est impressionnante et confirme le rôle éminent de la Cour au service d'une meilleure gestion des deniers publics.
Nous examinerons le contenu de ce nouveau rapport avec une grande attention. Je perçois déjà que nos observations vont sans doute se rejoindre sur des sujets qui nous tiennent à coeur, tels la remise en ordre de l'Institut national du cancer, le dossier médical personnel ou les multiples dispositifs de soutien à l'emploi. Sur l'adoption internationale, nos travaux menés conjointement avec la commission des finances sont en cours de finalisation. Vos analyses viennent de façon très opportune conforter notre éclairage et rendre plus fructueux le débat que nous souhaitons organiser en séance publique sur ce thème dans les prochaines semaines. Ce sera pour nous un bon moyen de mettre en oeuvre les nouvelles modalités offertes par la Constitution pour promouvoir un contrôle parlementaire renforcé des actions du Gouvernement, avec l'assistance active de la Cour des comptes.
L'objectif que vous poursuivez d'améliorer la gestion des deniers publics est également le nôtre. Je me félicite de la très grande qualité des liens que la commission des affaires sociales et, au sein de celle-ci la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, ont pu nouer avec vous-même comme avec les magistrats de la Cour. Je salue votre disponibilité et votre écoute. Les relations étroites et très fructueuses que nous avons établies avec vous sont la preuve que la Cour remplit pleinement son rôle d'assistance à nos travaux de contrôle parlementaire.
Des rendez-vous réguliers permettent d'entretenir ces relations, en particulier la publication, au mois de septembre, du rapport de la Cour sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale. Cette année encore, il proposait un éclairage détaillé sur nombre de sujets d'importance, dont celui des niches sociales sur lequel notre commission, qui y avait déjà réfléchi, s'est largement appuyée pour entériner la création du forfait social mais aussi approfondir le débat sur l'ensemble des allégements de charges sociales et autres exemptions d'assiette. De même, la situation très dégradée du Fonds de financement des prestations sociales agricoles appelait une solution urgente, comme notre commission et M. Vasselle l'ont maintes fois réclamée. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a fait disparaître ce fonds, ce que vous appeliez de vos voeux. Là encore nous nous rejoignons, ce qui témoigne du poids que peuvent avoir nos efforts conjoints.
Un deuxième rendez-vous régulier est désormais institué : celui de la publication au mois de juin du rapport de certification des comptes de la sécurité sociale. Le deuxième, publié l'année dernière, s'est révélé comme le premier extrêmement constructif. Notre commission a exercé un contrôle attentif et régulier des moyens mis en oeuvre par les caisses, notamment la Cnaf, pour répondre aux observations de la Cour. La Mecss va d'ailleurs publier un rapport à ce sujet dans les tout prochains jours.
D'autres rencontres ont lieu à l'occasion de la remise des travaux que nous commandons à la Cour. Cette année, l'enquête de la Cour sur la répartition des charges entre les assurés, l'assurance maladie obligatoire et les assurances complémentaires ont grandement contribué à étayer notre réflexion sur le sujet et permis d'insérer dans le dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale une disposition renforçant l'information sur l'activité des organismes d'assurance complémentaire.
Nous sommes certains que les prochaines demandes d'enquête, sur le bilan du plan « Hôpital 2007 » et l'utilisation des fonds consacrés au sida, seront également riches d'enseignements.
Je souhaite que 2009 soit tout aussi fructueuse pour la Cour des comptes que cette année et que nous poursuivions nos travaux communs pour le meilleur profit de nos concitoyens. (Applaudissements à droite, au centre et sur plusieurs bancs à gauche)
M. le président. - Je remercie le Premier président et ses collaborateurs pour la présentation de ce rapport. (M. le Premier président quitte l'hémicycle avec le cérémonial d'usage)
La séance est suspendue à 18 h 45.
présidence de Mme Catherine Tasca,vice-présidente
La séance reprend à 21 heures 30.