Règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007 (Urgence)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007.
Discussion générale
M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. - En changeant le nom de la loi de règlement, nous déférons au voeu exprimé l'an dernier par le Parlement, afin de traduire le changement profond dû à la Lolf. L'examen de ce « rapport de gestion » est appelé à devenir un moment beaucoup plus important de la vie parlementaire : le Gouvernement doit justifier ses comptes de manière à ce que l'éclairage ainsi porté sur le chemin accompli éclaire l'avenir. Tel est le sens du chaînage vertueux de la Lolf.
La Haute assemblée s'est toujours impliquée dans cet exercice d'évaluation, cette année plus encore que les précédentes.
J'aurai l'occasion de revenir sur l'importance de ces nouveaux enjeux, après vous avoir présenté les résultats de l'exercice 2007 qui sont d'ailleurs en ligne avec les prévisions.
Le projet de loi de finances rectificative que je vous avais présenté en décembre tablait sur un déficit budgétaire révisé à 38,3 milliards. Le solde arrêté dans le projet de loi de règlement s'établit à 34,7 milliards, mais ce n'est pas ce chiffre que je commenterai car je ne veux pas tirer profit du produit de cession de titres EDF pour 3,7 milliards, provisoirement enregistré sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » pour financer le plan Campus de Mme Pécresse. Le déficit budgétaire, hors cet élément exceptionnel, s'élève donc à 38,4 milliards, soit une amélioration de 3,6 milliards par rapport à la loi de finances initiale. Le compte y est, malgré toutes les incertitudes qui ont entouré les prévisions faites au moment du collectif l'an dernier. Ces risques n'ont pour autant pas disparu en 2008 mais les résultats enregistrés à la fin de l'année 2007 permettent d'envisager l'avenir avec sérénité.
Nous avons donc réussi à maîtriser les dépenses et les recettes, dans leur ensemble, ont tenu leurs promesses. La maîtrise des dépenses n'est pas un vain mot : le plafond de dépenses voté par le Parlement a été strictement respecté puisque nous nous situons en dessous de l'autorisation parlementaire. Ce résultat est d'autant plus important qu'il est atteint dans le respect du cadre budgétaire initialement fixé pour 2007. Nous avons décidé, en effet, de respecter la Lolf en nous interdisant de rebattre en cours d'année les cartes qui avaient été distribuées aux ministères. Cette décision nous conduit cependant à constater la constitution d'une dette importante auprès de la sécurité sociale.
Pour autant, il ne faut pas que cet arbre cache la forêt...
Mme Nicole Bricq. - Un gros arbre !
M. Eric Woerth, ministre. - 2007 marque d'incontestables progrès dans la normalisation des relations financières avec la sécurité sociale. Ainsi, l'État a achevé de reprendre la dette issue du Bapsa pour 620 millions et, surtout, j'avais pris l'engagement de rembourser la dette de 5,1 milliards constituée auprès du régime général de sécurité sociale au 31 décembre 2006. Cet engagement a été scrupuleusement tenu. Au total, l'État a apuré 5,8 milliards sur une dette de 7 milliards enregistrée à la fin de l'exercice 2006. Ces chiffres parlent d'eux-mêmes.
Pour l'avenir, il nous faudra bien rembourser la dette en partie reconstituée en 2007 -je souhaite trouver une solution pour en régler au moins une partie dès cette année- et, surtout, progresser dans la qualité de la budgétisation initiale des crédits : le projet de loi de finances pour 2008 présente, de ce point de vue, de réelles avancées, en particulier sur l'aide médicale d'État, sur l'allocation aux adultes handicapés et sur l'allocation de parent isolé. Ces efforts s'amplifieront encore dans budget pluriannuel 2009-2011.
L'exécution budgétaire 2007 nous permet aussi de conforter les premiers enseignements tirés en 2006 de la gestion en mode Lolf : la mise en réserve d'une partie identifiée des crédits en début d'année montre que nous pouvons à la fois donner de la visibilité aux gestionnaires et disposer des marges suffisantes pour faire face aux aléas de gestion. Les ministères ont également apporté la preuve qu'ils savaient tirer parti des souplesses de gestion offertes par la Lolf et financer la plupart de leurs besoins en cours de gestion par redéploiement des crédits. Certes, l'application de la fongibilité asymétrique a été restreinte, passant de 400 millions en 2006 à 300 millions en 2007, mais elle pourra jouer à plein, à l'avenir, pour récompenser les efforts de gestion réalisés.
Les recettes, dans leur ensemble, se sont accrues de 150 millions par rapport aux prévisions du collectif. Ce résultat recouvre toutefois des évolutions contrastées : d'une part, une amélioration de 1,2 milliard des recettes non fiscales par rapport aux prévisions du collectif. L'ampleur de l'écart peut surprendre mais il s'explique par le versement d'une soulte de 640 millions par la SNCF, en contrepartie de la reprise de la dette en décembre 2007, ce qui a permis de clarifier les relations entre l'État et la SNCF et de mettre en cohérence le droit avec la réalité de l'engagement de l'État, engagement au demeurant retracé dans le compte général de l'État. D'autre part, nous constatons un prélèvement sur recettes supérieur de 600 millions par rapport au collectif, surtout concentré sur le FCTVA, et une moins-value limitée à 500 millions sur les recettes fiscales.
Ces résultats démontrent la bonne résistance des recettes à la dégradation de la conjoncture. L'impôt sur les sociétés connaît une plus-value de presque 5 milliards par rapport à la loi de finances initiale, mais un retrait de 270 millions par rapport au collectif. Le produit du dernier acompte versé en décembre est en ligne avec les prévisions que nous faisions. C'est un signe encourageant sur la santé de nos entreprises, dans un contexte pourtant moins porteur. Le produit de la TVA, qui est un bon indicateur de la tenue de la consommation, est même légèrement supérieur aux prévisions du collectif. Les recettes nettes dépassent ainsi de 400 millions la prévision de collectif.
Mon deuxième constat, beaucoup plus préoccupant, tient au « mitage » de l'impôt sur le revenu qui, net des remboursements et dégrèvements et des restitutions de prime pour l'emploi, accuse une baisse de 1,5 milliard par rapport à l'évaluation retenue en loi de finances initiale. Un tel écart doit nous porter à nous interroger sur le coût grandissant des crédits d'impôts, qui ont pour effet d'amputer l'assiette d'un impôt pourtant particulièrement dynamique. (M. Jean-Jacques Jégou applaudit)
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Enfin ! Très bien !
M. Eric Woerth, ministre. - Nous ne pouvons plus éluder la question de l'inflation de la dépense fiscale. La dépense fiscale est la soeur jumelle de la dépense budgétaire. Avec ses caractéristiques certes, mais avec un coût tout aussi certain pour nos finances publiques.
M. Jean-Jacques Jégou. - Eh oui !
M. Eric Woerth, ministre. - Le volet comptable du projet de loi de règlement permet d'en donner un éclairage complémentaire. Je tiens à saluer le travail des administrations, qui ont traduit la volonté du législateur. Les comptes de ce deuxième exercice sont, à nouveau, le résultat d'une année d'efforts importants, pour consolider les acquis et faire progresser la qualité de l'information financière. La Cour des comptes, dans sa mission de certification, nous a accompagnés. Plus de 90 % des recommandations formulées par la Cour dans son rapport l'an dernier ont été mises en oeuvre dans les ministères. Elles se traduisent cette année par un enrichissement significatif des opérations enregistrées au bilan et des informations portées en annexe. Par rapport à l'année dernière, les immobilisations ont fait l'objet d'un recensement plus systématique et leur valorisation a été améliorée. L'actif de l'État a ainsi été réévalué à 555 milliards contre 534 dans l'exercice 2006. La valeur des participations de l'État est revue à 159 milliards sous l'effet de leur bonne santé financière. Qui peut dire de l'État qu'il est mauvais actionnaire ? D'importants travaux ont permis de mieux identifier les provisions et les dettes non financières de l'État, ce qui nous a conduit, au-delà de l'augmentation de la dette financière, à revoir à la hausse le montant du passif à 1 211 milliards. Les progrès réalisés ont été reconnus par la Cour et ont permis de lever trois des treize réserves qui avaient été émises l'an dernier. Elle a toutefois introduit de nouvelles réserves, qualifiées de non substantielles, qui n'ôtent en rien l'appréciation positive qui est faite. La certification des comptes, pour la deuxième année consécutive, avec une réserve en moins par rapport à l'année dernière, nous encourage à poursuivre dans cette voie. Le chantier comptable est loin d'être achevé. Nous devrons poursuivre les efforts, avec le concours de l'ensemble des ministères gestionnaires et l'appui du certificateur. C'est tout le sens des engagements que nous avons renouvelés auprès de la Cour, pour améliorer encore la qualité des comptes et parvenir, à terme, à la levée des réserves.
L'interprétation du résultat comptable enregistré en 2007 et surtout son évolution par rapport à 2006 mérite des explications. Il est en effet tentant, pour certains, de contester la réalité de l'amélioration du déficit budgétaire en mettant en avant la dégradation du résultat comptable. En réalité, la privatisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes à la fin de 2005 et au début de 2006 brouille les comparaisons. La seule différence du produit de ces cessions représente les trois quarts de l'écart de résultat entre 2006 et 2007. Pour le reste, les différences ne sont pas significatives. Les tentatives de rapprochement avec le déficit budgétaire sont, en tout cas, rendues délicates par l'existence des provisions et des amortissements, notions complètement absentes de la comptabilité budgétaire.
Au-delà des comptes, le véritable enjeu du projet de loi de règlement porte sur la mesure de la performance de l'action publique. Avec la Lolf, le Parlement a revalorisé la loi de règlement pour en faire un moment de vérité budgétaire. Nous avons un peu manqué le premier rendez-vous, l'an dernier, en raison des échéances électorales. La Haute assemblée s'est approprié cette réforme en organisant, cette année, treize auditions de ministres. Il vous appartient de distribuer les bons et mauvais points, ce n'est pas à moi de le faire. Je me contenterai, pour ma part, de vous livrer quelques éléments d'appréciation que m'inspirent les rapports annuels de performances (Rap).
Tout d'abord, les difficultés de démarrage sont derrière nous. L'exercice 2006 avait été marqué par les problèmes d'adaptation aux outils et aux systèmes d'information dus au passage à la Lolf. Nous sommes désormais sortis de cette période de rodage. La démarche de performance est mieux intégrée et il s'agit d'un changement culturel important de la part des administrations. Désormais, il n'est plus question de vanter un taux de consommation de crédits de 99 % mais de conforter la stratégie qui a été retenue. L'analyse des indicateurs de performance témoigne enfin de résultats satisfaisants. Tous les objectifs n'ont bien évidemment pas été atteints, mais, dans l'ensemble, ils permettent de tirer un bilan positif de ce deuxième exercice.
Sur l'ensemble des indicateurs de performance qui peuvent être exploités, on relève un taux de réalisation de 60 %. Vingt autres pour cent traduisent des progrès significatifs mais qui ne sont pas à la hauteur des cibles fixées et la part restante ne traduit pas de réelle amélioration. Cette répartition est similaire à celle de l'an dernier mais elle couvre un champ bien plus large d'indicateurs. Ainsi, 80 % des indicateurs ont pu être analysés alors qu'il n'y en avait que la moitié l'année dernière.
La démarche de performance, qui est au coeur de la Lolf, traduit concrètement les résultats des politiques publiques. C'est une avancée majeure qui intéresse à la fois le citoyen, le contribuable et l'usager.
La recherche de résultats n'exclut pas la maîtrise de la dépense publique.
Il est possible de faire mieux au bénéfice de nos concitoyens, et au meilleur coût. Les bilans stratégiques des responsables de programmes font d'ailleurs apparaître le souci d'une meilleure efficacité de la dépense. La baisse des effectifs n'est pas inconciliable avec une amélioration des résultats ; 15 500 équivalents temps plein travaillés (ETPT) ont été supprimés en 2007, contre 9 500 en 2006. L'effort peut encore être amplifié à l'avenir. Les réformes de structure sont désormais documentées.
Enfin, l'Assemblée nationale a souhaité créer deux annexes, l'une au projet de loi de finances, l'autre au projet de loi de financement de la sécurité sociale, pour récapituler l'ensemble des dépenses et exonérations fiscales. L'information et le contrôle en seront améliorés. Le Gouvernement y a été favorable. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Le moment de vérité budgétaire est bien celui de l'examen de la loi de règlement, désormais intitulée de façon plus claire « projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion » puisque le ministre a bien voulu suivre notre suggestion.
Examinons d'abord les chiffres de l'exécution. Le déficit 2007 s'établit à 34,7 milliards d'euros, contre 39 en 2006. Il faut cependant rappeler que le résultat 2006 avait été pénalisé par une opération comptable exceptionnelle, la modification du calendrier de versement des pensions des agents de l'État, qui avait majoré les dépenses de 3,3 milliards. Il faut noter en 2007 une autre opération exceptionnelle, dans l'autre sens cette fois, la cession de titres EDF pour 3,7 milliards. Dès lors, l'amélioration d'une année sur l'autre est très relative ; mais la prévision était bien pire : 42 milliards.
Le budget de l'État, un peu mieux encore qu'en 2006, est en équilibre primaire. Hors charges financières, les comptes sont équilibrés. Mais les taux d'intérêt sont en phase ascendante, comme l'inflation sur laquelle une part du financement de l'État est indexée. Tout cela pèsera lourd à l'avenir.
La couverture des dépenses par les recettes, ce que j'appelle le compte de cuisinière, est un motif de relative satisfaction : pour le seul budget général, le taux de couverture est passé de 79,6 % en 2003 à 85,9 % en 2007.
J'en viens aux recettes de l'État, sensibles, on le sait, à la conjoncture. Elles se sont améliorées de plus de 4 milliards par rapport à la loi de finances initiale, solde d'un surplus de 7 milliards et d'une détérioration de 3 milliards. L'impôt sur les sociétés a enregistré une plus-value de 5 milliards, grâce aux bons résultats des entreprises françaises ayant leur siège en France ; une bonne surprise est venue des recettes non fiscales, en amélioration de 500 millions, grâce au versement de la soulte de la SNCF et de dividendes d'EDF ; les prélèvements sur recettes, autre bonne surprise, ont été inférieurs de 2 milliards aux prévisions. Du côté des éléments défavorables, il faut noter le moindre rendement de la TVA pour 2,4 milliards, à cause du ralentissement économique et un produit de l'impôt sur le revenu inférieur aux prévisions de 300 millions, à cause du grand succès des crédits d'impôt, notamment pour le développement durable.
Venons-en au solde des administrations publiques et aux chiffres transmis aux autorités européennes. Les choses apparaissent plus préoccupantes. Le déficit notifié par la France a atteint en 2007 50,3 milliards d'euros, soit 2,7 % du PIB ; et la dette publique notifiée, environ 1 210 milliards, soit 64,2 % du PIB. La dette brute consolidée de l'ensemble des administrations publiques a augmenté de 5,2 % et de 60 milliards ; elle s'établit à 19 000 euros par habitant, ou encore à 47 000 euros par actif. Avant l'euro, on l'estimait à 100 000 francs, soit 15 000 euros par habitant. L'augmentation de trois points du ratio d'endettement est très significative ; la France dépasse les 60 % du PIB, norme de Maastricht, pour la cinquième année consécutive.
Comment le solde est-il réparti ? Le déficit de l'État s'est dégradé de 0,2 point pour atteindre 39,2 milliards, celui des administrations publiques locales de 0,2 point également pour s'établir à 7,2 milliards, celui des agences diverses est resté stable et celui de la sécurité sociale s'est légèrement amélioré de 0,1 point, à 1,6 milliard. Il est donc faux de dire que les collectivités territoriales sont seules responsables de la dégradation des comptes publics en 2007. (Marques d'approbation sur tous les bancs)
S'agissant des conditions de l'exécution, il faut donner acte au Gouvernement du respect formel de la norme de dépense ; il a tenu bon sur le « moins un volume » ... à deux nuances près. La dette de l'État auprès des régimes de sécurité sociale a été apurée à hauteur de 5,1 milliards, c'est une excellente chose.
M. Jean-Jacques Jégou. - De quelle manière !
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Mais l'opération a été débudgétisée (Mme Nicole Bricq renchérit) par le recours à la caisse de la dette publique, financée par des dotations versées par l'État à partir de la mission « Participations financières de l'État ».
Une part du financement des primes épargne-logement, à hauteur de 623 millions, est assurée par des autorisations de découvert sur le Crédit foncier de France, alors même que ces primes constituent bien un élément du déficit réel.
La commission des finances estime qu'il conviendrait de clarifier la norme de la dépense, et que ceci devrait constituer un des éléments de remise sur le métier, via le dépôt, dans les semaines à venir, d'une proposition de loi, de cette bible que nous est devenue la loi organique relative aux lois de finances.
Cette norme s'établissait en 2007 à 50 % seulement des dépenses brutes, tandis que la norme de dépenses élargie adoptée pour 2008 n'est encore que de 60 %. Il est indispensable de l'élargir et de lui appliquer la constance en volume ou une décrue d'un point, c'est-à-dire d'y englober les dépenses des comptes d'affectation spéciale, les remboursements et dégrèvements qui concourent aux politiques publiques ainsi que les affectations de recettes des opérateurs de l'État.
Nous insistons comme vous sur le caractère indispensable d'une discipline sur les dépenses fiscales, tant est grande la tentation de céder aux sirènes du crédit d'impôt quand manquent les crédits à distribuer pour satisfaire les revendications des uns ou des autres. (MM. Jean-Jacques Jégou et Gérard Longuet applaudissent)
Les dépenses de personnel connaissent un certain reflux : 44,3 % du budget général, contre 43,8 % l'an passé. Mais il conviendrait de regarder de plus près la ventilation entre L'État et les agences. Le nombre des emplois s'établit à 2 257 402 équivalents temps plein, y compris les budgets annexes, alors que le plafond fixé par la loi de finances est de 2 283 159. Si la diminution réelle des effectifs serait, nous dit-on, de 15 479, en termes de crédits consommés, l'écart est bien de 25 757. Cela mérite un satisfecit.
La commission des finances estime de même positive l'évolution des reports de crédits, fort bien tenue grâce à la direction du budget. Mais l'examen des reports de charges, qui renseignent sur la sincérité des évaluations annuelles de crédits, appelle en revanche quelques remarques. Ainsi, le ministère de l'agriculture traîne toujours des quasi-dettes pour une fraction non négligeable de ses moyens. Il reste donc du travail...
J'en viens à la démarche performance. Pour 2007, 80 % des indicateurs de performance étaient renseignés, mais la portée des informations collectées reste inégale. La qualité du contrôle de gestion qu'ils traduisent reste perfectible. Je rends hommage à ceux des rapporteurs spéciaux qui ont suivi l'exécution du budget et formulé des observations sur le pilotage des administrations. Certaines missions, je parle sous le contrôle de M. Fréville, ont joué le jeu de la performance. C'est le cas de la défense, de la mission gestion et contrôle des finances publiques dont vous assurez la maîtrise, de la sécurité civile, des engagements financiers de l'État. D'autres missions, en revanche, suscitent moins de satisfaction. C'est le cas de l'action extérieure de l'État -où le contrôle de gestion ne sera déployé que dans 80 des 232 consulats, à l'horizon de cinq ans- ; de l'aide au développement, qui manque d'indicateurs pertinents ; de l'agriculture -où les subventions aux associations répondent plus à une logique d'abonnement que de contractualisation- ; de l'outre-mer, où l'on déplore le manque d'indicateurs exploitables.
Le tableau est donc contrasté. La loi organique relative aux lois de finances doit être remise sur le métier. Nous avons besoin d'un nouveau référentiel comptable encadrant les reprises de dettes qui permettra d'éviter les opérations ambigües entre mouvements de trésorerie et mouvements budgétaires. Le plafond de l'endettement doit être adapté pour tenir compte de l'importance des émissions à court terme. Une norme spécifique, enfin, doit être créée pour les niches fiscales : nous devons nous astreindre à une évaluation régulière, sachant que ces dispositifs doivent être appelés à devenir, chaque fois que possible, des « niches à durée déterminée ».
Dans quelques jours, nous aurons à traiter des orientations budgétaires pour 2009. Demain matin, je rendrai rapport devant la commission des finances : je ne vous cache pas le caractère délicat et préoccupant des perspectives qui s'ouvrent devant nous. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Jean-Jacques Jégou. - Le projet de loi de règlement des comptes constitue désormais le moment de vérité budgétaire pour nos finances publiques. Il est le maillon-clé du chaînage vertueux vers la performance introduit par la Lolf.
La loi de règlement, assortie des rapports de performance qui lui sont joints doit permettre au Gouvernement et au Parlement d'évaluer l'efficacité des politiques publiques et d'améliorer la gestion publique en conséquence dans les budgets à venir.
Démarche sans doute un peu utopique au vu des résultats actuels, mais il vaut la peine de persévérer. Je salue, monsieur le ministre, votre engagement dans la révision générale des politiques publiques.
La loi de règlement est une loi de ratification et de constatation. Elle permet de constater le montant des dépenses et des recettes de l'année écoulée, de ratifier l'exécution des opérations non autorisées en loi de finances initiale et d'établir le compte de résultat. A la lumière de ces résultats et des analyses qui ont pu être faites, notamment par la Cour des comptes, mon optimisme est un peu terni sur la loi de règlement pour 2007, et j'ai bien peur de formuler des remarques que j'avais déjà faites l'an dernier. Je ne vous en tiendrai pas totalement responsable, monsieur le ministre, sachant que vous n'avez assuré vos fonctions que sur à peine plus d'une demi année.
Sur la forme, je regrette que l'examen de ce texte intervienne en plein milieu d'un débat riche et long sur la modernisation de l'économie, qui mobilise trois de nos commissions permanentes, réduisant de fait, pour les sénateurs, le temps qu'ils peuvent consacrer à un débat qui devrait être le symbole de notre pouvoir d'intervention et de contrôle sur l'administration publique.
Mais pour qu'il prenne tout son sens, nous avons besoin de temps pour juger sur place et sur pièce dans les administrations ; nous avons besoin de plus de moyens. Faut-il encore redire combien serait utile un rapprochement de la Cour des comptes et des deux commissions des finances du Parlement ?
On peut regretter qu'aucun débat thématique n'ait pu être prévu cette année dans notre hémicycle. Les auditions de treize ministres sur les missions budgétaires dont ils ont la charge n'en ont été que plus précieuses mais, là encore, le temps nous a souvent manqué.
Peut-être faudrait-il réduire, en revanche, le temps passé en loi de finances initiale : un réel examen au fond de la loi de règlement permettrait de tirer pleinement les conséquences de l'exécution du budget de l'année n-1 avant les prévisions pour l'année n+1.
La mise en oeuvre de la Lolf n'est pas en tous points à la hauteur de nos attentes. Les rapports annuels de performances annexés à ce texte sont, certes, très utiles, mais les indicateurs de performance ne sont-ils pas trop nombreux ? Comment juger de la pertinence de ceux qui sont déjà mis en place ?
J'attire également votre attention sur les changements de périmètre des missions budgétaires pour les années à venir. Il paraît admis que par souci d'efficacité, certaines missions vont fusionner ou que d'autres seront redécoupées. J'espère que ces contours ne seront pas perpétuellement modifiés au gré des évolutions ministérielles et que la continuité d'analyse des indicateurs restera assurée.
Le déficit budgétaire pour l'année 2007 s'établit à 34,7 milliards. Encore serait-il de 38,4 milliards sans le produit de la cession des actions d'EDF.
Monsieur le ministre, je rends hommage à votre effort de transparence et de lucidité mais ce résultat est loin d'être satisfaisant : comparé au solde de l'année 2006 et en prenant en compte la modification du calendrier de versement des pensions des agents de l'État, il ne s'améliore que de 0,6 milliard d'euros, et de 3,6 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiales -7,3 milliards si l'on ne tient pas compte des cessions de titre EDF. Il symbolise la fin d'une trop lente diminution du poids du déficit public, qui représente près de 2,7 % du PIB en 2007 contre 2,4 % en 2006. L'augmentation est imputable pour 0,2 point à l'État et pour autant aux collectivités territoriales ; les administrations de sécurité sociale apportent une contribution positive de 0,1 point.
Comme l'a très justement pointé la Cour des comptes, un certain nombre d'éléments qui aggraveraient la situation n'ont pas été pris en compte, telles les dépenses reportées sur l'exercice 2008, à hauteur de 5,5 milliards d'euros, et les dépenses présentées en dehors du budget, environ 5,7 milliards d'euros -dont l'extinction des impayés à l'égard du régime général de sécurité sociale et le remboursement des primes d'épargne logement. A cela s'ajoute le niveau élevé des recettes non récurrentes, soit 6,6 milliards d'euros.
Si le solde paraît stabilisé par rapport à 2006, c'est au prix de nombreux efforts de présentation et d'écriture qui ne reflètent pas la réalité budgétaire. Le réalisme nous sera pourtant nécessaire pour mener des réformes courageuses et les faire accepter par les Français. Et ces oublis entachent le principe défini à l'article 32 de la Lolf. Le solde primaire de 1,16 milliard d'euros, qui ne tient pas compte des dettes accumulées, est très légèrement positif. Avec la perspective d'une élévation des taux d'intérêts et compte tenu de la conjoncture mondiale, cet équilibre sera lui aussi bien précaire.
Monsieur le ministre, vous avez choisi de ne pas augmenter la pression fiscale. Le dynamisme des recettes totales est ralenti, avec une progression de 0,9 %, et les recettes fiscales sont en quasi-stagnation depuis quatre ans. Le taux de prélèvements obligatoires se replie de 0,6 point, à 43,3 % du PIB, mais reste supérieur de 4,1 points à celui de la moyenne des pays de l'Union européenne à quinze et de 8 points à celui des pays de l'OCDE. Ce taux s'est aggravé de près de 1 point sur les dix dernières années alors que d'autres pays l'ont diminué. Celui de l'Allemagne est de 9 points inférieur au nôtre.
Les dépenses de l'État, de 270,6 milliards d'euros, contenues dans l'enveloppe votée par le Parlement, n'augmentent que de 0,6 % par rapport à 2006, ce qui correspond à une réduction en volume. Ce résultat est obtenu au prix de quelques artifices d'écriture. Sur ce point, monsieur le ministre, vous êtes un peu plus vertueux que vos prédécesseurs, mais je me permets de vous attribuer un « peut mieux faire ». Pour respecter le principe de sincérité, une présentation exhaustive des dépenses s'impose.
La dépense brute de l'État augmente trop rapidement, y compris les prélèvements sur recette au profit des collectivités locales, qui se sont accrus de 3,2 %. Les prélèvements au profit de l'Union européenne stagnent, mais devraient croître à partir de cette année. La prime pour l'emploi ne constitue toujours pas une dépense, mais un prélèvement sur recettes. Pour satisfaire nos engagements, il faudrait la tripler ou même la quadrupler et supprimer d'autres dépenses ! Les sous-budgétisations reviennent de façon lancinante : ainsi des opérations militaires extérieures, avec une armée en crise et avant la prochaine loi de programmation militaire, qui ont presque coûté le double de la somme budgétée -685 millions d'euros au lieu de 375. Nous ne pouvons plus que diminuer nos dépenses grâce à des choix de politiques publiques dont nous devons contrôler l'efficacité.
En conclusion, le déficit budgétaire ne se réduit que trop faiblement et la dette publique continue inexorablement de croître. Elle est constituée à 77 % par la dette de l'État, dont l'augmentation a retrouvé un niveau comparable aux années 2004 et 2005. La dette des administrations publiques atteint 1209 milliards d'euros, soit 64,2 % du PIB, ce qui correspond à une augmentation de 0,6 point de PIB par rapport à 2006. Et la présentation occulte les engagements financiers pris par l'État, ou « dette implicite ». Les pensions civiles et militaires, les régimes spéciaux, les partenariats public-privé ou les prêts à taux zéro atteignent 1 200 milliards d'euros, quasiment l'équivalent de la dette officielle. Dans le même temps, le déficit et la dette des administrations se sont réduits dans l'ensemble de l'Union européenne.
Depuis une semaine, notre pays a pris la présidence du Conseil de l'Union européenne. Nous devons donc être exemplaires, surtout en matière de finances publiques, objet de nombreuses remarques. Cette loi de règlement présente des facilités qu'il faudrait éviter, pour notre avenir et celui de nos enfants, et pour respecter nos engagements vis-à-vis de nos partenaires européens : nous devons ramener le déficit public à 2,3 % du PIB en 2008 et revenir à l'équilibre budgétaire en 2012 au plus tard.
Nous devons poursuivre nos efforts de consolidation budgétaire et de baisse de la dette publique afin de ne pas faire payer nos inconséquences actuelles par les générations futures. Un article paru dans un grand journal du soir m'a laissé comprendre que le Premier ministre partageait ce nécessaire « effort de vérité ». N'enjolivons pas la situation économique et financière de la France dans la construction du budget pour 2009. Soyons clairs et transparents pour les Français, pour l'avenir et pour l'ensemble de nos partenaires européens.
présidence de M. Adrien Gouteyron,vice-président
M. Marc Massion. - Pour la deuxième fois, nous allons nous prononcer sur un projet de loi de règlement à la mode Lolf. Son intitulé a changé, mais les mauvaises pratiques budgétaires et les manoeuvres du Gouvernement persistent à donner une image tronquée de l'exécution budgétaire. Une présentation séduisante ne peut masquer la dégradation de nos finances publiques : les résultats affichés apparaissent comme des trompe-l'oeil bafouant le principe de sincérité budgétaire. (Mme Nicole Bricq approuve)
L'évolution de la situation économique de la France confirme nos craintes : 2007 sera l'année de la dégradation des finances publiques. La croissance stagne, le solde commercial se creuse, le déficit et la dette publique augmentent, les prélèvements obligatoires baissent. La croissance s'affiche pour la deuxième année consécutive à 2,2 % : le fameux point de croissance, si cher au Président de la République, n'a donc pas été « arraché ». Ce chiffre se situe dans la partie basse de la fourchette des estimations du Gouvernement, qui prévoyait entre 2 et 2,5 %. Il est nettement inférieur à l'évolution constatée sur la même période dans la zone euro : la France apparaît une nouvelle fois comme le mauvais élève de l'Europe. Elle se trouve derrière l'Allemagne et le Royaume-Uni et au même niveau que les États-Unis, pourtant touchés par la crise des subprimes. La France n'a donc pas su profiter de la dynamique européenne et n'a fait que regarder passer le train de la croissance.
La consommation des ménages reste le principal moteur de l'activité économique. Les réformes mises en place par le Gouvernement ne sauraient à elles seules expliquer cette constance, puisque la réforme du barème de l'impôt sur le revenu et des droits de succession et de donation n'a bénéficié qu'aux plus favorisés. La croissance des exportations, de 3,1 %, a subi un ralentissement marqué. Le coût pour la croissance est de 0,8 point. L'investissement a connu une évolution stable de 4,9 % en volume pour un montant de 406 milliards d'euros. Les administrations publiques, dont les collectivités territoriales pour une large part, y ont participé à hauteur de 72 milliards.
La situation du déficit public s'est particulièrement aggravée pour atteindre 50 milliards d'euros, soit 2,7 % du PIB contre 2,4 % en 2006. Ce chiffre est bien supérieur aux hypothèses prévues dans le projet de loi de finances pour 2007, et plus encore comparé à la prévision de 2,4 % révisée à l'occasion du projet de loi de finances pour 2008. Ce taux augmente pour la première fois depuis 2004. Le déficit public s'élevait à seulement 23,2 milliards d'euros en 2001, soit deux fois moins qu'aujourd'hui. Malgré les accusations du Gouvernement désignant les collectivités territoriales comme responsables, l'augmentation du déficit est due à une hausse comparable pour l'État et les collectivités territoriales et à une baisse de 0,1 point du déficit de la sécurité sociale.
Si les besoins de financement des administrations publiques ont augmenté, leur évolution diffère selon les administrations. Ainsi le déficit de l'État a augmenté de 4,9 milliards, celui des collectivités locales de 1,7 tandis que celui de la sécurité sociale a diminué de 1,7 milliard. L'État et les administrations centrales ont donc vu leur besoin de financement atteindre 4,1 milliards en 2007 en raison des allègements d'impôt nombreux et injustifiés et en raison de la charge de la dette. Cette aggravation a été limitée par des mesures exceptionnelles comme l'acompte versé à l'État sur les dividendes d'EDF, qui a permis de réduire le besoin de financement de 0,1 point du PIB. Pour toutes ces raisons, la Cour des comptes estime à nouveau en 2007 que les causes du déficit public sont structurelles et que le déficit structurel s'élèverait à 2,9 % du PIB, niveau proche du seuil fixé par l'Union européenne. Cette dégradation fait de la France le mauvais élève de l'Union. Comment peut-elle, dans ces conditions, assurer sa crédibilité devant ses partenaires européens ?
La dette publique s'établit en 2007 à 63,9 % du PIB. C'est la cinquième année que ce taux est supérieur au taux européen requis de 60 %. La dette est donc en hausse de 5,2 % et chaque habitant supporte désormais une dette de 19 000 euros...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Nous avons les mêmes chiffres que vous !
M. Marc Massion. - Au total, elle a progressé d'un montant supérieur au déficit public et aurait pu être plus importante s'il n'y avait eu cession d'actifs, notamment de titres de France Télécom et EDF. Mais ces opérations ne peuvent être qu'un « fusil à un coup », et ne permettent pas d'amélioration structurelle du niveau de la dette. L'État vend ses bijoux de famille et se prive ainsi de recettes pérennes et de leviers d'actions dans des secteurs stratégiques. La politique de rachat de dette en 2007 a été en net repli par rapport à 2006, et exclusivement financée par des ressources de trésorerie et non pas par les crédits budgétaires prévus pour la caisse de la dette publique. Enfin, la dette de la France amorce un mouvement contraire à celle de ses partenaires européens, pour qui elle tend à diminuer.
L'année 2008 ne s'annonce guère meilleure et les prévisions de l'Insee sont pessimistes, vu la forte augmentation du niveau de la dette au premier trimestre 2008, uniquement due à l'explosion de la dette de l'État et des organismes de sécurité sociale. A l'inverse, la dette des administrations centrales diminue, ainsi que celle des collectivités territoriales. Par conséquent, les accusations constantes du Gouvernement de mauvaise gestion budgétaire des collectivités territoriales, se révèlent une nouvelle fois complètement infondées. Au regard de l'état critique des finances publiques de la France, la Commission européenne n'a pas hésité à lui adresser, le 28 mai dernier, une recommandation l'incitant à mettre de l'ordre dans ses comptes. Malgré le passage au rouge des voyants budgétaires, le Gouvernement a multiplié les baisses d'impôts accordées aux plus favorisés, comme le démontre la baisse des prélèvements obligatoires en 2007 à 43,3 % du PIB, aux dépens de l'équité de notre système fiscal, par un désengagement toujours plus important des politiques publiques et un transfert conséquent de charges aux collectivités territoriales.
Le déficit budgétaire pour 2007 s'établit à 34,7 milliards, soit 4,3 de moins qu'en 2006, au prix de multiples manoeuvres qui rendent cette baisse bien superficielle. Des dépenses n'ont pas été comptabilisées, ce qui fausse le chiffre du déficit d'exécution. La dette acquittée par I'État au régime général de la sécurité sociale, hors budget, en constitue l'exemple le plus frappant. Cette dette, résultant d'impayés des années antérieures du fait de sous-budgétisations chroniques en loi de finances, a été payée, par compensation, par la caisse de la dette sans que soient comptabilisées en dépenses les sommes versées. Par ailleurs, ce rachat s'est effectué au moyen de ressources tirées de la privatisation des autoroutes en 2006, initialement prévues pour réduire la dette de l'État et de ses établissements publics. Cette opération, comme le souligne la Cour des comptes, pose un double problème de régularité et d'exactitude des comptes. Par ailleurs, cette manoeuvre budgétaire n'a pas réglé le problème pour l'avenir puisque la dette de l'État envers les régimes de sécurité sociale s'est déjà reconstituée à hauteur de 2,5 milliards, signe d'une budgétisation encore insuffisante en loi de finances initiale et les crédits devront être augmentés d'autant en loi de finances rectificative pour 2008. Pour faire face aux demandes de remboursement des primes dues aux banques lors de la clôture par les ménages des plans d'épargne logement, l'État a demandé une autorisation de découvert auprès du crédit foncier de France d'un montant de 843 millions. Or, seuls 220 millions ont été inscrits en loi de finances rectificative pour 2007. Il faut donc rajouter 623 millions au chiffre du solde de l'exécution budgétaire. Ces deux opérations ont permis de réduire le déficit de plus de 5,7 milliards.
N'oublions pas non plus les importants reports de charges et les restes à payer transférés sur 2008. La Cour des comptes estime que 7,3 milliards restent ainsi à payer, principalement sur les missions défense, régimes sociaux et de retraite, outre-mer, ville et logement, sécurité et agriculture. Ces sommes grèvent d'autant les budgets à venir et empêchent toute politique volontariste.
En outre, le Gouvernement a perçu des recettes exceptionnelles qui lui ont permis de réduire l'ampleur de son déficit : dividendes versés par Autoroutes de France, par EDF par anticipation sur 2008, cession de 45 millions de titres EDF. Sans cette recette exceptionnelle, le solde s'élèverait à 38,4 milliards.
La loi de finances prévoyait une évolution des dépenses « à un rythme inférieur de un point à l'inflation », soit 0,8 %. Les dépenses soumises à cette norme ont diminué par rapport à 2006, de moins 0,6 % en euros constants. La norme d'évolution pour 2007 a donc été formellement respectée, mais sur un périmètre étroit. Certaines opérations relevant de son champ d'application ont été effectuées en dehors du budget -prime d'épargne logement et remboursement de la dette à la sécurité sociale- pour respecter plus facilement la norme d'évolution : il en va de 5,72 milliards. L'affectation des recettes à d'autres opérateurs, tels que I'Afitf par exemple, permet également de respecter plus facilement la règle. La Cour des comptes exprime dans son rapport, comme en 2006, des réserves quant au champ couvert par la norme, qui n'a porté que sur 50 % des dépenses de l'État. Où est la sincérité ?
Bien que la norme de dépense ait été élargie dans la loi de finances pour 2008, en y intégrant les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, de l'Union européenne, ainsi qu'une partie des affectations de ressources à des opérateurs, elle ne porte que sur 60 % environ des dépenses brutes de l'État. Par conséquent, même élargie, elle ne suffit pas à assurer une réelle maîtrise des dépenses publiques. Il faut donc envisager encore son élargissement.
Vous avez eu également recours aux sous-évaluations des crédits en loi de finances initiale, sans justification apparente, par exemple pour la mission défense ou l'aide médicale d'État. La situation perdure dans le budget 2008, comme le constate M. Marini. Cela rend en partie inopérante la démarche de performance que la Lolf souhaitait instaurer et atténue la portée des autorisations d'engagement, son principal apport. Cela contrevient au principe d'universalité budgétaire et de sincérité budgétaire. Cette sous-évaluation manifeste des crédits entraîne un recours injustifié aux décrets d'avances, pour lesquels le critère d'urgence n'est pas reconnu. Par ailleurs, certaines des annulations effectuées dans ces décrets n'ont pas porté sur des crédits devenus sans objet, comme l'exige en principe la Lolf, et ont par conséquent créé, voire aggravé, une insuffisance de crédit.
La Cour des comptes signale, comme en 2006, l'absence de règles comptables unifiées et le manque de contrôle effectué par les responsables des crédits. Nous regrettons comme elle que le périmètre des comptes de l'État soit constamment remis en cause et ne permette pas une lecture sincère de sa situation financière. Enfin, un effort important doit être fait quant à l'inventaire, l'exhaustivité et la valorisation des biens et actifs de l'État dont la sous-évaluation chronique est contraire à la présentation de comptes assainis. La France reste donc dans une situation d'endettement et de déficit élevés et non maîtrisés par le Gouvernement, ce qui limite fortement les capacités de l'État à intervenir dans des dépenses d'avenir, permettant d'améliorer la croissance. La dette publique pèsera sur les générations futures. Cela rend notre pays sensible à la moindre modification néfaste de la conjoncture, comme la crise des subprimes ou la hausse des taux d'intérêt.
Pour conclure, les mesures prises par votre Gouvernement depuis maintenant plus d'un an, n'ont aucunement amélioré la situation laissée par vos prédécesseurs. La rupture promise a laissé la place à une continuité bien insatisfaisante tant pour les comptes publics que pour l'ensemble de nos concitoyens.
En fait de rupture, ce fut une aggravation de la situation ! Nous voterons donc contre ce projet de loi. (Applaudissements à gauche)
M. Yann Gaillard. - Dans l'esprit de la Lolf, notre bible, nous avons souhaité faire de l'examen de la loi de règlement le moment privilégié du contrôle de l'exécution budgétaire et des résultats des politiques publiques, en amont du débat d'orientation budgétaire et de la discussion budgétaire de l'automne.
La commission des finances a auditionné la semaine dernière pas moins de treize ministres. Je félicite le président, les rapporteurs et tous les commissaires et les ministres, car durant ces auditions publiques et ouvertes à la presse, tous ont contribué à la modernisation du travail parlementaire et à un travail en « petit hémicycle » plus interactif qu'en séance publique. Merci aux ministres, de s'être prêtés à un jeu de questions-réponses fort constructif. Nous avons pris le temps de contrôler les politiques publiques menées en 2007 et les moyens consacrés, sur la base des indicateurs et rapports annuels de performances.
Concernant la mission Culture, dont je suis le rapporteur spécial, j'ai regretté que l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap) ne fasse toujours pas l'objet d'une présentation détaillée. Fixez donc des objectifs à l'Inrap, dans le cadre d'un contrat de performance ! Le rendement de la redevance d'archéologie préventive n'est pas tout, il y a aussi l'impératif de performance et de résultats. Il faut encadrer les recrutements et fixer un délai de fouilles moyen qui convienne tant aux entreprises qu'aux collectivités territoriales ; et « rationner » les diagnostics, car l'Inrap n'a pas les moyens de faire face à l'augmentation du nombre de fouilles. Je me félicite que la ministre de la culture entende favoriser la concurrence entre opérateurs publics et privés et le dialogue entre l'Inrap et les aménageurs. La question préoccupe de nombreux élus locaux, dans le département de l'Aube notamment.
Cet exemple illustre aussi le chemin qui reste à parcourir en matière de transparence des comptes publics et d'évaluation de la performance. Le rapporteur général a souligné la pertinence variable des indicateurs ; les rapporteurs spéciaux ont jugé la gestion et le pilotage plus ou moins satisfaisants selon les missions. Ce projet de loi de règlement n'est que le deuxième présenté selon les nouvelles règles et nous apprécions les progrès de présentation. Reste à renforcer la cohérence et la transparence, afin que le débat parlementaire repose sur des informations fiables et pertinentes. Pour faire le bon diagnostic budgétaire, nous devons disposer du bon thermomètre comptable !
Transparence et diagnostic partagé doivent également prévaloir en matière de déficit. Monsieur le ministre, vous avez eu le souci de communiquer sur un chiffre de 38,4 milliards d'euros, sans prendre en compte les 3,7 milliards d'euros du produit de la cession des titres EDF, affectés au financement du plan universités. Nous saluons cette bonne foi politique. Il est bon de respecter strictement la norme de dépense fixée par le Parlement.
Une clarification s'impose sur la responsabilité des collectivités locales dans la dégradation de la situation des finances publiques en 2007. Dans sa communication du 8 avril dernier, Philippe Marini a montré que les collectivités territoriales ne sont pas les principales responsables de la révision à la hausse du déficit public en 2007. Les élus locaux ne cherchent pas à fuir leurs responsabilités et il est clair que certaines collectivités territoriales sont mieux gérées que d'autres, je ne reviens pas sur le cas des conseils régionaux. Mais les élus locaux vivent mal les accusations dont ils font parfois l'objet alors que l'État n'a cessé de leur imposer de nouvelles contraintes financières et réglementaires. Ils présentent des budgets en équilibre et ne comprennent donc pas comment ils pourraient être à l'origine d'une hausse du déficit public ! Dans son rapport, la Cour des comptes souligne que la comptabilité nationale, qui sert à calculer le chiffre notifié à la Commission européenne, ne prend pas en compte les emprunts qui compensent l'écart éventuel entre recettes et dépenses locales. Les budgets locaux peuvent être équilibrés dans leur référentiel comptable spécifique ; et déficitaires en comptabilité nationale. Monsieur le ministre, clarifions ce point, essentiel à la compréhension de l'évolution des comptes publics. Associer les collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques n'est acceptable que dans le cadre d'un partenariat équilibré avec l'État. Un nouveau départ n'est envisageable qu'à la condition de reposer sur un diagnostic partagé et une prise en compte de l'ensemble des contraintes qui pèsent sur les collectivités territoriales. La semaine prochaine se tiendra le débat d'orientation budgétaire pour 2009. C'est dans cet esprit de transparence et de dialogue que le groupe UMP aborde l'examen de ce projet de loi de règlement.
Un dernier mot, monsieur le ministre : que pensez-vous du rapport de la Cour des comptes au Parlement ? Est-il fondé ou apocalyptique ? Je suis ressorti empli de terreur de l'audition du président Seguin ! (Applaudissements sur divers bancs)
Mme Nicole Bricq. - La peur n'évite pas le danger !
Mme Marie-France Beaufils. - Nous n'avons pas voté la loi de finances initiale pour 2007, nous aurions pu nous contenter de ne pas voter cette loi de règlement, qui confirme ce que nous attendions de l'évolution budgétaire. Vos choix n'ont évité ni le déficit, ni la hausse des dépenses publiques, ni la mollesse de la croissance économique. Le Gouvernement se félicite de sa politique ; selon un communiqué du conseil des ministres, tout va presque pour le mieux, un déficit inférieur à celui prévu en loi de finances initiale, une bonne tenue des recettes fiscales, un plafond de dépenses voté par le Parlement respecté, des dépenses stabilisées au niveau de l'inflation, un plafond d'emploi respecté -15 5000 équivalents temps plein travaillé de moins. Mais concrètement, pour nos concitoyens ? Une aggravation des conditions de vie, moins de services publics sur le territoire, des crédits de paiement insuffisants, ce qui se répercute sur les budgets des collectivités et des associations.
La Cour des comptes note une aggravation du déficit public, celui de l'État notamment, correction faite des artifices tels que le financement du plan universités par le produit de la cession de titres EDF ou le cantonnement judicieux de la dette de l'État à l'égard de la sécurité sociale dans un organisme ad hoc sans engagement financier réel.
La dette publique française attire encore les investisseurs. Elle est passée de 717 milliards d'euros en 2002 à 921 en 2007, l'une des périodes de plus forte progression. Fin mai 2008, nous en sommes à 966 et le poids croissant des titres de court terme signale des difficultés de trésorerie de l'État. C'est que la croissance n'est pas au rendez-vous... Les comptes sont en outre « plombés » par votre politique fiscale : bouclier fiscal et allègement des droits sur les successions et donations, dans la loi Tepa, en particulier. Cette loi a-t-elle eu des résultats ? L'évaluation des politiques publiques ne le dira pas car elle se fonde sur bien peu d'éléments objectifs.
Vous vous gargarisez d'une baisse du chômage qui tient beaucoup à la démographie. L'emploi productif recule, les emplois tertiaires progressent -ils sont souvent de faible qualité, sous contrats précaires.
Le dispositif des heures supplémentaires -au résultat mitigé, et dont nous ignorons le devenir après que la notion de durée légale du travail aura été démolie- comporte aussi des effets d'éviction. En effet, les secteurs qui en ont le plus fait usage ont simultanément supprimé le plus grand nombre d'emplois d'intérim.
Fin septembre, les salariés concernés constateront sur leur avis d'imposition que la prime pour l'emploi aura été victime des heures supplémentaires. « Travailler plus pour gagner moins », voilà ce qui les attend !
De même, des heures supplémentaires sont déclarées aujourd'hui alors qu'elles ne l'étaient pas hier. Certains chefs d'entreprise achètent ainsi à bon compte la paix sociale, sur le dos des finances publiques et des budgets sociaux.
Pourtant, la loi Tepa offre quelques motifs de satisfaction à certains, puisque la baisse des droits de mutation est devenue réalité... Quelques bonnes familles ont opéré au mieux des donations fructueusement exonérées d'impôt !
Par ailleurs, le bouclier fiscal n'a bénéficié qu'à quelques-uns. Le Figaro relève que 8 715 contribuables très modestes ont perçu à ce titre un généreux remboursement de 689 euros. Les intéressés se seraient ainsi partagé 6 millions. Mais, à l'autre bout de la chaîne, 479 contribuables aisés ont perçu 117 millions, soit 246 000 euros chacun, deux fois le montant moyen de leur impôt sur le revenu !
Le déficit public n'est manifestement pas perdu pour le pouvoir d'achat des plus riches. Même dans la majorité, certains auraient préféré une exonération de fiscalité locale au profit des allocataires du RMI ou des veuves d'agriculteurs plutôt qu'un dispositif utile à quelques centaines de personnes à l'abri du besoin.
Les sociétés du CAC 40 ont versé à leurs actionnaires 41 milliards d'euros, l'équivalent du déficit public...
Vous imputez le déficit budgétaire aux collectivités territoriales alors que la principale cause en est la réduction des recettes fiscales. Votre politique aura bien mérité des grandes oligarchies financières, des groupes transnationaux et de la grande bourgeoisie : elle brade l'intérêt national et casse le service public ; elle démembre l'action d'un État qu'elle asservit à quelques intérêts privés ; elle met les deniers publics, cette denrée si précieuse, au service du capital, des grandes entreprises et du parasitisme de nos compatriotes les plus riches !
D'autres choix sont possibles face à l'insuffisance du pouvoir d'achat, à l'insécurité grandissante de l'emploi et à la mise en cause des droits sociaux. Nous ne voterons pas cette loi de règlement ! (Applaudissements sur les bancs du groupe CRC)
La discussion générale est close.
M. Eric Woerth, ministre. - Monsieur le rapporteur général, je vous remercie pour votre exposé si complet, dont je partage la tonalité.
Je serai vigilant face à l'ensemble des dépenses, avec une attention encore plus marquée en 2008, puisqu'elle s'exercera pendant toute l'année.
Vous avez raison de souligner que les recettes ont été soutenues en 2007. En effet, la loi de finances initiale avait sous-estimé le produit de l'impôt sur les sociétés. Mais le plus étonnant fut la baisse de l'impôt sur le revenu par rapport aux prévisions, pour l'essentiel en raison des crédits d'impôt.
A juste titre, vous avez rapproché le montant des dépenses et celui des recettes. Leur taux de couverture s'est accru pour atteindre 86 % l'an dernier. Cette présentation, très pédagogique, montre le chemin qui reste à parcourir pour atteindre l'équilibre.
L'application de la norme de dépense a légèrement facilité les choses en 2007 grâce un prélèvement plus faible que prévu en faveur de l'Union européenne, mais rien de tel n'interviendra cette année, ni en 2009. A votre demande, j'ai accepté d'en élargir le périmètre d'application par souci de clarté. Ainsi, le pilotage des dépenses publiques au moyen de cette norme concerne 330 milliards d'euros. En 2007, une norme de dépense figurait dans la loi de finances initiale, avec une baisse des 1 % en volume, mais elle n'a été respectée que grâce à une sous-budgétisation des dépenses, l'État ayant reconstitué ses dettes envers la sécurité sociale. Il n'a donc pas fait ce qu'il aurait dû faire. Or, quelles que soient les circonstances, je souhaite afficher la réalité plutôt que de la cacher. C'est pourquoi je suis plus déterminé que jamais à obtenir une budgétisation sincère.
Je vous remercie d'avoir présenté le palmarès des missions qui avaient atteint leurs objectifs.
A propos des soldes publics, vous avez été très applaudi en évoquant les collectivités territoriales. Ce n'est pas très difficile à obtenir au Sénat, même si je n'y parviendrai pas. N'y voyez aucune provocation, car je suis maire, président de communauté de communes et même président de pays. J'ai donc tout pour être coupable ! Il reste que la dégradation de 0,3 point de PIB par rapport à la prévision s'explique partiellement par un besoin de financement accru des collectivités territoriales, alors que celui des administrations centrales diminuait. Globalement, le solde est principalement imputable à l'État, mais le facteur le plus inquiétant est la contribution à son accroissement.
Le débat sur la dépense fiscale peut être difficile, bien que les deux rapporteurs généraux et les deux présidents des commissions des finances partagent une même vision. Nous devrons donc être plus pédagogues lorsque nous en reparlerons en examinant la loi de finances pour 2009. Je soutiens l'évaluation systématique de la dépense fiscale et son encadrement temporel. Il faudrait fixer un « objectif national de dépense fiscale », sur le modèle de l'objectif national de dépense de l'assurance maladie (Ondam).
M. Jégou estime qu'il faut soutenir tout ce qui renforce le contrôle parlementaire. Il est vrai que le calendrier de cette fin de session réduit le temps disponible pour discuter la loi de règlement, alors qu'il faudrait examiner en détail chaque mission. Pour y parvenir, je ne vois pas d'autres moyens que de revaloriser le travail en commission. J'ai été auditionné et nous avons pu aborder certains problèmes comme nous n'aurions pas pu le faire en séance publique.
A propos de la performance, il est naturel d'adapter la maquette budgétaire à l'architecture gouvernementale. Dans le rapport préalable au débat d'orientation budgétaire, je vous communiquerai les indicateurs proposés pour 2009, qui ne seront pas nécessairement figés.
Vos préoccupations pour les finances publiques sont aussi les miennes : leur redressement est une priorité. Il ne doit pas passer par un alourdissement des prélèvements obligatoires car cela affaiblirait notre croissance.
M. Massion a dressé le tableau habituel des socialistes.
Mme Nicole Bricq. - Nous ne sommes pas seuls à dire ce que nous disons !
M. Eric Woerth, ministre. - Il n'est peut-être pas nécessaire d'annoncer l'apocalypse tous les jours ! La croissance est là mais nous nous trouvons dans un environnement chahuté. Qui pensait, il y a un an, que l'inflation serait aujourd'hui à 4 % ? Personne dans le monde. On ne va pas pour autant restreindre nos objectifs pour l'enseignement supérieur et la recherche à cause de l'alourdissement de la charge de la dette. Cela rend plus difficile de relever le défi, il n'en est que plus intéressant.
C'est seulement pour des raisons démographiques que la situation de l'emploi s'est améliorée ? L'opposition ne veut jamais rendre le Gouvernement responsable de ce qui va bien mais toujours de ce qui va mal ! On ne peut nous accuser de vendre les bijoux de famille, surtout quand on a soutenu le gouvernement Jospin ! Les actifs que nous vendons doivent nous aider à financer la rénovation des universités. Pour les PEL, l'essentiel des dépenses relevait de 2006.
Vous dites que les recettes exceptionnelles ne seraient que des fusils à un coup. Prises une à une, c'est l'évidence, mais on peut toujours en trouver une nouvelle, comme lorsque on a vendu les licences UMTS pour plusieurs milliards.
M. Gaillard s'est montré bien plus objectif. (Rires à gauche) Il a ainsi insisté sur notre effort de transparence, qui n'est que plus méritoire quand la situation est plus difficile. Il m'a interrogé sur l'Inrap. Un contrat d'objectif est en cours de négociation avec ses tutelles. Qu'il faille raccourcir les délais de fouille, je pense que tous les élus, ici, en seront d'accord... Il faut aussi améliorer le recouvrement de la redevance.
Il est toujours facile de céder à la terreur mais il ne faut pas tout voir en noir. La Cour des comptes est dans son rôle d'alerte, elle valide une stratégie fondée sur la réforme plutôt que sur les prélèvements obligatoires, qui ne changeraient rien. C'est évidemment plus difficile, c'est l'ascension par la face nord en hiver. La Cour des comptes attend des résultats, comme les Français.
Non, madame Beaufils, nous ne chantons pas « Tout va très bien, madame la Marquise » ! Mais ce n'est pas non plus pour proclamer l'inverse. La France ne se porte pas si mal, elle se réforme, elle se rénove, son économie se tient, le commissaire Almunia l'a reconnu. Certaines dépenses doivent absolument être maintenues, comme celles qui vont à l'enseignement supérieur et à la recherche, je pense que vous me l'accorderez. Ce sera difficile mais la difficulté ne doit pas nous décourager. La reprise de sa dette de 8 milliards est un geste fort à l'endroit de la SNCF ; celle-ci verse des dividendes à l'État, c'est normal, c'est même l'honneur d'une société que de verser des dividendes à ses actionnaires.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Absolument. Et des impôts à l'État.
Discussion des articles
L'article premier est adopté, ainsi que les articles 2, 3, 4, 5, 6 et 7.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Fréville, au nom de la commission.
Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article 104 de la loi n°2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 est ainsi modifié :
1° Au début de cet article, les mots : « Lorsque la première tranche d'autorisations d'engagement d'un programme d'armement dont le coût global, unitaire ou non, évalué à au moins un milliard d'euros, est inscrite » sont remplacés par les mots : « Lorsqu'un programme d'armement dont le coût global, unitaire ou non, évalué à au moins un milliard d'euros, est inscrit ».
2° A la fin de cet article, les mots : « dès qu'ils sont arrêtés » sont supprimés.
M. Yves Fréville. - Les grands programmes d'armement sont à la fois longs, coûteux et évolutifs. Vos deux rapporteurs spéciaux de la mission Défense jugent insuffisants les moyens de contrôle par le Parlement de ces coûts. Ils avaient essayé d'y parer grâce à l'article 104 de la loi de finances pour 2007. Selon cet article, « lorsque la première tranche d'autorisations d'engagement d'un programme d'armement dont le coût global, unitaire ou non, évalué à au moins un milliard d'euros, est inscrite en loi de finances de l'année, le ministère de la défense informe le Parlement de l'évaluation du coût global du programme d'armement et de l'échéancier prévisionnel de sa réalisation dès qu'ils sont arrêtés. »
Nos contacts avec le ministère de la défense ont permis de définir le cadre d'application de cet article 104 et les conditions d'une bonne confidentialité. Mais nous avons constaté qu'il n'y a que très peu de programmes pour lesquels la première tranche serait encore à entamer. Nous proposons donc, au nom de la commission des finances, d'étendre le champ d'application de l'article 104 à tous les programmes en cours.
M. Eric Woerth, ministre. - Votre souci est légitime. Vous déplorez à juste titre l'insuffisance de la transparence. Les rapports d'exécution qui devaient être annuels, ont été irrégulièrement publiés.
Prenons donc rendez-vous à l'automne, au moment où vous examinerez la loi de programmation militaire, pour déposer cet amendement qui y aura toute sa place. Je vous invite donc à le retirer, même si je partage votre souci.
M. Yves Fréville. - Merci d'avoir reconnu la pertinence de cet amendement qui pourrait être adopté lors de la discussion de la loi de programmation militaire ? Dans ces conditions, je suis prêt à le retirer.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je ne saurais être meilleur juge que M. le rapporteur spécial mais nous aurions pu tenir bon et prendre une longueur d'avance, puisque le ministre est d'accord.
M. Yves Fréville. - S'il en est ainsi, je maintiens l'amendement.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Un tient vaut mieux que deux tu l'auras... Si nous n'avions qu'un amendement, je comprendrais que le Sénat, tenant compte de l'engagement de M. le ministre, retire cet amendement pour éviter une commission mixte paritaire. Mais comme tel n'est pas le cas, je voudrais libérer M. Fréville des scrupules qui l'honorent. Nous voulons la transparence et le renforcement des prérogatives du Parlement.
L'amendement n°1 est adopté et devient un article additionnel.
L'article 8 est adopté ainsi que l'article 9.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°2, présenté par M. Marini, au nom de la commission.
Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 135-5 du code des juridictions financières est ainsi modifié :
1° Dans la première phrase, les mots : « de trois mois » sont remplacés par les mots : « d'un mois » ;
2° Dans la dernière phrase, les mots : « peut communiquer » sont remplacés par le mot : « communique » et après le mot : « observations » est inséré le mot : « définitives ».
M. Philippe Marini, rapporteur général. - A l'occasion d'une audition que nous avons organisée le 19 juin sur le suivi du référé de la Cour des comptes sur la fusion ANPE-Unedic, nous avons soulevé la question générale des délais de transmission au Parlement des référés de la Cour des comptes.
En effet, le référé en cause, adressé le 3 octobre 2007 par le Premier président de la Cour des comptes au ministre de l'économie, n'a fait l'objet d'aucune réponse de Mme Lagarde. Il n'a été transmis à votre commission des finances que le 24 janvier 2008, c'est-à-dire après le dépôt et l'examen au Sénat, les 9 et 10 janvier 2008, du projet de loi relatif à la réforme du service public de l'emploi.
Ce délai de trois mois est de nature législative : il figure dans le code des juridictions financières. Cette durée permet de protéger les ministres, qui peuvent ainsi se préparer aux conséquences de la diffusion des documents de la Cour des comptes. Nous sommes certes favorables à la protection des ministres, mais nous estimons qu'avec un délai d'un mois, ils seraient suffisamment protégés.
M. Eric Woerth, ministre. - Pour l'instant, la Cour des comptes a la faculté, et non l'obligation, d'envoyer un référé à un ministre. Le fait de rendre cette procédure obligatoire ne me choque pas.
M. Jean Arthuis, président de la commission. - Elle l'était déjà !
M. Eric Woerth, ministre. - Nous en arrivons au problème du délai : dans l'exemple que vous avez cité, le temps de transmission a été trop long, mais un mois, c'est bien trop court ! Le Parlement doit recevoir les documents de la Cour des comptes et la réponse du ministre : il faut laisser à ce dernier le temps de répondre. Si vous réduisez le délai, vous n'obtiendrez pas une bonne réponse, ou bien elle sera incomplète.
M. Jean Arthuis, président de la commission. - Au cours d'un séminaire organisé au Mans par la commission des finances en 2007, le Premier président de la Cour des comptes avait évoqué, comme de vrais gisements d'informations pour le Parlement, les référés de la Cour et ses rapports particuliers. Lorsqu'un sujet nous semble particulièrement important, nous avons toujours la possibilité d'auditionner un ministre, ce qui d'ailleurs peut l'inciter à répondre plus rapidement. Par souci de compromis, pourquoi ne pas couper la poire en deux ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce serait une bonne transaction !
M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je propose donc de rectifier cet amendement en portant le délai à deux mois.
M. le président. - Il s'agit donc de l'amendement n°2 rectifié.
M. Eric Woerth, ministre. - Compte tenu de l'extrême souplesse dont fait preuve la commission, je m'en remets à la sagesse de la Haute assemblée.
L'amendement n°2 est adopté et devient un article additionnel.
Article 10
I. - Est jointe au projet de loi de finances de l'année une annexe récapitulant les dispositions relatives aux règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l'année précédente. Cette annexe précise, pour chacune de ces dispositions, la loi qui l'a créée, son objet, la période pendant laquelle il est prévu de l'appliquer et son effet, pour l'année de son entrée en vigueur et les trois années suivantes, sur les recettes :
- de l'État ;
- des collectivités territoriales ;
- des autres personnes morales bénéficiaires d'une ou de plusieurs impositions de toute nature affectées.
Cette annexe est déposée sur le bureau des assemblées parlementaires et distribuée au moins dix jours francs avant l'examen, par l'Assemblée nationale en première lecture, de l'article du projet de loi de finances de l'année qui autorise la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État.
II. - Est jointe au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année une annexe récapitulant les mesures de réduction et d'exonération de cotisations sociales et de contributions concourant au financement de la protection sociale ainsi que les mesures de réduction ou d'abattement de l'assiette de ces cotisations et contributions, adoptées depuis le dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année précédente. Cette annexe précise, pour chacune de ces dispositions, la loi qui l'a créée, son objet, la période pendant laquelle il est prévu de l'appliquer et son effet, pour l'année de son entrée en vigueur et les trois années suivantes, sur les recettes :
- de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, de celles du régime général ;
- des organismes concourant au financement de ces régimes ;
- des organismes chargés de l'amortissement de la dette de ces régimes ;
- des organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit de ces régimes.
Cette annexe est déposée sur le bureau des assemblées parlementaires et distribuée au moins dix jours francs avant l'examen, par l'Assemblée nationale en première lecture, des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir.
M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Marini, au nom de la commission.
Supprimer cet article.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Cet article a été introduit à l'initiative de nos excellents collègues députés, MM Migaud et Carrez qui, animés des meilleures intentions du monde, ont souhaité ajouter une annexe au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette position, sur le fond, rejoint tout à fait celle de la commission des finances du Sénat qui s'est exprimée dans ce sens lors de la récente révision constitutionnelle. Nous avons en effet proposé que les mesures fiscales qui impactent les finances publiques ou sociales adoptées en cours d'année soient validées par une disposition expresse en loi de finances ou de financement. Il s'agissait d'une disposition de bon ordre pour éviter que nos finances publiques ne s'effilochent au gré de textes sectoriels créant ici un crédit d'impôt, là un dégrèvement ou un régime particulier. Si nous avons introduit cette disposition dans la Constitution, c'est parce que le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur la loi de finances pour 2004, a indiqué qu'une simple mesure législative ne saurait avoir d'effet sur les lois de finances et de financement. La spécificité des lois de finances et des lois de financement ne peut être reconnue en l'absence de fondement constitutionnel, et l'article 10 risque de se heurter à cette jurisprudence. Hélas, nos collègues députés ne semblent pas sur le point d'admettre notre approche qui ne figure pas dans l'épure qu'ont élaborée les représentants respectifs de nos assemblées.
Comme cet article n'a pas de fondement constitutionnel, il nous semble préférable de le supprimer.
M. Eric Woerth, ministre. - Je souhaite le maintien de cet article qu'il serait paradoxal de supprimer. J'ai donné un avis politique sur une mesure de bon sens. La conformité à la Constitution est un débat juridique. S'agit-il d'une disposition en miroir par rapport à la révision constitutionnelle ? Sur le plan financier, je suis favorable à une validation des mesures financières prises en cours d'année dans les lois de finances et de financement.
Il serait paradoxal que les deux chambres ne se missent pas d'accord sur une disposition qui crée un « jaune » budgétaire particulier, et apporte des informations supplémentaires au Parlement et je ne la crois pas contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
M. Jean Arthuis, président de la commission. - L'article 10 ne manque certes pas d'intérêt, mais les députés ne se sont pas encore prononcés sur le projet de loi de modernisation des institutions ; il nous est permis de penser que la disposition que nous avons adoptée avec les encouragements du Gouvernement peut encore prospérer. Accepter l'article 10 serait une forme de résignation. Si l'Assemblée nationale se rallie à notre rédaction de l'article 34 de la Constitution, l'article 10 est superfétatoire. Nous rencontrerons nos collègues d'ici quelques jours, après leur vote, peut-être après le Congrès : nous y mettrons alors l'ordre qu'il faudra.
M. Eric Woerth, ministre. - Je ne vois pas de lien direct entre cet article 10 et votre proposition constitutionnelle ; le débat sur la révision a son rythme propre, et même si l'Assemblée nationale ne vous suit pas sur la validation des éléments financiers par les lois de finances et de financement, il est bon que l'inventaire des dépenses figure dans une annexe.
Mme Nicole Bricq. - Lors de l'examen du projet de loi de modernisation des institutions, nous avions déposé un amendement qui allait plus loin que celui de MM. Arthuis et Marini, auquel nous nous étions finalement ralliés. Nous ne voulons pas être pris en otages dans cette affaire. M. le rapporteur général note dans son rapport écrit que l'article 10 complète la disposition votée par le Sénat dans le texte précité. J'en déduis que les deux sont complémentaires...
Là où je me méfie, c'est quand j'entends le Gouvernement donner un avis favorable à la proposition des députés. Si finalement il obtient que soit allégée la charge que nous voulions, nous, lui imposer, il y a de quoi s'inquiéter, d'autant que la facture des dépenses fiscales et autres exonérations ne cesse de s'alourdir, on le voit encore avec la loi LME.
Il est vrai qu'aux termes de la décision du Conseil constitutionnel, seule une loi organique peut définir quels documents peuvent être joints à une loi de finances. Mais nous n'entendons pas régler un problème interne à la majorité parlementaire. Si elle n'est pas capable de s'accorder sur ce qu'elle demande à l'exécutif, au moment où elle dit vouloir renforcer les droits du Parlement, on peut s'interroger sur la réalité de ses intentions. Nous n'arbitrerons ni en faveur du Gouvernement, qui semble avoir des arrière-pensées, ni en celle de la majorité sénatoriale, qui semble en faire une question de préséance.
Quant au calendrier... Le Congrès est toujours convoqué pour le 21 juillet. Si le texte de modernisation des institutions est voté, et s'il contient la disposition que nous avons adoptée, il n'y aura plus de problème d'ordre constitutionnel.
Mme Marie-France Beaufils. - L'article 10 est en lui-même intéressant, qui apporte en effet des informations permettant aux parlementaires de juger l'action du Gouvernement et ses conséquences financières. Mais la réaction du président de la commission des finances me fait m'interroger, comme Mme Bricq, sur les intentions de la majorité, dont nous n'entendons pas arbitrer les difficultés. Nous avons dit notre position sur la révision constitutionnelle et nous ne participerons pas au vote sur cet amendement.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - La Lolf prescrit à chaque assemblée l'examen en première lecture du projet de loi de règlement avant celui du projet de loi de finances suivant. Une lecture ici et à l'Assemblée nationale, et nous sommes en règle ! La CMP aura lieu quand elle aura lieu. Nous avons le temps. Et le sort de l'État n'en dépend pas...
Supprimer l'article 10, c'est engager le dialogue avec les députés sur un sujet qui est avant tout de droit, une question de hiérarchie des textes. En l'état actuel de la Constitution, la loi organique est compétente pour tout ce qui concerne l'organisation des débats financiers et les modalités de présentation des lois de finances : elle doit donc comporter une disposition prescrivant la jonction d'une annexe. L'objectif de la disposition que nous avons adoptée lors de l'examen du projet de loi de modernisation des institutions est d'affirmer la prééminence des lois de finances et de financement de la sécurité sociale sur les lois ordinaires en matière financière ; tant qu'elle n'est pas insérée dans la Constitution, la compétence reste à la loi organique.
De deux chose l'une : ou notre initiative prospère, et l'article 10 est inutile ; ou elle ne prospère pas et l'article 10 n'est pas conforme à notre ordre constitutionnel. Nous voulons en tout cas nouer le dialogue avec les députés et préparer, le cas échéant, une révision de la loi organique.
M. Eric Woerth, ministre. - Je ne partage pas cette analyse. Je ne sais quel sera le destin de la position du Sénat dans la réforme constitutionnelle, mais à supposer qu'elle prospère, vous aurez en tout état de cause besoin de faire le point dans un document résumant les dépenses fiscales et sociales. Je ne vois pas où est le risque pour le Parlement.
L'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que la loi de règlement peut comporter toute disposition relative à l'information du Parlement sur la gestion des finances publiques. La loi de règlement pour 2006 a d'ailleurs modifié un jaune relatif aux opérateurs de l'État. Il est normal que l'information évolue.
L'amendement n°3 est adopté. En conséquence, l'article 10 est supprimé.
M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je remercie le ministre pour le temps qu'il nous a consacré. En moins de trois heures, nous serons parvenus au terme de la discussion sur ce texte. Certains se sont étonnés de la brièveté de ce débat en séance publique. Mais je rappelle que nous avons tenu, les 2, 3 et 4 juillet, deux journées et demie d'auditions qui nous ont permis d'entendre treize ministres, dont vous-même, monsieur le ministre, en qualité de ministre en charge des régimes spéciaux de retraite et du compte spécial pensions -ce qui nous a permis d'apprendre que le régime des mines est propriétaire d'un grand hôtel parisien et de faire ainsi la preuve qu'avant de doter les régimes spéciaux de subventions, il n'est pas inutile de mieux appréhender leur patrimoine...
Je remercie, outre le rapporteur général, l'ensemble des rapporteurs spéciaux, qui ont toute l'année procédé à des contrôles sur pièces et sur place qui ont donné matière aux questions posées, lors de ces auditions, à vos collègues du Gouvernement. Je remercie également les rapporteurs pour avis qui ont répondu à notre invitation.
Cette approche nouvelle, dite du « petit hémicycle », épargné par la solennité qui saisit les débats dans cette enceinte, nous a semblé plus interactive. Elle nous a ainsi permis de recueillir d'intéressantes informations. Ainsi de cette opération subtile qui vous a permis, sans coût budgétaire, de transmettre au fonds de solidarité un titre de créance de 769 millions de l'État sur l'Unedic, lequel a pu négocier pour en obtenir les liquidités dont il avait besoin pour faire face à ses obligations. Nous avons également appris avec satisfaction que les termes de gouvernance et de performance ne sont plus tabous, et avons apprécié le discours de M. Darcos, plein d'avenir dans l'intérêt même de l'oeuvre éducative. Nous avons pu entrer dans d'autres considérations sur le financement de la protection sociale. Sans revenir aux 5,1 milliards, nous avons beaucoup appris sur le Ffipsa et constaté que certains ministres effectuent systématiquement un utile pompage des liquidités des opérateurs de l'État : il est de bonne gestion de ne pas encourager l'accumulation d'une trésorerie dormante. Nous avons également pu apprécier les dettes de certains ministères et de leurs missions, comme celle, récurrente, de l'agriculture, à hauteur de 600 millions. Nous avons entendu les ministres déplorer l'état des systèmes d'information, qui ne sont pas tous à la hauteur des enjeux. Il y a là, monsieur le ministre, un impératif, et nous comptons sur vous pour éviter la régulation en ce domaine sensible.
Voilà les raisons qui nous ont conduits à retenir la formule d'un débat relativement court. Nous comptons sur nos collègues pour nous dire si cette novation répond à leurs souhaits.
Dans quelques jours aura lieu le débat d'orientation budgétaire. J'ai noté le sentiment de terreur qui a saisi M. Gaillard quand le Premier président de la Cour des comptes est venu devant notre commission présenter son rapport sur la situation et les perspectives financières de l'État et de la sphère publique. Je salue cet effort de lucidité. Évitons de nous raconter des histoires. Nos concitoyens sont conscients que nous sommes confrontés à une situation délicate. Nous attendons tous que les réformes structurelles soient résolument menées. Nous avons besoin d'un surcroît d'ardeur.
Nous ne pouvons conduire les politiques qu'avec les moyens qui sont les nôtres. Réalisme et crédibilité sont à ce prix. Le vote de ce texte sera une grande première. De mémoire, jamais la loi de règlement n'a fait l'objet d'une CMP. Mais puisque notre amendement a été adopté, et puisque le Gouvernement a déclaré l'urgence sur ce texte, il n'est pas possible, monsieur le ministre, de nous en priver. Cette CMP nous permettra d'engager une riche et belle discussion avec nos collègues députés sur l'opportunité de transcrire dans la loi ce qui avait été prévu à l'article 10.
Ainsi que l'a rappelé le rapporteur, la discussion du projet de loi de finances pour 2009 peut s'engager, le cas échéant, avant l'adoption définitive de la loi de règlement. La conjoncture étant ce qu'elle est, le cap sera difficile : il faudra, pour le franchir, beaucoup de détermination et d'opiniâtreté. (Applaudissements à droite et au centre)
L'ensemble du projet de loi de règlement est mis aux voix par scrutin public de droit.
M. le président. - Voici les résultats du scrutin :
| Nombre de votants | 327 |
| Nombre de suffrages exprimés | 317 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 159 |
| Pour l'adoption | 192 |
| Contre | 125 |
Le Sénat a adopté.