Partenariat entre le groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et la Communauté européenne
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant la ratification de l'accord modifiant l'accord de partenariat, signé à Cotonou le 23 juin 2000, entre les membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et la Communauté européenne et ses États membres et du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord interne entre les représentants des Gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, relatif au financement des aides de la Communauté au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2008-2013 conformément à l'accord de partenariat ACP-CE et à l'affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d'outre-mer auxquels s'appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité CE.
La Conférence des Présidents a décidé que ces deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.
Discussion générale
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État chargé de la coopération et de la francophonie. - L'accord de partenariat entre la Communauté européenne et les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), signé à Cotonou, le 23 juin 2000 vise, conformément aux objectifs du millénaire pour le développement, à éradiquer la pauvreté et à promouvoir l'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale.
L'accord de Cotonou fait suite aux deux conventions de Yaoundé (1963-1975) et aux quatre conventions de Lomé (1975-2000). Il est entré en vigueur le 1er avril 2003 pour une durée de vingt ans et il a connu sa première révision quinquennale en 2005. C'est la ratification de cette révision, ainsi que celle de l'accord interne relatif au dixième Fonds européen de développement (FED) pour la période 2008-2013, qui est soumise aujourd'hui à votre autorisation.
Le maintien d'une relation forte avec les pays en développement est une des priorités de la France, comme de l'Union européenne.
Tout d'abord, l'accord de Cotonou révisé crée les conditions d'un dialogue politique plus étroit entre l'Union européenne et les pays ACP. Ainsi, la bonne gestion des affaires publiques est devenue un "élément fondamental" de la relation UE-ACP, aux côtés des éléments présents dans le régime Lomé, tels que droits de l'Homme, État de droit et principes démocratiques. L'accent est également mis sur la prévention et la résolution des conflits, conditions d'un développement durable. L'enjeu des migrations est mieux pris en compte, les pays ACP s'engageant à négocier des accords de réadmission des migrants illégaux conformément à la politique définie par l'Union européenne au Conseil européen de Tampere. Enfin, le partenariat est élargi aux acteurs de la société civile, du secteur privé et des autorités locales.
La première révision quinquennale de l'accord de Cotonou, en 2005, a encore approfondi ce dialogue politique.
L'accord révisé a été signé à l'occasion du Conseil ministériel conjoint ACP-CE, au Luxembourg, le 25 juin 2005. Le dialogue politique s'y est trouvé encore renforcé. Ainsi, de nouvelles clauses politiques ont été introduites dans l'accord à la demande de l'Union européenne, notamment au titre des « politiques en faveur de la paix, de la prévention et de la résolution des conflits », portant en particulier sur la promotion de la justice internationale, la lutte contre le terrorisme et la lutte contre les armes de destruction massive. Les États ACP ont obtenu une révision du dialogue politique afin d'encadrer plus clairement les conditions de recours à la procédure de l'article 96 qui peut conduire, dans les cas les plus graves, à la suspension de l'aide européenne.
La révision de l'accord de Cotonou ne comporte aucun engagement chiffré relatif au prochain cadre financier puisqu'à la date de sa signature, le Conseil de l'Union européenne n'avait pas encore tranché entre un financement par le budget communautaire ou la poursuite d'un financement hors-budget par le FED.
L'exécution du cadre pluriannuel de coopération suppose donc non seulement la ratification de l'accord révisé de Cotonou, mais également la ratification de l'accord interne aux États membres instituant le dixième FED qui donnera un nouvel élan à l'aide au développement de l'Union européenne. L'instrument financier attaché à l'accord de Cotonou pour la période 2008-2013 restera le FED, c'est-à-dire un fonds spécifique financé sur la base des contributions des États membres, en dehors du budget général de la Communauté. L'option de la budgétisation de l'aide européenne aux ACP, proposée par la Commission et par la France n'a en effet pas été retenue en raison de l'opposition de certains États membres. Mais cette possibilité pourra être à nouveau envisagée lors du renouvellement du paquet financier de l'Union européenne en 2013. La France et les pays membres de l'Union ont donc signé, le 17 juillet 2006, l'accord interne instituant le dixième FED pour la période 2008-2013.
Cet accord interne confirme le niveau d'engagement financier de l'Union en faveur des pays ACP et précise l'adaptation du cadre de coopération. Le montant a été fixé à 22,7 milliards. Par rapport au neuvième FED (2002-2007) qui s'élevait à 13,5 milliards, ce montant tient compte de l'allongement de la durée d'application de cinq à six ans, ainsi que de la croissance, de l'inflation et de l'élargissement de l'Union. C'est un geste significatif alors que l'Union compte désormais des États membres qui ont des relations moins traditionnelles avec les pays ACP.
Dans le cadre du compromis final sur les perspectives financières de l'Union européenne (2007-2013), le Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005 a fixé la clef de contribution entre les États membres : ainsi, la France a obtenu de diminuer sensiblement sa contribution au FED, passant de 24,3 % depuis 1995, à 19,55 %. Elle devient ainsi le deuxième État membre contributeur après l'Allemagne. La contribution de la France s'élèvera donc à 4,4 milliards, soit une contribution moyenne annuelle de 739 millions.
Avec la Grande-Bretagne et les Pays-Bas, la France a obtenu le maintien du financement par le FED des Pays et Territoires d'Outre Mer (PTOM), quand la Commission plaidait en faveur d'un financement par le budget général, ce qui aurait minoré sensiblement la dotation pour les Pays et Territoires d'Outre Mer. En complément, la part relative des crédits du FED destinés aux PTOM a été préservée, à hauteur de 1,26 %, soit 286 millions augmenté, il est vrai, de 4 millions de frais de gestion. Certains États membres contestaient ce montant, alléguant que le niveau de développement des PTOM serait plus élevé que celui des États ACP mais nous avons tenu bon.
Le fonctionnement du FED a été réformé en vue d'une meilleure efficacité. La présidence française en 2000, sous la houlette de l'un de mes prédécesseurs, Charles Josselin, y a largement contribué.
Depuis 2002, la gestion des fonds est déconcentrée au niveau des délégations de la Commission européenne, ce qui a permis d'accélérer les décaissements qui sont passés entre 2001 et 2006 de 1,8 à 2,8 milliards par an. Les crédits sont notamment concentrés sur la gouvernance, les infrastructures et l'appui à l'intégration économique.
De nouvelles modalités de programmation du FED permettent d'adapter régulièrement la coopération et les ressources qui lui sont allouées en fonction des besoins et des performances de chaque pays ACP.
L'aide budgétaire prend une place plus importante. Le soutien budgétaire, s'il offre aux pays bénéficiaires une meilleure prévisibilité des ressources dont ils pourront disposer, permet également d'instaurer entre le bailleur et le bénéficiaire un dialogue sur la gouvernance, la gestion des finances publiques et l'atteinte des objectifs de réduction de la pauvreté.
Dans le cadre du FED, une tranche incitative récompensera les efforts accomplis en ce domaine.
En complément, le nouvel accord interne assouplit les procédures d'éligibilité au FED en faveur des parlements nationaux, des acteurs non étatiques, des collectivités locales et des États externes à la zone ACP en vue de faciliter la coopération régionale avec les pays ACP ; il assouplit la prise de risque par la Banque européenne d'investissement.
Les crédits du FED ont une importance vitale pour de nombreux pays ACP avec lesquels nous entretenons depuis longtemps des relations étroites. Il est donc essentiel que l'accord instituant le dixième FED soit ratifié.
Au cours de ces négociations, la France joue un rôle majeur pour assurer la continuité des engagements européens en faveur des pays ACP, mais aussi pour mettre en place avec ces pays un véritable partenariat que le prochain sommet UE-Afrique à Lisbonne devrait illustrer.
La contribution de la France au FED représente 8 % de son aide publique au développement et 20 % des dons consentis dans ce cadre. Nous devons donc suivre avec vigilance la réalisation des projets par la Commission. Je souhaite que nos postes sur place se mobilisent davantage afin d'assurer la pleine efficacité de cette aide, une bonne visibilité de la France -qui pourrait davantage jouer un rôle de chef de file à l'instar d'autres États- et sa bonne articulation avec la coopération bilatérale, qui reste au coeur de notre engagement dans ces pays. (Applaudissements à droite)
M. André Dulait, rapporteur de la commission des affaires étrangères. - La coopération entre l'Europe et les États ACP est aussi ancienne que la construction européenne, puisque le premier FED a été mis en oeuvre dès 1959 pour cinq ans, avant même la conclusion de la convention de Yaoundé en 1964. Ce cadre de coopération a été modifié par les diverses conventions de Yaoundé, puis de Lomé, enfin le 23 juin 2000 par l'accord de Cotonou, conclu pour vingt ans et révisable tous les cinq ans.
Ce dernier accord conforte la dimension politique de partenariat, rationalise la gestion de l'aide et élargit à de nouveaux acteurs l'élaboration d'un régime commercial compatible avec l'OMC. Sur ce point, les progrès se heurtent toutefois à la faible intégration des pays concernés.
L'Europe peut attendre beaucoup d'une véritable insertion du Sud dans la mondialisation, car elle doit ou bien soutenir le développement de celui-ci ou bien gérer une frontière ingérable. Très intéressée à la coopération entre l'Europe et l'Afrique, la France y contribue fortement : avec 650 millions d'euros annuels, le FED occupe le premier rang de nos contributions multilatérales de développement.
La première révision quinquennale de l'accord de Cotonou a été conclue le 23 février 2005 à Bruxelles. Elle complète la dimension politique de l'accord notamment par des clauses destinées à prévenir les activités mercenaires, par des dispositions promouvant la justice internationale, la lutte contre le terrorisme ou les armes de destruction massive. Le volet de coopération est assoupli, puisque les parlements nationaux, les acteurs non étatiques et les collectivités locales des États ACP, mais aussi les États non membres du groupe ACP pourront bénéficier du FED dans le cadre de la coopération régionale. La « facilité d'investissement » de la Banque européenne d'investissement est également assouplie. Enfin, l'Europe s'est engagée à maintenir son effort d'aide au niveau du neuvième FED, majoré des effets de l'inflation, de la croissance et de l'élargissement. Je rappelle qu'au moment où les négociations ont été conclues, le débat sur l'intégration du FED dans le budget communautaire n'était pas encore tranché.
En effet, ce fonds est actuellement financé en dehors du budget communautaire par des contributions dont la clé spécifique est renégociée tous les cinq ans. Pour favoriser l'issue heureuse des négociations de 2000, la France a accepté d'être le premier contributeur à concurrence de 24,3 % soit bien plus que sa participation au budget communautaire. Le poids financier correspondant, ainsi que l'accumulation des reliquats, ont conduit notre pays à plaider pour l'intégration du FED dans le budget communautaire, ce qui aurait abaissé notre contribution à 15,9 %. Nos partenaires britanniques s'y sont opposés, car leur contribution aurait alors fortement augmenté.
Le second projet de loi qui nous est soumis tend à autoriser l'approbation de l'accord signé à Bruxelles le 17 juillet 2006, instituant le dixième FED pour 2008-2013. Il est fixé à 22,682 milliards d'euros, dont la France paiera 19,55 %, passant ainsi au second rang des contributeurs, après l'Allemagne, malgré une cotisation de 3,65 % supérieure à sa participation au budget communautaire. Au total, notre pays versera 4,4 milliards d'euros, soit 739 millions par an. Si la pause des crédits d'aide au développement prévue pour 2008 devait se poursuivre, ce montant représenterait 37 % de l'aide au développement gérée par le Quai d'Orsay et un quart des crédits budgétaires consacrés à cet objectif. À l'évidence, notre contribution au FED réduit considérablement les marges de manoeuvre bilatérales ; traduisant un engagement affirmé en faveur des dispositifs multilatéraux, elle fait reculer le rang de la France parmi les bailleurs bilatéraux de nos partenaires africains.
J'en viens aux reliquats du neuvième FED, dont les paiements commencent à peine et devraient représenter quelque deux milliards d'euros pour la France après 2008. Notre collègue Mme Brisepierre avait alerté le Sénat dans son rapport budgétaire sur l'épée de Damoclès que représentait pour nos finances publiques une éventuelle accélération des décaissements. Nous y sommes désormais confrontés, puisque les paiements du FED sont passés de 1,8 à 3,8 milliards d'euros entre 2000 et 2006, la contribution française évoluant de 268 millions en 1999 à 700 millions en 2007. Pour les années à venir, les prévisions de la commission portent la contribution française à plus de 800 millions ! De tels montants modifieraient considérablement la structure de notre aide au détriment de l'action bilatérale, qui a trop souvent été une variable d'ajustement budgétaire. La démarche que vous avez engagée auprès de votre homologue allemand pour lisser notre contribution est donc nécessaire, car notre pays doit tenir ses engagements européens dans des conditions supportables pour ses finances publiques et son action bilatérale.
Tout en recommandant l'adoption des deux projets de loi, la commission souhaite que la prochaine révision quinquennale permette de ramener la contribution française au niveau de ses autres engagements européens. Le réexamen des perspectives financières en 2008 et 2009 offre l'opportunité d'aborder l'intégration du FED dans budget communautaire, à laquelle votre commission réaffirme son attachement. (Applaudissements à droite, au centre et sur les bancs socialistes)
Mme Lucette Michaux-Chevry. - Nous sommes saisis aujourd'hui de deux projets de loi de ratification.
Le premier concerne l'accord de partenariat signé pour 20 ans le 23 juin 2000 entre les pays ACP et la Communauté européenne. Une période de transition de dix ans a ensuite été ajoutée.
Le deuxième projet de loi porte sur le cadre financier, lui-même subordonné à la ratification de l'accord signé en 2000.
L'article 9 de l'accord porte sur des obligations fondamentales comme le respect des droits de l'Homme, la résolution des conflits, la lutte contre les armes de destruction massive, en un mot l'instauration des principes démocratiques indispensables à un État de droit pour une bonne gestion des affaires publiques. Tout ceci concerne l'Afrique.
La révision du volet économique intéresse la Caraïbe. Je n'ai pas entendu le rapporteur sur ce sujet. Elle ouvre la voie à de nouvelles politiques de coopération, pour aboutir à la signature d'accords de partenariat économique régionaux entre la communauté européenne et des sous-ensembles du groupe ACP constitués en union douanière, avec une introduction progressive du libre-échange à compter de 2008. Cette question touche la France d'outre-mer : on ouvre les barrières douanières au pays ACP et aux État membres émergents.
Quelle a été la position française ? Les négociations ont été conduites uniquement entre la Communauté européenne et l'ACP. En acceptant la modification de l'accord de Cotonou le 23 novembre 2003, la France a donné un blanc-seing à l'Europe pour traiter à sa façon des problèmes caribéens. Elle est pourtant partie prenante des ACP !
Le deuxième projet de loi, qui traite de l'aide au titre du FED, est très dangereux. J'ai adressé au Président de la République et au Gouvernement mon rapport sur ce dossier très préoccupant. Dans la Caraïbe, il y a aussi la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane, c'est-a-dire la France ! La France a perdu de vue qu'elle avait son mot à dire ! On ne peut envisager d'accord de coopération dans la Caraïbe sans en mesurer les conséquences pour nos trois régions. Hélas, ces deux accords n'en tiennent aucun compte.
Les pays de la Caraïbe souffrent comme nous de leur isolement géographique ; malgré leurs difficultés institutionnelles, ils ont réussi à défendre leurs intérêts au travers du CARICOM ou du CARIFORUM, auxquels la France n'est pas partie, même comme membre associé ! Ce sont ces organismes qui ont signé avec l'Europe les accords régionaux.
Depuis 2000, la France n'est plus membre de la Banque des Caraïbes. Elle a accepté que la Communauté européenne installe son siège caribéen à La Barbade plutôt qu'en territoire français et européen. Résultat, nous n'avons aucune connaissance de ce qui se passe réellement.
La France appartient à l'association des États de la Caraïbe : il est prévu qu'elle intervienne dans la Caraïbe à travers la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane. Cette disposition a été ratifiée par le Parlement ! Comment expliquer dès lors que l'on signe l'accord de Cotonou sans même consulter les territoires d'outre-mer ? La France est absente des instances décisionnelles dans la zone Caraïbe : elle ne peut apprécier l'acuité des dysfonctionnements. Elle tient pourtant un rôle important dans cette région, par son histoire, par sa géographie. Ses interventions sont appréciées : lors de l'éruption volcanique de Montserrat, ce sont des avions français qui ont transporté le matériel britannique ! Dans ces conditions, comment comprendre que la préparation de ces accords n'ait pas fait l'objet d'une consultation ?
Le protocole portant sur le financement des aides communautaires est certes intéressant pour la Caraïbe, mais préoccupant pour l'Outre-mer français, donc pour la France. Les procédures d'éligibilité sont assouplies, les financements accélérés, alors que les contraintes européennes pénalisent nos régions ultra-marines. L'Europe considère que nous avons atteint le niveau de développement satisfaisant -avec 25 à 30 % de chômage ! On nous rabaisse, à l'heure où les Allemands achètent toutes les terres, construisent des écoles, où la Lufthansa assure les vols dans la zone !
La participation de la France est de 19,55 %, mais l'Europe nous a imposé, via le FED, le programme Intereg, qui s'ajoute à ces dotations. Les présidents de conseils généraux peuvent témoigner de l'apport personnel de nos collectivités dans la zone.
L'assouplissement des procédures d'éligibilité au FED s'applique aussi aux États non membres du groupe ACP, c'est-à-dire aux États émergents. La Chine et l'Inde bénéficient ainsi de ces assouplissements, au motif qu'ils mènent une coopération avec la Caraïbe !
Ces deux projets de loi ne prennent pas en compte les écarts existant entre l'Outre-mer et les autres États de la Caraïbe en termes de fiscalité, de protection sociale ou de procédure. Les États de la Caraïbe ont en effet instauré une taxe douanière, librement fixée, visant à protéger leur production : les produits français exportés dans ces États sont ainsi taxés à 100 % ! A contrario, les régions d'Outre-mer n'ont que l'octroi de mer, qui est plafonné à 20 % !
Comment peut-on parler de libre-échange quand nous sommes les seuls à réglementer les salaires et à prévoir une protection sociale -protection dont les ressortissants des États voisins ne bénéficient pas, et qu'ils viennent d'ailleurs chercher en Guadeloupe et en Martinique ! La France avait là l'occasion de défendre sa vision humanitaire, en demandant que l'aide européenne soit conditionnée au respect des règles de protection des travailleurs.
On avance comme argument que la signature de ces deux protocoles doit permettre à des entreprises françaises de bénéficier des contrats du FED. Mais il s'agit d'entreprises de la métropole ! Si l'on veut véritablement que les régions d'outre-mer se développent et sortent de l'assistanat, il faut leur permettre de prendre toute leur place dans le bassin caribéen. A l'heure actuelle, les touristes utilisent nos infrastructures, mais vont acheter des produits de luxe français dans les autres pays de la Caraïbe, où les prix sont plus bas ! C'est inadmissible !
Nous avons applaudi à la proposition du Président de la République de créer une zone franche.
Mais créer une zone franche sans tenir compte de la spécificité des Antilles et de la Guyane dans la zone caribéenne ne rime à rien d'autant que l'euro est fort et le dollar faible. Il aurait fallu, comme les élus ultramarins le réclamaient, travailler à l'établissement d'une zone de complémentarité économique. Si cela avait été le cas, nous aurions compris que l'on fasse intervenir le FED. Tous les efforts que nous avons consentis pour la formation de notre jeunesse auront-ils été vains ?
En fait, la Communauté européenne ne reconnaît pas l'existence d'une Europe maritime, elle est incapable de faire la différence entre régions ultrapériphériques et pays ACP. Pour preuve, la question des frontières entre les îles, et donc de la délimitation des zones de pêche, n'est pas réglée depuis 1986 et nos bateaux sont arraisonnés.
Pour toutes ces raisons et parce que je n'ai cessé de plaider auprès de notre actuel Président de la République pour un projet de développement économique cohérent de l'outre-mer, j'en suis désolée mais je ne ratifierai pas ces textes, qui laissent la France en position de faiblesse et d'incohérence. Ils comportent certes un remarquable volet africain mais, dans le sigle ACP, ils oublient le C et le P, la Caraïbe et le Pacifique. Je ne peux pas trahir ma conviction profonde, qui est que la France doit jouer son rôle dans la zone caribéenne ! (Applaudissements à droite ; M. Jacques Gillot applaudit également.)
M. Robert Hue. - L'Accord de Cotonou, malgré des objectifs ambitieux, n'a pas contribué au développement économique des pays ACP. Beaucoup reste à faire en termes de coopération, d'égalité des échanges et d'intégration des pays les plus pauvres. Les textes que l'Union nous propose de ratifier font primer les normes commerciales sur les impératifs de développement. Ces pays sont tenus d'ouvrir sans restriction 80 % de leur marché aux exportations européennes. Or l'Afrique, qui renferme près du tiers des réserves de matières premières de la planète -pétrole, or et uranium- est au coeur des enjeux de la mondialisation.
Le texte dont nous débattons aujourd'hui consiste en une révision de l'Accord de Cotonou, prévue en son article 95, laquelle porte sur le volet politique et l'amélioration des procédures techniques de gestion de l'aide. Il a suscité beaucoup d'inquiétudes dans les pays du Sud. De nombreux pays ACP, notamment en Afrique de l'Ouest et dans les Caraïbes, ne sont pas prêts au libre-échange et repoussent l'adoption de ces accords de partenariat économique. Les accords de Cotonou, négociés à marche forcée sous couvert de respecter les règles de l'OMC, ont en effet provoqué l'incompréhension d'une majorité de pays africains tenus à l'écart du progrès -l'Afrique abritera sous peu le plus grand nombre de personnes vivant avec moins de un dollar par jour. Prendrons-nous la responsabilité de laisser l'Afrique s'appauvrir au risque de plonger des États dans le chaos ?
Pour soutenir les pays ACP, il faut commencer par annuler sans condition la dette des pays pauvres -c'était, au reste, l'un des Objectifs du Millénaire dont la réalisation avait été fixée pour 2015. Ensuite, l'aide consentie par la France a diminué pour s'établir à 0,42 %. Le libre-échange n'engendre pas systématiquement le développement, bien au contraire ! Appliqué à des pays de niveaux extrêmement différents, il creuse les déséquilibres. Les accords de Lomé et de Cotonou, malgré le régime de préférences commerciales, n'ont pas permis aux économies africaines de se moderniser et de financer des programmes de renforcement de l'éducation, de la santé et de la sécurité alimentaire.
D'ailleurs, les droits de douanes -dossier que vous avez qualifié d'épineux, monsieur le ministre- devront faire l'objet d'une étude sérieuse. Proposer des aides budgétaires massives en contrepartie de leur suppression, laquelle entraînera un déficit important en recettes douanières pour les États ACP, n'est pas une solution satisfaisante.
Le cycle de Doha à l'OMC, appelé « cycle du développement », est bloqué. L'Union européenne doit proposer une autre vision du commerce que la libéralisation totale des échanges, défavorable au progrès humain et source d'inégalités, comme le relevaient le PNUD dans un rapport en 2005 et la Commission elle-même.
Depuis 2002, un déséquilibre trop important existe entre les deux parties : d'un côté, la Commission, négociateur unique pour l'Union ; de l'autre, les multiples représentants des pays ACP, mal préparés et peu coordonnés. Avec la conclusion des APE, cette situation va s'aggraver. Les produits européens, moins chers, vont déstabiliser le marché intérieur des pays ACP.
La France doit défendre une mondialisation plus humaine. Malgré un bilan plutôt décevant, je veux croire que ce projet ambitieux permettra aux pays les plus pauvres de sortir de la misère. Pour toutes ces raisons, le groupe CRC préconise de repousser la signature de ces accords, afin que les négociations se poursuivent, en votant contre les deux projets de loi qui nous sont soumis.
présidence de M. Guy Fischer,vice-président
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. - Pour le groupe socialiste, certaines des modifications apportées à l'Accord de Cotonou constituent un progrès, notamment en matière d'assouplissement de l'accès des parlements nationaux, des acteurs non étatiques, des collectivités locales aux ressources du FED et d'engagement de la communauté européenne à maintenir son aide financière au même niveau que le 9ème FED. Sur ce dernier point, encore faut-il que les engagements soient tenus. Selon l'ONG Oxfam, seuls 28 % des 15,2 milliards prévus par les accords de Cotonou pour 2000-2007 ont été effectivement versés. Par ailleurs, l'exécution financière du cadre pluriannuel de coopération demeure suspendue à la ratification de l'accord révisé de Cotonou et de l'accord interne aux États membres instituant le 10ème FED.
Il est donc essentiel de ratifier ce texte afin de ne pas bloquer la mise en oeuvre du 10e FED ni l'aide publique au développement. C'est un point crucial que notre collègue M. Charles Josselin, aujourd'hui à Bruxelles pour travailler sur les futurs accords de partenariat économique, aurait souhaité rappeler. En effet, c'est en 2000, lorsqu'il était ministre, qu'ont été modifiées les règles de fonctionnement du FED, accélérant les décaissements et permettant à la France d'afficher une aide au développement en hausse les années suivantes.
S'agissant des clauses politiques, quelle sera l'efficacité des nouvelles conditionnalités ? Certes, il faut prévenir les activités des mercenaires, lutter contre le terrorisme, promouvoir la justice internationale. Mais certaines de ces conditions nouvelles semblent surtout dictées par le politiquement correct atlantiste, car quel pays d'Afrique de l'Ouest serait soupçonné de se doter d'armes de destruction massive : le Bénin, le Ghana, le Mali ? Les obsessions du président Bush auraient-elles contaminé l'Union européenne ! Le « respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'État de droit » doit rester la référence principale de la relation entre l'Europe et les pays ACP dans le cadre de Cotonou.
Le second projet de loi concerne le financement de l'accord de partenariat entre la Communauté européenne et les Etats ACP. Ce texte est le complément indispensable du premier.
Il est certain que l'accord de Cotonou révisé présente des avancées importantes. D'abord, il reconnaît le rôle des autorités locales dans la politique de développement : pour la première fois elles sont explicitement reconnues comme partenaires à part entière du dialogue politique. Ensuite, la promotion de la justice internationale progresse, au travers de la mise en oeuvre du statut de Rome de la Cour pénale internationale.
Toutefois, les négociations des accords de partenariat économique régionaux entre la Communauté européenne et des sous-ensembles du groupe des États ACP prévoient l'introduction progressive du libre-échange à partir de 2008 et, sur ce point, je partage l'avis de Mme Michaux-Chevry et de M. Hue. Les inquiétudes sont vives au sein des pays ACP : l'Europe est perçue comme cherchant à imposer à des pays très pauvres des zones de libre-échange à ses conditions. La relation de confiance est désormais en jeu. Ces États risquent d'être privés de leur unique ressource fiscale, les droits de douane ; et de nombreux secteurs de leurs économies ne résisteraient pas à une mise en concurrence non maîtrisée avec l'économie européenne. Toutes les filières productives en Afrique sub-saharienne sont fragiles : coton du Mali et du Burkina-Faso, oignons du Niger, riz du Sénégal. Les agriculteurs du Sud seraient menacés de disparition et les pays privés de toute autonomie alimentaire, si on laissait le seul marché dominer leurs échanges avec l'Europe, sans régulation ni mesures d'accompagnement techniques, sociales et financières. Les PME africaines ne soutiendraient pas le choc sans un small business act leur assurant un accès préférentiel aux marchés publics. Donnons-nous un délai supplémentaire, car tous les pays parties à la négociation ne sont pas en mesure de signer ces accords au même moment ; et prévoyons des mesures transitoires sur une vingtaine d'années. L'accord de Cotonou vise-t-il le développement ou simplement la réciprocité dans l'ouverture des marchés ? L'objectif économique ne doit pas être purement libéral mais progressiste : je veux parler du développement.
A cet égard, le sénateur Gillot m'a confié le soin de souligner les inquiétudes des départements d'outre-mer. En effet, la perspective de 2009 - les nouvelles règles applicables au sucre - combinée aux APE suscite un certain pessimisme. Certes, le Cariforum représente une meilleure intégration des DOM d'Amérique à la Caraïbe, mais l'ouverture « quota free, duty free » des marchés européens aux bananes et au sucre des ACP mettra les DOM en situation de forte concurrence sur des productions vitales pour eux.
La Commission européenne refuse toujours de faire figurer l'octroi de mer dans les négociations. Mais que se passera-t-il si les pays ACP l'exigent ? Là encore, la confiance est en jeu, car les pays ACP jugent que l'octroi de mer trouble la concurrence.
La France contribuera-t-elle à faire revenir l'Union européenne aux principes fondateurs ? L'accord prend tout son sens s'il vise à éradiquer à terme la pauvreté des États ACP et les intégrer comme des égaux à l'économie mondiale, tout en respectant les objectifs du développement durable.
Nous voudrions être sûrs, en votant ces textes, que ces principes seront respectés. Or le gouvernement actuel, loin d'incarner une quelconque « rupture », semble mettre ses pas dans ceux de la vieille politique africaine de la France, sans méditer les erreurs du passé ni percevoir les changements intervenus depuis dix ans en Afrique. L'engagement de M. Chirac sur l'aide publique ne sera pas tenu. Le projet de budget pour 2008 n'accroît pas la part française d'aide au développement. Le ministre, que nous avons interrogé à ce sujet, a parlé de « pause ». Un bel euphémisme... En particulier, aucune mesure financière n'est prévue alors que sont closes les opérations d'annulation de dette. Veillons à une meilleure programmation du dixième FED, par des décisions politiques -par exemple, affecter 20 % des montants à la santé ou à l'éducation primaire. Dégageons, au niveau de l'Union européenne, les financements destinés à garantir l'accès des pays africains à des énergies propres -sans accès à l'énergie, en effet, le développement n'est pas possible.
Le vote positif du groupe socialiste ne doit pas être considéré comme un chèque en blanc délivré au Gouvernement, mais comme un acte constructif et exigeant, dans la perspective d'une autre relation avec nos partenaires ACP. Notre vigilance, dans les étapes suivantes, sera sans faille. Que la France sache prendre son temps et convaincre l'Union européenne de faire de même !
M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Je suis parfaitement en phase avec l'excellente intervention de M. Dulait. Je partage sa volonté de voir s'accroître nos moyens bilatéraux ; le budget 2008, même si j'ai pu parler de pause, contient des éléments positifs, hausse des autorisations de programme bilatérales, pic à 800 millions d'euros pour le FED... Je partage aussi votre préférence pour une intégration à terme au budget de l'État.
Madame Michaux-Chevry, la France a donné un mandat, non un blanc-seing, à la Commission. Les DOM sont au coeur de nos préoccupations dans les négociations avec les pays ACP pour l'intégration régionale et nous sommes déterminés à défendre les légitimes intérêts de nos départements. Je me suis entretenu longuement au téléphone avec le commissaire Peter Mendelsohn et j'ai insisté sur nos attentes fortes -je songe à la banane. Il n'y a nulle indifférence de ma part ! J'ai du reste obtenu des engagements fermes de la Commission sur le sucre ; des mesures de sauvegarde s'appliqueront jusqu'en 2015 en faveur du département que vous défendez avec fougue.
Les discussions sur la banane se poursuivent et la prise en compte des besoins des producteurs des DOM sera déterminante dans la phase finale des négociations.
Pourquoi l'Association des États de la Caraïbe n'est-elle pas partie prenante ? Parce que la Commission négocie avec le Cariforum qui vise à développer l'intégration économique des pays de la région alors que l'AEC vise leur coopération. Cela dit, je comprends tout à fait l'intérêt d'informer les membres associés qui ne sont pas membres du Cariforum de l'état des négociations. Je rappelle que le Conseil du 10 avril 2006 a souligné la place irremplaçable des Caraïbes au sein des pays ACP et l'importance que la France leur accorde par l'intermédiaire de ses départements d'outre-mer. Donc, nous avons les mêmes préoccupations que vous, même si nous n'en tirons pas les mêmes conclusions.
Monsieur Hue, je vous rappelle que voter ces accords ne signifie pas être d'accord avec les APE. La France y est favorable mais la négociation se poursuit. Ces accords répondent à quatre objectifs : stimuler la croissance économique de ces pays, et pas seulement l'assistance - et certains pays sont demandeurs et préparent cette opportunité-, promouvoir l'intégration régionale, lutter contre la pauvreté et établir un accord commercial conforme aux règles de l'OMC. L'ouverture commerciale ne suffit pas à l'essor économique de ces pays dont le vrai problème réside dans l'absence d'offre et le manque de compétitivité dû à des infrastructures défaillantes et à une formation insuffisante.
Où en est la négociation ? Cette dernière n'est pas toujours simple ; nous en avons encore discuté il y a quelques semaines à Madère, sous présidence portugaise, avec nos partenaires de l'Union. Nous discutons pied à pied. C'est une opportunité pour ces pays dont l'accès au marché mondial est toujours problématique et pour lesquels l'intégration régionale est une solution. Ces APE sont une solution difficile à mettre en oeuvre mais que nous ne pouvons rejeter d'un revers de la main.
Madame Cerisier-ben Guiga, vous serez d'accord avec nous sur la nécessité d'améliorer l'efficacité du FED. Nous en discutons avec le commissaire Michel. Les choses s'accélèrent mais votre critique est fondée. La France est soucieuse de la bonne mise en oeuvre des APE, notamment via un véritable volet d'accompagnement, ce dont nous discutons en ce moment avec la Commission. Je partage également votre conviction que ces accords ne doivent pas être des accords seulement commerciaux et doivent être également des accords de partenariat en vue d'un développement intégré.
La politique africaine de la France ? Même pour la pause que j'ai évoquée, il a fallu batailler. Les engagements du précédent Président de la République ne sont pas tenus, dites-vous, ni aujourd'hui, ni demain. J'ajouterai : ni hier, ni avant-hier. Sur ce point nous pouvons tous balayer devant nos portes. S'il est important de se fixer l'objectif d'un pourcentage de PNB à l'horizon 2015 -nous ne remettons pas en cause les 0,7 %-, en revanche il n'est pas interdit de s'interroger sur le contenu exact de cet objectif et de prendre en compte d'autres aspects de notre présence, par exemple militaire, et j'approuve complètement les évolutions annoncées par le Président de la République à plusieurs reprises et notamment à Dakar ou aux Nations unies. C'est une démarche pragmatique qui tient compte des réalités et des intérêts de la France, qui ne tourne pas le dos à nos amis, mais qui veut privilégier certains choix et certains critères -comme d'autres États européens ont déjà su le faire-, pour moderniser nos outils dans le cadre de la révision générale de l'efficacité de nos politiques publiques et pour promouvoir le principe de responsabilité dans un esprit de solidarité, ce qu'attendent nos amis africains. Je ne peux donc pas vous laisser dire que nous nous en tenons à une ronronnante continuité. Le monde a changé et notre politique de coopération doit tenir compte de ces attentes et de ces évolutions. (Applaudissements à droite)
La discussion générale commune est close.
Interventions sur l'ensemble
M. Bernard Fournier. - Malgré les importantes remarques de notre collègue Lucette Michaux-Chevry, dont je salue la compétence et la force de conviction, le Groupe UMP votera ces deux projets de loi, montrant ainsi son attachement aux liens qui unissent l'Union européenne et les pays ACP, notamment ceux du continent africain, qui doit réaliser son intégration réelle dans une mondialisation régulée. Sa stabilité politique est à ce prix. En outre, c'est l'intérêt de l'Europe tout entière. Mais je souhaite que les questions soulevées par Mme Michaux-Chevry trouvent une réponse de la part du Gouvernement. (Applaudissements à droite)
Mme Lucette Michaux-Chevry. - Je ne pouvais attendre moins de l'UMP ! La position de l'UMP est celle de l'UMP ; celle de l'élue de terrain que je suis n'est pas la même.
Il est bien beau de nous parler de francophonie mais vous avez laissé les Américains changer le créole français dans la république de Haïti !
Le Gouvernement nous dit que la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane doivent être consultées pour les accords concernant les Caraïbes, et il donne mandat - j'ai dit blanc-seing- à l'Europe pour négocier, si bien que nous ne sommes pas consultés. Que pouvons-nous dire quand la France n'a même pas la parole au Cariforum ?
Vous ne ferez pas accepter cela à un élu de terrain. Je voterai donc contre ce texte et je souhaite bonne chance à l'UMP. Nos régions sont lasses de l'assistanat, elles veulent que l'on reconnaisse leur dignité.
M. Jacques Gillot. - Ces accords représentent certes des avancées mais j'aurai la même attitude face à mon groupe que Mme Michaux-Chevry face au sien, je ne peux voter ces textes.
L'article unique constituant le projet de loi n° 41 est adopté.
Mme Lucette Michaux-Chevry. - Je souhaite faire figurer au compte rendu que j'ai écrit à mes amis de l'UMP pour leur demander un vrai débat sur cette affaire, et que j'attends toujours la réponse.
L'article unique constituant le projet de loi n° 42 est adopté.
Prochaine séance, demain, mercredi 7 novembre, à 15 heures.
La séance est levée à 17 h 35.
Le Directeur du service du compte rendu analytique :
René-André Fabre
ORDRE DU JOUR
du mercredi 7 novembre 2007
Séance publique
À 15 HEURES ET, ÉVENTUELLEMENT, LE SOIR
1. Discussion de la proposition de loi (n° 40, 2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés.
Rapport (n° 63, 2007-2008) de M. Henri de Richemont, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
2. Discussion du projet de loi (n° 29, 2007-2008) renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux.
Rapport (n° 50, 2007-2008) de M. Jean-Patrick Courtois, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Avis (n° 58, 2007-2008) de M. Dominique Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques.
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DÉPÔTS
La Présidence a reçu :
- de M. Gérard César une proposition de résolution, présentée en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la proposition de règlement du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole et modifiant certains règlements (E-3587) ;
- transmis par M. le Premier Ministre, un projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2008 ;
- de M. Francis Giraud une proposition de loi relative aux personnels enseignants de médecine générale ;
- de M. Christian Cointat un rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur le projet de loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française (n° 61, 2007-2008) et sur le projet de loi tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française (n° 62, 2007-2008).