Mercredi 2 avril 2025
- Présidence de M. Lucien Stanzione, président d'âge -
La réunion est ouverte à 13 h 30.
Réunion constitutive
M. Lucien Stanzione, président. - Mes chers collègues, en qualité de président d'âge, il me revient d'ouvrir la première réunion de la mission d'information sur le thème « 10 ans après la loi NOTRe et la loi Maptam, quel bilan pour l'intercommunalité ? ». Je vous rappelle que cette mission d'information a été créée à l'initiative du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE), en application du droit de tirage reconnu aux groupes politiques par l'article 6 bis du Règlement du Sénat.
Nous devons tout d'abord procéder à la désignation du président de la mission d'information.
En application du deuxième alinéa de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, « la fonction de président ou de rapporteur est attribuée au membre d'un groupe minoritaire ou d'opposition, le groupe à l'origine de la demande de création obtenant de droit, s'il le demande, que la fonction de président ou de rapporteur revienne à l'un de ses membres ».
Pour les fonctions de président, j'ai reçu la candidature de M. Jean-Marie Mizzon, du groupe Union Centriste.
La mission d'information procède à la désignation de son président, M. Jean-Marie Mizzon.
- Présidence de M. Jean-Marie Mizzon, président -
M. Jean-Marie Mizzon, président. - Je vous remercie, mes chers collègues, de m'avoir confié la présidence de cette mission d'information.
Nous poursuivons la constitution du Bureau de la mission d'information.
Nous procédons, dans un premier temps, à la désignation du rapporteur. J'ai reçu la candidature de Mme Maryse Carrère, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.
La mission d'information procède à la désignation de sa rapporteure, Mme Maryse Carrère.
Je félicite notre rapporteure pour sa désignation.
Nous procédons, dans un second temps, à la désignation des vice-présidents et des secrétaires.
Compte tenu des désignations du président et de la rapporteure qui viennent d'avoir lieu, la répartition des postes de vice-présidents et de secrétaires est la suivante : pour le groupe Les Républicains, deux vice-présidents et un secrétaire ; pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, deux vice-présidents ; pour le groupe Union Centriste, un secrétaire.
Pour les fonctions de vice-président, j'ai reçu les candidatures suivantes : pour le groupe Les Républicains, M. Clément Pernot et M. Stéphane Le Rudulier ; pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, Mme Frédérique Espagnac et M. Lucien Stanzione.
Pour les fonctions de secrétaire, j'ai reçu les candidatures suivantes : pour le groupe Les Républicains, M. David Margueritte ; pour le groupe Union centriste, M. Yves Bleunven.
M. Jean-Marie Mizzon, président. - Par ailleurs, sont désignés vice-présidentes et vice-présidents : pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, M. Didier Rambaud ; pour le groupe les Indépendants - République et Territoires, M. Jean-Pierre Grand ; pour le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky, Mme la présidente Cécile Cukierman ; pour le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires, Mme Ghislaine Senée.
Avant de céder la parole à notre collègue Maryse Carrère, rapporteure, je voudrais souligner l'importance du sujet qui nous réunit.
Il y a dix ans, la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) et la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), qui, à l'époque, ont fait couler beaucoup d'encre, devaient marquer une nouvelle étape décisive de la décentralisation. La suppression des départements au profit des régions et des intercommunalités, qui fut un temps évoquée, a finalement été écartée.
S'agissant de la clause générale de compétence, la seconde loi a, sur certains points, défait ce que la première avait fait. De manière générale, au nom de la rationalisation, nous sommes passés d'une intercommunalité choisie à une intercommunalité imposée, au détriment, parfois, de la proximité. Nous connaissons tous la situation de ces communautés de communes dites XXL, nées du regroupement de plusieurs intercommunalités - dans mon département, l'une d'entre elles regroupe 128 communes ! Elles posent à la fois un problème de gouvernance et de fonctionnement, notamment lorsque les communautés de communes nouvellement réunies n'exerçaient pas les mêmes compétences, par exemple dans le domaine scolaire ou social.
C'est dire si le travail qui va nous occuper au cours des prochains mois est très attendu dans nos territoires ! Les réponses que nous pourrions apporter aux préoccupations des élus ne seront sans doute pas faciles à trouver, tant les situations locales varient selon que les exécutifs fonctionnent bien ou pas. La personnalité du président de l'intercommunalité est parfois pour beaucoup dans le mode de fonctionnement.
Par ailleurs, si certaines communes sont tentées de quitter une intercommunalité pour en rejoindre une autre plus favorisée financièrement - je n'ai encore jamais vu l'inverse..., d'autres font ce choix pour de tout autres raisons. J'ai ainsi l'exemple de deux communes relativement peu peuplées ayant rejoint la métropole de Metz à la fois pour offrir à leur population un service très demandé - la mobilité - et pour disposer d'une expertise technique dans un domaine où les élus sont très sollicités - l'urbanisme.
Je vais maintenant passer la parole à notre rapporteure, puis un débat s'engagera avec tous ceux d'entre vous qui le souhaiteront.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Merci, monsieur le président, mes chers collègues, pour votre confiance.
Vous le savez tous, les réformes territoriales menées il y a dix ans ont entrepris de renforcer le niveau intercommunal, afin de remédier à l'émiettement communal qui caractérise notre pays et de rationaliser l'action publique.
Les lois du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (RCT), Maptam du 27 janvier 2014 et NOTRe du 7 août 2015 ont ainsi rendu obligatoire le rattachement des communes à une intercommunalité, sauf dérogation accordée par le préfet, afin d'obtenir une couverture intégrale du territoire par des structures intercommunales à fiscalité propre. La carte intercommunale est aujourd'hui considérée comme achevée et stabilisée : la France comptait ainsi 1 254 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre au 1er janvier 2025, et seules quatre communes demeuraient isolées, bénéficiant d'une dérogation en raison de leur insularité. La volonté de généralisation du maillage intercommunal du territoire s'est accompagnée d'un élargissement de la taille des EPCI - la loi NOTRe ayant, à cet égard, rehaussé de 5 000 à 15 000 habitants le seuil démographique nécessaire pour constituer une intercommunalité, hormis quelques exceptions concernant notamment les communautés de communes de montagne. Nous sommes nombreux à l'avoir vécu dans nos territoires : dans de nombreux départements, notamment les plus ruraux, cette augmentation du nombre des habitants de la structure intercommunale a engendré beaucoup de mariages forcés.
Dans le même temps, des compétences sans cesse plus nombreuses, auparavant exercées principalement par les communes, ont été transférées aux intercommunalités - obligatoirement ou à titre facultatif selon les cas. Des compétences jugées structurantes pour le territoire intercommunal, telles que la compétence « collecte et traitement des déchets ménagers », sont ainsi exercées de plein droit par les EPCI. Était également prévu le transfert obligatoire, avant le 1er janvier 2026, des compétences « eau et assainissement ». Le Sénat s'y était opposé lors de l'examen de la loi NOTRe, et je me réjouis, à cet égard, de l'adoption définitive, pas plus tard qu'hier, de la proposition de loi visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement », déposée par notre collègue Jean-Michel Arnaud et reprenant la proposition de loi de Jean-Yves Roux, qui vise à revenir sur ce transfert obligatoire afin de maintenir l'eau et l'assainissement parmi les compétences facultatives des EPCI.
En moyenne, selon le rapport, paru en 2023, de la mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire en France, que j'ai eu l'honneur de présider et dont le rapporteur était notre collègue Mathieu Darnaud, les intercommunalités exercent aujourd'hui 32 compétences différentes sur leur territoire.
Il y a deux ans, nous avions pu mesurer combien cet approfondissement de l'intercommunalité soulevait plusieurs interrogations, voire des inquiétudes parmi les élus municipaux. Et, s'ils semblaient avoir plutôt une bonne perception de l'intercommunalité et de son fonctionnement, ils étaient une majorité à estimer que leur commune ne pesait pas suffisamment sur les décisions. C'est pourquoi le groupe RDSE a demandé la constitution de cette mission d'information.
Il ne s'agit en aucun cas d'instruire un procès à charge : l'objectif est bien d'identifier les critères de la réussite et les obstacles au bon fonctionnement de l'intercommunalité. Qu'est-ce qui fait que deux communautés de communes d'apparence similaire fonctionnent harmonieusement pour l'une et de manière plus chaotique et conflictuelle pour l'autre ? Nous essaierons de le déterminer.
Avant d'évoquer nos méthodes de travail, il est important de fixer le périmètre de nos travaux. Dans le temps qui nous est imparti, et parce qu'elles constituent un sujet en soi, il me paraît difficile d'évoquer le cas des métropoles, notamment du Grand Paris, de Lyon et d'Aix-Marseille-Provence, d'autant que les deux dernières ont déjà fait l'objet de rapports détaillés de notre commission des lois. Vous l'aurez compris, nos travaux essaieront de se concentrer plus particulièrement sur les communautés de communes qui irriguent nos territoires, ce qui ne nous empêchera pas, au cas par cas, d'évoquer la situation des autres intercommunalités, en lien avec les travaux qui ont déjà été menés.
S'agissant de nos pistes de réflexion, il nous faudra d'abord nous pencher sur la question des compétences dévolues aux intercommunalités, à titre obligatoire ou facultatif, ainsi que sur les dispositifs, introduits par le législateur, notamment dans la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « 3DS », pour laisser de la souplesse aux élus locaux en matière de répartition des compétences entre les communes et les intercommunalités et réfléchir, peut-être, aux opportunités d'un système « à la carte ». La répartition actuelle des compétences est-elle optimale ? Chacune des compétences est-elle exercée au niveau le plus adapté ? Les dispositifs apportant de la souplesse à la répartition des compétences sont-ils utilisés ? Faut-il en prévoir davantage et, si oui, comment ?
Se pose ensuite la question du fonctionnement des intercommunalités. Il nous faudra identifier précisément les sources de blocage et nous efforcer de proposer des moyens de les surmonter.
Devra également être abordée la question de la gouvernance des intercommunalités et de la place des communes, en particulier de celles qui se sentent exclues. Les maires sont-ils suffisamment associés à la gouvernance des EPCI ? Comment renforcer le lien entre les maires et les intercommunalités ? Comment permettre, au sein de l'intercommunalité, la prise en compte du point de vue de l'ensemble des communes, notamment des plus petites ? Faut-il donner plus de poids à la conférence des maires ? Peut-être nous faudra-t-il inventer de nouveaux outils.
En revanche, il nous sera difficile, dans les délais qui nous sont impartis, de nous intéresser aux questions des relations financières entre communes et intercommunalités et de leurs ressources, même si ce sujet transversal sera inévitablement abordé. Au reste, c'est le coeur du sujet traité aujourd'hui par nos collègues de la commission d'enquête sur la libre administration des collectivités locales, qu'il serait inutile de doublonner. Nous les contacterons à ce sujet.
J'en viens maintenant à nos méthodes de travail. Nous devrons évidemment organiser un programme d'auditions et entendre toutes les associations d'élus, à commencer, bien sûr, par les « généralistes » du sujet que sont l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), l'Association des maires ruraux de France (AMRF) et Intercommunalités de France, ex-AdCF (Assemblée des communautés de France).
Nous pourrons également organiser des tables rondes pour entendre les associations plus « spécialisées » que sont l'Association nationale des élus de la montagne (Anem), l'Association nationale des élus du littoral (Anel) ou l'Association des petites villes de France (APVF), sans oublier Départements de France et Régions de France. Nous devrons évidemment aussi consacrer un temps à nos outre-mer.
Nous entendrons également les administrations centrales concernées, avec, au premier rang, la direction générale des collectivités locales, ainsi que des universitaires et chercheurs spécialistes de la question afin de mettre le ressenti des élus en perspective. Vers la fin de nos travaux, lorsque nous serons en mesure de formuler des recommandations, il nous faudra également entendre les ministres concernés.
Je souhaite que nous puissions aussi recueillir la parole des acteurs de terrain dans leur diversité : maires, présidents d'intercommunalité, préfets... Il faudra libérer la parole pour certains formats d'auditions. Nous pourrons, comme c'est désormais l'habitude, organiser des auditions par visioconférence.
Il me paraît également essentiel que nous nous rendions sur le terrain, à la rencontre des élus locaux. Nous pourrions débuter par un déplacement dans les Hautes-Pyrénées, à la mi-mai. Un second déplacement pourrait rapidement suivre, dans un département qu'il nous reste à déterminer ; le président Mizzon et moi sommes à votre écoute sur ce point.
Enfin, je souhaiterais qu'une consultation des maires et des présidents d'intercommunalité soit organisée afin de pouvoir objectiver les difficultés qui peuvent apparaître au sein des intercommunalités et comprendre quels pourraient être les axes d'amélioration éventuels.
Voilà, monsieur le président, mes chers collègues, quelques premières grandes orientations, qui restent évidemment à affiner et à enrichir grâce à nos échanges et à vos propositions.
M. Jean-Marie Mizzon, président. - Je vous remercie, madame la rapporteure.
J'invite les autres membres de la mission à s'exprimer s'ils le souhaitent.
M. David Margueritte. - J'étais, jusqu'à il y a trois semaines, président de la communauté d'agglomération du Cotentin, qui regroupe 129 communes. Je vous propose que la mission se rende sur le territoire de cette agglomération, qui présente des spécificités fortes.
J'étais par ailleurs vice-président d'Intercommunalités de France jusqu'à il y a quelques jours.
Je ne cherche pas à défendre les intercommunalités à tout prix, mais le modèle que l'on a éprouvé dans le Cotentin permet de vérifier si les véhicules législatifs qui ont été mis en place - je pense aux pôles de proximité, introduits dans la loi par mon prédécesseur Philippe Bas - permettent ou non de restituer les compétences de façon efficace, avec des services communs.
En l'occurrence, nous avons pu, sur la base de 11 intercommunalités qui ont fusionné en 2017, ce qui nous vaut la qualification de « communauté XXL », organiser la proximité en nous concentrant sur les compétences stratégiques structurantes, avec un enjeu particulier de partage de la ressource, liée notamment à l'énergie nucléaire. Nous avons pu développer un réseau de mobilité tout à fait singulier en France, avec 513 points de transports à la demande - ce réseau n'aurait pu voir le jour sans l'intercommunalité -, des politiques touristiques, d'attractivité, de développement, la gestion de 42 zones d'activité qui ont permis d'accueillir le programme Aval du futur sur le cycle nucléaire prolongé, donc d'accroître les capacités de développement du territoire, avec, en outre, un enjeu d'enseignement supérieur et de recherche lié au développement du campus. Notre organisation intercommunale a également permis de restituer des compétences de proximité très importantes et d'augmenter très fortement les fonds de concours, passés de 2 à 11 millions d'euros, pour les 129 communes participantes.
Je conviens que ce modèle est singulier, mais il me semble qu'il permet de mesurer l'articulation entre l'échelon central de l'intercommunalité et les pôles de proximité. Il me semble que notre territoire s'est ainsi saisi de l'innovation législative de l'époque pour articuler plutôt efficacement la structuration de services communs de proximité et le développement de grandes compétences stratégiques.
Mme Cécile Cukierman. - Je veux saluer le groupe RDSE de cette initiative.
Le défi est complexe. Il y a beaucoup d'affect dans ce dossier. Nous savons tous que l'on entend des discours différents suivant que les maires s'expriment en présence ou non du président de l'intercommunalité, selon que nous sommes à la buvette d'une fête patronale ou d'un match de football ou dans une réunion officielle à laquelle participe le préfet.
J'ai l'impression que, spontanément, on a peur de l'intercommunalité. Les présidents et vice-présidents d'EPCI semblent trouver cela très pertinent quand ils sont en fonction, beaucoup moins quand ils ne le sont plus. Je ne porte pas de jugement : tout le monde ou presque réagit ainsi.
Même si c'est très difficile, il faudra que nous soyons en capacité d'objectiver ces ressentis et de donner à voir cette dimension humaine.
J'ai fait partie de ceux qui ont dénoncé les lois Maptam et NOTRe. Parmi les intercommunalités qui fonctionnent de manière catastrophique, il y a aussi bien des intercommunalités à 15 membres que des intercommunalités à 100 membres. Le facteur humain est très important.
Par ailleurs, jusqu'où la loi doit-elle aller ? Combien d'heures avons-nous passées, lors de l'examen de la loi Engagement et proximité, à débattre de l'opportunité d'envoyer l'ordre du jour et les comptes rendus à l'ensemble des acteurs concernés ? Dans les faits, cela n'a rien changé. Personne n'a le temps de lire les procès-verbaux des délibérations au conseil communautaire, mais tantôt on reproche au maire conseiller communautaire de ne pas en parler suffisamment, tantôt on lui demande d'abréger son compte rendu.
Notre évaluation doit aussi porter sur cette dimension.
Il me semble qu'il serait pertinent d'avoir des retours d'expériences, des témoignages, au-delà des seules auditions en format rapporteure. Je pense que la force du rapport sera aussi de refléter une tranche de vie.
Je suis présidente du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Je sais combien on ne fait jamais le bonheur à la place des gens - l'histoire l'a montré - et que la réalité est peut-être dans cet entre-deux qu'il nous reste à construire.
M. Jean-Marie Mizzon, président. - Il est vrai que, sur ce sujet, il n'y a pas une seule vérité. Chacun a la sienne. Ce n'est pas une science exacte.
Je vais vous faire une confidence : si j'ai accepté avec plaisir de présider cette mission, c'est aussi et surtout parce que je ne suis pas renouvelable l'année prochaine...
M. Clément Pernot. - J'ai souhaité être vice-président de cette mission pour m'y investir fortement.
Effectivement, on entend tout et son contraire sur les intercommunalités. Si l'on veut que notre travail soit efficace, il nous faudra une méthodologie qui nous permette de bien identifier la nature des intercommunalités sur lesquelles nous allons nous prononcer. Entre l'intercommunalité du Cotentin, qui regroupe 129 communes et qui a une culture de la discussion, et ma communauté de communes des Rousses, avec quatre communes qui se partagent un budget, les réalités peuvent être bien différentes.
D'ailleurs, quand j'étais président d'une communauté de communes, j'étais très mal à l'aise lorsque je participais aux débats de l'Association des communautés de France : ses membres n'étaient pas du tout représentatifs de ce que l'on vivait sur le terrain, parce qu'il y avait une surreprésentation des grosses communautés. Son nom a d'ailleurs changé dernièrement, pour devenir « Intercommunalités de France ».
Notre travail sera difficile, mais aussi, je crois, passionnant : il sera intéressant de dégager un dénominateur commun et, peut-être, un vecteur législatif efficace qui nous permette de contribuer à la satisfaction de ceux qui gèrent ces structures.
Par ma présence à cette commission, je tiens à apporter le témoignage d'un ancien président d'une communauté de communes de 66 communes, qui a fusionné trois fois.
Mme Ghislaine Senée. - Le sujet est passionnant. Je pense que nous en avons tous des expériences radicalement différentes.
Vous avez parlé des communautés de communes, mais on est d'accord qu'il faudra aussi parler des communautés d'agglomération et des communautés urbaines. Il y a encore des communautés urbaines qui ne peuvent ni ne veulent être une métropole. Ce sont des choix qui ont été faits.
Effectivement, la réalité d'aujourd'hui est fonction des territoires, des poids politiques ou historiques, et il sera compliqué de retracer de façon exhaustive la façon dont les intercommunalités se sont construites.
Cependant, le service rendu aux habitants doit être un repère, car tel est le rôle des intercommunalités ! Il serait intéressant d'évaluer s'il existe ou non une disparité dans les services qui sont apportés, quels que soient l'organisation et le contexte. Une telle analyse permettrait peut-être que certains s'interrogent sur la manière de modifier l'existant pour apporter des services aux habitants.
N'abordons pas les auditions par le prisme des difficultés : on trouvera partout des personnes qui se sentent moins bien servies que les autres. Il faut aborder les choses par le prisme de la coopération.
Je suis rassurée que le but de la mission soit non pas de remettre en cause l'ensemble de la coopération intercommunale - bien au contraire -, mais de réfléchir à la mutualisation, à l'optimisation, aux clés à donner pour que cela fonctionne.
Au-delà des maires, il faut s'intéresser à l'ensemble du conseil municipal. Il y a effectivement des conseillers municipaux qui décrochent très vite compte tenu de la complexité des sujets. Nous nous interrogeons sur ce déclin de la vitalité démocratique locale, à l'approche des élections municipales.
Comment peuvent être trouvées des solutions pour éviter un décrochage de l'ensemble des élus municipaux ? C'est aussi un enjeu. Si l'intercommunalité est critiquée, c'est souvent parce que les élus passent eux-mêmes des messages très négatifs à la population.
Mme Marie-Jeanne Bellamy. - Il sera aussi important, dans les auditions, de traiter de la question des mariages forcés. Il est parfois compliqué de regrouper de petites communautés de communes en grandes communautés de communes.
Il est aussi très important de comprendre s'il y a un lien entre le bon fonctionnement des communautés de communes et le fait que leur président soit ou non issu de la ville-centre.
On ne peut pas dire que les maires ne sont pas intéressés. Simplement, il faut se demander si la direction de l'exécutif intercommunal les associe. Les conseillers communautaires ne font pas forcément de compte rendu ; tout dépend de la manière dont ils sont intégrés. Il faudra, pour avancer, prendre en considération les rôles de chacun, sans les remettre en question.
Certaines compétences obligatoires relèvent nécessairement du niveau intercommunal, les communes étant dans l'incapacité de les porter.
M. Stéphane Le Rudulier. - Je salue l'initiative du groupe RDSE. Le sujet est vaste, ambitieux, mais passionnant.
J'ai bien entendu que nous ne parlerions pas des métropoles à statut particulier, mais il faut tirer les leçons de l'expérience des métropoles qui ont été dictées par le législateur. Les mariages forcés conduisent très vite à des problèmes de gouvernance : quand on bafoue l'histoire des intercommunalités, cela ne peut pas bien se passer.
J'ai bien compris que l'on n'approfondirait pas la dimension financière, mais je rappelle qu'elle est essentielle. Par exemple, sur la métropole Aix-Marseille-Provence, les problèmes naissent du fait qu'historiquement la ville-centre n'est pas le moteur économique de la métropole : les vecteurs économiques sont à Aix-en-Provence, à Fos-sur-Mer, à Martigues, sièges des industries pétrochimiques et des nouvelles industries liées notamment aux nouveaux médias. La question des clés de péréquation est délicate. Certains considèrent que l'on vivait mieux à 36 communes qu'à 92, les richesses étant alors moins dispersées...
Les universitaires vous confirmeront que le législateur a toujours réfléchi au périmètre adéquat avant de se demander quelles compétences devaient être exercées en son sein. Nous devrons nous interroger sur le niveau le plus efficient d'exercice des compétences. C'est ce qui a été fait avec la compétence eau et assainissement : on s'est rendu compte qu'il fallait laisser les communes décider s'il était plus efficient qu'elles la gèrent elles-mêmes ou qu'elles la délèguent à l'échelle intercommunale. S'interroger sur l'efficience de l'exercice des compétences et rendre éventuellement leur liberté aux communes est l'une des clés de réussite de l'intercommunalité.
Mme Isabelle Briquet. - Je suis heureuse de constater que cette mission ne vise pas à remettre en cause le fait intercommunal. Même si l'on peut trouver des choses à redire, l'intercommunalité apporte beaucoup.
On voit bien que, dans certains cas, c'est plus le mariage des hommes que celui des communes qui ne fonctionne pas. Il faudra prendre des précautions.
La question des compétences est importante. Le périmètre de l'EPCI est-il le bon pour telle ou telle compétence ? À certains endroits, les périmètres sont vastes, et une même compétence peut être exercée très différemment selon la taille des EPCI et leur nature urbaine ou rurale.
Comme l'a dit Ghislaine Senée, il faut évaluer le service public rendu aux habitants par l'intercommunalité. Il faudra objectiver ces différents paramètres.
Je suis certaine que nous serons tous à même de mener la réflexion la plus objective possible sur l'état de nos structures intercommunales, pour le bien de nos communes. En effet, le fait intercommunal, c'est aussi la vitalité de nos communes et leur possibilité d'agir pour nos concitoyens.
Mme Martine Berthet. - Je veux revenir sur la question des intercommunalités constituées à marche forcée.
Ainsi, l'agglomération d'Albertville, que je connais bien, est née de la fusion de quatre communautés de communes, deux de plaine et deux de montagne, avec des façons différentes de lever la taxe économique. Sa création a été assez compliquée. Les élus des petites communes se sentent complètement abandonnés dans ces intercommunalités.
J'entends que nous n'aborderons pas le sujet financier, mais de nombreux élus aimeraient que soit rouverte la boîte de Pandore des attributions de compensation pour réévaluer certaines situations. Je ne doute pas que ces sujets seront spontanément abordés lors des auditions.
Va-t-on ou non parler de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (Gemapi), mise en place par la loi Maptam ? C'est aussi un sujet d'actualité.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - La délégation aux collectivités territoriales est en train de mener une mission d'information sur Gemapi. Nous pourrons travailler en lien avec elle, sans marcher sur ses plates-bandes.
Mme Martine Berthet. - Peut-être serait-il bien de faire une audition commune ?
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Oui.
M. Lucien Stanzione. - Je remercie le groupe RDSE d'avoir engagé cette démarche importante. Nous sommes à un moment des mandats municipaux où les questions liées à l'intercommunalité vont resurgir. Ceux qui se représentent aux prochaines élections doivent s'y intéresser autant que possible.
Pour ma part, je souhaiterais que nous puissions aborder le sujet de la dualité entre la vie communale et la vie intercommunale. La situation ne semble pas très claire pour beaucoup de maires et d'adjoints délégués dans les communautés, avec, en toile de fond, une préoccupation sur ce que deviendront nos communes à l'avenir.
Je pense entre autres aux communes de montagne, que nous sommes plusieurs à représenter ici. Il importe d'évoquer ces sujets, qui font naître de l'inquiétude.
Sans entrer dans les difficultés de la métropole Aix-Marseille-Provence - elles se posent à d'autres endroits -, je pense que nous devons réfléchir aux cas où certaines communautés d'agglomération sont à la limite de la métropole et où s'exprime une résistance. Il conviendrait d'y voir un peu plus clair.
M. Jean-Claude Anglars. - Cela me rassure que nous commencions nos déplacements par les Hautes-Pyrénées. Les territoires de montagne sont importants. Nous devons être attentifs aux différences entre les territoires.
J'ai été président d'une communauté de communes pendant vingt ans, et je me représente l'année prochaine aux élections sénatoriales. On constate aujourd'hui, à la veille des élections municipales, combien de maires veulent jeter l'éponge. Ils ont l'impression que leur mandat ne sert plus à rien, qu'on les a déshabillés de leurs compétences.
À cet égard, notre mission a un rôle important à jouer. Il importe que nous soulevions toutes les questions.
Nous sommes bien convaincus que la communauté de communes est un simple outil - ce n'est pas une collectivité - et qu'elle est utile si elle amène une valeur ajoutée aux habitants. Il faut en rester là. Nous nous souvenons des prises de position qu'il a pu y avoir ici en faveur de la disparition des communes au profit des communautés de communes. D'ailleurs, dans beaucoup d'endroits - administrations ou autres -, un nombre non négligeable de personnes pensent que la commune est un échelon de trop.
Je me réjouis du diagnostic que nous allons dresser. Je pense que nous aboutirons à un résultat très positif.
M. Didier Rambaud. - Avant d'être sénateur, j'ai présidé pendant dix ans une intercommunalité de 25 000 habitants. Autant dire que je suis plutôt un défenseur de l'intercommunalité !
Néanmoins, je ne suis pas dupe. Il y a un an et demi, j'ai été réélu sénateur, et j'avoue que j'ai été très surpris du bilan globalement négatif de l'intercommunalité que j'ai entendu lors de la campagne sénatoriale. Beaucoup d'élus communaux ont perçu l'intercommunalité comme un syndicat de communes plutôt que comme un outil d'aménagement et d'équipement d'un territoire... Or, sur un territoire, il y aura toujours des communes qui n'auront jamais d'équipements structurants, de zones d'activité ou d'équipements de petite enfance.
Je sais bien que l'élection des délégués communautaires est un sujet tabou au Sénat. Mais pensons aux maires de petites communes qui ne se sentent pas à l'aise dans une intercommunalité, parce qu'ils n'en verront jamais le bénéfice... Je ne suis pas certain que l'élection directe des conseils communautaires marquerait la fin des communes, mais je demande à être convaincu. Certes, les communes sont nos électeurs, mais, si nous n'abordons pas le sujet, nous risquons de tourner en rond pendant des années.
M. Jean-Marc Delia. - Il est bien de faire le bilan de ce qui s'est passé au bout de dix ans. Faire un bilan, c'est aussi faire des comparaisons. Je pense notamment qu'il faut comparer les compétences transférées : certains périmètres sont adaptés pour certaines compétences ; d'autres le sont moins. Il faudrait peut-être accorder une souplesse en matière de compétences. Le fait que des compétences aient été rendues obligatoires tout de suite pour pouvoir enclencher la machine a pu être vécu comme douloureux.
En outre, les habitants ont l'impression d'un millefeuille administratif. La solidarité de départ s'est un peu atténuée, pour laisser place à une forme de démagogie : « ce n'est pas nous, c'est l'agglo »... Cela peut être difficile à vivre sur le terrain.
Il faut dresser un vrai bilan du coût financier engendré par la création des intercommunalités - je pense à la masse salariale des fonctionnaires transférés - et par les fusions qui ont eu lieu ensuite. L'outil est-il devenu performant avec le temps, comme on nous l'avait promis ? J'aimerais que nous examinions ce point. Au final, ce sont nos habitants qui paient.
M. Stéphane Le Rudulier. - Je souhaite relater une anecdote. Quand on a révisé la carte intercommunale dans les Bouches-du-Rhône, le préfet de l'époque s'est scandalisé de l'existence de syndicats intercommunaux sur la mobilité, qui, du reste, fonctionnaient très bien. Nous avons dû lui rappeler que, lorsque l'on a découpé les intercommunalités en 2001, on s'est aperçus, cinq jours avant le 1er janvier, que le périmètre imposé par l'État ne permettait plus d'emmener les élèves d'une commune dans le collège voisin, parce que ce n'était pas la même intercommunalité. On a donc dû délibérer en urgence pour créer un syndicat mixte des transports afin de permettre aux enfants de faire leur rentrée normalement.
Il est donc important que l'on prenne en compte cette question de la compétence en matière de mobilité au regard des bassins de vie.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. -Merci, chers collègues, pour vos interventions, qui laissent à penser que nos travaux seront passionnants et très fouillés. Je rejoins une bonne partie de ce qui a été dit.
Je veux rassurer : il ne s'agit pas de faire un procès d'intention. Nous avons tous, sur nos territoires, des communautés de communes où cela se passe bien et d'autres où cela ne marche pas ! À cet égard, les Hautes-Pyrénées sont un très bon laboratoire : on y trouve les deux cas de figure. Par ailleurs, c'est un département intéressant en ce que la préfète de l'époque est passée outre la décision de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) pour définir les périmètres des intercommunalités ; or l'intercommunalité concernée est peut-être celle qui fonctionne le mieux aujourd'hui...
Nous sommes là pour faire un bilan et recueillir le ressenti des acteurs sur le territoire, pas pour faire un procès ni une révolution de la loi NOTRe. Il est hors de question que nous la remettions en cause ! Au reste, il nous faudrait bien plus de six mois de travail et l'on sait très bien que revenir en arrière est aujourd'hui quasi impossible, tant sur le plan fiscal qu'en termes de personnels.
Je suis consciente qu'il faudra faire la part de l'affect, savoir faire fi des querelles de territoires et des querelles politiques qui peuvent exister ici et là et rester objectifs.
Nous nous sommes demandé s'il était pertinent de réaliser un sondage sur la perception de l'intercommunalité par les citoyens, mais cela a déjà été fait. Je peux vous dire qu'elle n'est pas très bien perçue ! Elle passe parfois même inaperçue.
Je veux aussi essayer de mesurer l'efficacité des intercommunalités en termes d'amélioration de l'organisation des services publics. Est-ce mieux et moins cher, mieux et plus cher, moins bien et moins cher ou moins bien et plus cher ? Il faudra procéder à cette évaluation.
Nous devrons également évaluer la capacité de faire des intercommunalités au regard des investissements effectués. Sur certains territoires, le montant des investissements réalisés avant 2017 par des intercommunalités dispersées est plus important que celui d'aujourd'hui, au sein d'une seule intercommunalité. Il faudra que l'on mesure la capacité à investir, qui est importante pour l'évolution des territoires.
Aujourd'hui, la question est aussi celle du sens de l'intercommunalité. Est-ce une « supracommune », un outil au service des communes, quelque chose entre les deux ?
Cela nous amènera peut-être à parler du mode d'élection, même si ce n'est pas le sujet principal. Je suis sûre que les présidents de l'AMF, de Départements de France ou d'Intercommunalités de France aborderont la question avant même que nous les y invitions... Ce ne sera peut-être pas à nous de trancher ce débat ; nous verrons bien.
Effectivement, aujourd'hui, l'intercommunalité n'est ni un syndicat ni une collectivité. Nous aurons à déterminer si elle est à la croisée des chemins.
Il nous appartiendra aussi de voir si l'on peut, sans remettre fondamentalement en question les périmètres ni les compétences, apporter un peu de souplesse et imaginer des outils réalistes et efficaces. Nous ne reviendrons pas sur les améliorations apportées à la conférence des maires, qui n'a pas forcément réconcilié ces derniers avec les intercommunalités - de fait, rien ne sert qu'elle se réunisse deux fois par an si l'on n'y fait rien.
Pour être tous des élus de territoire, vous savez comment les choses fonctionnent ! Ceux qui le sont depuis peu nous permettront d'avoir une vision sur les évolutions qui ont eu lieu.
Le défi est de taille. Nous sommes très attendus sur cette mission !
M. Jean-Marie Mizzon, président. - Merci, madame la rapporteure.
Ce n'est pas la première fois que je participe à l'installation d'une mission d'information, mais c'est la première fois que je vois une telle participation aux débats ! Nous verrons si cela est ou non de bon augure...
Il y a plusieurs manières de classer les intercommunalités : par la taille, par le statut juridique... Si on devait les classer par la gouvernance, elles sont de deux types : celles dont les présidents savent faire vivre l'intercommunalité, en s'appuyant sur les communes et sur les maires, qui en sont le fondement, et celles dont les présidents confondent intercommunalité et supracommunalité, écrasent les maires, se croient tout-puissants et ignorent la force que représentent les territoires. Nous aurons l'occasion d'y revenir.
Pour ce qui concerne le calendrier de notre mission d'information, il est difficile de dire quel sera le visage de la fin de la session à ce stade... En l'état actuel des choses, nous pouvons estimer que le plus raisonnable serait de parvenir à achever les travaux d'ici la fin du mois de juillet, quitte à examiner le rapport et à le rendre public en septembre.
D'ici la fin de ce mois d'avril, nous aurons une semaine utile avant que le Sénat interrompe ses travaux en séance publique, ce qu'il fera du 14 au 27 avril prochain. Par ailleurs, les 1er et 8 mai tombent des jeudis, ce qui rend les deux semaines concernées assez acrobatiques sur le plan du calendrier de travail, sans oublier le lundi de Pentecôte.
J'en viens à la périodicité de nos réunions. Comme vous le savez, sont exclus : le mardi matin, réservé aux réunions des groupes ; le mercredi matin, consacré aux réunions des commissions permanentes ; et le jeudi matin avant 10 h 30, créneau durant lequel se réunissent la commission des affaires européennes et les délégations, dont celle aux collectivités territoriales.
En pratique, nous pourrions nous réunir le mardi, sur le créneau réservé aux instances temporaires lors des semaines de contrôle et éventuellement en tout début d'après-midi, ainsi que le mercredi, avant les questions au Gouvernement et après 16 h 30, ce qui nous permettrait d'organiser au moins une table ronde sur ce créneau. En fonction des disponibilités, nous pourrions également nous réunir le jeudi matin, à partir de 10 h 30.
Compte tenu du nombre des auditions à prévoir, il me semble que nous pourrions répartir les auditions entre plénières et auditions de la rapporteure.
Vous l'avez compris, notre rapporteure et moi souhaitons être le plus possible à votre écoute, pour vous permettre de nous faire part de votre expérience et vécu de terrain. Pour recueillir vos suggestions d'auditions, une boîte électronique est d'ores et déjà ouverte à l'adresse suivante : mi-interco@senat.fr. Elle vous permettra de transmettre vos propositions à l'ensemble de l'équipe administrative qui travaillera à nos côtés.
Mme Frédérique Espagnac. - Je trouve le délai un peu restreint, compte tenu de l'ampleur du sujet. Les interventions d'aujourd'hui montrent l'attente que suscite ce dossier dans nos territoires. Je ne comprends pas l'urgence de terminer nos travaux avant le mois de juillet.
Notre rapport est attendu. Nous ne serons pas crédibles si nous donnons le sentiment d'avoir bâclé le travail !
Entre les semaines de vacances, les ponts et l'actualité sur nos territoires, nous ne verrons pas le temps passer, surtout si la session parlementaire se termine plus tôt que prévu. Ne pourrait-on pas prévoir quelques jours d'auditions en septembre ?
M. Jean-Marie Mizzon, président. - L'idée est de finir les auditions à la fin du mois de juillet, ce qui nous laisse quatre mois.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Nous aurons un programme très dense et concentré d'auditions. Nous pourrons en organiser jusqu'à la fin juillet, y compris en visioconférence si cela facilite les choses.
Cependant, il faudra que nous puissions passer ensuite à la rédaction du rapport, qui devra être achevée d'ici la fin du mois de septembre. En effet, nous sommes contraints par le délai de six mois à compter de la création de la mission.
M. Lucien Stanzione. - J'appuie ce que dit Frédérique Espagnac, d'autant que nous allons être sérieusement sollicités sur le plan local.
Les municipales approchent ; les questionnements vont être importants. Il faut que nous soyons prêts.
M. Jean-Marie Mizzon, président. - Il faut libérer les élus locaux au plus tôt !
Mes chers collègues, je vous informe que nous auditionnerons : mardi 8 avril, à 15 heures, André Laignel, premier vice-président, et Marie-Cécile Georges, responsable du département Intercommunalité et organisation territoriale de l'AMF ; mercredi 9 avril, à 13 heures 30, M. Éric Krezel, vice-président de l'Association des maires ruraux de France et maire de Ceffonds, dans le département de la Haute-Marne ; jeudi 10 avril, à 11 heures 30, M. Sébastien Martin, président d'Intercommunalités de France, premier vice-président du conseil départemental de Saône-et-Loire et président du Grand Chalon.
La réunion est close à 14 h 35.