COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -

La réunion est ouverte à 09 h 00.

Audition à l'occasion du 20e anniversaire de la Charte de l'environnement

M. Jean-François Longeot, président. - Nous célébrons ce mois de mars le vingtième anniversaire de l'intégration de la Charte de l'environnement dans le préambule de la Constitution, suite à la révision constitutionnelle du 1^er mars 2005. Les membres du Bureau de la commission ont souhaité commémorer cet événement avec cette table ronde. Retenu, le président du Sénat Gérard Larcher ne peut être présent ce matin. Il revient donc à Didier Mandelli, premier vice-président du Sénat, d'animer les échanges pendant cette réunion au format particulier.

M. Didier Mandelli, premier vice-président du Sénat. - Permettez-moi de donner lecture du message du président du Sénat, qui a souhaité s'adresser à la commission en ces termes : « Ne pouvant me tenir parmi vous en raison de contraintes d'agenda auxquelles je n'ai pu me soustraire, j'ai souhaité que soit lu en mon nom ce message introductif pour saluer l'initiative du président Longeot et de la commission, dont nous connaissons toute l'attention qu'elle porte au développement durable. Vos débats ont d'autant plus d'importance que la voix de la France et de l'Europe, ainsi que leur engagement en la matière, apparaissent de plus en plus isolés à l'international, alors que la consommation d'énergie fossile, y compris de charbon, continue de progresser dans le monde et qu'on assiste, outre-Atlantique, à l'émergence d'un climato-scepticisme décomplexé.

En 2005, la France a fait le choix ambitieux, sous l'impulsion du Président de la République Jacques Chirac, de graver la protection de l'environnement dans le marbre constitutionnel. Ce faisant, le président Chirac s'inscrivait en successeur du président Pompidou qui, le premier sous la V^e République, a marqué une attention particulière au caractère durable du développement - il faut relire à cet égard son discours de Chicago. La portée juridique que donneraient les cours et tribunaux à cette innovation constitutionnelle était alors incertaine, mais un cap était donné. Vos travaux de ce matin vont opportunément éclairer les sénateurs et le public sur la portée conférée à ce texte et le bilan qu'il convient d'en dresser. On se souvient par exemple à l'époque des nombreux débats sur le principe de précaution, explicitement mentionné dans la Charte. Je vous souhaite à tous d'excellents travaux. »

Il me revient donc l'honneur d'introduire les échanges consacrés au vingtième anniversaire de la loi constitutionnelle du 1^er mars 2005, qui a eu pour effet d'adosser la Charte de l'environnement à la Constitution de la V^e République. Son processus original d'élaboration fait suite aux travaux de la commission de préparation présidée par le professeur Yves Coppens et à une large concertation préalable, notamment à travers quatorze assises territoriales ayant rassemblée 8 000 participants et un questionnaire ayant permis de recueillir les contributions de 350 élus et personnalités politiques, associatives et économiques, 11 000 acteurs locaux et près de 2 000 citoyens, à travers un site internet dédié.

Cet événement constitutionnel, relativement inattendu avant son annonce par le Président de la République, a été novateur tout autant en matière d'écriture du droit de l'environnement que d'instrument juridique choisi pour le constitutionnaliser. Fruit d'un engagement de campagne du président Chirac, lors du discours d'Orléans en mai 2001, et du constat selon lequel les principes fondant et irriguant le droit de l'environnement ne bénéficient pas d'une consécration au plus haut de la hiérarchie des normes, le Parlement a été invité à donner une portée constitutionnelle à la protection de l'environnement.

Au terme d'une seule lecture dans chaque assemblée, qui s'est conclue par son adoption en Congrès le 28 février 2005, la Charte de l'environnement a fait son entrée dans le bloc de constitutionnalité, avec deux lignes cardinales tracées par son instigateur : la protection de l'environnement devient un intérêt supérieur s'imposant aux lois ordinaires ; le droit à un environnement protégé et préservé est considéré à l'égal des libertés publiques.

Notre table ronde de ce matin vise notamment à interroger la réalité de ces deux affirmations et analyser les écarts par rapport à ce que pressentait le Constituant. Les évolutions constitutionnelles sont le produit d'un consensus politique, parlementaire, social et intellectuel, inscrit dans le cadre d'une époque donnée : le déploiement de l'ensemble de ses effets dans le temps n'est pas anticipable, même par les plus clairvoyants et les plus aguerris des juristes.

La révision du texte suprême, du fait notamment de sa concision, ouvre des potentialités qui supposent la réunion de certaines conditions ou une configuration sociétale particulière pour se matérialiser. Ainsi, les parlementaires et les juristes se sont longuement interrogés sur la portée juridique incertaine d'une Charte précédée d'une déclaration de principes à vocation universelle : personne à l'époque n'était en mesure de déterminer avec précision les effets de cette constitutionnalisation environnementale.

Notre table ronde ambitionne de penser le moment particulier de l'élaboration de la Charte de l'environnement, qui a inauguré de nouveaux rapports entre le droit et l'environnement et instauré un monopole de la loi pour déterminer les principes fondamentaux de la préservation de l'environnement. Il faut en effet revenir à ce point de départ, il y a tout juste vingt ans, pour comprendre la façon dont les droits et devoirs proclamés par ce texte novateur ont progressivement irradié le droit de l'environnement, rehaussé la place des normes relatives au « droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » et ouvert de nouveaux registres contentieux.

J'inviterai dans ce cadre les intervenants à explorer trois temporalités pour dégager une périodisation illustrative des enjeux.

Premièrement, quelle était la place de la norme environnementale avant que la Charte ne soit érigée au rang qu'elle occupe aujourd'hui et comment étaient prises en compte les éventuelles contrariétés avec les normes constitutionnelles ?

Deuxièmement, comment la Charte de l'environnement a-t-elle reconfiguré le corpus normatif environnemental et progressivement transformé l'office du législateur et du juge en ces matières ? Quelles grandes étapes peut-on dégager depuis que le préambule de la Constitution mentionne la Charte, aux côtés des deux textes historiques de 1789 et de 1946 ?

Troisièmement, la Charte recèle-t-elle encore des potentialités non réalisées ? À titre prospectif, pensez-vous qu'il faille faire évoluer le texte de la Charte pour compléter le décalogue et tenir compte de la progression considérable des connaissances scientifiques ces deux dernières décennies ? Ou estimez-vous au contraire que les principes qu'elle proclame sont suffisamment malléables et génériques pour continuer à sécréter des droits ou des obligations nouvelles dégagées par le juge constitutionnel ?

Même si notre commission n'existait pas à l'époque, puisqu'elle est issue de la révision constitutionnelle de 2008, il nous a néanmoins semblé pertinent, avec le président Longeot, de consacrer notre réunion plénière de ce jour à explorer ces enjeux transversaux qui irriguent l'ensemble de nos domaines de compétence et à faire oeuvre commémorative d'un texte novateur, initié par un Président de la République ayant une forte intuition de l'urgence climatique et environnementale.

De façon originale, cette révision a déporté, hors le texte constitutionnel proprement dit, sous la forme d'un appendice, un dispositif précédé d'une déclaration empreinte d'une certaine solennité rappelant les dangers qui pèsent sur l'humanité et attirant l'attention sur les risques générés par l'évolution des sociétés et l'usage qu'elles font de la planète. Aujourd'hui, notre commission se propose d'évaluer la portée, la postérité et l'avenir de la Charte de l'environnement.

Pour ce faire, nous avons le plaisir d'accueillir trois intervenants pour débattre de ces passionnants enjeux. Madame Nathalie Kosciusko-Morizet, vous serez notre grand témoin ce matin. Vous avez été rapporteure du projet de loi constitutionnelle à l'Assemblée nationale, puis ministre de l'écologie de novembre 2010 à février 2012. Nous accueillons également Philippe Billet, professeur agrégé de droit public et directeur de l'Institut de droit de l'environnement de Lyon, et François-Marie Bréon, chercheur physicien-climatologue au CEA, titulaire de la chaire annuelle « Avenir commun durable » du Collège de France.

Avant que ne débutent les échanges, je vais donner la parole à la présidente Muriel Jourda, qui nous fait l'honneur de mettre en perspective les enjeux de notre table ronde, en vertu de la compétence et de l'expertise que détient la commission des lois en matière de révisions constitutionnelles.

Madame la présidente, je vous invite à nous livrer votre appréciation de la Charte de l'environnement et à nous donner votre analyse des évolutions juridiques initiées par la révision de 2005 et ses effets sur la norme environnementale et les droits connexes.

Mme Muriel Jourda, présidente de la Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale. - Je vous prie de m'excuser par avance de ne pouvoir assister à vos débats, dans la mesure où il me faut présider une réunion de commission à l'issue de ma prise de parole.

Les conséquences juridiques de l'insertion historique en 2005 de la Charte de l'environnement dans le préambule de la Constitution sont importantes, comme l'a encore montré récemment la décision du Conseil constitutionnel censurant des dispositions de la loi d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture, en rappelant que « les objectifs assignés par la loi à l'action de l'État ne sauraient contrevenir aux exigences de l'article 1^er de la Charte de l'environnement ».

La Charte de l'environnement comprend dix articles fixant des principes ambitieux pour l'avenir, tout en s'inscrivant dans l'héritage de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Son caractère inédit a suscité de nombreuses réflexions, notamment au Sénat. Malgré les craintes légitimes sur les plans économiques et juridiques, notre assemblée a privilégié l'esprit de rassemblement et a adopté le texte dans les mêmes termes que l'Assemblée nationale. Le Congrès l'a ensuite consacré à une très large majorité, porté par la volonté politique du président Jacques Chirac.

Préparée par une commission multidisciplinaire présidée par le paléontologue Yves Coppens, cette réforme a fait le choix d'une écologie humaniste, « alliant environnement, science et progrès économique au service de l'homme », selon les termes de Dominique Perben, alors garde des Sceaux.

Critiquée à l'époque par certains qui la jugeaient sans portée, et par d'autres qui craignaient la paralysie des forces vives, la Charte a depuis déployé des effets juridiques concrets dans de nombreux domaines de notre vie publique. Pour cette raison, les velléités de révision constitutionnelle ultérieures en matière de protection de l'environnement nous ont paru inutiles.

La Charte de l'environnement a guidé l'action des pouvoirs publics, en particulier du Parlement, en incitant le législateur à mieux prendre en considération les problématiques environnementales. Cela s'est traduit par l'adoption de lois telles que la loi du 12 juillet 2010 fixant l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 20 % en 2020, ou l'introduction du principe du pollueur-payeur en droit civil.

Le Conseil constitutionnel a progressivement précisé la portée des différents principes de la Charte, en reconnaissant sa pleine valeur constitutionnelle et la valeur interprétative de son préambule. Plusieurs principes constitutionnels ont été dégagés, comme le droit de vivre dans un environnement sain, tiré de l'article 1^er, qui impose au législateur de veiller à ce que les choix actuels ne compromettent pas la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins.

Le Conseil constitutionnel a également reconnu l'obligation de vigilance en matière environnementale et le principe de réparation intégrale du dommage. Le principe de précaution, consacré à l'article 5, n'a jamais donné lieu à la censure d'une disposition législative, le Conseil refusant son application à rebours. Toutefois, il n'a pas non plus consacré de principe de non-régression en matière environnementale. Le législateur a la possibilité de revenir sur une disposition environnementale si elle n'est plus jugée opportune.

L'article 6 établit le principe de conciliation entre le développement durable et d'autres principes essentiels tels que le développement économique et le progrès social. Le principe le plus fréquemment invoqué devant le Conseil constitutionnel est celui de l'information et de la participation du public en matière environnementale, souvent associé à l'argument de l'incompétence négative du législateur. La plupart des principes constitutionnels de la Charte sont invocables dans le cadre du contrôle a priori et des questions prioritaires de constitutionnalité, à l'exception des principes de développement durable, de précaution et d'éducation à l'environnement.

Malgré la pleine portée juridique de la Charte, le Conseil constitutionnel fait preuve d'une certaine retenue dans son contrôle, ne se prononçant pas sur l'opportunité des objectifs fixés par le législateur, sauf en cas d'inadéquation manifeste. Les principes de la Charte influencent désormais de nombreux aspects de l'action publique et des initiatives législatives. Il importe de préserver l'esprit de conciliation qui a présidé à son adoption, cet équilibre étant une condition sine qua non de tout développement durable.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ancienne ministre de l'écologie. - J'ai eu le privilège, à divers titres, de participer à presque toutes les étapes de l'élaboration de la Charte de l'environnement. Cette charte est née d'une double conviction : d'une part, le caractère universaliste de notre Constitution, qui doit refléter tous les droits de l'Homme ; d'autre part, la conscience que vivre dans un environnement sain est devenu l'un de ces droits. Ces idées se sont trouvées au coeur des débats et des polémiques, notamment autour de la notion d'écologie humaniste.

La Charte était le fruit d'une volonté politique très personnelle du président Chirac qui, en choisissant d'aborder un sujet peu développé dans son camp politique, fut d'abord assez isolé. Sa démarche reflétait l'évolution de sa personnalité et de ses convictions, qu'illustrent également son implication dans la création du musée du Quai Branly et ses discours au Mont-Saint-Michel ainsi qu'à Johannesburg en 2002, au cours duquel il a prononcé la célèbre phrase « La maison brûle et nous regardons ailleurs. »

Rédiger cette charte et la faire adopter par les assemblées se sont avérés plus complexes. Le choix des membres pour siéger au sein de la commission Coppens a posé des difficultés, notamment pour trouver à qui en confier la présidence. Plusieurs personnalités ont refusé, certaines en raison du débat sur la compatibilité entre environnementalisme et humanisme. Le choix final d'Yves Coppens s'est révélé judicieux.

Le travail parlementaire en commission a également été ardu. Bien que le sujet relève thématiquement de la commission compétente en matière d'environnement et de développement durable, il a été traité, en raison de sa nature constitutionnelle, par la commission des lois, dont les membres étaient moins investis. En outre, les soutiens politiques du président Chirac n'étaient pas passionnés par le sujet et étaient peu familiers des principes et des mécanismes qui régissent le droit de l'environnement. L'engagement personnel du président de la République a été déterminant, notamment pour l'inclusion du principe de précaution.

En dépit de ces difficultés, nous sommes parvenus à préserver la portée juridique du texte, lui assurant un statut constitutionnel et permettant son déploiement à travers la jurisprudence. Nous avons également maintenu l'objectif d'inscrire les principes du droit de l'environnement dans une philosophie d'écologie humaniste.

M. François-Marie Bréon, physicien-climatologue. - La compréhension de l'effet de serre et du changement climatique s'inscrit dans une longue histoire scientifique. C'est Joseph Fourier, un Français, qui a expliqué le mécanisme physique de l'effet de serre au début du XIX^e siècle, puis l'Irlandais John Tyndall a démontré le rôle du dioxyde de carbone - dont nous savons aujourd'hui qu'il est le principal moteur du changement climatique d'origine anthropique - dans cet effet de serre. À cette époque, les scientifiques ont compris que le climat avait considérablement changé de manière naturelle au cours de l'histoire de la Terre, qu'il n'était pas immuable et que la composition atmosphérique pouvait causer son évolution.

Dès la fin du XIX^e siècle, Svante Arrhenius a prédit que l'utilisation croissante du charbon entraînerait un réchauffement de la Terre. Cependant, il considérait ce changement comme positif pour l'agriculture, et certains de ses collègues recommandaient même de brûler davantage de charbon pour augmenter le CO₂ atmosphérique et favoriser la croissance des végétaux, ce qui correspond à une première proposition de géo-ingénierie.

Toutefois, l'impact des combustibles fossiles sur le climat ne faisait pas l'objet d'un consensus scientifique au début du XX^e siècle. Beaucoup pensaient alors que le CO₂ était absorbé par les océans et la végétation, sans s'accumuler dans l'atmosphère. Il a fallu attendre des mesures effectuées durant la seconde moitié du XX^e siècle pour que soit apportée la preuve que l'augmentation du CO₂ atmosphérique était liée aux activités humaines et laissait présager un changement climatique.

J'ai commencé ma thèse dans un laboratoire de climatologie en 1986. À cette époque, la question du changement climatique lié à l'augmentation du CO₂ atmosphérique était au coeur de toutes les discussions. Le mécanisme de l'effet de serre était parfaitement compris, mais la question des rétroactions n'était pas tranchée et faisait l'objet de débats. Le climat pouvait-il se réguler seul ? Certains affirmaient par exemple qu'un réchauffement entraînerait une modification de la couverture nuageuse limitant ce réchauffement, ce qui ne s'est pas vérifié. Ces incertitudes sur les rétroactions empêchaient d'anticiper avec précision l'ampleur et les effets du changement climatique. Heureusement, le développement de l'informatique a permis le développement des modèles climatiques et d'obtenir les premières estimations quantitatives du changement climatique. Aujourd'hui, le consensus scientifique sur l'impact significatif de l'augmentation des gaz à effet de serre sur le changement climatique est solidement établi ; il l'était déjà au moment de la rédaction de la Charte de l'environnement.

Les climatologues ont alerté le monde politique des conséquences néfastes du changement climatique, ce qui a conduit à la création du Giec, dont le premier rapport a été publié en 1990. Il était alors admis que le climat changerait, mais la certitude scientifique du caractère observable du changement climatique ne date que de l'année 2000. Depuis, il est admis sans ambiguïté que l'augmentation des températures dépasse largement la variabilité naturelle et qu'elle est entièrement due à l'augmentation de la concentration des gaz à effet de serre. La confiance accrue des chercheurs s'explique par deux facteurs : d'une part, le signal est plus fort, car le climat a continué de se réchauffer, sortant ainsi des marges de la variabilité naturelle ; d'autre part, les recherches ont permis de mieux comprendre les mécanismes en jeu.

L'alerte des climatologues a conduit au protocole de Kyoto en 1997, par lequel les États se sont engagés à limiter leurs émissions de gaz à effet de serre. On sait bien que tous n'ont pas respecté leurs engagements. Depuis, le Giec publie des rapports tous les sept ans. En dépit d'incertitudes persistantes, notre compréhension des mécanismes progresse, nos observations sont de plus en plus précises, et nos modèles de plus en plus détaillés.

Le climat ne constitue qu'une des composantes de l'environnement, mais il s'agit d'une variable qui affecte directement toutes les autres. Le CO₂ ne connaissant pas les frontières, la lutte contre le changement climatique est nécessairement internationale, ce qui en fait toute la difficulté. Si de grands acteurs internationaux choisissent de ne pas y participer, elle est condamnée à l'échec, et à cet égard, la situation actuelle aux États-Unis est préoccupante. C'est aussi pourquoi la Charte de l'environnement, si elle a été nécessaire, est loin d'être suffisante pour la préservation de l'environnement et les générations futures.

M. Philippe Billet, professeur agrégé de droit public. - Je m'occupe du droit de l'environnement depuis 1988 et je dois aujourd'hui vous livrer une confession : la Charte de l'environnement a en quelque sorte fait office de chemin de Damas. Je ne croyais pas du tout à cette Charte lorsqu'elle a été débattue, et j'en ai d'ailleurs dit beaucoup de mal. À l'époque, le monde des juristes attendait la formalisation d'une reconnaissance d'un droit de l'homme à l'environnement. Mais dans la mesure où la jurisprudence de la CEDH, depuis l'arrêt Lopez Ostra contre Espagne de 1994, reconnaissait ce droit, la pertinence de la rédaction d'un nouveau texte était mise en question. Pourquoi ne pas faire simplement confiance à la capacité d'interprétation de la CEDH, du Conseil constitutionnel ou du Conseil d'État ?

En outre, les « principes particulièrement nécessaires à notre temps » définis dans le préambule de la Constitution de 1946, offraient des opportunités à saisir. Ainsi, il était permis de considérer que l'article 10 - « La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement » - emporte la possibilité de vivre dans un environnement sain et équilibré ; que l'article 11 - « [La Nation] garantit à tous (...) la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs » - justifie le caractère impératif de la prévention des pollutions, des nuisances et des risques qui peuvent affecter l'individu ; que l'article 12 - « La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales » - motive les interventions en matière de prévention des risques naturels ou technologiques.

Enfin, la rédaction de la Charte elle-même n'est pas satisfaisante. Le préambule est extrêmement bavard et dépourvu de portée juridique concrète, certaines formulations ne manquent pas d'interpeller, à l'image de l'approche très animiste véhiculée par la locution « un environnement respectueux de la santé », et plusieurs dispositions sont neutralisées, puisqu'elles renvoient aux « conditions fixées par la loi », autrement dit les principes ne trouvent pas à s'appliquer sans l'intervention du législateur. D'ailleurs, les premières décisions fondées sur la Charte se sont révélées décevantes, puisqu'elles étaient essentiellement procédurales.

Pour ces différentes raisons, je n'étais guère optimiste quant au sort et à la portée de ce texte. Et je le suis resté jusqu'à ce que le Conseil d'État, à la faveur de l'arrêt « Association du quartier les Hauts de Choiseul » de 2010, rompe le principe d'indépendance des législations en opposant un principe du droit de l'environnement à des dispositions en matière d'urbanisme, non plus seulement pour une raison de forme, mais également de fond. Cette décision a changé mon regard sur la Charte de l'environnement.

Genèse de la Charte de l'environnement

M. Didier Mandelli. - Madame Nathalie Kosciusko-Morizet, pourquoi n'a-t-on pas cherché à faire adopter la Charte de l'environnement par voie référendaire ? Cela aurait semblé cohérent avec la formule liminaire du texte : « Le peuple français considérant... »

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Cette question est légitime, et d'ailleurs elle s'est posée à l'époque. L'objectif de la Charte était de faire évoluer de manière visible et concrète la prise en compte de l'environnement au niveau politique, dans les assemblées parlementaires. Le président Chirac considérait que l'écologie n'était plus un sujet purement technique, mais une préoccupation partagée par les Français, sur laquelle le monde politique accusait un certain retard. Les débats et le vote de la Charte de l'environnement au Congrès de Versailles devaient permettre d'ancrer durablement cette prise de conscience et, de ce point de vue, l'objectif a été atteint, notamment au niveau parlementaire.

M. Didier Mandelli. - D'où provenaient les oppositions à l'édiction de règles constitutionnelles visant à renforcer la protection de l'environnement ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - J'insiste particulièrement sur la question de l'écologie humaniste. À l'époque, la sensibilité autour des termes eux-mêmes durcissait le débat : écologie, qui est un terme scientifique, avait une connotation politique, à tort ou à raison, tandis qu'environnement paraissait moins clivant. Le débat a permis de purger ces nuances sémantiques.

M. Didier Mandelli. - Vingt ans après, peut-on considérer cette Charte comme une oeuvre visionnaire et pionnière ? Les principes qu'elle énonce permettent-ils de répondre à l'urgence environnementale actuelle ?

M. Philippe Billet. - À deux reprises, le Conseil constitutionnel, bien inspiré, a su donner de la Charte une interprétation dynamique. D'abord lorsque, interrogé sur la possibilité d'exporter depuis la France des produits phytosanitaires interdits en France, il a considéré l'environnement comme le patrimoine commun des êtres humains, et affirmé que le législateur ne pouvait ignorer les effets à l'étranger des lois appliquées en France. Ensuite, lorsqu'il a statué sur l'enfouissement des déchets radioactifs, estimant qu'il ne devait pas obérer la capacité des générations futures à répondre à leurs besoins. Ces deux décisions ont ancré la protection de l'environnement dans une perspective à la fois spatiale et temporelle.

M. Didier Mandelli. - Les parlementaires de l'époque n'ont apporté à la Charte que des révisions mineures, par voie d'amendements, à l'article premier et à l'article 5. Pourquoi selon vous n'ont-ils pas modifié plus substantiellement le texte ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Les débats ont fait émerger deux catégories de parlementaires, qui ne reflétaient d'ailleurs pas nécessairement les sensibilités politiques : d'un côté des soutiens politiques du président de la République, peu motivés par le sujet, prêts à adopter le texte sans entrer dans les détails et ouverts à des compromis ; de l'autre des parlementaires très investis, prêts à débattre sur des détails, mais paradoxalement réticents à voter le texte pour des raisons politiques. L'équilibre était difficile à trouver parce que le texte n'était pas purement technique, mais destiné à intégrer la Constitution, au même niveau que la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

M. Didier Mandelli. - La Charte de l'environnement a-t-elle servi d'exemple pour d'autres pays ?

M. Philippe Billet. - À ma connaissance, non. L'inscription de l'environnement dans les constitutions varie selon les pays, et elle est parfois intervenue pour des raisons n'ayant pas toujours strictement trait au sujet de l'environnement. Ainsi la Bolivie a inscrit la protection de la Pachamama dans sa Constitution pour des raisons politiques, afin de reconnaître la culture et les droits des peuples autochtones. La Suisse a constitutionnalisé la question environnementale pour résoudre une question technique de répartition des compétences entre la Fédération et les cantons. L'Allemagne, elle, reconnaît formellement l'environnement comme un droit dans sa Constitution fédérale, mais la difficulté réside dans l'application concrète de ces principes. À cet égard, la dimension pratique et applicable de notre Charte la distingue d'une simple proclamation du droit à l'environnement, telle qu'on la trouve dans certaines constitutions.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Un mouvement international s'est manifesté dans les années 2000, lorsque certains pays ont introduit des références à l'environnement dans leur constitution. Lorsque nous avons rédigé la Charte, nous pensions être à l'avant-garde, mais en réalité ce mouvement avait traversé toutes les grandes démocraties. Nous avons finalement contribué à un aggiornamento logique, reflétant l'importance croissante de l'environnement dans la science, la société et l'économie, et son émergence dans le débat politique.

M. Philippe Billet. - La conférence de Rio, en 1992, avait d'ailleurs largement contribué à influencer l'ensemble des textes constitutionnels des autres pays.

Charte de l'environnement : bilan et perspectives

M. Didier Mandelli. - Vingt ans après, quel bilan peut-on tirer de la Charte de l'environnement ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Je me contenterai d'évoquer le principe de précaution, autour duquel a porté l'essentiel des débats parce que beaucoup, à l'époque, craignaient qu'il entrave des avancées scientifiques ou médicales. En réalité, si de ce principe a découlé une jurisprudence, d'autres principes paraissant plus consensuels, tels que la prévention, ont suscité une jurisprudence nettement plus fournie.

M. Philippe Billet. - Les juristes, à l'époque, ont rapidement circonscrit la difficulté posée par l'articulation entre les principes à valeur législative du code de l'environnement et les principes à valeur constitutionnelle de la Charte. Ainsi, le principe de précaution est défini dans l'article L. 110-1 du code de l'environnement, mais pas dans la Charte, laquelle indique simplement ses modalités d'application. Surgit alors la question de l'articulation entre une définition et un mode d'application. De même, le principe pollueur-payeur figure dans le code de l'environnement, mais pas dans la Charte. Or les pouvoirs législatif et réglementaire ne sont pas soumis aux mêmes contraintes, ce qui pose une difficulté d'articulation.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Le principe pollueur-payeur figure bien dans la Charte, à l'article 4. Il a d'ailleurs fait l'objet d'une forte controverse.

M. Philippe Billet. - Certes, mais l'article 4 a été rédigé de manière à stipuler que toute personne doit contribuer à la réparation des dommages que son activité cause à l'environnement. Or le principe pollueur-payeur a vocation à être un principe de prévention et non de réparation.

M. Didier Mandelli. - Comment les juridictions ont-elles interprété les droits et devoirs énoncés dans la Charte ? La justice constitutionnelle et administrative a-t-elle fait preuve de créativité pour les mettre en oeuvre ?

M. Philippe Billet. - Oui, le Conseil constitutionnel a fait preuve d'imagination et de créativité dans son interprétation de la Charte de l'environnement. Par exemple, il a déduit du troisième considérant du préambule, qui définit l'environnement comme le patrimoine commun des êtres humains, une contrainte pour le législateur, l'obligeant à prendre en compte les effets à l'étranger des décisions prises en France. De même, lorsqu'il a eu à se prononcer sur le recours pour troubles anormaux de voisinage exercé par des personnes ayant emménagé après la création d'une nuisance, il a créé le principe de vigilance et imposé une contrainte qui n'était pas explicitement prévue par le texte.

Les sanctions prononcées sur le fondement de la Charte sont relativement peu nombreuses, et beaucoup sont d'ordre technique ou procédural. Sur le fond, seule une cinquantaine de décisions ont été rendues en douze ans, ce qui n'est toutefois pas négligeable compte tenu du fait que la Charte n'a commencé à produire des effets de droit qu'à partir de 2008.

Il convient également de prendre en compte le relais des juridictions. Le Conseil d'État, à deux reprises, a considéré que le droit de vivre dans un environnement respectueux de la santé est une liberté fondamentale au sens du référé-liberté du Code de justice administrative. Une juridiction ultramarine a également retenu cette qualification. Autrement dit, la construction jurisprudentielle suit son cours.

M. Didier Mandelli. - De quelle manière la Charte de l'environnement a-t-elle été motrice de nouvelles politiques publiques ? A-t-elle participé à un élargissement de la prise de conscience des enjeux et de l'urgence climatique, notamment au niveau des collectivités locales et des entreprises ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Selon moi, le Grenelle de l'environnement a constitué la mise en pratique concrète de la Charte, sa consécration en termes de politique publique et de programmation. D'abord, la portée symbolique de la Charte était forte puisqu'elle consacrait l'idée que la question environnementale ne requiert pas simplement une addition de politiques sectorielles, mais une approche transversale. Le Grenelle de l'environnement a concrétisé cette vision en intégrant les ONG environnementales dans une discussion collective, aux côtés d'autres acteurs comme les collectivités territoriales et les entreprises. Ce fut un moment clé pour l'intégration des questions environnementales et des mouvements écologistes dans le débat public institutionnel. Ensuite, le Grenelle a permis d'établir des programmes de politiques publiques pluriannuels et transversaux, cette approche interministérielle découlant logiquement de la Charte, qui avait élevé ces questions au niveau constitutionnel. Enfin, le choix même du terme Grenelle, faisant écho à l'histoire sociale et politique française, a placé l'environnement au coeur des grandes questions de société.

M. François-Marie Bréon. - La prise de conscience du changement climatique et de ses conséquences a précédé et contribué à la consécration de la Charte de l'environnement, plutôt que l'inverse. À cet égard, j'insiste sur la particularité du climat comme enjeu nécessairement international. Contrairement à la biodiversité ou à la qualité de l'air, qui peuvent être influencées par des lois nationales ou locales, la lutte contre le changement climatique nécessite une action coordonnée à l'échelle mondiale, passant par des instances internationales comme le Giec et les COP, plutôt que par les législations nationales.

L'élaboration de la norme environnementale à l'heure de la Charte de l'environnement

M. Didier Mandelli. - Étant donné que la Charte couvre un large éventail de sujets et implique de nombreuses considérations, quelle latitude reste-t-il aux législateurs pour concilier la norme environnementale avec d'autres priorités d'action publique ? Comment la Charte a-t-elle guidé ou contraint l'initiative parlementaire ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Cette préoccupation explique les nombreuses occurrences dans le texte de la formule « dans les conditions définies par la loi », ce renvoi garantissant un certain équilibre.

M. Philippe Billet. - La Charte a fourni un cadre, mais il a fallu attendre 2008 pour que les effets de droit qu'elle produit soient pris en considération. C'est le principe de précaution, parce qu'il a été attaqué, qui a mis en évidence l'impact du texte. Un autre élément important est le principe de non-régression, bien qu'il s'applique au pouvoir réglementaire et non au pouvoir législatif, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel.

M. Didier Mandelli. - François-Marie Bréon, de quelle manière les scientifiques peuvent-ils éclairer et renforcer les décisions politiques ?

M. François-Marie Bréon. - L'approche adoptée par la communauté scientifique avec les rapports du Giec me semble exemplaire, et d'ailleurs je déplore l'absence de documents de référence de ce type pour d'autres sujets, tels que les OGM ou les pesticides. Le rapport complet du Giec et le résumé pour les décideurs fournissent régulièrement un état des connaissances et des incertitudes. Il appartient ensuite aux législateurs de s'en saisir. Cette méthode pourrait utilement être dupliquée pour les sujets ayant des fondements scientifiques aussi marqués.

M. Philippe Billet. - La biodiversité dispose elle aussi de son Giec, avec la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), dont le dernier rapport invite à ne pas considérer la biodiversité de manière isolée, mais en relation avec le climat, l'alimentation ou encore l'eau.

La confiance accordée à la science a joué un rôle déterminant dans certaines décisions. Ainsi, le Conseil constitutionnel s'est appuyé sur des garanties scientifiques pour se prononcer sur l'enfouissement des déchets radioactifs.

M. Didier Mandelli. - On oppose souvent fin du monde et fin du mois, on parle d'écologie punitive et le législateur, comme nos concitoyens, peine à prendre ou accepter des mesures radicales, sans pour autant méconnaître l'urgence de la situation climatique. Comment renforcer l'effectivité et l'acceptabilité des règles environnementales dans le contexte géopolitique actuel ? Comment concilier les obligations de gestion du court et du long terme ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Il importe de privilégier les politiques à double objectif, car elles améliorent l'acceptabilité des mesures. Nous avions adopté cette approche en associant les sujets environnementaux à des enjeux de santé, afin d'atteindre des publics variés et de les amener progressivement à considérer d'autres dimensions de la politique environnementale.

Aujourd'hui, l'urgence de la sécurité énergétique représente une autre porte d'entrée ouvrant sur des politiques auparavant perçues comme purement environnementales. Ainsi, se désengager des énergies fossiles et développer son autonomie énergétique permet d'ajouter l'impératif de réduction de la dépendance au gaz russe à l'objectif de décarbonation.

Les projets à visée exclusivement environnementale sont certainement plus vulnérables dans le contexte actuel. Cependant, la plupart des technologies et programmes ont des dimensions duales, voire multiples. L'environnement est transversal, et les actions dans ce domaine se répercutent dans les domaines de la santé, de l'aménagement du territoire ou encore de la sécurité énergétique.

M. François-Marie Bréon. - Le rapport du Giec souligne que l'acceptation des mesures contraignantes, notamment en matière de déplacements, passe nécessairement par un sentiment d'équité. Il est indispensable que chacun ait l'impression que l'effort est partagé par tous, et à cet égard l'exemple des voyages en jet privé est particulièrement éclairant, parce qu'il suscite un sentiment d'injustice. C'est pourquoi il importe de présenter la lutte contre le changement climatique et la protection de l'environnement comme relevant d'une responsabilité collective, sans exception.

M. Philippe Billet. - L'aspect pédagogique est déterminant, on l'a vu avec le Grenelle de l'environnement et la Convention citoyenne pour le climat. Ces discussions communes visaient à faciliter l'acceptation du message grâce à une co-construction. Toutefois, cette approche pédagogique n'atteint pas toujours ses objectifs.

Je souscris au point de vue de François-Marie Bréon, que l'on peut traduire en termes juridiques en invoquant un principe du droit international : la responsabilité commune, mais différenciée. Ce concept implique que tous les États sont soumis aux mêmes obligations, mais y répondent différemment, selon leurs moyens. Il n'est efficace qu'à la condition de respecter le principe lui-même, ce qui n'est pas toujours le cas, et cela engendre des contestations fondées sur la perception d'une inégalité des efforts.

Charte de l'environnement et collectivités territoriales

M. Didier Mandelli. - Comment les collectivités territoriales se sont-elles approprié les principes énoncés dans la Charte de l'environnement ? Quelles évolutions ont été induites au niveau territorial par cette constitutionnalisation, notamment à travers l'article 6 qui impose l'obligation de promouvoir le développement durable dans les politiques publiques ? Comment concilier cette obligation avec le respect du principe de libre administration ?

M. Philippe Billet. - Je ne pense pas que les collectivités, déjà engagées dans des démarches environnementales avant la Charte, se soient senties contraintes par la Charte. En effet, celle-ci ne revêt pas une dimension d'applicabilité pour elles, et elle est le plus souvent invoquée dans le cadre de contestations de décisions, les requérants l'utilisant pour argumenter contre certaines mesures.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Si la Charte n'a pas eu un impact direct, le Grenelle de l'environnement, qui en est une déclinaison, a certainement eu un effet significatif en mettant à disposition des outils. Je pense par exemple aux appels à projets, qui ont vocation à soutenir les collectivités motivées et proactives, et a permis de lancer de nombreux projets dans les domaines de l'urbanisme, des transports ou du développement de zones protégées.

M. Didier Mandelli. - Au-delà des appels à projets, il me semble que les élus locaux ont toujours besoin d'un accompagnement pragmatique et de référentiels simples pour mettre en oeuvre des politiques environnementales, mais aussi du soutien de dispositifs de financement. Sans cet accompagnement et ce fléchage des ressources, il sera difficile d'opérer une véritable transition.

M. Philippe Billet. - Certains établissements comme l'Ademe, la Banque des territoires ou la Caisse des Dépôts fournissent à cet égard des relais intéressants. Je pense par exemple au projet Territoires d'innovation, dans le cadre de France 2030, ou au projet Érable, un programme de recherche-action visant à développer les connaissances sur les enjeux territoriaux de la biodiversité et leur prise en compte dans l'aménagement du territoire. De tels projets s'avèrent très efficaces sur le terrain parce qu'ils combinent politique locale et recherche universitaire, et parce qu'ils impliquent la population.

M. Didier Mandelli. - Pour l'avenir, quels effets juridiques nouveaux ou quelles évolutions vous sembleraient-elles utiles de mettre en oeuvre sur le fondement de la Charte de l'environnement ? Pensez-vous qu'il soit nécessaire de faire évoluer la Charte ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Je ne pense pas qu'il soit utile de modifier le texte de la Charte. En revanche, il est impératif de faire évoluer nos politiques, notamment sur la sécurité énergétique et la résilience. De nombreuses évolutions mondiales, parfois dissimulées, ont été motivées par la sécurité énergétique. Voyez l'exemple américain : les États-Unis se désengagent parce qu'ils ont acquis depuis une décennie une autosuffisance énergétique. Ils sont maintenant producteurs et exportateurs, ce qui modifie leurs intérêts géopolitiques. La Chine, quant à elle, mène des politiques qui peuvent sembler écologiques, comme leur avancée sur les véhicules électriques, mais cela répond principalement à des enjeux de sécurité énergétique, de résilience et de lutte contre les dépenses de santé dues aux pathologies causées par la pollution.

Il est temps que l'Europe adopte une approche plus pragmatique de ces questions, et cela n'est pas incompatible avec la poursuite d'objectifs environnementaux. Pour l'Europe, la sécurité énergétique passe par la sortie des énergies fossiles, ce qui converge avec nos objectifs environnementaux. Nous devons rester fidèles à nos valeurs et à notre message envers le monde, sans oublier que nous évoluons dans un environnement compétitif qui nécessite des réponses adaptées.

M. François-Marie Bréon. - Je constate que les préoccupations environnementales ont régressé ces derniers temps en raison de problèmes perçus comme plus urgents, ce qui à mon sens est une grave erreur. Il convient au contraire de maintenir une vision à long terme, car les questions environnementales s'inscrivent dans la durée.

M. Philippe Billet. - Rouvrir la Charte à la discussion ferait courir le risque de remettre en question certains principes, en particulier le principe de précaution, et d'autres à sa suite. Laissons le texte tel qu'il est, parce qu'il offre au Conseil constitutionnel les moyens d'en fournir une bonne interprétation. Inspirons-nous plutôt du tribunal constitutionnel espagnol qui, à la faveur d'une décision rendue en 2022, place, au nom de l'idée d'une vie digne, la personne humaine en symbiose dans un environnement qu'elle peut transformer, mais qu'elle ne doit pas détruire, parce qu'elle ne peut porter atteinte à cette dignité. En France, nous pourrions nous appuyer sur le préambule de la Charte de l'environnement pour établir un lien analogue entre la dignité humaine et la qualité de l'environnement.

M. Didier Mandelli. - Je vous remercie et je me tourne à présent vers nos collègues pour recueillir leurs questions et leurs commentaires.

M. Ronan Dantec. - J'aimerais souligner combien le Sommet mondial pour le développement durable de Johannesburg en 2002 a été déterminant. Au-delà du célèbre discours de Jacques Chirac, il a impulsé une dynamique forte au niveau des autorités locales.

Dans son discours prononcé à Nantes en 2003, Jacques Chirac souligne que la Charte de l'environnement renforcera la position de la France au niveau international pour créer une organisation mondiale de l'environnement. Cette ambition diplomatique française en matière d'environnement s'est poursuivie, notamment lors de la COP21 à Paris, et plus récemment avec le One Planet Summit. Mais aujourd'hui, le contexte de polycrise soulève la question du devenir de cette ambition française. Est-elle toujours audible au niveau international ?

Par ailleurs, je me souviens des « malgré nous » de la Charte, ceux qui, à l'époque, ont voté en faveur de son inscription dans la Constitution sans y adhérer, simplement par obéissance à une consigne politique. Aujourd'hui ces voix se font à nouveau entendre, et résonnent notamment avec les préoccupations de la petite classe moyenne dont le comportement politique pèse tant sur le débat. Cela met en évidence, je crois, une forme d'échec : nous n'avons pas su faire de la Charte de l'environnement la base d'un véritable pacte social.

Mme Nicole Bonnefoy. - La Charte de l'environnement est désormais un acquis constitutionnel, qui offre des arguments pour équilibrer les intérêts environnementaux et économiques. Ainsi, le sixième considérant du préambule stipule que « la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation », et l'article 6 indique que les politiques publiques sont tenues de concilier « la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ». Aussi, et contrairement à certains juristes, je ne considère pas que la valeur constitutionnelle de ce texte soit une illusion juridique. La définition du principe de précaution à l'article 5 suffit à le montrer.

L'intégration de nouveaux principes, comme celui de non-régression, pourrait être envisagée, de même que l'on pourrait, comme je l'avais proposé avec mon groupe politique durant la crise du covid-19, inscrire dans la Constitution l'engagement de l'État à protéger les biens communs mondiaux. Cette notion de bien commun cherche à réintégrer l'économie dans la société en questionnant le droit de propriété et en soulignant les défaillances des mécanismes de marché. Notre texte définissait les conditions dans lesquelles la notion de bien commun pouvait justifier des limitations à la liberté d'entreprendre et au droit de propriété. J'ai également porté la question de la préservation des sols vivants, qui a suscité des inquiétudes concernant le droit de propriété. Je suis convaincue que le temps confirmera ces intuitions et j'aimerais connaître votre point de vue sur ces sujets.

Par ailleurs, que pensez-vous du détricotage des lois environnementales que nous observons actuellement ? En effet, le Parlement n'hésite pas à revenir sur des acquis juridiques en matière d'aménagement du territoire et d'agriculture.

Enfin, j'observe, relativement à l'article premier de la Charte, qui établit le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé et qui recèle des applications concrètes, que le concept de santé environnementale peine à s'imposer dans la loi, comme en témoignent les récentes évolutions législatives en matière de pesticides.

Mme Denise Saint-Pé. - J'aimerais formuler deux suggestions. La première concerne la question épineuse de l'acceptabilité. Cessons d'intituler tous nos documents et travaux « Élaboration de la norme environnementale », parce que le mot « norme » fait frémir, et fait à lui seul chuter l'acceptabilité. Utilisons plutôt l'expression « Principes de protection de l'environnement ». Ensuite, ne devrions-nous pas envisager que ces principes de protection de l'environnement puissent être déclinés territoire par territoire en France, en fonction des spécificités de chacun d'eux ?

M. Stéphane Demilly. - La Charte de l'environnement, en promouvant des principes tels que le droit à l'information, le droit de participer à la prise de décision et le principe de précaution, engage directement les collectivités locales dans la mise en oeuvre des politiques environnementales. Les collectivités sont au coeur de la gestion des questions environnementales, puisqu'elles gèrent de nombreux domaines s'y rapportant, de l'eau aux déchets, en passant par la qualité de l'air, les espaces naturels et les aménagements urbains.

Cependant, plusieurs défis rendent l'application de la charte difficile au niveau local. Les ressources financières et humaines sont limitées dans les collectivités, en particulier les plus petites, qui manquent souvent de moyens et d'expertise pour mener à bien certaines actions comme la modernisation des infrastructures, la rénovation énergétique des bâtiments ou la mise en place d'outils de gestion des risques environnementaux. En outre, les collectivités sont souvent déchirées entre les impératifs du développement économique et de la préservation de l'environnement.

Quels leviers pourraient permettre aux collectivités locales de faciliter l'intégration des principes de la Charte de l'environnement dans leur politique ? Les financements actuels dédiés à la transition écologique, notamment les crédits du fonds vert ou les fonds européens, sont-ils suffisants pour soutenir les projets locaux en matière de développement durable ?

M. Jean-Claude Anglars. - J'aimerais connaître le sentiment de madame la ministre sur le renouvellement des concessions hydroélectriques, un sujet que la France peine à faire avancer, et sur l'actualité contentieuse à l'autoroute A69, puisqu'un tribunal a remis en cause, au nom de l'environnement, des décisions prises après que toutes les procédures ont été respectées et que toutes les parties ont été entendues.

M. Hervé Gillé. - La déclinaison actuelle de la Charte de l'environnement me semble avoir perdu de sa force. Les objectifs de redevabilité et l'approche méthodologique semblent s'être érodés, et les Agendas 21 ont quasiment disparu. La responsabilité sociétale des organisations a pu prendre le relais dans l'évaluation normative de l'engagement des organismes sur la redevabilité, mais ce contexte d'évaluation et d'engagement est aujourd'hui très minoré. Il est devenu difficile de resituer le droit environnemental dans une approche plus globale, prenant en compte l'ensemble des piliers du développement durable, notamment au niveau des compensations et de l'évaluation du bilan carbone d'un projet. Cette approche fragmentée génère des conflits et des rapports de force. Quel est votre sentiment sur la nécessité d'une évaluation plus globale et intégrée de nos projets ?

M. Alain Duffourg. - Madame la ministre, quel regard portez-vous sur l'évolution du rôle du Conseil constitutionnel dans la perspective d'une aggravation prévisible des atteintes à l'environnement, notamment la pollution de l'air et de l'eau, et le droit de vivre dans un environnement équilibré ? À cet égard, quel rôle le législateur peut-il jouer aujourd'hui ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. - Les critiques, voire les moqueries américaines sur l'Union européenne, ne portent pas tant sur les positions de l'Europe que sur son manque de cohérence et ses difficultés à mettre en oeuvre son message. Il est, par conséquent, fondamental de faire entendre avec force une voix reflétant une unité, une réelle cohérence, et une capacité d'agir en conformité avec des valeurs. À cet égard, le travail réglementaire mené en Europe doit constituer une force et non un frein au développement, comme le pensent les Américains. Il en est ainsi du Règlement général sur la protection des données (RGPD), qui nous protège en obligeant certaines entreprises à traiter leurs données en Europe. Il en va de même pour l'environnement : tout est dans la manière d'appliquer des principes de manière cohérente et unanime.

J'ai pris note des commentaires de Mme Bonnefoy concernant les pesticides. Sans entrer dans ce débat spécifique, je pense qu'il est nécessaire de trouver un équilibre entre les enjeux environnementaux, économiques et sociaux, en tenant à distance certaines actions de lobbying parfois agressives. Mais, selon moi, les politiques environnementales intègrent déjà cette recherche d'équilibre, de même qu'elles prennent en compte l'aspect social évoqué par le sénateur Dantec. Je dirais même que la politique environnementale est par nature sociale. Je ne peux, à cet égard, m'empêcher de citer la loi Morizet de 1919, portée par mon arrière-grand-père, qui constitue à mes yeux la première loi de santé environnementale française, puisqu'elle exigeait des usines Renault qu'elle s'abstienne d'émettre des fumées nocives aux heures où les enfants empruntaient le chemin de l'école.

Je souscris à la remarque de la sénatrice Saint-Pé sur les précautions lexicales. Les mots écologie, environnement ou norme résonnent différemment selon les sensibilités. Aux États-Unis, on observe actuellement un débat similaire entre les termes clean et green, utilisés différemment selon les États et les interlocuteurs. En revanche, je ne suis pas favorable à l'idée de décliner les principes par territoire. La force de la France réside dans ses principes nationaux. Ce que nous devons décliner, ce sont les politiques, et non les principes.

Le sénateur Demilly a raison de réclamer de nouveaux leviers. Je comprends la difficulté actuelle de trouver des moyens pour mener des politiques environnementales au niveau local, tout en préservant une autonomie d'action. À cet égard, les appels à projets, avec un soutien financier, peuvent offrir un moyen efficace de stimuler les initiatives locales sans s'engager dans des politiques nationales transversales dont nous n'avons plus les moyens.

Enfin, je conclurai en relativisant nos irritations. Nous pouvons éprouver de la frustration quant à la difficulté à mettre en oeuvre les normes de droit dont nous avons débattu. Nous pouvons estimer, à bon droit, que les choses n'avancent pas assez vite, et même remettre en question certaines décisions. Mais voyez ce qui se passe actuellement aux États-Unis : un président envisage ouvertement de ne pas appliquer des décisions de justice, en même temps qu'il anéantit toutes les politiques environnementales. Le danger est là. En France, malgré nos désaccords, nous demeurons dans un espace de discussion et de respect du droit qu'il convient de préserver.

M. Jean-François Longeot, président. - Vaste et délicate tâche que celle de clore une table ronde qui nous a valu des débats aussi riches et l'expression de points de vue d'une grande pertinence sur la Charte de l'environnement, cet OVNI constitutionnel apparu dans le ciel des idées en 2001 et qui s'est amarré à notre constitution en 2005. Je remercie nos trois intervenants pour leur témoignage, leur analyse et leurs stimulantes réflexions et de s'être prêtés au crible des questions du vice-président Didier Mandelli, qui portait la voix du président Larcher, et que je félicite pour l'excellence de sa modération.

Nos invités nous ont parfaitement décrit la manière dont le droit de l'environnement et son contentieux se sont progressivement transformés et renforcés sous l'ombre portée de ce texte solennel. Loin d'être un carcan qui enserrerait le développement économique et social, comme ont pu le craindre à l'époque ceux voyaient dans la Charte un facteur d'immobilisme, la manière dont cette révision constitutionnelle a été interprétée par le législateur et le juge s'apparente en réalité plus à un accompagnement qu'à un encadrement des politiques environnementales.

Les craintes que l'instauration du principe de précaution à l'article 5 de la Charte a nourries illustrent bien l'écart qui peut exister entre les exercices de prospective constitutionnelle et la manière dont le législateur l'a mis en application et dont le juge constitutionnel l'a invoqué à l'appui de ses décisions. Ce constat invite à la modestie : le législateur n'est pas plus que le constituant en mesure d'anticiper précisément les effets des évolutions qu'il initie.

C'est également le signe qu'au fondement du droit constitutionnel appliqué figure le principe de conciliation : le juge constitutionnel est un équilibriste qui doit faire la synthèse de tous les droits et principes qui ont été érigés au plus haut de la hiérarchie des normes ou dégagés par lui du bloc de constitutionnalité. Avec la Charte de l'environnement, sa grille d'appréciation et sa panoplie de contrôle se sont enrichies d'un nouveau corpus de référence, ce qui a à la fois renforcé et complexifié son office. Nos intervenants ont bien mis en évidence ce point.

Je retiens également que les modalités inédites d'élaboration de la Charte sont riches d'enseignements : une commission chargée de sa préparation, présidée par un éminent scientifique, où la société civile était majoritaire et des assises territoriales en guise de consultations préalables. Il s'agit d'un procédé singulièrement novateur d'écriture de la norme environnementale. Notre grand témoin, Mme Kosciusko-Morizet, a bien voulu nous partager la manière dont elle a vécu, de l'intérieur, l'élaboration de la Charte. Merci, madame la ministre, d'avoir échangé avec notre commission pour les vingt ans de la première révision constitutionnelle en matière environnementale.

Il faut également rendre hommage au pressentiment du président Jacques Chirac, pour qui le droit de l'environnement n'est efficace et ne produit les effets qu'il vise qu'à la condition d'être compris et partagé par tous. Cette leçon est d'une troublante actualité, certains épisodes récents l'illustrent avec force. Nous serions bien inspirés de retrouver l'esprit de la Charte pour surmonter certains clivages stériles et délétères.

Quant à savoir si la Charte a épuisé ses effets, je suis persuadé du contraire : à l'échelle du temps constitutionnel, vingt ans est une temporalité assez courte. L'urgence environnementale et climatique de plus en plus saillante conduira certainement à donner un nouvel élan à la portée de la Charte. De quelle façon et avec quelle invocabilité pour le justiciable, l'avenir nous le dira. Le professeur Billet a esquissé des pistes et tracé des évolutions possibles, nous verrons si les évolutions jurisprudentielles confirmeront ou non ses intuitions.

Mais le droit n'est qu'une modalité d'organisation des rapports sociaux : il n'est pas de meilleur moteur de la transformation et de la transition que la prise de conscience collective que nous devons adapter nos pratiques et nos priorités pour vivre dans un monde qui se transforme à une vitesse inédite dans l'histoire de l'humanité. Le professeur Bréon a brillamment rappelé ce que la science nous dit du changement climatique et ce à quoi nous devons nous préparer.

En définitive, la Charte énonce plus qu'elle ne transforme : il est de la responsabilité des pouvoirs publics de la faire vivre et d'accompagner les évolutions qu'elle préconise, et même de les anticiper quand c'est possible. La mise en oeuvre aujourd'hui du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé conditionne la liberté et les choix de demain. La Charte, à mes yeux, est un pont tendu entre nous et les générations à venir, en rappelant que nous ne devons pas « compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins ». En cela, la Charte de l'environnement n'a rien perdu de son étonnante modernité et nous ne pouvons que nous féliciter de la fécondité des principes qu'elle articule et de la malléabilité juridique qui la caractérise.

Je vous remercie pour la richesse de cette table ronde qui a permis de prendre de la hauteur sur les sujets qui nous occupent chaque semaine et de faire un bilan de la protection constitutionnelle de l'environnement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 h 15.

Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes - Désignation d'un candidat pour faire partie de la commission mixte paritaire

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, lors de notre réunion du 12 mars dernier, nous avions désigné les 14 candidats (7 titulaires et 7 suppléants) devant être membres de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes (Ddadue) qui se réunira le 31 mars prochain à l'Assemblée nationale à 18 h 45.

Le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants nous a fait part de l'absence de Mme Marie-Laure Phinera-Horth ce jour-là et a proposé, en remplacement, la candidature de Mme Solanges Nadille (Sénatrice de la Guadeloupe, membre de la commission des affaires sociales), comme membre titulaire.

Il n'y a pas d'opposition ? Pas d'abstention ?

La commission soumet au Sénat la nomination de Mme Solanges Nadille en remplacement de Mme Marie-Laure Phinera-Horth, comme membre titulaire de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes (Ddadue).

Désignation d'un membre du Bureau

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, le 13 novembre dernier, nous avions désigné M. Philippe Tabarot, Premier vice-président de notre commission.

Depuis sa nomination comme ministre chargé des transports auprès du ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation le 23 décembre dernier, le poste de vice-président est resté vacant.

Je vous rappelle qu'en application de l'alinéa 9 de l'article 13 du Règlement du Sénat : « En cas de vacance d'un poste de vice-président [ou de secrétaire], le groupe intéressé fait connaitre au président de la commission le candidat qu'il propose ».

Le groupe Les Républicains m'a transmis la candidature de M. Didier Mandelli, comme Premier vice-président, retrouvant ainsi les fonctions qu'il occupait précédemment.

M. Didier Mandelli est désigné Premier vice-président.

La réunion est close à 11 h 40.