COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION, DE LA COMMUNICATION ET DU SPORT

- Présidence de M. Max Brisson, vice-président -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Proposition de loi visant la prise en charge par l'État de l'accompagnement humain des élèves en situation de handicap durant le temps de pause méridienne - Examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission

M. Max Brisson, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen, en deuxième lecture, de la proposition de loi déposée par Cédric Vial et modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture, visant la prise en charge par l'État de l'accompagnement humain des élèves en situation de handicap durant le temps de pause méridienne.

Mme Anne Ventalon, rapporteure. - Depuis près de vingt ans, les gouvernements successifs ont mis en place une politique volontariste d'inclusion scolaire. Le nombre d'élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire a quadruplé, passant de 118 000 en 2006 à 478 000 enfants en 2023. Cela pose mécaniquement la question de leur accompagnement sur le temps méridien. Comme je l'avais indiqué en première lecture, il n'existe actuellement pas de données précises sur le nombre d'enfants nécessitant un tel accompagnement. Selon les services du ministère de l'éducation nationale, qui soulignent la fragilité de cette estimation, environ 20 000 à 25 000 enfants sont concernés.

Je rappelle les motivations sous-tendues par ce texte. La décision du 20 novembre 2020 du Conseil d'État a dégagé l'éducation nationale de toute responsabilité dans la prise en charge financière des accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) hors du temps scolaire. S'est alors ouverte une période de questionnement et d'incertitude, pour les familles comme pour les AESH. En effet, cette décision s'inscrivait à rebours de la pratique qui existait jusqu'à présent. Surtout, elle a ouvert la voie à une inégalité de traitement. Comme l'a rappelé Nicole Belloubet à l'Assemblée nationale lors de l'examen de ce texte, « l'État, dans 60 % des cas, a continué à prendre en charge et à rémunérer les AESH ». Qu'en est-il des 40 % restants ? Faute de moyens, certaines collectivités locales ne peuvent supporter la charge d'un accompagnement sur le temps méridien. L'enfant ne peut donc pas être accueilli à la cantine. Pour les familles, cela impose une contrainte d'organisation supplémentaire, avec parfois des conséquences lourdes sur la vie professionnelle. J'ai ainsi rencontré des parents, souvent des femmes, qui m'ont indiqué avoir dû se mettre à temps partiel, voire changer de travail. Dans certains cas, l'enfant n'est plus scolarisé l'après-midi. Ce sont ses apprentissages et son inclusion qui en pâtissent.

J'avais également évoqué, au cours de l'examen de ce texte, le cas des établissements scolaires privés sous contrat, qui ne peuvent utiliser les sommes qu'ils perçoivent au titre du forfait scolaire pour le temps périscolaire. Est donc mis en place un bricolage connu de tous, y compris du rectorat, et qui fonctionne tant qu'aucun problème ne survient... Dans certains cas, malheureusement, l'enfant est déscolarisé.

Ce texte, qui transfère à l'État la charge financière de l'accompagnement sur le temps méridien, est donc bienvenu et, je tiens à le souligner, il fait consensus au sein de nos familles politiques.

Je me félicite de l'évolution du Gouvernement, au départ réticent. Ainsi, lors des débats en séance au Sénat, Catherine Vautrin, ministre du travail, de la santé et de la solidarité, a donné un « avis de sagesse bienveillante ». Quelques jours plus tard, dans son discours de politique générale, le Premier ministre a annoncé le transfert à l'État de la prise en charge des AESH sur le temps méridien, mentionnant le travail de Cédric Vial.

Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale comporte des modifications mineures : celles qui portent sur les articles 1^er et 2 sont rédactionnelles.

L'Assemblée nationale a également ajouté deux articles. L'article 3 reporte l'entrée en vigueur de la loi à la rentrée de 2024, pour donner aux acteurs concernés le temps de procéder aux ajustements juridiques nécessaires sur les contrats des AESH. Ce texte sera examiné en séance mercredi 15 mai : il restera donc moins de deux mois d'école. Supprimer ce dispositif reviendrait à prolonger la navette parlementaire et ne conduirait - au mieux - qu'à avancer de quelques semaines l'entrée en vigueur du texte.

Reste enfin l'article 4, qui concerne une demande de rapport. Il me semble opportun d'infléchir la position traditionnelle du Sénat sur les suppressions de demande de rapport, afin de ne pas prolonger inutilement la navette. Par ailleurs, à titre personnel, j'avais constaté lors de mes auditions des différences de pratique entre les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) concernant les notifications sur le temps périscolaire, et nous connaissons tous le manque de données sur le nombre d'enfants nécessitant un accompagnement sur la pause méridienne. Des informations plus précises sur ces thématiques sont attendues et bienvenues.

Mes chers collègues, je vous propose donc d'adopter conforme ce texte, qui constitue une avancée majeure pour les familles et les élèves en situation de handicap, et je me réjouis de son aboutissement prochain.

- Présidence de M. Laurent Lafon, président -

Mme Annick Billon. - Depuis vingt ans, l'école inclusive ne l'est pas. L'arrêt du Conseil d'État de 2020 a tout reporté sur les collectivités qui, selon leurs moyens, ont pu, ou non, supporter le coût de cette pause, d'où de profondes inégalités entre les élèves.

Les données sont floues : il y a une différence entre 20 000 et 25 000 enfants. On voit aussi les différentes conséquences : bricolage, déscolarisation - avec des cas parfois dramatiques -, contrastes selon les régions - sept d'entre elles n'assurent pas la prise en charge de la pause méridienne pour le second degré.

Le groupe UC suivra la proposition de la rapporteure. Adapter le calendrier aux territoires ultramarins est de bon sens, et le manque de connaissances démontre l'intérêt d'un rapport. Par ailleurs, nous sommes favorables à un vote conforme. Je remercie Cédric Vial et la rapporteure, qui auront fait prospérer cette initiative dans un temps record.

Mme Colombe Brossel. - Au nom du groupe SER, j'exprime notre satisfaction de voir le processus aboutir. Merci à Cédric Vial et à Anne Ventalon pour leur travail.

Nous souscrivons à votre analyse : il faut un vote conforme, même si cela nous conduit à certains compromis - même si je n'ai pas le même avis sur l'inutilité des rapports... Le texte résout des difficultés concrètes en vue de la rentrée prochaine.

Marie-Pierre Monier le disait en première lecture en séance, nous simplifierons la vie des élèves en situation de handicap, des AESH et des familles, qui jonglent pour scolariser leurs enfants, sans oublier les collectivités et les écoles, plongées dans une incertitude néfaste.

C'est une belle avancée, mais il reste fort à faire pour que l'école soit vraiment inclusive. Après le quantitatif, il faut agir sur le qualitatif pour que l'inclusion soit bien vécue. Il reste des chantiers : le cadre d'emploi des AESH, les crédits de formation - en baisse en 2024 - et les revalorisations salariales.

Ce texte simplifiera la vie de ceux qui forment la communauté éducative.

Mme Laure Darcos. - Je me joins aux louages de chacun et remercie Cédric Vial et Anne Ventalon. Voir son texte modifié est parfois décevant, mais c'est la sagesse que de le voter conforme - les Indépendants le voteront.

Nous l'avons vu lors des dernières sénatoriales, les maires sont en demande d'une solution. Il est logique que l'État rémunère le temps complet, car ces enfants font des journées complètes, quelles que soient leurs activités.

M. Gérard Lahellec. - Je souligne à mon tour à quel point ces dispositions sont attendues par nos collectivités. L'article 3 est de bon aloi - dont acte. Certes, s'agissant de l'article 4, nous ne sommes guère enclins à accepter des rapports, même si ces indicateurs sont parfois utiles. En outre, quand bien même ce rapport ne serait pas produit, cela ne changerait pas l'esprit du texte.

Parce que ce texte est une avancée, le groupe CRCE votera également ce texte conforme.

M. Bernard Fialaire. - Tout le monde attend ces mesures depuis longtemps. Nous avons une culture du consensus : nous acceptons le vote conforme.

Sur la demande de rapport, nous aurions même souhaité aller plus loin et demander une expérimentation de la prise en charge par les départements, financée par l'État. Il faudra clarifier les choses, alors que la protection maternelle et infantile (PMI) se charge déjà du dépistage du handicap et que la médecine scolaire sera peut-être concernée, que les MDPH relèvent de cette collectivité... Notre rôle est de donner de la cohérence à la communauté éducative. Les communes prennent bien en charge les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (Atsem) et le périscolaire. Au département d'assumer tout le médico-social, à la région les stages et l'orientation. Si tout le monde fait bien son travail, ce sera plus efficace.

Mme Mathilde Ollivier. - Le GEST votera aussi ce texte conforme. Dès la rentrée 2024, il faut pouvoir mettre en oeuvre ces mesures, car les AESH sont souvent dans des situations complexes, avec des contrats partagés entre plusieurs employeurs.

Sénatrice des Français de l'étranger, je pose la question de l'adaptation de la mesure aux lycées français.

M. Max Brisson. - Même si le groupe Les Républicains aurait préféré la pureté légistique du texte de Cédric Vial et d'Anne Ventalon, par responsabilité, nous voterons ce texte conforme. Je relève la citation par le Premier ministre, au sein de sa déclaration de politique générale, de Cédric Vial...

La réalité de l'école inclusive et de la prise en charge du handicap est devant nous. Nous devrons l'aborder sans dogmatisme, mais avec pragmatisme. Certains, par posture, chargent beaucoup la barque de l'école. Laure Darcos avait tenté de faire adopter des amendements de bon sens dans le cadre du projet de loi pour une école de la confiance, mais avait dû reculer faute de débats sereins.

M. Laurent Lafon, président. - Je remercie à mon tour Cédric Vial, cité par le Premier ministre lui-même. L'aboutissement de ce texte n'était pas une évidence, a priori. Merci également à Anne Ventalon, qui l'a fait aboutir.

M. Cédric Vial, auteur de la proposition de loi. - Je remercie le président Lafon, qui, après mes questions au ministre sur les AESH lors d'une audition, m'avait confié une mission flash à l'origine de ces travaux. C'est un travail de fond : en tirant la pelote de laine, j'ai constaté dans le cadre de cette mission que se posaient d'importants problèmes d'organisation du service public de l'école inclusive, qui ne mérite pas son nom malgré d'importants moyens. J'avais alors identifié une mesure législative, qui fait l'objet de nos travaux aujourd'hui, mais aussi bien d'autres, réglementaires, voire en matière d'organisation des ministères, qui demeurent d'actualité. Nous ne réglons donc pas tous les problèmes.

Néanmoins, ce petit texte apporte d'importantes réponses. Je remercie les membres de mon groupe, dont Max Brisson, ainsi que la rapporteure Anne Ventalon, pour son travail de consensus. Cela nous permet d'aboutir à une unanimité au Sénat et à une très large majorité à l'Assemblée nationale, les députés du groupe La France Insoumise-NUPES s'étant abstenus en séance.

Je note aussi l'évolution des positions du Gouvernement, avec Jean-Michel Blanquer, que nous avons saisi du problème, puis Pap Ndiaye, qui semblait intéressé par notre proposition, mais ne l'avait pas acceptée pour des raisons budgétaires, et enfin Gabriel Attal qui, devenu Premier ministre, a arbitré en ce sens - je nous en félicite.

Le vote conforme permettra l'applicabilité du texte à la rentrée de septembre. Je n'ai aucun état d'âme sur l'ajout de la date de septembre par l'Assemblée nationale, car il était prématuré de prévoir une date lors du dépôt du texte. Cette date permettra de laisser aux rectorats le temps de s'organiser.

Ce texte est attendu dans les territoires, par les familles, les établissements publics comme privés et les élus.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

L'article 1^er est adopté sans modification.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 3 (nouveau)

L'article 3 est adopté sans modification.

Article 4 (nouveau)

L'article 4 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

M. Laurent Lafon, président. - Après ce vote unanime, je rappelle que l'examen en séance aura lieu le 15 mai en fin d'après-midi.

Hommage à Guy-Dominique Kennel

M. Laurent Lafon, président. - J'ai une pensée pour Guy-Dominique Kennel, membre de cette commission, sénateur du Bas-Rhin et auteur, notamment, d'un rapport d'information sur l'enseignement professionnel et l'apprentissage. Nous nous rappelons son sourire, sa convivialité, sa chaleur humaine. Nous avons appris, avec tristesse, son décès ce matin.

Bilan annuel de l'application des lois - Communication

M. Laurent Lafon, président. - Il m'appartient, pour conclure cette réunion, de vous présenter le bilan annuel de l'application des lois relevant de notre commission. Il est toujours éclairant de relever les points de blocage de certains textes...

Au cours de la session 2022-2023, quatre lois relevant de la compétence de notre commission ont été promulguées. Alors que chacune nécessitait la publication de mesures réglementaires, seules deux s'avèrent à ce jour pleinement applicables. Il s'agit de la loi du 16 décembre 2022 visant à lutter contre la précarité des accompagnants d'élèves en situation de handicap et des assistants d'éducation, rapportée en décembre 2022 par Marie-Pierre Monier, et de la loi du 22 juillet 2023 relative à la restitution des biens culturels ayant fait l'objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945, rapportée en mai 2023 par Béatrice Gosselin. Nous ne pouvons que nous réjouir de la célérité avec laquelle les ministères ont pris l'ensemble des mesures d'application de ces deux textes.

Les deux autres lois demeurent, en revanche, d'application partielle.

La loi du 13 avril 2023 visant à favoriser l'accès de tous les étudiants à une offre de restauration à tarif modéré, déposée par Pierre-Antoine Levi et rapportée par Jean Hingray, nécessite toujours un décret en Conseil d'État. S'il n'a pas encore été pris, une circulaire du 4 décembre 2023 de la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle demande néanmoins aux recteurs de se mobiliser sans attendre pour la mise en oeuvre de ce texte. Ils sont ainsi tenus de soutenir les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) pour développer de nouveaux conventionnements et établir une cartographie des sites de formation où, faute d'offre de restauration universitaire, une aide financière devra être versée aux étudiants.

Par ailleurs, concernant la loi du 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne, rapportée par Alexandra Borchio Fontimp en mai 2023, l'unique mesure d'application est différée dans l'attente d'une décision de la Commission européenne sur la conformité du dispositif.

J'en viens à présent aux lois examinées par notre commission et promulguées avant le 1^er octobre 2022. Depuis l'an dernier, deux lois sont devenues totalement applicables.

Il s'agit d'abord de la loi du 21 décembre 2021 créant la fonction de directrice ou de directeur d'école, déposée par la députée Cécile Rilhac, dont les trois mesures d'application encore attendues ont été satisfaites par le décret unique du 14 août 2023, qui précise les conditions dans lesquelles les enseignants nommés dans un emploi de directeur d'école bénéficient d'un avancement accéléré au sein de leur corps et définit leurs missions, permettant la mise à jour du référentiel de leurs tâches, qui datait de plus de dix ans. Il précise également les conditions dans lesquelles, en cas de vacance d'emploi, un instituteur ou un professeur des écoles non inscrit sur la liste d'aptitude peut être nommé, à sa demande, directeur d'école. Je rappelle qu'il s'agit d'un assouplissement que nous avions introduit - Max Brisson y était très attaché.

Ensuite, s'agissant de la loi du 2 mars 2022 visant à démocratiser le sport en France, chère à Michel Savin, les huit mesures d'application encore attendues ont été satisfaites par la publication de quatre décrets relatifs à l'aménagement d'un accès indépendant aux équipements affectés à la pratique d'activités sportives dans les écoles, aux conditions de désignation d'un référent pour l'activité physique et sportive en établissement social et médico-social et à l'organisation, au fonctionnement et aux échanges d'informations de la plateforme nationale de lutte contre la manipulation des compétitions sportives.

Concernant les quatre autres lois relevant de notre commission et promulguées avant le 1^er octobre 2022, une seule a vu son taux d'application progresser du fait de l'adoption d'une nouvelle mesure : la loi du 30 décembre 2021 visant à conforter l'économie du livre et à renforcer l'équité et la confiance entre ses acteurs, déposée par Laure Darcos. Après notification à la Commission européenne, le décret du 22 juin 2023 relatif aux modalités de communication au public du prix des offres de livres neufs et de livres d'occasion est en effet entré en vigueur le 23 décembre 2023.

En revanche, le décret prévu à l'article 5 sur les modalités d'application du dépôt légal des contenus numériques est encore en cours de préparation. Nous comptons bien entendu sur Laure Darcos pour suivre la publication de cette dernière mesure, qui rendrait le texte complètement applicable.

Les trois autres lois, promulguées avant le 1^er octobre 2022, n'ont en revanche connu aucune avancée pour ce qui concerne leur mise en oeuvre au cours de l'année écoulée. Ainsi, le taux d'applicabilité de la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, chère à Max Brisson, demeure de 91 %. Nous ne pouvons que regretter, cette année encore, l'absence de publication des deux dernières mesures, relatives au renforcement de la coopération entre les services sociaux et les établissements scolaires pour la scolarisation des élèves en situation de handicap et à la mise en place d'un dispositif intégrant les établissements scolaires et les services médico-sociaux pour accompagner les élèves présentant des difficultés psychologiques. Nous aurons sans doute l'opportunité d'interroger le ministre de l'éducation nationale sur le sort réservé à ces mesures, dont la publication est désormais attendue depuis près de cinq ans, et qui renvoient à nos débats sur l'école inclusive.

La loi du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur atteint, quant à elle, un taux d'application de 95 %. Sur les 38 mesures réglementaires prévues, deux manquent toujours à l'appel : elles concernent l'application spécifique des chaires de professeur junior aux personnels enseignants et hospitaliers et la diversification du recrutement des étudiants par les établissements d'enseignement supérieur. Nous savons pouvoir compter sur la vigilance de Laure Darcos, rapporteure du texte, et de Stéphane Piednoir pour nous informer de la prochaine publication de ces quelques mesures ou des difficultés qu'elles suscitent.

Je conclus mon propos sur les rapports que nous demandons régulièrement au Gouvernement de nous transmettre. Ainsi, entre le 1^er octobre 2017 et le 31 mars 2024, seuls cinq rapports nous ont été remis sur les dix-sept prévus par les textes que nous avons adoptés. Cela doit sans doute nous conduire à nous interroger sur la poursuite de cette pratique ou, à défaut, sur le souhait du Gouvernement de nous transmettre les informations demandées.

La réunion est close à 15 h 05.