COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Proposition de loi visant à protéger le groupe Électricité de France d'un démembrement, adoptée par l'Assemblée nationale (deuxième lecture) - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, nous commençons l'année par l'examen en deuxième lecture du rapport de Mme Christine Lavarde sur la proposition de loi visant à protéger le groupe Électricité de France d'un démembrement, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Ce texte avait été une première fois discuté par le Sénat en mars et en avril 2023, M. Gérard Longuet ayant alors été désigné comme rapporteur de la commission des finances.

Pour le dire de manière très synthétique, je vous propose de revenir à un texte proche de celui adopté par notre commission, puis en séance par le Sénat, en excluant toutefois en partie les modifications consécutives à l'adoption d'un amendement du Gouvernement. Les modifications que je propose d'apporter tiennent par ailleurs compte de ce qui est advenu depuis mars 2023, à savoir que l'entreprise d'EDF est sortie de la cote, et que son capital est détenu à 100 % par l'État.

Trois articles ont été supprimés par le Sénat en première lecture, et leur suppression a été maintenue par l'Assemblée nationale en seconde lecture : les articles 1^er, 3 et 4.

Je ne vous parlerai que rapidement de l'article 3 ter, qui prévoit un rapport sur l'opportunité de nationaliser Électricité de Mayotte, actuellement détenue à 50 % par la collectivité de Mayotte et à 25 % par EDF, dont la date de remise a été ajustée à l'Assemblée nationale en seconde lecture : cela ne pose pas de difficulté. En revanche, je concentrerai mon propos sur les articles 2 et 3 bis.

L'article 2 constitue le corps de la proposition de loi : il concerne le statut d'EDF. La rédaction de l'Assemblée nationale pose certaines difficultés. L'alinéa 4 donne le sentiment qu'EDF devient l'unique acteur du marché de l'électricité en France, ce qui est problématique, car ce marché est ouvert à la concurrence. Par ailleurs, avec cette rédaction, les objectifs des auteurs de la proposition de loi, avec lesquels je me suis entretenue, ne sont pas atteints : ils ont pour unique volonté de s'assurer que les actifs de certaines filiales, notamment du gestionnaire du réseau de distribution Enedis, qu'EDF détient aujourd'hui en totalité, ne pourront pas être cédés.

Par l'amendement COM-2, je propose ainsi une rédaction différente de cet alinéa 4, en remplaçant cette liste à la Prévert des activités exercées aujourd'hui par EDF, ce qui satisfera l'amendement déposé par Mme Paoli-Gagin et d'autres collègues du groupe Les Indépendants. À l'instar de ce qu'a établi la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités entre l'État et la SNCF, nous proposons qu'un contrat entre l'État et EDF fixe les grandes orientations de politique de l'entreprise, à savoir des objectifs de trajectoire financière, d'investissement, de décarbonation de la production d'électricité, de maîtrise des prix pour les ménages et les entreprises et d'adaptation des capacités de production à l'évolution de la demande en électricité. Comme celui qui est conclu entre l'État et la SNCF, ce contrat aurait une durée de dix ans, serait revu tous les trois ans et ferait l'objet d'un compte rendu annuel dans le rapport d'activité de l'entreprise, transmis à la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et au Parlement. Les parlementaires seront ainsi assurés d'avoir un droit de regard sur le devenir du groupe EDF. Il y a évidemment d'autres moments de la vie parlementaire qui permettent de se prononcer sur d'autres aspects de la politique énergétique : nous examinerons bientôt le projet de loi relatif à la souveraineté énergétique ; tous les cinq ans, nous nous penchons sur la programmation pluriannuelle de l'énergie, et nous aurons bientôt à transposer dans le droit français la directive européenne sur l'énergie.

Une phrase, figurant au paragraphe III de l'amendement COM-2, précise que le capital d'Enedis est détenu en totalité par EDF. Je le dis d'emblée, il est impossible d'inscrire dans le texte une phrase similaire pour Réseau de transport d'électricité (RTE), dont le capital est aujourd'hui détenu par la Caisse des dépôts et consignations et par EDF, car RTE a un statut particulier dans le droit européen. Les activités de transport font l'objet de règles de séparation spécifiques : le droit européen exigeant notamment que l'évolution vers une séparation intégrale de la propriété des infrastructures de transport ne peut en aucune circonstance être empêchée. Si l'on sanctifiait dans la loi le fait que le capital de RTE était détenu à 50 % par EDF, on entraverait le droit européen, étant entendu que le code de l'énergie prévoit déjà que RTE doit être détenu par des actionnaires publics.

Le paragraphe II de l'amendement COM-2 concerne l'actionnariat salarié. Le texte voté par le Sénat en première lecture prévoyait la possibilité de conserver cet actionnariat salarié à hauteur de 2 %, ce qui correspondait à la part des actionnaires salariés avant que l'État ne reprenne la totalité du capital d'EDF. En séance, au Sénat, le Gouvernement avait déposé un amendement pour rendre possible, et non obligatoire, le maintien de l'actionnariat salarié. Nous proposons au contraire de conserver une rédaction proche de celle qui avait été votée par notre commission l'an dernier, qui prévoit le partage de la valeur au sein de l'entreprise au moyen de la détention d'une part du capital par les salariés. Je propose d'ajouter la mention « et les anciens salariés de l'entreprise », afin de permettre à ceux qui ont dû vendre leurs actions de revenir dans le capital de l'entreprise. La rédaction proposé conserve le présent de l'indicatif, et ne conditionne pas l'actionnariat salarié : celui-ci devra bien être mis en oeuvre.

Je vous propose en revanche de supprimer les alinéas 6 et 7 de l'article 2, qui ne relèvent pas du domaine de la loi. Ils fixent les modalités de l'ouverture du capital aux salariés, apportant des précisions extrêmes. La rédaction actuelle pose un certain nombre de difficultés, car elle ne permet pas à de futurs salariés d'EDF de rentrer au capital, puisqu'une seule opération d'ouverture du capital est prévue. Nous proposons d'inscrire dans le marbre le principe de l'actionnariat salarié, conformément à la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte).

Au regard de ce que j'ai dit, j'émettrai donc un avis défavorable sur les sous-amendements COM-4 et COM-5 déposés par Michel Canévet, ainsi que sur l'amendement COM-1 rectifié de Vanina Paoli-Gagin, qui serait satisfait par l'adoption de l'amendement COM-2.

L'article 3 bis concerne l'extension des tarifs réglementés de vente de l'électricité (TRVE). Lorsque le Sénat avait adopté cette disposition, nous ne connaissions pas encore la volonté du Gouvernement. Depuis, ce dernier a clarifié sa position, en indiquant que ces tarifs seraient applicables à l'ensemble des très petites entreprises (TPE) au sens du droit européen, ce qui inclut donc les collectivités locales ayant un budget de moins de deux millions d'euros et des équipes de moins de dix équivalents temps plein (ETP) annuels. Nous proposons une rédaction conforme au droit européen, qui ne mentionne aucun seuil de puissance souscrite maximale. Il est toutefois étonnant que, dans le projet de loi relatif à la souveraineté énergétique transmis au Conseil d'État, que j'ai pu consulter à titre d'information, le Gouvernement étende les TRVE en introduisant un plafond de 250 kilovoltampères. Il sera intéressant de voir quelle position le Gouvernement adoptera dans l'hémicycle par rapport à notre rédaction, qui étend les TRVE à tous sans plafond, comme le permet le droit européen.

À l'article 3 bis, nous proposons de supprimer quelques éléments ajoutés en séance publique lors de la seconde lecture du texte à l'Assemblée nationale, mais qui ne sont pas conformes au droit européen.

Enfin, nous fixons la date d'entrée en vigueur de ces TRVE aux nouveaux éligibles au 1^er février 2025, un temps minimum étant nécessaire à la CRE pour les déterminer. Dans la pratique actuelle, la construction des TRVE repose sur un lissage sur 24 mois des prix du marché de gros. De toute manière, à partir du 1^er janvier 2026, la construction des TRVE sera complètement différente de celle qui existe aujourd'hui, puisque le mécanisme de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (Arenh) n'existera plus.

Alors que nous nous apprêtons à étendre les TRVE, je précise qu'à court terme, en raison de la baisse des prix sur les marchés de gros, ce n'est plus le moyen le plus bon marché pour s'approvisionner en électricité, les offres de marchés étant désormais souvent plus compétitives. L'intérêt de ces tarifs est cependant de protéger leurs bénéficiaires, sur le long terme, des fluctuations des prix de marché. Nous regrettons que le Gouvernement n'ait pas été plus prompt à faire sauter le plafond des 36 kilovoltampères qui n'existait que du fait d'une surtransposition française, ce qui aurait évité de devoir recourir aux dispositifs d'amortisseur et de suramortisseur pour les petites entreprises.

M. Claude Raynal, président. - Il est toujours intéressant de démarrer l'année par un dossier portant sur l'électricité, sujet d'une rare complexité que je vous remercie d'éclairer, madame le rapporteur.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le travail de Christine Lavarde suit les traces de celui de son prédécesseur, Gérard Longuet, et permet de simplifier les enjeux de ce débat et de favoriser sa compréhension. Si ce débat pouvait permettre de mieux comprendre la mécanique du fonctionnement d'EDF, nous ferions oeuvre utile. Cela nous éviterait de mener de faux combats d'arrière-garde pour nous projeter vers l'avenir. Ce matin, j'entendais encore à la radio la porte-parole du Gouvernement, qui avait un peu de mal à se faire comprendre par le journaliste lui posant des questions sur l'énergie et le plafonnement des mesures exceptionnelles de soutien aux entreprises. À force d'avoir élaboré un dispositif incompréhensible, il devient difficile d'en sortir.

Ce texte, modifié par le rapporteur, me semble aller dans le sens de la sagesse. L'enjeu autour de l'actionnariat salarié est de laisser la porte ouverte. Le moment venu, nous pourrons organiser les choses autrement mais évitons de rentrer trop tôt dans des débats qui ne correspondent pas aux enjeux majeurs de cette proposition de loi.

M. Bruno Belin. - Je souhaiterais une précision sur l'article 3 bis. Nous sommes un certain nombre à militer depuis plusieurs années pour les « petits consommateurs ». Il y a eu le bouclier, il est question d'inclure les TPE dans les TRVE, mais tous les jours nous rencontrons des élus de petites communes qui se plaignent des coûts de l'énergie. Un tarif particulier est-il envisagé pour les communes à partir d'une certaine taille ? Cela concernerait les communes de moins de 2 000 habitants ou de 10 salariés, mais dans l'avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique il est question de remplacer le seuil de 36 kilovoltampères par un seuil de 250 kilovoltampères... Ce texte envisage-t-il qu'un effort spécifique soit consenti pour les communes les plus rurales, qui ont le moins de moyens ?

M. Marc Laménie. - Je remercie Christine Lavarde de son analyse sur cette proposition de loi. Mais quelles en seront les conséquences concernant l'endettement important d'EDF ? Aura-t-elle également des conséquences sur la gouvernance du groupe ?

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je ne comprends pas bien la modification de la rédaction de l'alinéa 4 de l'article 2, qui décrit l'ensemble des activités d'EDF, à savoir « la production, le transport [...], la distribution, la commercialisation, l'importation et l'exportation d'électricité, le développement, la construction, l'exploitation et la maintenance des sources d'énergie hydraulique, nucléaire, renouvelable et thermique ». Le rapport indique qu'on a le sentiment qu'EDF serait la seule entreprise à assurer ces activités, mais ce n'est pas ce que cet alinéa indique.

Madame le rapporteur, vous avez avancé dans votre propos liminaire que ces dispositions seraient contraires à la directive européenne de 2003 sur le marché de l'électricité, mais il me semble que cela n'est pas tout à fait exact. Cette directive demande certes la séparation des activités, mais le groupe EDF assure ces activités non pas de manière globale, mais avec des entreprises séparées.

En revanche, je suis très favorable à l'idée d'établir un contrat de dix ans glissants entre l'État et EDF, qui me semble salutaire.

Enfin, concernant la simplification proposée des dispositifs d'actionnariat salariés, quelle est la position des partenaires sociaux ? Sont-ils attachés à un degré de précision plus protecteur, déterminé par la loi ?

M. Thomas Dossus. - Si ce texte empêche le démembrement d'EDF, nous n'allons pas nous en plaindre, mais nous éprouvons encore des doutes en raison de la suppression de l'article 1^er.

Je m'étonne de la pudeur du rapport sur l'analyse de la dette d'EDF, notamment sur les impacts financiers liés au nucléaire, la prolongation de durée de vie du parc et la construction de nouveaux réacteurs nous plaçant devant des ordres de grandeur démentiels, les dépassements de coûts étant hallucinants. Je trouve étonnant que notre commission, d'habitude prompte à dénoncer la gabegie financière, ne s'empare pas davantage du sujet.

Je rappellerai donc quelques chiffres : la Cour des comptes estime le coût final de l'EPR de Flamanville à 19 milliards d'euros, alors que 8 milliards d'euros étaient initialement prévus. Le grand carénage devant prolonger la durée de vie du parc nucléaire au-delà de quarante ans est renchéri de 49,4 milliards d'euros. La construction de la centrale nucléaire d'Hinkley Point a provoqué la démission d'un directeur financier d'EDF : son budget initial était prévu à 18 milliards de livres, mais sa construction va s'élever à 40 milliards de livres, les surcoûts étant entièrement à la charge d'EDF, en raison de la défaillance de son partenaire chinois.

En France, nous projetons de multiplier par six ce type de fiasco en construisant de nouveaux réacteurs. Vous me répondrez que le nucléaire est une énergie décarbonée et que nous devons faire face à l'urgence climatique : chèque en blanc et open bar sur le nucléaire ! Pourtant, dans le monde entier, la part du nucléaire sur le marché baisse, et les investissements sont quatorze fois plus importants pour les énergies renouvelables. La France s'entête dans une voie qui n'est pas celle qui est choisie par le reste du monde, la Chine mise à part.

Nous sommes à un carrefour. Plusieurs textes vont être examinés au sujet du mix énergétique français. Ne reproduisons pas un certain nombre d'erreurs, pensons au coût de ces choix, et aidons l'État à faire les bons choix.

M. Vincent Delahaye. - Je rassure M. Dossus : demain aura lieu la réunion constitutive de la commission d'enquête sur l'électricité. Nous aurons l'occasion de faire le point sur les coûts complets de l'énergie nucléaire, mais également des différentes énergies renouvelables et d'examiner leurs coûts annexes. Nous préciserons bien les choses, sans idéologie et avec pragmatisme, en prenant en compte les aspects financiers.

Je suis heureux que cette proposition de loi soit discutée en seconde lecture. A-t-on prévu d'inscrire dans le texte des obligations légales pour que le groupe EDF distingue bien dans ses comptes ses activités de production et de commercialisation ? Nous parlions du marché et de la concurrence : cela fait partie des demandes afin qu'il n'y ait pas de mélange des genres, et que la position dominante d'EDF dans la production d'électricité ne lui confère pas un avantage démentiel en matière de commercialisation.

M. Thierry Cozic. - Le groupe socialiste votera contre l'ensemble des amendements déposés. Il est dommage que, compte tenu de l'importance du sujet, nous ne puissions pas voter un texte conforme à celui de l'Assemblée nationale, qui me semblait un bon compromis, notamment au niveau de son article 3 bis, qui prévoit d'étendre les TRVE aux petites et moyennes entreprises (PME), aux collectivités et aux organismes d'HLM.

M. Michel Canévet. - Le partage de la valeur est un objectif que nous poursuivons dans notre économie depuis un certain temps, notamment avec la loi Pacte. Je suis étonné que l'on veuille remplacer l'expression claire de ce partage de la valeur par l'actionnariat salarié. Si l'État n'est pas exemplaire pour promouvoir l'actionnariat salarié, comment pourrait-il inciter les entreprises à le mettre en oeuvre ? Il faut préciser la manière dont le partage de la valeur sera réalisé, en fixant un objectif d'actionnariat salarié à 10 % du capital social d'EDF, et en précisant la manière dont cet objectif sera atteint au niveau réglementaire : c'est ce que je propose avec les sous-amendements que j'ai déposés à l'amendement COM-2.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pour rassurer M. Michel Canévet, à l'alinéa 5 de l'article 2 il est écrit que « pour assurer le partage de la valeur au sein de l'entreprise, la part de détention de l'État est minorée ». C'était un texte proche de celui adopté par notre commission en première lecture, qui emploie le présent de l'indicatif et non le conditionnel. Nous avons simplement complété la mesure votée par l'Assemblée nationale en seconde lecture en rajoutant la mention « et les anciens salariés de l'entreprise », pour permettre aux actionnaires qui ont dû vendre leurs actions au moment du rachat total de l'entreprise par l'État de redevenir actionnaires de l'entreprise dans laquelle ils ont travaillé. Cette rédaction me semble satisfaire les sous-amendements que vous avez déposés.

Comme vous, je suis attachée à l'actionnariat salarié et aux mesures votées dans la loi Pacte. Au-delà du seul actionnariat salarié, des dispositifs de participation pourraient être mis en place de manière très rapide. Toutefois, ils ne relèvent pas du domaine de la loi, mais concernent les relations dans les entreprises. Ce que l'on supprime, ce sont les modalités pratiques de cette ouverture du capital, qui ne relèvent pas du domaine de la loi. Comment pourrions-nous déterminer lors d'une réunion de commission la valeur de l'action d'une entreprise qui n'est plus cotée ?

M. Michel Canévet. - Mon sous-amendement concerne les anciens salariés...

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Le dispositif prend en compte tant les salariés d'hier que ceux d'aujourd'hui ou de demain, qui pourront acquérir une part du capital de l'entreprise.

En réponse à l'intervention de Monsieur Cozic, je le rappelle, l'extension des TRVE avait été votée contre l'avis des rapporteurs appartenant par ailleurs aux groupes communiste et socialiste à l'Assemblée nationale ; la commission des finances avait d'ailleurs voté conforme l'article 3 bis, car les extensions demandées sont contraires au droit européen. J'ai échangé avec l'auteur de la proposition de loi qui m'a dit que le Sénat serait là pour recadrer le débat...

Monsieur Delahaye, concernant la séparation des coûts et des recettes, ce texte est en réalité une petite partie de l'avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique actuellement examiné par le Conseil d'État. La CRE et l'autorité de la concurrence ont mis en avant, notamment dans un courrier rendu public hier, l'impérieuse nécessité que la CRE puisse constater les coûts et les recettes des différentes activités d'EDF. Il s'agit notamment d'assurer l'accès des concurrents aux contrats nucléaires, et de constater que les coûts de production et les prix du marché sont bien en rapport. Ces éléments sont identifiés, mais ils seront traités par le texte qui nous sera bientôt transmis. Le Conseil d'État fera peut-être des remarques complémentaires sur le sujet.

Le futur rapporteur de la commission d'enquête sur l'électricité a déjà indiqué que la dette d'EDF serait étudiée par cette structure temporaire, à laquelle nombre d'entre nous participeront.

Monsieur Dossus, vous regrettez la suppression de l'article 1^er, mais nous ne pouvons plus nous prononcer compte tenu de la règle de l'entonnoir : il a été supprimé en première lecture au Sénat, et sa suppression a été confirmée par l'Assemblée nationale en seconde lecture.

Madame Carrère-Gée, vous souhaitez conserver la rédaction actuelle de l'alinéa 4 de l'article 2. Selon l'interprétation que l'on fait du texte, il suffirait qu'EDF se sépare de toutes ses autres activités tout en conservant un seul de ses actifs dans le désert du Sahara, où le groupe possède des entreprises de production d'énergie solaire, pour que la rédaction du texte soit respectée. Les auteurs de la proposition de loi en sont convenus : cette rédaction ne satisfait pas leur objectif de s'assurer du non-démembrement de l'entreprise, notamment du fait que 100 % du capital d'Enedis soit détenu par EDF. Le contrat entre l'État et EDF que nous proposons permet de fixer des objectifs et d'assurer de la production d'électricité au meilleur tarif, ce qui impose à EDF de se positionner sur le maintien de son parc nucléaire par exemple.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Nous pourrions conserver les deux formules.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Ce n'est pas ce que nous avions voté en première lecture, et nous devons être cohérents. L'alinéa 4 a été ajouté en seconde lecture à l'Assemblée nationale. Après avoir échangé avec le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, qui est aussi l'auteur du texte, il a semblé que cette logique consistant à mettre EDF dans la même situation que d'autres grands groupes français ne posait pas de difficulté.

J'ai auditionné les représentants des anciens actionnaires salariés. J'ai le sentiment qu'ils n'ont pas lu dans le détail la rédaction proposée par les amendements que je présente, car nous maintenons bien dans le texte l'ouverture du capital pour les salariés, et nous supprimons uniquement la précision de ses modalités pratiques.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Mais vous retardez cette ouverture.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pour l'instant, dans le texte actuel, il n'y aurait qu'une seule opération d'ouverture du capital... Nous sommes favorables à l'actionnariat salarié. Nous suivons en cela la rédaction adoptée en première lecture au Sénat, si ce n'est qu'elle fixait à l'époque un taux de 2 % du capital, l'opération de vente n'ayant alors pas encore eu lieu. Mais la philosophie que nous suivons est exactement la même qu'au mois de mars dernier. Je veux vous rassurer, et rassurer les salariés d'EDF : vendredi dernier, je leur ai indiqué que nous étions favorables à mettre rapidement en place un intéressement au bénéfice économique de l'entreprise. Nous pouvons d'ailleurs espérer que les résultats du groupe soient meilleurs dans les prochaines années que lors des deux derniers exercices...

Enfin, concernant les tarifs d'électricité pour les petites communes, le droit européen prévoit que les TRVE sont applicables aux TPE, la définition des TPE incluant les collectivités au budget inférieur à 2 millions d'euros et employant moins de 10 ETP annuels. Une commune n'ayant comme employé à l'année qu'une secrétaire de mairie, mais devant employer vingt saisonniers pour assurer le fonctionnement d'un camping pendant les deux mois d'été, aura ainsi droit aux TRVE. En revanche, jusqu'à présent les seuils de puissance souscrite pouvaient poser des problèmes, notamment pour de petites communes ayant besoin de la présence de générateurs, ou pour les artisans possédant des chambres froides ou des outils de cuisson. Les TRVE seraient fixés sans seuils, conformément à la définition du droit européen. Cela permettrait d'aider un grand nombre de communes.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 2

Le sous-amendement COM-4 n'est pas adopté.

M. Michel Canévet. - Le sous-amendement COM-5 concerne les salariés et anciens salariés d'EDF qui ont été obligés de vendre leurs actions. Ceux qui avaient fait le choix de croire en l'entreprise ne pourront pas racheter des actions qu'ils possédaient, ce qui va à l'encontre du partage de la valeur.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - C'est le point traité par le paragraphe II de l'amendement COM-2. Le capital est ouvert aux salariés et aux anciens salariés. Nous ne précisons pas les modalités, les prix et les délais de la vente, qui ne relèvent pas du domaine de la loi. En séance, en première lecture au Sénat, le Gouvernement avait déposé un amendement visant à changer le présent de l'indicatif par un conditionnel, ce qui modifiait le sens de la mesure. Mais tant qu'un amendement similaire du Gouvernement n'est pas déposé par le Gouvernement et n'est pas voté par le Sénat, le présent de l'indicatif garantit la mise en oeuvre de l'actionnariat salarié.

Le sous-amendement COM-5 n'est pas adopté. L'amendement COM-2 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-1 rectifié tombe.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3 bis

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement COM-3 vise à mettre le texte en conformité avec le droit européen et fixe la date d'entrée en vigueur de l'extension des TRVE au 1^er février 2025.

M. Michel Canévet. - Nous évoquons les TPE et les petites communes. Ne faudrait-il pas évoquer également les petits organismes publics, notamment les HLM ? D'autres organisations relevant de la sphère publique mériteraient de bénéficier de ces dispositions.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - La définition du droit européen couvre également les organismes que vous mentionnez. Nous proposons de nous en tenir à cette définition : votre demande est satisfaite.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 3 bis est ainsi rédigé.

Article 3 ter

L'article 3 ter est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES SORTS

Programme de contrôle de la commission pour 2024 - Communication

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, comme chaque année, il me revient de vous présenter le projet de programme de contrôle de notre commission pour les mois qui viennent.

Ce projet de programme, arrêté par le Bureau de notre commission mi-décembre sur la base des informations transmises par l'ensemble de nos collègues, contient trois catégories de travaux.

La première correspond aux travaux de contrôle des rapporteurs spéciaux, dans leur domaine de compétence. Ils sont au nombre de vingt-sept, dont quatre correspondent à la poursuite de travaux déjà engagés en 2023. Tous les autres contrôles engagés l'an passé ont fait l'objet d'une restitution devant notre commission.

Les sujets que vous avez choisis en tant que rapporteurs spéciaux correspondent à des thématiques relevant de chaque mission budgétaire. Je me félicite donc de la diversité des communications que nous aurons à entendre au cours de l'année qui commence. Certains sujets reviennent aussi pour être traités sous d'autres angles ou dans d'autres secteurs, comme l'immobilier. Il est important aussi de suivre ce qui a pu se passer derrière un contrôle déjà réalisé, ce que s'efforce de faire M. Jeansannetas concernant le Stade de France, sur lequel il avait rendu un rapport en 2019.

La deuxième catégorie de travaux porte sur les enquêtes demandées à la Cour des comptes en application de l'alinéa 2 de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances.

Pour mémoire, nous attendons déjà au cours des prochaines semaines la remise ou la présentation de quatre enquêtes portant sur la délivrance des titres d'identité, sur la mise en place et la viabilité de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), sur l'action de la direction générale des finances publiques (DGFiP) auprès des collectivités territoriales ainsi que sur les financements extrabudgétaires de la politique culturelle de l'État.

Les auditions pour suites à donner à ces enquêtes débuteront le 31 janvier avec la présentation du rapport sur la direction générale des finances publiques. Nous enchaînerons ensuite avec l'enquête concernant l'ANCT.

S'agissant des travaux commandés à la Cour des comptes en 2024, nous avons pour l'heure demandé quatre autres enquêtes, sur proposition des rapporteurs spéciaux. Celles-ci auront pour thème la gestion de l'eau et de l'assainissement en outre-mer, le déploiement de la fibre optique sur le territoire, les contributions de la France en matière d'aide multilatérale ainsi que le bilan et l'efficacité des efforts en direction de l'éducation prioritaire.

Des échanges sont encore en cours pour déterminer le périmètre et les conditions de remise d'une cinquième enquête, dont le sujet concernerait les associations intervenant au titre de la politique d'immigration et d'intégration.

Enfin, la dernière catégorie porte sur les missions d'information transversales, parfois conjointes avec d'autres commissions, et les éventuels groupes de suivi.

Comme vous le voyez, cinq structures sont proposées pour notre commission. Je vous rappelle, en outre, que nous avons tout intérêt à conserver des marges de manoeuvre pour inscrire éventuellement des travaux en cours d'année, comme nous l'avons fait l'année dernière avec la commission d'enquête relative au fonds Marianne, ou l'année précédente en tenant compte d'une demande de contrôle issue d'une pétition en ligne ayant reçu plus de 100 000 signatures.

Une mission de la commission portera ainsi sur le financement du zéro artificialisation nette (ZAN). S'y ajoute le groupe de suivi, commun avec la commission des affaires économiques et la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, portant sur la mise en oeuvre du volet relatif à l'artificialisation des sols de la loi « Climat et résilience » et de la loi « ZAN »du 20 juillet 2023. Cinq membres de la commission des finances y participeront.

Le rapporteur général avait également évoqué devant la commission le lancement d'une mission d'information sur les problèmes assurantiels des collectivités territoriales, qui va commencer prochainement ses travaux.

Compte tenu des sujets traités par ces deux missions, ZAN et assurances des collectivités territoriales, nous vous proposons qu'elles soient constituées de dix-sept membres, afin de prévoir une représentation de l'ensemble des groupes politiques.

Nous inscrivons également une mission de contrôle conjointe avec la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable relative aux inondations survenues en 2023 et au début de l'année 2024, dont le rapporteur pour la commission des finances serait Jean-François Rapin. Les auditions de cette mission devraient être ouvertes à tous les membres de nos deux commissions qui souhaiteraient y assister.

Enfin, la mission portant sur la comparaison européenne des dispositifs fiscaux et des aides aux entreprises se poursuit et nous devrions aboutir prochainement.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je proposerai de rapporter la mission d'information sur les problèmes assurantiels des collectivités territoriales et que Jean-Baptiste Blanc, qui a porté le sujet du ZAN lors des travaux précédents et qui fera partie des membres désignés par le groupe Les Républicains dans la mission d'information sur le financement du ZAN, soit rapporteur de cette mission.

Il en est ainsi décidé. Le programme de contrôle est adopté.

M. Claude Raynal, président. - La prochaine Conférence des présidents, qui devrait se tenir mercredi 24 janvier, examinera l'ensemble des programmes de contrôle des commissions et délégations.

Questions diverses

M. Claude Raynal, président. - Je terminerai mon propos en faisant un petit point complémentaire quant à notre programme de travail. Outre ces contrôles et ces missions décidés ainsi que les enquêtes de la Cour des comptes qui vont prochainement faire l'objet d'une audition pour suite à donner ou être lancés pour l'année à venir, nous avons organisé pour la semaine prochaine, afin de répondre à une suggestion qui nous a été faite, une audition sous forme de table ronde, sur le thème : « Trajectoire des finances publiques et croissance économique en France et en Europe : bilan et perspectives. » Nous entendrons ainsi MM. Jérôme Creel, directeur du département des études de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), François Ecalle, président de l'association « Finances publiques et économie », et Luc Tholoniat, directeur en charge de l'« Économie des États membres II » au sein de la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne.

Par ailleurs, nous allons travailler en vue de la réforme à venir de l'octroi de mer en lien, à la demande du président Larcher, avec la délégation aux outre-mer. Aussi, le rapporteur général et moi-même avons proposé au Bureau d'organiser deux auditions, notamment sous forme de table ronde, que nous ouvrirons à nos collègues de la délégation. Nous programmerons la première prochainement.

N'hésitez pas à nous faire également des suggestions d'auditions le cas échéant.

Mme Nathalie Goulet. - L'ancien ministre délégué chargé des comptes publics M. Cazenave, dont nous ignorons toujours s'il sera ou nous maintenu au Gouvernement, avait annoncé un projet de loi sonnant le grand soir de la lutte contre la fraude fiscale. Ce sujet pourrait-il faire l'objet d'une audition ? Il pourrait s'agir d'un fil rouge des travaux de notre commission.

M. Claude Raynal, président. - Nous prenons acte de cette demande, et nous attendons de savoir quel sera notre interlocuteur.

La réunion est close à 10 h 30.

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Audition de M. François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux en accueillant ce matin M. François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France.

Je me permets de vous saluer, monsieur le gouverneur, de vous remercier de votre présence et de vous adresser, ainsi qu'à l'ensemble des personnels de la Banque de France, au nom de notre commission, mes meilleurs voeux pour cette nouvelle année.

Votre audition ce matin est désormais traditionnelle puisque nous avons le plaisir, depuis quelques années, de vous retrouver au mois de janvier. Nous souhaitons entendre votre analyse sur l'état de l'économie, ainsi que sur la nature et les conséquences de la politique monétaire actuellement menée.

L'inflation, que le système européen de banques centrales a pour mission de ramener à 2 %, décroîtrait fortement, puisque vos prévisions macroéconomiques font état d'une diminution de l'inflation moyenne de 5,7 % en 2023 à 2,5 % en 2024.

Pour faire diminuer l'inflation, la Banque centrale européenne (BCE) a mené une politique monétaire que l'on peut qualifier de très restrictive, augmentant les taux directeurs de 450 points de base entre juillet 2022 et septembre 2023. Ce resserrement monétaire sans précédent n'a pas été sans effet sur le volume de crédits immobiliers octroyés, passant de 22 milliards d'euros en mai 2022 à 8,6 milliards d'euros en décembre dernier. L'investissement des ménages, selon vos estimations, s'est ainsi contracté de 3,6 % en 2023 et sa baisse se poursuivrait pour atteindre - 4,1 % en 2024. Quant à l'investissement privé, vous estimez qu'il devrait augmenter de seulement 0,5 % en 2024, après une hausse de plus de 4 % en 2023, alimentée par des taux de marge élevés.

Il est donc à craindre que cette politique monétaire - dont vous nous direz peut-être pourquoi elle a été si restrictive - ne conduise à une stagnation de la croissance française qui, selon vos prévisions, ne devrait pas dépasser 0,9 % en 2024 - 0,7 % selon le Consensus des économistes. Le chômage, qui atteint désormais 7,4 %, pourrait également augmenter.

Vous déclariez pourtant dans la presse en septembre dernier : « Nous sommes sur le chemin de vaincre l'inflation, sans provoquer de récession ni de chômage massif ». C'est une question d'appréciation sur laquelle nous aimerions vous entendre.

Figurent également au nombre de vos attributions la gestion du système des paiements, ainsi que la régulation du secteur bancaire.

À ce titre, nous serons heureux de vous entendre sur l'entrée dans la deuxième phase de l'euro numérique. Les banques, qui disent avoir été peu associées lors de la « phase 1 », paraissent à tout le moins réservées sur ce projet. Nous vous laisserons nous expliquer son intérêt pour le citoyen.

Par ailleurs, le secteur bancaire européen s'est fait peur l'an dernier, à la suite des faillites de banques américaines en lien avec la remontée des taux - et avec celle de Crédit Suisse, plus proche de nous. La table ronde que la commission a organisée sur ce sujet en mai dernier nous a quelque peu rassurés, mais les voix sont discordantes sur la transposition des accords internationaux de Bâle III, qui doit intervenir au plus tard fin 2024 en Europe. Certains craignent l'application d'un modèle de réglementation anglo-saxon inadapté à la France, d'autres estiment au contraire qu'il pourrait être fait davantage, notamment en matière de climat, par exemple en pondérant de façon différente les actifs « verts » et « bruns » dans le calcul des ratios de fonds propres. Peut-être pourrez-vous nous éclairer sur ces sujets.

Je vous cède la parole sans plus attendre, monsieur le gouverneur, avant de prendre les questions de nos collègues. Cette audition est bien évidemment retransmise sur le site internet du Sénat.

M. François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France. - Merci de votre accueil et de vos propos.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les sénateurs, cette audition annuelle de janvier est devenue une tradition, presque un rite républicain. Il est en tout cas essentiel pour moi, car il marque le début d'année.

Merci pour vos voeux. Je formule tous les miens, d'abord personnels, pour chacun de vous, et collectifs, pour notre cher pays. Dans l'environnement qui va rester turbulent en 2024, nous aurons plus que jamais besoin d'ajouter au pessimisme de l'intelligence l'optimisme de la volonté.

Pour marquer le début de l'année, nous sommes venus avec mes équipes munis d'un cadeau modeste et sérieux, à l'image de la Banque de France : c'est le dernier Que sais-je actualisé sur notre institution. Je vous souhaite d'avoir d'autres lectures en 2024, mais celle-ci peut vous éclairer.

M. Claude Raynal, président. - Cela ne vaut pas 150 euros ?

M. François Villeroy de Galhau. - Non, c'est un modeste cadeau, compatible avec les règles déontologiques que nous appliquons des deux côtés.

Je n'en connais pas la valeur marchande exacte. Cela doit être de l'ordre de la dizaine ou de la quinzaine d'euros, mais le contenu est d'une grande richesse.

Plus sérieusement, je traiterai dans mon propos introductif certains des sujets que vous avez évoqués - pas tous, mais notre discussion permettra d'y revenir ensuite.

Je voulais d'abord parler du paysage conjoncturel en ce début d'année, qui tend plutôt à se stabiliser. Cette relative stabilisation permet et requiert de traiter nos défis économiques de moyen et long termes.

Il y a un an, beaucoup redoutaient, pour la France et l'Europe, un scénario noir qui ajouterait la récession à une inflation durable environnée de beaucoup d'incertitudes. Aujourd'hui, les incertitudes sur la conjoncture n'ont pas disparu, mais elles tendent à se dissiper. Une de preuves en est que nous avons très peu révisé nos prévisions entre septembre et décembre.

Je crois pouvoir dire que nous ne devrions avoir ni récession - bien qu'il existe un ralentissement incontestable - ni installation durable de l'inflation, même si le travail de la politique monétaire n'est pas terminé.

Nous menons chaque mois une enquête de conjoncture auprès de 8 500 entrepreneurs. La dernière, publiée début janvier, nous a conduits à remonter notre prévision de croissance pour le quatrième trimestre de l'an dernier à + 0,2 % et à conforter notre prévision pour 2024 à + 0,9 % avant une reprise progressive en 2025 et, plus encore, en 2026. C'est une croissance incontestablement ralentie, mais pas un retournement de la conjoncture depuis la rentrée de l'automne.

Le moteur de cette croissance change un peu cette année. Il devient principalement la consommation, soutenue par la désinflation, qui entraîne une augmentation des salaires réels, déduction faite de l'inflation et du pouvoir d'achat.

J'en viens à l'inflation, qui a été et reste la première préoccupation des Français. Nous avons observé une baisse sensible tout au long de 2023. Par rapport à l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) - nous savons qu'il existe deux indices, l'IPCH national et l'ICPH européen -, le pic s'est élevé à 7,3 % en février dernier. Nous sommes redescendus jusqu'à 4,1 % en décembre. C'est encore trop, bien sûr.

Notre prévision, vous l'avez dit, monsieur le président, est à 2,5 % en moyenne en 2024 et 1,8 % en moyenne en 2025. Je vais surtout répéter ce matin un engagement : nous allons ramener l'inflation à 2 % d'ici au plus tard 2025. La Banque de France a été la première, il y a un an, à prendre cet engagement publiquement. Il suscitait un certain scepticisme à l'époque. Il est aujourd'hui considéré comme de plus en plus crédible, ce qui est une bonne nouvelle.

Cette confiance tient notamment au fait que la politique monétaire est efficace. Je suis conscient que le remède n'est pas agréable, mais il fonctionne. Il existe quelquefois des doutes sur le rôle de la politique monétaire dans cette désinflation. Il est vrai que la décélération des prix de l'énergie a aidé, mais la meilleure réponse à cette interrogation est de regarder l'inflation sous-jacente, hors énergie et alimentation qui, elle aussi, est passée de 4,7 % à son pic, au printemps dernier, à 2,9 % aujourd'hui.

Cette confiance n'exclut pas la vigilance, notamment s'agissant des conséquences des conflits au Proche-Orient. Elle s'accompagne de patience sur le plan de la politique monétaire. Sauf surprise, cette année sera celle de la baisse de nos taux directeurs.

Du coup, vient souvent la question de savoir quand aura exactement lieu cette baisse. Cette question est prématurée parce que nous sommes guidés non par un calendrier, mais par les données.

Si vous me permettez une image, c'est toute la différence entre le football et le tennis. Le football est guidé par un temps et un calendrier fixes - une partie de 90 minutes. Le tennis est guidé par des sets à gagner et des étapes à passer. De ce point de vue, les décisions de politique monétaire ressemblent plus à un match de tennis. Nous sommes guidés par les données. Il faut, pour entamer la baisse des taux, des perspectives d'inflation ancrées autour de 2 %, solidement et durablement. Cela renvoie aux données effectives observées et aux prévisions et données prospectives.

Dans cet environnement conjoncturel qui n'est pas facile mais moins incertain et moins inflationniste, nous devons sortir un peu de la dictature de l'urgence économique et allonger l'horizon de notre débat économique. Ceci m'amène à trois défis structurels, que je voudrais évoquer devant vous : le désendettement public, le cap du plein emploi et le bon financement des économies française et européenne.

S'agissant du désendettement public, ce défi est hélas connu : notre déficit public reste supérieur à ce qu'il était avant la crise sanitaire. Notre dette publique à 110 % du PIB reste et restera très supérieure à la période « pré-Covid », de plus de dix points de PIB, et très supérieure à la moyenne de la zone euros - de plus de 20 points de PIB.

Il y a, face à ce défi, deux axes de progrès : je salue d'abord le début du démantèlement des subventions budgétaires face au choc énergétique. Ce démantèlement doit aller à son terme. Il y a là un enseignement plus général : plutôt que ce qu'on pourrait appeler des dépenses compensatrices ex post, dont la France s'est fait une spécialité, la clé de notre réussite réside dans tout ce qui musclera, en amont, notre capacité productive.

L'autre axe de progrès, c'est l'adoption par le conseil Ecofin du 20 décembre de nouvelles règles budgétaires européennes - ce qu'on a appelé un cadre de moyen terme, même si elles restent hélas très complexes. L'essentiel est de les appliquer et, pour notre pays, de tenir ses engagements pluriannuels jusqu'en 2027. Je relève que ce serait très nouveau et donc bien venu.

Le deuxième défi structurel que j'ai évoqué, c'est le cap du plein emploi. Vous avez parlé du chômage, monsieur le président, indicateur économique et social clé. Il reste relativement bas malgré le ralentissement économique, à 7,4 % aujourd'hui. Je voudrais relever que la France a fait mieux que tous ses voisins depuis 2019 par rapport à deux indicateurs, l'augmentation du nombre d'heures travaillées - les Français n'ont jamais autant travaillé qu'aujourd'hui, contrairement peut-être à une image répandue - et l'augmentation du taux d'emploi, qui est à plus de 68 %.

Nous ne sommes pour autant pas encore au plein emploi. Nous en sommes même loin, puisque celui-ci est considéré comme atteint à partir d'un taux de chômage de 5 %. Nous sommes encore loin du taux d'emploi allemand, que l'on peut estimer à 72 % environ, si on le corrige de l'effet que peut avoir le temps partiel en Allemagne.

Nous pouvons, je crois, atteindre dans la décennie cet objectif historique et j'associe - parce que c'est une correspondance économique - un taux de chômage à 5 % et un taux d'emploi autour de 72 %. Ce serait la première fois depuis plus de 40 ans. Il me paraît important que nous ne perdions pas ce cap et que nous ne gâchions pas notre chance. Ceci passe par un travail plus abondant, bien sûr, mais aussi plus qualifié et plus motivant, y compris pour les jeunes.

Je termine par le troisième défi que j'évoquais à propos du bon financement des économies française et européenne. Encore une fois, je ne prétends pas couvrir l'ensemble des points dans mon propos introductif.

Il existe bien sûr de gros besoins d'investissement dans l'économie française, y compris dans l'immobilier. Deux transformations en cours constituent en particulier notre grand défi économique, la transformation numérique, y compris l'intelligence artificielle, et la transition verte.

Face à ces gros besoins, nous avons une ressource abondante : l'épargne privée. C'est vrai à l'échelle française. Le taux d'épargne des Français se situe, à la fin du troisième trimestre, à 17,7 % de leur revenu disponible brut. C'est un peu inférieur à l'Allemagne, mais supérieur à l'Espagne, l'Italie, le Royaume-Uni, et très supérieur aux États-Unis, à 9 %. Le problème n'est donc pas tant le montant que la composition de cette épargne.

Je voudrais, à cet égard, évoquer trois cercles, du plus restreint au plus large. Au sein de l'épargne liquide, il faut donner une vraie priorité à l'épargne populaire. C'est le sens des propositions que j'ai été amené à faire au sujet du livret d'épargne populaire, qui ont été retenues par le ministre : un taux fixé à 5 %, très au-dessus de la formule et encore plus de l'inflation à compter du 1^er février prochain, un plafond remonté à 10 000 euros et un objectif, sur lequel les banques se sont engagées, de 12,5 millions de détenteurs du livret d'épargne populaire. Nous avons déjà beaucoup progressé. Nous sommes à 10,7 millions. C'est plus de 3 millions de livrets supplémentaires en deux ans, mais nous devons aller plus loin.

Je rappelle qu'entre 18 et 19 millions de Français ont accès à ce produit, de loin le plus intéressant pour ceux qui ont le moins de revenus. Cet avantage n'existe d'ailleurs pas à l'étranger. Je relève aussi que la stabilisation du taux du livret A à 3 % a permis une relance de la production des prêts au logement social de 9 % l'an dernier.

Le deuxième cercle se situe au sein de l'épargne de taux en général, dont l'épargne liquide fait partie, qui représente environ 60 % du patrimoine financier des ménages. Il est important de préserver aussi l'épargne longue qu'est l'assurance vie, produit très important en France. J'invite ici les assureurs à offrir une rémunération suffisamment attractive, y compris sur les fonds en euros, en utilisant les réserves disponibles - la provision sur bénéfice.

Le troisième cercle, si je regarde l'épargne dans son ensemble, correspond au développement souhaitable des placements sur fonds propres. L'Europe, dans son ensemble, et notamment la France, est en retard par rapport aux États-Unis. Les chiffres sont assez frappants : les placements des Français sous diverses formes en produits de fonds propres sont trois fois plus faibles qu'aux États-Unis, soit 93 % de notre PIB contre 282 % aux États-Unis. En résumé, les entreprises françaises et européennes ne manquent pas globalement de crédits, mais de fonds propres.

Ceci m'amène à la dimension européenne du bon financement. Là aussi, l'épargne est une ressource abondante disponible. Il existe en 2023 un excédent d'épargne de 370 milliards d'euros à l'échelle européenne, soit 2,6 % de notre PIB.

Ceci renvoie à un vieux projet dont nous avons souvent parlé ici, qui a connu une nouvelle impulsion à la fin de l'année dernière, l'union des marchés de capitaux pour bien affecter l'ensemble de cette ressource aux besoins de transition numérique et écologique dont j'ai parlé.

Mme Lagarde l'a évoqué au mois de novembre. Bruno Le Maire a abordé le sujet début janvier. Plus largement, j'appelle à une union de financement européenne verte et numérique qui associe l'union des marchés de capitaux et l'union bancaire. Nous avons les besoins, nous avons la ressource privée : il faut créer les canaux de l'un vers l'autre.

Ceci fait partie d'un réveil économique de l'Europe dont nous avons besoin face à la croissance américaine et à l'affirmation chinoise. L'Europe ne doit pas rester sur le côté du terrain. Nous devons jouer résolument nos atouts dans la compétition mondiale. Le marché unique n'est pas qu'un glorieux héritage de Jacques Delors. Reste un potentiel : jouer plus résolument notre taille grâce à notre capacité d'attraction et de mobilisation des entreprises. Nous pouvons accroître encore significativement la croissance européenne.

Je termine par une citation de Jean Monnet. Elle me paraît d'un grand bon sens et d'une grande actualité à l'aube de 2024 : « Ce qui est important, ce n'est ni d'être optimiste ni d'être pessimiste, c'est d'être déterminé ». Comptez sur les équipes de la Banque de France, à leur place, pour demeurer déterminées à vos côtés.

M. Claude Raynal, président. - Merci, monsieur le gouverneur.

Vous pourrez, dans une deuxième partie, revenir sur les questions liées à l'euro numérique. C'est un sujet plus ponctuel, mais qui nous intéresse également.

M. François Villeroy de Galhau. - Je reviendrai également sur Bâle III.

M. Claude Raynal, président. - La parole est au rapporteur général.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Monsieur le gouverneur, à mon tour de vous présenter mes meilleurs voeux, ainsi qu'à vos équipes.

Je voudrais croire à la citation que vous avez empruntée à Jean Monnet. En tournant la page de 2023, le Sénat, dans son travail budgétaire, s'est montré déterminé, mais encore faut-il que cette détermination puisse trouver une traduction. Or, les travaux qui ont été commis et les multiples propositions qui avaient pour but de faire bouger notre économie dans le bon sens se sont plutôt heurtés à un mur.

Je reviendrai très rapidement sur quelques-uns des aspects que vous avez évoqués, notamment la politique monétaire. Vous avez expliqué qu'elle était efficace mais douloureuse. Pensez-vous que ce durcissement a produit ses effets et qu'on devrait rentrer dans une période de plus grande stabilité et de moindre douleur ? Si je pose la question, c'est parce qu'il y a un lien entre les prévisions de croissance et le resserrement de la politique monétaire pour 2024, et que vous faites une prévision de croissance à 0,9 % là où le Gouvernement l'évalue à 1,4 %. Cet écart me paraît substantiel.

On peut se poser des questions au regard des délais de transmission de la politique monétaire à l'économie réelle, puisque des études récentes montrent qu'à la suite d'une hausse des taux directeurs de 100 points de base, le PIB réel diminue en moyenne au cours des deux trimestres suivants de 0,3 % et que les effets perdurent jusqu'au huitième trimestre. Ce n'était pas tout à fait ce qu'on pouvait dire il y a une dizaine d'années, puisque d'autres études concluaient que ces effets pouvaient durer entre 25 et 50 mois.

Autre question: quel regard portez-vous sur l'accord qui est intervenu récemment entre les État membres sur le pacte de stabilité et de croissance ? Les travaux de la commission visaient plutôt une certaine différenciation et on s'aperçoit que, notamment sous la pression allemande, on en est arrivé à une forme d'alignement et d'uniformité. Quelle est votre appréciation au sujet des nouvelles règles qui vont être mises en place ? J'ai bien entendu qu'il faut non seulement les mettre en place mais aussi les respecter, ce qui ne s'est jamais fait, avez-vous sous-entendu dans votre propos. Ceci ne manque pas de m'interpeller.

Je voudrais enfin revenir sur le sujet du plein emploi. Vous évoquez le fait que nous disposons d'indicateurs intéressants, mais je constate que, simultanément, nous sommes très en retard en matière de productivité, et surtout en porte-à-faux par rapport à l'évolution de la déprise démographique, qui a un effet mécanique.

De votre point de vue, comment cela peut-il se traduire ? Cela signifie-t-il qu'il faudrait, en musclant l'appareil productif et la production industrielle, recourir davantage à de la main-d'oeuvre d'immigration et à de la robotisation ? Dans le secteur de l'automobile notamment, si on veut aller très vite et être performant, il faut pouvoir faire du travail de trois-huit sur l'année complète.

Ce sont des sujets qui doivent être portés dans le débat public, tout comme une meilleure qualification, ce qui signifie un meilleur appareil de formation opérationnelle et non plus « occupationnelle », subventionnée à grand renfort d'argent public.

C'est là, me semble-t-il, un enjeu pour la France, mais aussi un enjeu européen. Les Européens devraient aujourd'hui être collectivement fiers d'Airbus face aux difficultés que rencontre le géant américain de l'aviation. Il faut se réjouir lorsque l'Europe gagne et fait gagner les pays membres.

M. François Villeroy de Galhau. - L'image du mur que vous avez employée m'a quelque peu frappée, s'appliquait-elle à la Banque de France ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Non, non, non. Cela s'adressait au Gouvernement.

M. François Villeroy de Galhau. - Je rappelle que la Banque de France est indépendante, mais cela ne veut pas dire qu'elle est irréprochable. Si nous pouvons faire encore mieux en collaborant avec le Sénat, nous en serons heureux.

Pour ce qui est de la politique monétaire, je suis conscient qu'il est plus agréable d'avoir des taux très bas que les taux relativement élevés que nous avons eus, mais je crois que c'était absolument nécessaire. Notre boussole, c'est l'inflation, et je crois que c'est totalement légitime, parce que c'est la première préoccupation des Français.

Il est donc prioritaire de vaincre l'inflation, et ceci est également important pour la croissance dans la durée : une inflation trop élevée mange en effet le pouvoir d'achat et la consommation et, peut-être de façon plus insidieuse, la confiance et notre capacité à nous projeter dans l'avenir et à investir.

Quand la Banque centrale européenne a pu et dû mener des politiques de taux très bas, elle l'a fait. Ce fut le cas jusqu'en 2021, puisque nous avions une inflation très basse, voire une menace de déflation au moment de la crise sanitaire.

Souvenez-vous du débat fin 2021-début 2022 : le reproche était plutôt inverse. On disait que la banque centrale avait des taux trop bas et tardait trop à monter. Je ne crois pas que nous ayons tardé. On pourrait revenir sur le débat, mais il faut mener une politique monétaire en fonction de cette boussole prioritaire qu'est l'inflation. C'est notre boussole juridique, mais aussi économiquement et politiquement fondée.

Il ne faut pas non plus conduire cette politique à l'excès ou trop longtemps. Vous avez donné, monsieur le rapporteur général, des chiffres concernant l'effet de la politique monétaire sur la croissance. Il existe beaucoup d'estimations en la matière. Je ne récuse pas forcément celle-là. Je ne crois pas non plus que ces effets soient plus forts que dans le passé, mais je suis prêt à partager avec la commission des finances un certain nombre d'estimations en la matière.

Je note que la politique monétaire agit aussi à travers les anticipations. Il me semble que c'est la principale différence avec les années 1970. Le choc énergétique que nous avons subi en deux temps, fin 2021, avec la reprise après-Covid, et début 2022, avec l'invasion de l'Ukraine, ressemble au choc des années 1970. Toutefois, si ses effets spontanés étaient les mêmes, la réaction de politique monétaire a été assez différente. Une des raisons qui expliquent à ce stade le succès de la désinflation vient du fait que les entreprises, les ménages, les marchés financiers, l'ensemble des acteurs économiques sont restés convaincus que l'inflation reviendrait vers 2 % parce que la banque centrale agirait.

C'est ce qu'on appelle le canal des anticipations, et c'est aujourd'hui un succès important de la politique monétaire. Je relève que le taux directeur de la BCE , qui est de 4 %, est nettement moins élevé qu'aux États-Unis, où il est de 5,5 % et bien moins élevé que le niveau auquel les taux d'intérêt avaient dû monter dans les années 1970. Le fait d'agir tôt a donc permis d'agir moins fort. Il y aura, comme je le disais, baisse des taux cette année - même si j'ai été prudent sur le calendrier. Soyez assurés que nous sommes déterminés par cet objectif d'inflation à 2 % et qu'il ne s'agit pas de pratiquer un excès de resserrement ou de rigueur monétaire.

En matière de politique budgétaire, ma situation est plus confortable car cela ne relève pas de la banque centrale - et je crois que nous partageons le souhait d'un désendettement de la France. Vous avez posé la question des règles issues de l'accord européen du 20 décembre. S'agit-il d'une trop grande uniformité ou d'un trop grand alignement par rapport à l'Allemagne ? Je ne le crois pas. Je pense qu'un certain nombre de chiffres ou de règles ont été réintroduits. C'est le fameux débat entre les règles chiffrées et le jugement.

Je dirais avec un certain pragmatisme qu'il faut les deux, car si l'on renvoie uniquement au jugement, l'expérience prouve qu'il y a toujours de bonnes raisons de ne pas réaliser d'ajustement budgétaire. Si l'on renvoie uniquement aux règles, on occulte la diversité des circonstances. Il fallait donc aussi des règles chiffrées.

Si j'ai un regret, c'est au sujet de leur complexité. La négociation a conduit à des règles plus complexes que la proposition initiale de la Commission. Pour citer un exemple, celle-ci reposait beaucoup sur une norme de dépenses. C'est une bonne chose, car c'est un critère que tout le monde peut comprendre, partager et discuter, alors que la notion de solde structurel, qui est réapparue, est plus subtile, complexe voire discutable sur le plan des chiffres. Ce n'est pas parfait, mais cela a au moins le mérite d'exister. Comme vous l'avez dit, l'essentiel résidera dans l'application.

Pour ce qui est du plein emploi, la démographie joue son rôle, heureusement un peu moins en France qu'ailleurs pour l'instant. Je rappelle que l'Allemagne, dès cette année, va voir sa population active diminuer. La France devrait quant à elle voire la sienne suivre la même courbe autour de 2030, selon les estimations.

Certaines des pistes que vous avez évoquées, comme l'immigration concernant les métiers en tension ou la robotisation, sont bien sûr nécessaires. Je ne veux pas opposer les solutions. Je crois que nous devons les ajouter. Je souligne que la question de la formation et de la qualification reste une question clé. Il est insupportable que nous ayons encore, en France, plus de 2 millions de chômeurs et des centaines de milliers de jeunes au chômage, alors que 41 % des entreprises font état de difficultés de recrutement. C'est la double peine. C'est un paradoxe économique et social insoutenable. L'enjeu d'une formation professionnelle la plus opérationnelle possible, de la poursuite de l'apprentissage et de la réforme de l'école, est absolument central.

Dernière remarque à ce propos - mais j'arrive là sur un terrain peu chiffré et assez qualitatif : j'ai parlé, dans mon propos introductif, de travail plus motivant. Cette question monte beaucoup chez les chefs d'entreprise et les jeunes dans le débat social - et pas seulement en France. Cela recouvre certaines choses sur le sens du travail, le télétravail, l'autonomie. Le travail de demain doit être différent de celui d'hier. Il doit être plus qualifié, mais aussi avoir plus de sens et être mieux organisé. Cela me paraît une bonne chose : c'est un effort qui incombe aussi aux entreprises.

J'insiste sur le fait que nous avons une chance historique d'atteindre l'objectif du plein emploi. Je suis conscient qu'il existe un débat sur le calendrier. J'ai parlé de la décennie. Cela dépendra aussi du cycle économique. Ne manquons pas cette chance : ce serait la première fois depuis plus de 40 ans.

Quant à Bâle III, j'entends comme vous un certain nombre d'interrogations de la part des banques françaises. Nous avons eu parfois l'occasion d'en parler ici. Bâle III est un bon équilibre. Il faut maintenant le mettre en oeuvre.

Bâle III est un avantage européen contrairement à ce que l'on a parfois dit. Au moment de la crise bancaire du mois de mars, en Californie et en Suisse, on a eu l'occasion d'assister - et cela paraissait très bien venu - à un consensus, y compris de la part des banques françaises, estimant que nous étions protégés de la crise grâce à Bâle III. C'était vrai et cela s'est vérifié. Quand la menace de la crise s'éloigne, il ne faut pas estimer que les règles de Bâle III sont trop contraignantes et vont empêcher la distribution du crédit immobilier aux entreprises et aux PME.

C'est plutôt un avantage européen. Je souhaite ardemment que les propositions faites par la Federal Reserve américaine soient transcrites. Le retard américain est réel et les lobbies sont extrêmement actifs pour combattre ces propositions. Ce retard s'est soldé, au mois de mars, par la crise bancaire. Silicon Valley Bank et d'autres n'étaient pas soumises aux règles de Bâle III : cela s'est vu !

Je m'engage vis-à-vis de la commission des finances sur le fait que cela n'empêchera pas les banques de bien financer l'économie française.

M. Claude Raynal, président. - La parole est aux commissaires.

M. Didier Rambaud. - Monsieur le gouverneur, je lis régulièrement vos interviews ou prises de position. Vous avez indiqué récemment que la période qui s'ouvre sera une période d'argent au juste prix et non d'argent gratuit et facile. Que signifie une période « d'argent au juste prix » ?

Deuxièmement, on a observé une forte baisse ces dernières années du nombre de dossiers de surendettement soumis à la Banque de France, mais la hausse reprend, avec une augmentation de 8 %. Quelle est votre explication, alors que vous avez dit tout à l'heure qu'on n'a jamais autant travaillé en France ?

Enfin, je ne résiste pas à vous poser la question du lien entre le taux directeur de la Banque centrale européenne et le secteur du logement. On se dirige probablement vers une catastrophe. Nous recevons tous des messages d'alerte au sujet de la construction. Vous avez esquissé une baisse probable du taux directeur, mais peut-on obtenir un calendrier plus précis ? Les acteurs de la construction attendent un signe dans les prochaines semaines.

M. Michel Canévet. - Merci pour vos propos optimistes vis-à-vis des objectifs d'inflation.

Je partage les défis que vous venez d'évoquer à propos de la question du désendettement public. Le niveau de celui-ci pèse-t-il sur les comptes propres de la Banque de France ?

Je partage aussi votre avis au sujet du défi relatif à l'emploi. Le taux de chômage demeure une préoccupation dans notre pays, mais dans certains territoires, comme Vitré ou la Vendée, le taux de chômage est compris entre 3 et 3,5 %. Cela montre qu'on peut aller plus loin.

Je partage aussi votre sentiment sur les questions relatives à l'investissement. M. Rambaud vient de l'évoquer, nous ne pouvons qu'exprimer de très vives inquiétudes sur la question du logement. La production de crédits est très clairement en baisse pour ce qui concerne les établissements bancaires. On constate des difficultés dans l'accès au logement. Même le logement locatif est en panne.

Il n'y a pas assez de marges de manoeuvre dans les critères que le Haut Conseil pour la stabilité financière (HCSF) a édictés pour les banques, en particulier pour ceux qui veulent faire du locatif. Nous manquons de logements locatifs, éléments essentiels pour la mobilité et l'accès à l'emploi dans notre pays.

Le critère d'introduction de l'ensemble des charges de remboursement à un niveau maximal de 35 % des revenus pénalise ceux qui veulent investir dans le locatif en complément et apporter des réponses à ceux de nos concitoyens qui ont besoin de se loger près de leur travail. Il y a sans doute là des choses à faire, comme laisser plus de latitude aux banques ou pour ce qui est des 20 % pour les primo-accédants. Les banques nous disent clairement que c'est particulièrement difficile pour elles de les appliquer. On peut avoir des disponibilités en novembre et ne pas les avoir en décembre pour le même type de dossiers. Nombre de nos concitoyens se voient opposer des refus de prêts immobiliers, alors même que leur apport financier est important.

Enfin, s'agissant de la question du droit au compte et de l'inclusion bancaire, la Cour des comptes a évoqué la difficulté pour les banques de respecter ce droit. Beaucoup ne le font pas. L'Observatoire de l'inclusion bancaire, en 2022, avait fait la même analyse. Le décret de 2022 fait maintenant aux banques obligation de signaler les anomalies à la Banque de France. Avez-vous observé que les pratiques des banques se sont améliorées en matière de droit au compte et ceux qui se voient opposer un refus reçoivent-ils des explications ?

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Ma question rejoint celle posée par Didier Rambaud à propos de l'augmentation du nombre de recours aux procédures de surendettement, qui tranchent avec les évolutions de long terme : estimez-vous que cela s'explique avant tout par le fait qu'on était arrivé à une sorte de plancher, ou avez-vous d'autres explications ?

Par ailleurs, je souhaiterais nuancer votre appréciation très positive sur la situation et l'évolution du marché du travail et de l'emploi. Le taux de chômage est en effet en légère augmentation, supérieur d'un point par rapport à la zone euro et d'1,5 point par rapport à l'Union européenne. D'autre part, le fait qu'on n'ait jamais autant travaillé en France s'explique par l'explosion de l'apprentissage. Cette appréciation est donc à relativiser.

Enfin, bien qu'on ait encore un taux de chômage supérieur et un nombre de salariés peu qualifiés proportionnellement plus faible que d'autres pays, on ne se distingue pas par un niveau de la productivité très brillant, ce qui est assez inquiétant à moyen terme.

M. Hervé Maurey. - Monsieur le gouverneur, le Parlement, à l'initiative de notre commission, a renforcé le dispositif relatif aux cryptomonnaies. Un système d'enregistrement renforcé a été mis en place le 1^er janvier.

La Cour des comptes a émis des inquiétudes sur le fait que ce renforcement des règles nationales et européennes allait peut-être mettre en difficulté l'Autorité des marchés financiers (AMF) et l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) en termes de charge de travail. Quel est votre sentiment à ce sujet ?

Par ailleurs, 90 entreprises vont rester sous le régime de l'enregistrement simple jusqu'à ce que l'agrément entre pour elles en application, en juin 2026.

D'autre part, vous avez appelé à la mise en place d'un règlement « MiCA » (Markets in Crypto-Assets, pour marchés de crypto-actifs) II. Des réunions ont eu lieu à ce sujet. Pouvez-vous nous en dire plus ?

S'agissant de la fraude aux virements, la Banque de France l'a évaluée au premier semestre 2022 à un quart des sommes extorquées. Je pense que les choses se sont aggravées depuis. Je parle ici d'un système très simple, malheureusement en connaissance de cause, car j'en ai été victime. Vous recevez une facture d'une société et, le lendemain, une information de la même boîte mail vous indiquant que la société a changé de compte et vous communiquant un nouveau RIB. Vous ne vous méfiez pas. Un certain nombre d'entreprises en ont été victimes, parfois pour plusieurs millions voire dizaines de millions d'euros. Des mesures sont-elles envisagées pour remédier à cette fraude très difficile à contourner compte tenu de sa dimension numérique ?

Qu'est-il envisagé pour la protection du consommateur ? Il semblerait que, contrairement à la fraude aux cartes bancaires, les banques n'aient aucune obligation de remboursement des victimes en la matière.

M. Marc Laménie. - Je reviens sur une question que je m'étais permis de vous poser il y a quelque temps concernant le département des Ardennes, que je représente, et le maillage du territoire.

À l'époque, vous aviez dit être très attaché à la présence de la Banque de France sur les territoires. Certes, mon département compte moins de 300 000 habitants, mais on y dénombre également des entreprises. Il est donc important d'avoir des relais et de bons interlocuteurs sur le terrain. En ce qui concerne l'organisation de la Banque de France, pérennisez-vous les moyens humains sur le terrain ?

Pour les particuliers et les ménages, qu'en est-il de l'évolution du surendettement ?

C'était là mes modestes questions.

Mme Sylvie Vermeillet. - Une question concernant l'épargne des Français : vous avez dit qu'elle s'élevait à 17,7 % du revenu disponible brut, un peu moins qu'en Allemagne, mais bien supérieure à l'épargne aux États-Unis. S'assure-t-on bien que cette épargne est captée par les banques françaises ? Existe-t-il des dispositifs pour éviter la fuite vers des banques étrangères, comme JP Morgan ou autres ? Je m'inquiète en effet de l'évolution des parts de marché des banques étrangères.

Enfin, pour prolonger ce que vient de dire M. Maurey, l'intelligence artificielle participe-t-elle à la lutte contre la fraude bancaire, qui est très inquiétante ?

M. Antoine Lefèvre. - Didier Rambaud a évoqué le dossier du surendettement dans le contexte que nous connaissons.

Existe-t-il, parmi les outils de dernier recours que propose la Banque de France dans les cas de surendettement, une possibilité d'effacer la totalité de la dette, les créances étant souvent détenues par les acteurs institutionnels privés, qui représentent 3 à 4 % des effacements ?

Mme Christine Lavarde. - Dans le rapport de France Stratégie sur le financement de la transition écologique, un sous-rapport sur la compétitivité traitait de la question de l'accès aux ressources financières. Une seule hypothèse y est abordée, celle de l'introduction d'un taxe carbone aux frontières, avec ou sans accompagnement d'une politique monétaire. Pour autant, il me semble qu'il existe d'autres pistes d'évolution, notamment celles qui sont portées par le réseau des banques centrales engagées pour la finance verte, auquel appartient la Banque de France.

Une idée me parait intéressante - il me semble que le Président de la République la glisse en filigrane dans une de ses dernières tribunes : il s'agit de l'introduction d'un taux différencié pour les actifs « verts » et « bruns », qui pourrait notamment trouver à s'appliquer pour toutes les actions de rénovation énergétique.

S'il était compliqué d'avoir une politique de ce type dans un contexte inflationniste, à partir du moment où on s'oriente vers une diminution des taux directeurs, cette distinction pourrait maintenant trouver à s'opérer. La Banque de France va-t-elle y inciter ?

M. Jean-Raymond Hugonet. - Nous sortons de l'examen du projet de loi de finances pour 2024 et avons pu constater l'extrême dégradation des comptes publics dans notre pays. Comment analysez-vous l'évolution positive et constante de cet indicateur peu employé qu'est le patrimoine économique national ?

M. Thierry Cozic. - Monsieur le gouverneur, une variation des taux d'intérêt a une influence directe sur le renchérissement des crédits et la baisse de la capacité d'achat. Dans ce contexte, l'application aux banques des mesures relatives à l'octroi d'un crédit imposées par le Haut conseil de stabilité financière accroît les difficultés d'accès au financement. Il était proposé pour 2023 que 20 % des nouveaux prêts accordés puissent déroger aux normes contraignantes, avec une limitation à 25 ans de la durée maximale des crédits à l'habitat et à 35 % du taux d'effort maximum pesant sur les emprunteurs.

Les refus de prêt se multiplient pour les primo-accédants souhaitant acquérir leur résidence principale, pour des raisons absurdes ou, à tout le moins, curieuses. Un promoteur me disait récemment que sur dix compromis de vente, il avait essuyé dix refus de prêts.

Une personne habitant Paris souhaitant acheter un appartement au Mans à 200 000 euros et disposant d'un apport de 80 000 euros s'est vue refuser un prêt sous prétexte qu'elle ne serait pas propriétaire de sa résidence principale, ce financement risquant de bloquer un financement ultérieur pour l'acquisition de celle-ci.

Quel regard la Banque de France porte-t-elle sur la situation de l'accès au financement pour l'acquisition d'un logement et sur les difficultés qu'elle va entraîner dans le secteur du bâtiment ? Des mesures sont-elles envisagées pour assouplir l'ensemble de ces critères ?

Mme Ghislaine Senée. - Mme Lavarde a évoqué la question des taux différenciés. La Banque de France est-elle en capacité de pouvoir les mettre en oeuvre, avec une majoration significative des taux pour les investissements « bruns » et une minoration pour les investissements « verts » ?

Par ailleurs, pouvons-nous connaître l'horizon temporel d'une mise en place d'un taux d'intérêt vert ?

Enfin, il existe un enjeu d'adaptation du système financier aux risques liés au dérèglement climatique. Je pensais d'ailleurs que vous mentionneriez ce défi. Vous n'évoquez la transition verte que dans le cadre du bon fonctionnement de l'économie française. Or le risque financier systémique lié à l'urgence climatique et au dérèglement climatique semble un vrai enjeu. Comment la Banque de France travaille-t-elle sur les scénarios climatiques et la résilience du système financier français ?

Mme Isabelle Briquet. - Selon une étude du FMI, les banques centrales de la zone euro devraient enregistrer des pertes de 55 milliards d'euros entre 2023 et 2024, soit 0,5 % du PIB de la zone.

Ces pertes sont la conséquence de l'importance des bilans des banques centrales, alors que les taux d'intérêt sont simultanément élevés. La Bundesbank et la Banque de France devraient enregistrer respectivement des pertes de 26 milliards et 17 milliards d'euros en 2023.

De même, la Réserve fédérale américaine devrait connaître des pertes de 100 milliards de dollars cette année, qui pourraient culminer à 200 milliards de dollars en 2025.

Si de telles pertes étaient maintenues durant une longue période, des questions se poseraient quant à la capacité des banques centrales de financer leurs propres activités. Je souhaiterais connaître votre avis sur ces pertes et leurs conséquences.

M. François Villeroy de Galhau. - Je veux saluer la qualité et la richesse des questions qui m'ont été posées. C'est presque toujours le cas à la commission des finances, mais cela me frappe particulièrement.

Monsieur Rambaud, merci d'avoir lu mes propos sur l'argent au juste prix. Je les ai tenus hier à Davos, où j'essayais d'expliquer ce que fait la France. J'ai voulu dire par là qu'il y a eu une période, entre 2015 et 2022, où les taux d'intérêt étaient extrêmement bas. C'était justifié par cette boussole que sont l'inflation et le fait de combattre le risque de déflation. Quand nous pouvons soutenir l'activité économique sans risque inflationniste, nous le faisons. À l'époque, les taux réels, déduction faite de l'inflation, étaient clairement négatifs.

Un argent au juste prix, ce sont, en moyenne des taux d'intérêt réels plutôt à zéro. Si vous ajoutez à cela une inflation à 2 % en moyenne, cela donne des taux nominaux pour la banque centrale autour de 2 % en moyenne. Ceci varie au long du cycle. Quand il existe des menaces inflationnistes, il faut être un peu au-dessus. Lorsque l'inflation est insuffisante, il faut être un peu en dessous. C'est le repère que j'ai voulu donner. La sortie de l'épisode inflationniste, après 2025, ne se traduira pas par un retour à une situation exceptionnelle dans l'autre sens, comme celle qu'on a pu observer entre 2015 et 2022.

Vous avez été nombreux à évoquer la question du surendettement. Nous avons effectivement constaté, en 2023, une hausse de 8 % du nombre de dossiers. Je serai prudent sur l'interprétation de ce chiffre. Nous partageons un certain nombre des questions que vous avez posées, l'effet de la crise sanitaire restant assez fort sur les trois dernières années.

Nous avions observé paradoxalement une baisse forte du nombre de dossiers de surendettement en 2020-2021. Il y a actuellement une certaine correction de tendance.

Nous continuons à regarder par rapport à 2019, avant la crise sanitaire. Par rapport à cette référence, le nombre de dossiers, en 2023, est en baisse de 15 %. Je ne surinterpréterai pas à ce stade la hausse de 8 %. Nous restons cependant très attentifs. Les équipes de la Banque de France sont évidemment totalement mobilisées pour traiter ces situations.

Vous avez également soulevé la question du logement. Beaucoup d'autres sénateurs l'ont fait après vous.

Je veux marquer ici deux précautions. Comparer le niveau des prêts immobiliers, aujourd'hui autour de 9 milliards d'euros chaque mois pour les crédits nouveaux, aux montants que l'on a connus en 2021 ou début 2022, qui étaient au-delà de 20 milliards d'euros, n'est pas la bonne référence.

Le chiffre de 9 milliards d'euros constitue un souci, mais celui de plus de 20 milliards était totalement exceptionnel. Il correspondait à une période de taux très bas, entre 1 et 1,5 % à l'époque. Les ménages ont été parfaitement rationnels. Ils ont fortement souscrit des crédits immobiliers. Des rumeurs de hausse commençant à circuler, on a enregistré jusqu'en mi-2022 des pics qu'on n'avait jamais connus et qu'on ne connaîtra pas avant un bon moment.

La deuxième précaution concerne le HCSF. Vous me permettrez de défendre les décisions de cette instance, elles-mêmes assouplies et ajustées en juin, puis en décembre. L'objectif du HCSF n'est pas de rendre le crédit immobilier plus rare, mais de vérifier qu'il n'y a pas de dérive dans les risques de surendettement.

Il est très facile de relancer le crédit immobilier en risquant le surendettement des ménages. Les États-Unis nous en fournissent un exemple. Heureusement, nous en sommes très loin en France. La crise des subprimes, en 2006-2007, a consisté à vouloir pousser le crédit sans tenir compte de la solvabilité des ménages. Le rôle du HCSF est de garantir que le crédit immobilier est accessible mais ne pousse pas au surendettement.

Nous avions été amenés à réagir à partir de 2020, voyant à l'époque une tendance très forte à l'allongement constant de la durée. On a fixé la limite à 25 ans : il y a quelques années, le bon sens conseillait plutôt 20 ans. On préconisait de fixer le taux d'effort des ménages à un tiers : nous l'avons limité à 35 %. Nous avons introduit des flexibilités de 20 %, que plusieurs ont citées, dont une flexibilité pour l'investissement locatif. Nous les avons un peu assouplies en juin et décembre.

Je dirai avec beaucoup de conviction - et je crois que ceci est partagé par l'ensemble des membres du HCSF, dont je ne suis que le rapporteur - qu'on est aujourd'hui au point d'équilibre. Si on voulait toucher aux normes du HCSF, on prendrait un risque de surendettement, sans relancer pour autant la production de crédits immobiliers. La meilleure preuve en est que ces fameuses flexibilités ne sont aujourd'hui pas utilisées à plein par les banques. Les 20 % ne sont utilisés qu'à 15 %. En matière d'investissement locatif, la flexibilité est elle-même sous-utilisée.

Les banques ont les moyens de prêter plus avec la norme HCSF. J'entends comme vous un certain nombre d'acteurs qui continuent à mettre en avant le HCSF. Ce n'est pas le sujet. Le HCSF n'empêche pas d'avoir davantage de production de crédits immobiliers.

Je mesure combien le sujet est important pour notre pays, les Français et leurs représentants. Il l'est aussi pour nous.

Je veux marquer deux points d'accord. En premier lieu, le niveau de 9 milliards d'euros de production de crédits nouveaux ne suffit pas. Il faut que nous ayons, au long de l'année 2024, une reprise progressive. On ne reviendra pas aux chiffres qu'on a connus au cours des années récentes, mais il faut une reprise graduelle de la production de crédits immobiliers.

Un certain nombre d'éléments sont réunis et vont dans ce sens. Les ménages vont probablement être moins attentistes. Beaucoup n'ont pas demandé de crédit parce qu'ils attendaient un ajustement des prix qui est en train de se produire. Certains taux devraient se stabiliser, puis baisser - je l'espère. C'est la question que plusieurs d'entre vous ont posée.

Ce sont des décisions des banques et non de la Banque de France ou de la Banque centrale européenne, mais il existe diverses composantes : les dépôts à vue, qui ne coûtent rien, le livret A, qui est stabilisé à 3 %, les taux marchés, qui dépendent de la Banque centrale européenne. Là, les taux sont stables et vont même baisser.

Enfin, les taux à long terme ont eux-mêmes baissé. Cela fait un certain nombre d'éléments favorables, mais ce n'est pas moi qui les rassemble pour prendre les décisions. J'observe une certaine tendance à la stabilisation et à la baisse.

Comme vous l'avez vu, j'ai proposé que nous revenions à la fixation trimestrielle du taux de l'usure. Nous en avions beaucoup parlé l'an dernier. Exceptionnellement, on avait accepté un ajustement mensuel pour intégrer la remontée des taux et de sortir des taux exceptionnels à 1,5. Cela n'a plus de raison d'être aujourd'hui. Le retour au taux trimestriel est un signe de stabilisation.

Enfin, qu'en est-il de la volonté de prêter des banques ? Il existe des facteurs de demande. Ils sont prédominants. Il existe aussi des facteurs de niveau de taux, mais les banques ont-elles la volonté de prêter en matière de crédit immobilier ? J'ai entendu beaucoup de questions de votre part au sujet du taux de refus et de son augmentation. Je sais que beaucoup de parlementaires - cela nous arrive aussi d'être saisis - connaissent des cas de refus qui paraissent difficiles à expliquer parce qu'ils ne sont pas justifiés par les normes HCSF.

Je vais endosser ici un rôle inconfortable et faire un pronostic quelque peu positif sur la volonté des banques, tout en étant exigeant vis-à-vis d'elles. Je vois aujourd'hui un certain nombre de signes que les banques reviennent vers les crédits immobiliers. Elles mènent des campagnes de publicité, sont plus proactives. Je ne peux que les y inviter fortement.

Une banque saine et solide - comme le sont les banques françaises - est faite pour prêter aux PME et aux ménages. Certains acteurs s'étaient probablement temporairement désengagés du crédit immobilier. Ils n'ont aucune raison de le faire aujourd'hui. Il n'existe pas de raison de rentabilité ou de liquidité. Il s'agirait de prétextes. Je vois donc une volonté nouvelle et renforcée en ce sens.

Le point sur lequel il me semble devoir éclairer les emprunteurs potentiels, c'est la question des refus. C'est très difficile à mesurer. Nous ne disposons pas, quant à nous, de mesure objective en matière d'augmentation du taux de refus. On pourra y revenir si vous le souhaitez.

J'ai proposé en la matière, ce qui me paraît la façon la plus simple et opérationnelle de traiter le sujet, une procédure de réexamen amiable simple. Lorsqu'un dossier apparemment solvable est refusé, l'intéressé peut saisir sa banque, et nous suivrons les cas de réexamen. Les banques nous disent qu'il y aura confirmation des décisions parce qu'elles ne refusent aucun dossier solvable : la procédure sera l'occasion de le démontrer. Si cela permet de réexaminer positivement certains dossiers, tant mieux ! Je l'ai proposé à la fin de l'année dernière. Le ministre a repris ce souhait. Il est important que cela se traduise dans les faits dans les prochaines semaines. C'est la meilleure réponse à la question sur la volonté de prêter des banques et leur taux de refus. Quoi qu'il en soit, je partage le souhait que la production de crédits immobiliers reparte progressivement.

Monsieur Canévet, l'endettement public n'a pas de conséquence sur les fonds publics de la Banque de France. Il est vrai que la Banque de France, comme toutes les autres banques centrales, va essuyer des pertes pendant quelques années. Je ne valide pas les chiffres qui circulent. Nous les verrons au moment de la publication des comptes de la Banque de France, au mois de mars. C'est la conséquence mécanique, presque normale, de la politique monétaire très active en soutien de l'activité menée jusqu'en 2022. Il existe des bilans de grande taille, et la remontée des taux expose à des pertes sur ces bilans.

Le point important est que la Banque de France a les moyens, grâce aux provisions qu'elle a constituées et autres de couvrir ses pertes, tout en restant en fonds propres positifs et sans faire appel à une recapitalisation publique. Elle a aussi les moyens de mener la politique monétaire qui convient. Celle-ci ne sera pas guidée par sa situation financière. Ce serait une trahison de notre mandat, qui est mû par un objectif d'inflation à 2 %.

Je confirme qu'il y aura des pertes, sans toutefois fixer de chiffres, mais nous avons la capacité à couvrir ces pertes sans recapitalisation publique et en restant en situation de fonds propres positifs. C'est ce qui est important pour les Français.

Je ne peux que vous rejoindre sur les zones de plein emploi qui existent en France, en particulier en Bretagne et dans le Grand Ouest. Ce sont des exemples positifs.

Concernant le droit au compte, à ma connaissance, les pratiques bancaires se sont significativement améliorées à la suite du décret de 2022, notamment quant à la justification du refus qui bloquait ou ralentissait la procédure. On vérifiera cela à la suite de votre question.

Madame Carrère-Gée, vous vouliez relativiser mon jugement positif sur le chômage. Je n'avais pas l'impression qu'il l'était tant que cela. Je trouve qu'on parle trop peu de chômage en France, je vous rejoins. La question du plein emploi a l'air de s'identifier beaucoup à une seule question de calendrier, plus électorale qu'économique. Ce n'est pas mon sujet. Il est très important que nous gardions ce cap. Nous n'y sommes pas. Le verre est à moitié plein ou à moitié vide. Je crois qu'on peut décrire les deux parties du verre sans basculer dans un positivisme exagéré.

Le développement de l'apprentissage est, me semble-t-il, un progrès français. Vous avez raison : le miroir de nos progrès sur l'emploi, c'est une dégradation de la productivité. C'est mécanique, si j'ose dire. Le phénomène n'est pas seulement français. Nous le voyons partout à la suite de la crise sanitaire, notamment en Europe, les entreprises européennes ayant gardé leurs salariés, alors que l'activité était en baisse. Je crois que c'est une bonne chose. Les entreprises américaines ont eu du mal à retrouver leurs salariés.

Cette question de la productivité sera déterminante à l'avenir. Il y a là un cycle : tant que nous sommes en marche vers le plein emploi - et surtout restons-y -, c'est cet objectif qui est prioritaire. Plus nous allons nous en rapprocher, plus le fait d'améliorer la productivité et la faire croître sera vital pour notre croissance future, mais il existe une contradiction mécanique. Dans la situation de chômage qui est la nôtre, je crois qu'il est bon de donner la priorité à un véritable emploi qualifié.

Je relève que, lors du précédent ralentissement économique, après la crise financière, vers 2012, la France a connu un taux de chômage de plus de 10 %. Nous connaissons aujourd'hui le même ralentissement économique, mais nous sommes à environ 7 %. Quelque chose a changé dans l'économie française, mais il ne faut pas s'arrêter là.

Monsieur Maurey, je suis entièrement d'accord avec vous sur les cryptos, à un terme près, que j'ai été surpris d'entendre dans votre bouche, celui de « cryptomonnaies ». Pour des raisons qui ne vous échapperont pas, nous considérons que les cryptos ne sont jamais des monnaies. Elles n'ont pas de valeurs fiables et ne sont pas acceptées comme moyen universel de paiement. Nous préférons donc parler de crypto-actifs. Si je ne l'avais pas relevé, vous auriez sûrement été déçu !

Comme vous le savez, nous partagions l'inspiration de votre amendement. Nous l'avons totalement soutenu. Un compromis est intervenu en CMP. J'aurai aimé qu'on aille plus loin dans le sens de ce que vous avez proposé.

J'ai vu le rapport de la Cour des comptes qui, une fois n'est pas coutume, propose une augmentation des effectifs publics, notamment à l'AMF, et s'inquiète pour l'ACPR. Nous avons les moyens, à l'ACPR, de suivre la mise en oeuvre de cet agrément renforcé.

Le plafond d'emploi ne figure plus strictement dans le PLF, mais le plafond de ressources y est, et ce point peut être sensible. Il a été relevé en 2024. Il faudra sans doute le relever à l'avenir, mais nous avons les moyens de faire face à cette priorité. La vraie solution, vous l'avez dit, est la mise en oeuvre du règlement européen MiCA I, qui imposera partout l'agrément renforcé. On fera la soudure grâce à ce compromis.

Ce champ évoluant très vite, je ne préjugerai pas de ce qu'il faut dans MiCA II, mais deux choses sont importantes. La première, c'est le suivi transfrontière des conglomérats. L'expérience américaine prouve que, lorsqu'on observe une entité limitée aux cryptos dans un seul pays, on manque toute une série d'interactions, qui sont souvent l'occasion de risques, voire de fraudes.

Le second point important, c'est que la fameuse finance décentralisée, qui n'a de décentralisée que le nom, est décentralisée sur un certain nombre de plateformes, mais on voit notamment émerger des acteurs puissants et à risques. Il faut qu'on puisse suivre les choses au fur à mesure.

Concernant la fraude au virement, vous avez raison sur le fait que le virement peut porter sur des montants très importants. Vous me permettrez de réserver le détail de la réponse technique. Une mesure législative via les tiers de confiance pourrait aider. Nous reviendrons vers vous sur ce sujet.

Globalement, la fraude aux paiements continue à diminuer en France tous moyens de paiement confondus, notamment la carte, mais au fur à mesure que nos moyens de prévention et de sécurité augmentent, la sophistication des fraudes augmente aussi. Il nous faut donc rester vigilant.

Monsieur Laménie, vous avez qualifié vos questions de modestes. Elles sont aussi importantes pour moi que pour vous concernant le maillage territorial. Je vous avais dit que je m'apprêtais à aller à Charleville-Mézières. J'y suis allé le 20 janvier l'année dernière. Je vous confirme - et c'est un engagement durable - que la Banque de France maintiendra son réseau de succursales dans tous les départements.

J'ai été amené à réagir à un rapport de la Cour des comptes qui proposait des plateformes régionales. La Banque de France a une image de proximité. Son visage, c'est souvent pour vous le directeur. Vous me direz si nous pouvons encore augmenter nos services. C'est pour nous essentiel, y compris pour des raisons économiques.

Ce que nous entendons dans les conseils consultatifs, ce que je peux dire parfois au conseil des gouverneurs, issu de la réalité des PME, des particuliers ou des intervenants sociaux, est une grande force.

Madame Vermeillet, concernant l'épargne des Français, ce sont bien majoritairement les banques françaises, les assureurs français ou les gestionnaires d'actifs français qui la captent. Nous avons un paysage solide. Parmi les huit premières banques européennes, quatre sont françaises. L'un des grands assureurs européens est français. Le premier gestionnaire d'actifs européen est français. Notre secteur financier est plutôt une force pour la France, au service de la souveraineté et de l'autonomie stratégique, etc.

Si j'ai une inquiétude, elle est plus européenne. Je pense que la puissance de la finance européenne est globalement loin de valoir la puissance américaine, particulièrement dans le domaine des banques d'investissement. C'est un sujet moins grand public que la banque de détail, mais il est tout à fait stratégique pour le financement de nos entreprises, grandes et moyennes. Heureusement, les banques françaises ont plus une capacité de banque d'investissement que leurs concurrentes européennes. C'est là un défi européen.

J'ai parlé d'union de financement et d'union bancaire. L'union bancaire, c'est aussi la capacité à constituer des acteurs européens transfrontières qui mobilisent l'épargne globale des Européens au service des grands investissements européens. Il ne faudrait pas que cela passe par des banques non européennes.

Quant à l'intelligence artificielle dans la lutte contre la fraude, nous l'employons depuis longtemps à la Banque de France, y compris pour les scores des entreprises. C'est un grand axe de développement pour nous. Rien ne remplace toutefois la vigilance humaine face à l'imagination des fraudeurs.

Monsieur Lefèvre, vous avez demandé s'il existe une compensation financière pour les créanciers en cas d'effacement. La réponse est malheureusement non. Le risque reste celui du prêteur, et nous y substituer déséquilibrerait beaucoup le mécanisme. On verrait fleurir des tas de prêts à risques. Heureusement, cela reste un cas très minoritaire.

Madame Lavarde, merci d'avoir rendu hommage au réseau auquel appartient la Banque de France. C'est un réseau qu'a créé la Banque de France, dont le secrétariat mondial, dénommé Réseau pour le verdissement du système financier (NGFS pour Network ), se situe à Paris. Il a beaucoup de succès et nous y veillons activement.

S'agissant de la question des taux verts et des taux bruns, j'ai lu comme vous la tribune du Président de la République. C'est une idée qui est évoquée périodiquement. Il nous semble que la meilleure façon d'y répondre, c'est de prendre en compte le risque climatique dans l'appréciation du risque de crédit en général.

Je vais prendre l'exemple des crédits bruns. Nous obligeons les banques à suivre les risques climatiques, à les rendre publics et à les maîtriser, et c'est aujourd'hui une des choses que nous poussons par le biais du NGFS, mais encore plus par celui de l'ACPR et de la supervision européenne. Un crédit brun, comme sur une centrale à charbon, présente davantage de risques dans la durée, car l'actif correspondant est très probablement appelé à se dévaloriser.

Je crois que cette approche basée sur les risques doit rester au coeur de l'action du superviseur et de la banque centrale. Si on imaginait des taux verts totalement indépendants des risques, on serait peut-être davantage dans un mécanisme de bonification de nature budgétaire mais, aujourd'hui, la prise en compte du risque climatique progresse beaucoup dans l'allocation des crédits.

Par ailleurs, les banques ont pris un certain nombre d'engagements pour développer les crédits liés aux renouvelables et, en sens inverse, sortir des crédits fossiles.

Madame Senée, vous m'avez reproché aimablement de ne pas avoir mentionné le défi climatique dans mon propos introductif. Je vous demande de m'en excuser. Je n'ai pas besoin, je crois, de vous rassurer sur mon engagement personnel et celui de la Banque de France face au défi climatique. La Banque de France a été classée deux années de suite meilleure banque centrale du G20 dans l'engagement climatique par des ONG internationales. Nous tenons beaucoup à cet engagement. La Banque centrale européenne est elle-même pionnière à l'échelle mondiale en la matière, j'insiste fortement.

Reste la question de M. Hugonet à propos du patrimoine économique national. Ce sont des chiffres que nous avons publiés il y a quelques semaines. C'est une notion que je considère pour autant avec prudence, car il s'agit d'une notion comptable. Je ne veux pas jeter l'opprobre sur cet adjectif mais, paradoxalement, lorsqu'il y a montée des taux d'intérêt, la valeur marchande des dettes diminue et les passifs des agences aussi. On peut démontrer avec cette méthode que, tout en ayant vu augmenté la dette, le patrimoine économique de l'État s'est moins dégradé parce que les taux d'intérêt ont monté.

Reste que sur le plan français comme international, le patrimoine des agents privés a tendance à se développer et le patrimoine public à se dégrader compte tenu de la montée de l'endettement, une fois l'effet comptable neutralisé. Les plus grands gagnants sont donc les agents privés les plus endettés, notamment les entreprises.

Quant à l'euro numérique, quelle est sa justification ? La monnaie, depuis toujours, est un partenariat public-privé. Nous pouvons tous payer nos achats soit avec de la monnaie de banque commerciale, des cartes de crédits, des chèques pour ce qu'il en reste, des virements, soit avec de la monnaie émise directement par la banque centrale, comme les billets et les pièces.

Dans la vie quotidienne, cette distinction apparaît théorique aux yeux de nos concitoyens. Elle a néanmoins une véritable importance car, en cas de crise, la confiance dans la monnaie centrale est beaucoup plus forte. Par ailleurs, l'existence même de cette monnaie centrale permet de mieux ancrer la confiance dans la monnaie privée. Pourquoi la monnaie de telle ou telle banque inspire-t-elle la même confiance à nos concitoyens ou aux entreprises que les billets ? Parce qu'on sait qu'elle est à tout moment convertible ou échangeable en monnaie de banque centrale.

Avec l'évolution technologique, la monnaie de banque commerciale s'est beaucoup numérisée, digitalisée, alors que la monnaie de banque centrale est restée à l'état de support papier. Le papier a été un gigantesque progrès à la création de la Banque de France, en 1800. À l'époque, on payait en transportant des masses d'or et d'argent, ce qui n'était guère commode. Le papier était déjà une étape technologique très importante.

Il n'y a aucune raison aujourd'hui que la monnaie de banque centrale soit exclue du numérique. L'idée de l'euro numérique est d'offrir à nos concitoyens le meilleur de la confiance dans la monnaie publique et le meilleur de l'innovation dans le digital. Nous n'avons pas d'objectif de parts de marché. Il ne s'agit pas d'évincer la monnaie des banques commerciales. Notre devoir est de créer cette possibilité. Cela fait partie de la confiance dans la monnaie, mais ce sera à nos concitoyens de déterminer comment et dans quelles proportions ils l'utiliseront.

J'ai lu un certain nombre d'interrogations des banques quant au fait que nous voudrions le faire sans elles, les désintermédier. Non, je le redis ici, l'euro numérique se fera avec les banques. Il sera distribué par elles. La banque centrale n'a aucune intention d'ouvrir des comptes. Un plafond de détention préservera l'essentiel du montant des dépôts. Il n'y aura pas d'avantage spécifique de rémunération par rapport au dépôt. Nous sommes prêts à discuter de toute une série d'éléments avec les banques.

C'est notre devoir de le proposer, la première vocation d'une banque centrale étant d'émettre de la monnaie. Il n'y a aucune justification à affirmer qu'on n'a le droit d'émettre que de la monnaie papier au XXIe siècle. Le monopole numérique serait du côté des banques commerciales et l'interdiction du numérique du côté de la banque centrale ? Cela n'a pas de sens. Ce sera donc un partenariat public privé rénové.

Enfin, le véritable enjeu positif de cette affaire est de construire une stratégie européenne des paiements adaptée à l'ère numérique. Si nous ne créons pas cet actif commun universel en Europe, la nature ayant horreur du vide, l'alternative peut être de recourir à certains des crypto-actifs ou « jetons stables » - stablecoins en anglais - dont parlait M. Maurey.

Souvenez-vous du projet Libra poussé par Facebook en 2019 ! L'idée était bien de créer un actif à vocation universelle, émis par une entité privée, qui plus est non européenne, facilement utilisable par l'ensemble des citoyens.

Il est très important que nous ayons une monnaie numérique de banque centrale plutôt que tel ou tel actif privé pour répondre aux besoins de nos concitoyens, un actif à la fois de confiance, universel, innovant et facile d'usage. C'est le projet. Il n'est en rien dirigé contre les banques. Il se fera avec elles. Il faut dépasser un certain nombre de réflexes un peu défensifs. J'espère que nous en sommes là.

M. Claude Raynal, président. - Merci d'avoir répondu à l'ensemble des questions de nos collègues.

Nous nous reverrons l'année prochaine à la même période, ou peut-être avant si d'autres sujets se présentent.

La réunion est close à 12 h 15.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.