- Mardi 6 juin 2023
- Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs - Désignation d'un rapporteur
- Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs - Examen du rapport et du texte de la commission
- Mercredi 7 juin 2023
- Application de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes - Présentation du rapport d'information
- Examen en commission de la proposition de résolution européenne relative aux propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil portant réforme du marché européen de l'électricité
- Proposition de loi maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire
- Proposition de nomination de Mme Laurence Borie-Bancel, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président du directoire de la Compagnie nationale du Rhône en application de l'article 13 de la Constitution - Désignation d'un rapporteur
- Proposition de loi maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs - Examen des amendements de séance
Mardi 6 juin 2023
- Présidence de Mme Sophie Primas, présidente -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs - Désignation d'un rapporteur
La commission désigne Mme Dominique Estrosi Sassone rapporteur sur la proposition de loi maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs, en remplacement de Mme Viviane Artigalas.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs - Examen du rapport et du texte de la commission
Mme Sophie Primas, présidente. - Nous examinons le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi (PPL) maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs dans des conditions de délais inacceptables et alors même les conclusions du Conseil national de la refondation sur le logement sont rejetées par l'ensemble du secteur.
Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. - Nous sommes saisis en urgence - je dirais même dans la précipitation - de cette proposition de loi, déposée à l'Assemblée nationale par le député Thomas Cazenave, visant au maintien du plafonnement de la revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs.
Ce texte vise à prolonger, jusqu'au premier trimestre 2024, le plafonnement de la hausse de l'indice de référence des loyers d'habitation (IRL) et de l'indice des loyers commerciaux (ILC), à hauteur de 3,5 % qui avait été décidé respectivement jusqu'au deuxième et premier trimestre de cette année dans la loi portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat que nous avons adoptée l'été dernier.
Je formulerai deux séries de remarques, sur la méthode, puis sur le fond.
Concernant la méthode tout d'abord, je fais un quintuple constat d'impréparation, de précipitation, d'absence d'évaluation, de manque de concertation et de non-accompagnement financier des mesures édictées.
Premièrement, alors que les délais sont connus depuis l'an passé, le Gouvernement semble s'en être brutalement rendu compte il y a quinze jours seulement ! D'ailleurs, même si la PPL parle de prolongation, l'encadrement de l'ILC est juridiquement déjà échu puisqu'il s'achevait au premier trimestre de cette année. C'est donc en janvier ou en février que nous aurions dû examiner un projet de loi de prolongation, et non au début du mois de juin dans la précipitation.
De fait, cette PPL a été déposée le 23 mai dernier. Elle a été examinée par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale moins d'une semaine plus tard et le lendemain en séance, le 31 mai. Dans cette course de vitesse législative, notre commission est contrainte de l'examiner moins de sept jours plus tard, et elle sera, comme vous le savez, examinée demain après-midi en séance publique.
Face à ces délais anormaux, je voudrais rappeler que, même si cela ne s'applique pas lorsque le Gouvernement déclare l'urgence, en application de l'article 42, alinéa 3, de la Constitution, la discussion en séance, en première lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt puis devant la seconde assemblée saisie qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission.
Par ailleurs, sauf dérogation de la Conférence des présidents, chaque assemblée s'efforce de ménager un délai de deux semaines entre l'établissement du texte de la commission et l'examen en séance. Même si nous savons tous ici que ces délais théoriques peuvent rarement être complètement respectés, les conditions d'examen de cette PPL dépassent les bornes de ce qui est admissible si l'on veut faire un travail parlementaire sérieux et respectueux des citoyens auxquels le texte va s'appliquer.
Dans ces délais, il a été naturellement impossible d'organiser des auditions et même une véritable consultation des différentes parties prenantes au moyen d'une procédure écrite. Pourtant, chacun d'entre nous a été alerté sur ce texte, qui par des associations de locataires ou de propriétaires, qui par des bailleurs sociaux, qui par des confédérations de commerçants, sans que ces interlocuteurs n'aient pu approfondir leur analyse des conséquences du texte ou exprimer l'ensemble de leurs arguments.
En effet, ces différents acteurs ont été pour la plupart placés devant le fait accompli, découvrant le dépôt de la PPL ou en étant avertis à la dernière minute. À ma connaissance et à la différence du projet de loi sur la protection du pouvoir d'achat dont nous avons été saisis l'été dernier, aucune véritable concertation n'a eu lieu entre les parties pour rechercher un compromis. Ce texte va même à l'encontre de la parole donnée par le ministre à certains acteurs que la loi précitée était un dispositif exceptionnel qui ne serait pas reconduit.
En choisissant de passer par le faux-nez d'une proposition de loi, le Gouvernement se dispense en outre de toute étude d'impact. Pourtant l'an passé, par exemple, le coût pour les propriétaires du plafonnement de la hausse de l'IRL, pendant trois trimestres, avait été évalué à 705 millions d'euros, ce qui n'est pas négligeable, vous en conviendrez. Concernant l'ILC, dont la hausse avait été plafonnée par un amendement de notre collègue Jean-Baptiste Lemoyne, elle n'avait pas fait l'objet d'une étude d'impact. Le passage par une proposition de loi nous privera de nouveau de tout chiffrage. L'été dernier, les mesures décidées résultaient au moins d'une concertation.
Enfin, en passant par une proposition de loi, le Gouvernement se dispense de prendre les indispensables mesures d'accompagnement financier et d'apporter un certain nombre de garanties aux bailleurs comme aux locataires. L'an passé, le projet de loi Pouvoir d'achat accompagnait la mesure de plafonnement des indices d'une hausse des aides personnelles au logement (APL). Tel n'est pas le cas aujourd'hui, puisque l'article 40 de la Constitution interdit l'aggravation des charges publiques.
J'en viens à ma seconde série de remarques sur le fond du texte.
La mesure de prolongation que l'on nous présente comme indispensable et urgente ne peut dispenser le Gouvernement d'une véritable politique en matière de logement et de pouvoir d'achat. Limiter la hausse des loyers face à une inflation élevée est non pas la martingale, mais une réponse partielle et à court terme face à un problème beaucoup plus large. En bloquant un des maillons de la chaîne, on prend le risque de créer des effets pervers à court, moyen et long terme.
Concernant le logement, notre pays est confronté à une crise sans précédent de la construction qui fait craindre de très graves conséquences pour le futur. Pour ne vous donner qu'un seul chiffre, sachez que les réservations auprès des promoteurs sont redescendues au niveau du printemps 2020, en pleine crise sanitaire - c'est dire l'ampleur du marasme. Nous le savons, il nous faut relancer l'investissement et l'accession.
Toutefois, comment inciter à l'investissement locatif lorsqu'on envoie aux propriétaires le message que leur plan de remboursement d'emprunt peut être modifié et amputé sans concertation ? Comment encourager la location de logements contre la location saisonnière lorsqu'on envoie le message que les indices de référence ne seront pas respectés, alors que les loyers saisonniers ne sont pas régulés ? De plus, les charges pesant sur les propriétaires ne sont pas allégées. La revalorisation des valeurs locatives sur l'inflation pour le calcul de la taxe foncière n'a pas été plafonnée. L'Union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI) la chiffre à 3 milliards d'euros. Nous le savons, avec la suppression de la taxe d'habitation, les collectivités ne peuvent qu'alourdir le seul outil fiscal qui leur reste. N'oublions pas non plus que la rénovation énergétique des logements est à la charge des propriétaires et qu'ils doivent faire face à d'importantes hausses du coût des travaux.
L'impact du plafonnement n'est pas moins lourd de conséquences pour les bailleurs sociaux. En effet, l'inflation se répercute sur les bailleurs sociaux au travers de leurs emprunts de long terme, dont le taux varie en fonction du taux du livret A et des coûts des travaux et de la construction. Avec un encours de dette de l'ordre de 150 milliards d'euros et un taux du Livret A passé de 0,5 % à 3 % en un an, les charges d'intérêts des organismes de logement social se trouvent alourdies à hauteur de 3,75 milliards d'euros en année pleine, impactant très fortement leurs résultats d'exploitation et leur capacité à investir. On parle d'ailleurs de porter le taux du livret A à plus de 4 % en août. Or, normalement, cette hausse se répercute également sur l'IRL et donc les loyers, mais aussi sur les APL et les salaires. En bloquant ce mécanisme sans compensation, le Gouvernement impose une nouvelle ponction aux bailleurs sociaux, alors que la réduction de loyer de solidarité (RLS) représente déjà 1,3 milliard d'euros par an. Comment espérer ensuite que les bailleurs sociaux puissent répondre présents en matière de rénovation et de construction de nouveaux logements sociaux, alors que la demande est croissante ?
En prolongeant le plafonnement de la hausse des loyers, le Gouvernement n'apporte qu'une réponse partielle à la baisse du pouvoir d'achat, que ce soit dans le logement ou dans le commerce.
L'été dernier, le projet de loi s'accompagnait d'une garantie de revalorisation des APL sur l'IRL, ce qui n'est pas le cas dans ce texte. Au cours des années passées, la hausse des APL a été le plus souvent déconnectée de l'IRL. En effet, ces aides sont calculées à partir d'un loyer plafond qui n'a pas été revalorisé aussi rapidement que les loyers réels. La différence est de l'ordre de 20 %. Il en est de même pour le forfait de charges dont l'augmentation a été deux fois moins rapide que la dépense réelle : il ne couvre plus que 40 % des charges effectives. Rien ne garantit aujourd'hui que les APL seront revalorisées à due concurrence et qu'un rattrapage sera effectué. En matière de charges, il est frappant de constater que l'on aura dépensé bien plus en deux années avec les boucliers qu'en dix ans en matière de rénovation énergétique des logements !
Enfin, la limitation de la hausse des loyers ne peut exonérer d'une réflexion sur la hausse des salaires. C'est tout particulièrement flagrant dans les commerces, dont nous connaissons tous la situation difficile. La fréquentation des commerces non alimentaires aurait reculé de 20 %. Selon les chiffres publiés en avril dernier par l'Insee, les achats alimentaires ont baissé de 10 % sur un an, et la baisse est beaucoup plus importante sur certaines catégories de produits. Limiter la hausse des loyers ne permettra pas de redonner vraiment du pouvoir d'achat aux Français ; elle en prend à d'autres, qui sont les propriétaires.
Vue de Bercy ou de l'Élysée, toute hausse des APL et des salaires est inflationniste, car elle est de nature à faire augmenter les loyers ou à alimenter la boucle prix-salaire. Mais, d'une part, cette vision est combattue, nous le savons par des études économiques, et, d'autre part, je ne crois pas que l'on puisse attendre une baisse plus importante encore de la consommation alimentaire des Français pour apporter une réponse.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que je vous propose d'adopter une question préalable conduisant au rejet de cette proposition de loi : nous refusons la méthode comme l'absence de prise en compte globale de la crise du logement et de la crise du pouvoir d'achat des Français. En témoigne l'adoption l'été dernier de la loi Pouvoir d'achat, nous ne sommes pas par principe hostiles à des mesures exceptionnelles concertées, équilibrées et associées à des garanties. Mais nous ne pouvons entériner cette législation à la sauvette, sans étude d'impact, sans concertation, sans accompagnement des acteurs et sans une large prise en compte de ses conséquences à court, moyen et long terme.
Mme Viviane Artigalas. - Merci pour ce rapport rédigé dans l'urgence.
Je suis d'accord, la méthode est inacceptable. Cette proposition de loi présentée dans l'urgence illustre un manque d'anticipation du Gouvernement sur le sujet. Nous sommes confrontés à une inflation qui n'a pas baissé, à des familles et des commerces en difficulté. Malgré tout, aucune étude d'impact, aucune évaluation ne nous est adressée ; nous les avions pourtant demandées. Nous avions demandé que l'impact de ce plafonnement soit mesuré, en particulier concernant les impayés de loyer. Nous avions aussi exprimé le besoin d'une clause de revoyure à ce sujet. Rien n'a été fait et l'on se contente de décisions très approximatives.
Nous disposions de quelques chiffres, qui montraient bien que l'effort était partagé, mais portait un peu plus sur les propriétaires que sur les locataires et nous savons aujourd'hui que les impayés de loyer augmentent tout particulièrement dans les quartiers de la politique de la ville (QPV).
Je regrette aussi qu'il n'y ait aucune mesure de compensation, que ce soit pour les APL, comme cela avait été le cas dans la loi Pouvoir d'achat, ou pour la RLS. Ce ne sont pas les dernières annonces qui vont prouver que le Gouvernement s'attaque à la racine du problème du logement.
Toutefois, ces mesures s'inscrivent dans le prolongement de celles qui ont été votées en faveur du pouvoir d'achat, et démontrent la volonté d'impliquer à la fois les bailleurs et les locataires. Aussi, nous estimons que nous ne pouvons abandonner ni les familles, ni les très petites entreprises (TPE), ni les petites et moyennes entreprises (PME) fragilisées. C'est pourquoi nous ne voterons pas la question préalable.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Je suis moi aussi d'accord, la méthode est inacceptable.
Sur le fond, mon groupe et moi plaidons pour un gel des loyers assorti d'une compensation pour les bailleurs sociaux. Nous allons déposer un amendement en ce sens, qui ne pouvait inclure la compensation pour les bailleurs sociaux en raison de l'article 40 de la Constitution. Ce gel des loyers nous paraît nécessaire compte tenu du décrochage constaté depuis de nombreuses années entre l'évolution des revenus des Français et celle des dépenses locatives, sans inclure les charges. Nous pensons donc qu'il faut une décision forte en la matière.
Par ailleurs, les dépenses énergétiques et les charges vont augmenter, même avec le bouclier, qui risque de disparaître très vite. La revalorisation du loyer à hauteur de 3,5 % cumulée aux dépenses liées aux charges va pénaliser le pouvoir d'achat, au moment même où il faudrait prendre des mesures pour l'améliorer.
Nous estimons également qu'il faut faire une vraie différence de traitement entre les bailleurs sociaux et privés, non pas par principe, mais les inégalités sont de fait. La plupart des bailleurs privés ont acheté ou rénové leur logement avec des prêts à taux fixe bas, tandis que les emprunts des organismes d'HLM sont adossés au taux du livret A, qui va augmenter.
Telle est notre position sur le fond. Nous allons en discuter au sein de notre groupe, mais soit nous nous abstiendrons, soit nous voterons contre la motion tendant à opposer la question préalable, car nous sommes partagés entre l'envie de dire au Gouvernement qu'il se moque de nous et la volonté de délibérer. En effet, si nous ne débattons pas, nous ne pourrons pas défendre l'idée de geler les loyers et le Sénat risque de valider le maintien d'un IRL adossé à l'inflation. Nous voulons engager un débat de fond, sachant que nous voterons contre la proposition de loi.
Mme Daphné Ract-Madoux. - Je vous rejoins sur les conditions d'examen de ce texte dans la précipitation et l'absence d'une véritable politique du logement. En revanche, il est important de débattre de ces questions pour faire face aux défis importants auxquels les propriétaires et les locataires sont confrontés. C'est pourquoi nous ne voterons pas la motion tendant à opposer la question préalable.
M. Daniel Salmon. - Nous atteignons des sommets dans le manque d'anticipation. Cependant, nous ne voterons pas non plus la motion, car nous sommes dans une situation d'urgence, marquée par des dépenses contraintes en matière de logement qui pèsent énormément sur le budget des ménages et un pouvoir d'achat en berne. Ne pas examiner cette proposition de loi reviendrait à laisser l'IRL indexé sur l'inflation, ce qui n'est pas envisageable. Aussi, il importe d'examiner ce texte et les amendements que nous déposerons.
M. Henri Cabanel. - Je remercie Mme le rapporteur pour cette argumentation que je partage tout à fait. La méthode est malheureusement la même pour tous les projets de loi et pour toutes les propositions de loi : le Gouvernement traite de tous les sujets par le petit bout de la lorgnette.
Néanmoins, il est dans l'ADN du RDSE de voter contre une question préalable, et ce quel que soit le groupe qui dépose cette motion, car nous estimons que le débat nous donne l'occasion d'exprimer nos positions. Nous réservons notre vote sur la proposition de loi en fonction des arguments exposés.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je tiens à rappeler que l'examen de la question préalable fera suite à la discussion générale, au cours de laquelle l'ensemble des groupes pourra s'exprimer.
Par ailleurs, si nous votons contre ce texte, une commission mixte paritaire (CMP) sera convoquée et nous en connaissons l'issue : le texte sera de nouveau soumis à l'Assemblée nationale, qui, je le rappelle, l'a adopté en première lecture. Nous ne laissons donc pas les Français au milieu du gué.
Enfin, les orateurs qui se sont exprimés au nom de leur groupe ont tous témoigné de leur préoccupation d'avoir sur la crise du logement une vision générale, afin de prendre en compte les intérêts à la fois du monde économique et des locataires en vue de proposer des solutions plus larges. On ne peut donc pas nous accuser de nous désintéresser du pouvoir d'achat des Français.
Si l'on accepte de débattre de cette proposition de loi, on entre dans des considérations techniques. C'est notre rôle d'exprimer ici notre exaspération sur la méthode, sur le manque de vision globale et de solutions adaptées du Conseil national de la refondation (CNR). C'est un coup de colère collectif que le Sénat pourrait adresser au nom de l'ensemble de nos concitoyens au nom des bailleurs, des investisseurs, des locataires, des propriétaires, de l'ensemble des acteurs du secteur de la construction, et ce sans risque dans la mesure où ce texte sera adopté par l'Assemblée nationale.
Cette motion vise non pas à refuser de discuter de la question du logement - le Sénat a fait plusieurs rapports d'information sur ce sujet et n'a cessé de tirer la sonnette d'alarme -, mais, si vous me pardonnez cette expression triviale, à exprimer un « coup de gueule ». Ne brouillons pas notre message.
Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. - Le débat aura lieu demain, et chaque groupe pourra s'exprimer tant sur la méthode que sur le fond du texte. L'examen de la motion tendant à opposer la question préalable permettra également aux groupes de s'adresser aux ministres présents : Mme Olivia Grégoire et M. Olivier Klein.
Une fois de plus, c'est un mépris du Parlement. Les annonces faites hier dans le cadre du CNR consacré au logement ne sont que techniques et court-termistes. Tous les acteurs du secteur se sentent méprisés, car aucune de leurs propositions n'a été retenue. Il importe de dire au Gouvernement son incapacité à se montrer stratège sur le logement à un moment où notre pays traverse une crise d'une gravité inédite.
Il n'y a pas de mesure compensatoire, et j'estime qu'il n'est pas possible aujourd'hui de fixer un second plafonnement dans les mêmes conditions que l'an dernier, avec un taux et une durée similaires. En effet, l'État n'a plus les moyens de compenser autant ni davantage. Les bailleurs privés - nombreux sont les propriétaires modestes - sont confrontés à des objectifs tellement ambitieux en matière de rénovation énergétique qu'ils ne peuvent se priver de recettes.
En outre, ce qui pèse le plus lourd sur le budget des locataires modestes, ce sont les charges, en particulier dans les logements sociaux. L'augmentation du forfait de charges a été deux fois moins rapide que les dépenses réelles - le forfait ne couvre que 40 % des dépenses effectives. Pourquoi ne dispose-t-on pas d'évaluation sur ce sujet ?
Enfin, la PPL englobe la situation spécifique à la fois des baux d'habitation et des baux commerciaux, ce qui est dommageable à la réflexion et à la cohérence de la politique à mettre en oeuvre.
Le débat aura lieu, mais il est temps pour le Sénat d'exprimer haut et fort sa colère. Nous ne pouvons pas cautionner cette proposition de loi, sans compensation, sans garantie aucune, y compris sur la revalorisation des APL.
Mme Amel Gacquerre. - Je remercie Mme le rapporteur pour ces propos exprimés avec le coeur, et que nous partageons ici à l'unanimité, tant sur la forme que sur le fond. Certes, nous voulons exprimer notre exaspération, mais, en votant cette motion, nous prendrions le risque d'envoyer un signal qui serait contraire aux positions que nous avons toujours défendues ici.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je rappelle que l'Assemblée nationale a le dernier mot.
En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, la commission des affaires économiques a arrêté, lors de sa réunion du mardi 6 juin 2023, le périmètre indicatif de la proposition de loi maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs.
Sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à la révision sur le fondement de l'indice des loyers commerciaux des baux des entreprises artisanales ou commerciales ; à la révision sur le fondement de l'indice de référence des loyers des baux d'habitation du parc privé et du parc social, des bâtiments d'habitation dans le cadre du fermage, des contrats de location-accession à la propriété immobilière et des loyers de référence là où est expérimenté l'encadrement de loyers.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Motion
La motion COM-1 est adoptée.
La commission décide de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs.
En conséquence, l'ensemble des amendements devient sans objet.
La proposition de loi n'est pas adoptée.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera sur le texte de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 10 h 30.
Mercredi 7 juin 2023
- Présidence de Mme Sophie Primas, présidente -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Application de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes - Présentation du rapport d'information
Mme Sophie Primas, présidente. - Je vous propose de commencer par la présentation du rapport de notre collègue Anne Chain-Larché sur l'application de la loi. Voilà une façon de contrôler le Gouvernement que nous aimons bien : après avoir légiféré, prendre le temps de regarder comment s'applique la loi, et en particulier cette loi de novembre 2021 dont nous nous souvenons bien, visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes.
Mme Anne Chain-Larché. - Merci madame la présidente. Je dirais même que c'est une façon que nous aimons bien de contrôler le Gouvernement !
Un an après l'adoption de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes, Madame la Présidente et le bureau de la commission ont bien voulu me confier une mission de suivi de l'application de cette loi, sur le fondement de l'article 19 bis B du règlement du Sénat.
Cela s'inscrit dans la continuité de mes travaux à l'automne 2021 lors de l'examen du texte, et en cohérence avec le rapport de la vice-présidente Pascale Gruny, dont l'une des lignes directrices est que « les commissions et, le cas échéant, les délégations, évaluent la mise en oeuvre d'une loi emblématique promulguée au cours des 10 dernières années, ce travail se traduisant par la publication d'un rapport d'information ».
Je poursuis donc l'aventure qui m'avait conduite à rencontrer des acteurs de terrain, tous plus formidables les uns que les autres : les éleveurs, les vétérinaires, les bénévoles et salariés des associations de protection animale, les parcs animaliers, les circassiens, les refuges, les fourrières, les élus locaux et les administrations des ministères concernés. Ce sont des passionnés, qui mènent un travail remarquable, bien souvent dans l'ombre, avec le souci du bien-être des 80 millions d'animaux domestiques, et qui contribuent grandement au maintien d'un monde dans lequel les animaux ne sont pas hors de nos vies.
La réflexion générale que j'ai tirée d'un nouveau cycle d'auditions mené sur les six derniers mois, et que je voudrais partager avec vous, est qu'après le temps médiatique - très médiatique ! - de la législation, vient le temps, plus ingrat sans doute, et pourtant ô combien important, de son application. Or, il faut rappeler que ce texte, dans la mesure où il s'agissait d'une proposition de loi, n'avait pas bénéficié d'une étude d'impact. En outre, il n'avait fait l'objet que de très peu de concertation avec les professionnels concernés, pourtant chargés de son application. Malheureusement, il est à déplorer qu'ici, au Sénat, nous ayons l'habitude de ce type de méthodes.
Un an et demi après la promulgation, le travail de contrôle de la commission vise donc à s'assurer de la bonne application de la loi, qui compte cinquante articles dans des champs très variés, modifiant le code rural, le code de l'environnement mais aussi le code pénal. Ce travail poursuit en particulier trois objectifs.
Celui, d'abord, de s'assurer que la parole du législateur a bien été entendue et que le fruit de la délibération parlementaire a bien été respecté par le pouvoir exécutif.
Ensuite, celui d'aider l'administration à s'orienter dans l'interprétation de normes qui sont parfois ambiguës. Il faut rappeler, en effet, que députés et sénateurs étaient parvenus à un accord après de longs pourparlers. Toutes les parties prenantes ayant manifesté leur satisfaction après le vote de cette loi, c'était sans doute au prix de compromis qui pouvaient comporter certaines ambiguïtés.
Et celui d'insister davantage, enfin, sur le contrôle et l'application des normes existantes plutôt que de créer de nouvelles normes, la France disposant déjà d'un dispositif de protection animale unique au monde par son exigence, dont la principale faiblesse réside dans les moyens de contrôle.
Je n'ai donc pas cherché à « rejouer le match », qui s'était d'ailleurs conclu par un accord entre sénateurs et députés en commission mixte paritaire. J'ai simplement souhaité formuler des observations, seize en tout, et attirer l'attention en particulier sur six mesures qui me semblent urgentes pour garantir que cette loi, qui avait convenu aux associations de protection animale lors de son adoption, soit satisfaisante et opérationnelle pour les animaux et pour leur bien-être.
Je présenterai ces six mesures urgentes en deux temps, en me concentrant d'abord sur trois mesures pour les animaux sauvages captifs, pour lesquels subsistent plusieurs difficultés d'application, et en m'arrêtant ensuite sur trois mesures au sujet des animaux de compagnie, pour lesquels le bilan réglementaire est plus satisfaisant, mais nécessiterait des moyens renforcés pour donner toute sa mesure.
J'en viens donc à la faune sauvage captive et aux chapitres 3 et 4 de la loi, qui contenaient seulement cinq articles, mais sans doute les plus emblématiques et polémiques de la loi parce qu'ils suivaient une logique « abolitionniste ».
Cela concerne notamment les delphinariums, les cirques et les voleries, ainsi que l'élevage de visons d'Amérique destinés à la production de fourrure. Pour l'ensemble de ces professionnels, j'appelle à respecter pleinement les échéances et garde-fous fixés par le législateur afin d'assurer la transition la plus sereine possible vers la fin de la détention de certains animaux sauvages - car seule la détention de certains animaux, et à certaines conditions seulement, sera interdite, dans la logique du « pas d'interdiction sans solution » que j'avais souhaitée, et pour lequel le Sénat avait amplement insisté.
Je ne m'attarde pas sur les visons, car en ce domaine la loi avait produit ses effets avant même d'entrer en vigueur : trois établissements avaient été fermés par anticipation. Le dernier qui était actif dans ce secteur a fermé dès la fin de l'automne 2023, l'interdiction étant d'application directe.
Je ferai simplement remarquer toutefois que l'achat ou la vente de fourrures en vison n'étant, elle, pas interdite, ce professionnel pourra continuer d'écouler son stock en fonction des opportunités du marché. Et, par la suite, les industries textiles continueront de s'approvisionner à l'étranger, dans des conditions d'élevage qui seront, selon toute probabilité, moins-disantes. Un cas de figure auquel nous sommes malheureusement habitués dans notre commission...
S'agissant de la détention de cétacés dans des parcs aquatiques - qui, je le rappelle, ne concerne que vingt-trois dauphins et quatre orques, accueillis dans deux parcs -, la loi prévoit par principe, à l'article 46, une interdiction des spectacles, mais pas des « présentations pédagogiques » - il est vrai que nous avons beaucoup oeuvré dans la sémantique. Les cétacés pourront en outre être conservés dans le cadre de programmes scientifiques.
La loi nécessitait trois arrêtés pour la bonne application de cette mesure, sur le relèvement des normes de détention au regard du bien-être animal, sur la définition des programmes scientifiques et sur la définition des présentations pédagogiques. Or, aucun de ces textes n'a été pris à ce jour.
Aussi, et c'est mon premier point d'alerte, j'appelle à les publier rapidement, d'ici la fin de l'été et, de préférence, en un bloc, pour stabiliser le cadre normatif une fois pour toutes et permettre aux parcs aquatiques de procéder aux investissements nécessaires à la mise aux normes pour l'amélioration des conditions d'accueil, tout en ayant l'assurance d'un équilibre économique à long terme.
Il y a urgence : ces mises aux normes pourraient signifier en pratique la fin de l'activité pour l'un des deux parcs, le Marineland d'Antibes, situé en zone inondable et qui ne pourra probablement pas supporter les travaux à venir, ce qui rend la situation inextricable pour ce parc.
Pour le parc aquatique restant, Planète sauvage, il convient de garantir une acception suffisamment large de la notion de « programme scientifique », pour assurer une visibilité d'au moins quatre ou cinq ans et ainsi éviter une remise en cause régulière qui freinerait les investissements favorables au bien-être animal. Je rappelle que des recherches prometteuses portent sur le moyen de sauver des accidents de pêche des milliers de dauphins du golfe de Gascogne.
Le sort des cirques est un sujet douloureux, qu'il m'est pénible d'évoquer, parce que lorsque l'on rencontre ces professionnels, je peux vous assurer que c'est poignant. Le monde du cirque a été profondément heurté d'être inclus par défaut dans une loi sur la « maltraitance animale » alors qu'il n'a, collectivement, contrevenu à aucune loi de la République, et qu'il a au contraire enchanté les enfants que nous étions et ceux d'aujourd'hui, sur plusieurs générations. Je me souviens qu'ils me disaient : nous sommes coincés entre la zoopornographie et les fourrières, allez comprendre ce qu'est devenue aujourd'hui la lecture de notre métier !
Soyez sûrs que l'interdiction générale de la détention d'animaux sauvages par les cirques itinérants n'a jamais été l'option privilégiée par le Sénat ; nous souhaitions des interdictions ciblées, au cas par cas, comme cela se fait, du reste, dans de nombreux pays, comme en Allemagne, pour s'en tenir aux résultats de la recherche scientifique.
À moyen terme, le Gouvernement devra évidemment renforcer l'accompagnement, notamment financier, des professionnels s'il veut assurer une transition apaisée d'ici à l'interdiction en 2028, la prime à l'abandon de 3 000 euros par tigre ou par lion n'étant pas à la hauteur du préjudice subi, et frisant même, je dois le dire, l'irrespect. Le conseil pour l'établissement en cirques fixes devrait également être renforcé pour permettre aux circassiens qui le souhaitent de garder leurs animaux.
Mais mon deuxième point d'alerte porte sur un problème plus grave encore : les cirques éprouvent toutes les peines du monde à trouver des emplacements d'accueil, si bien qu'ils vivent dès à présent une situation de quasi-interdiction de fait. On a même vu des spectacles de chiens savants empêchés, alors que les animaux de compagnie ne sont pas visés par la loi. Certains dégâts ont pu être constatés sur ces emplacements ; ils ne doivent pas jeter le discrédit sur toute une profession, qui aujourd'hui est empêchée.
En attendant 2028, il faut appliquer la loi, toute la loi, mais rien que la loi, et veiller à ce que les maires n'interdisent pas en fait, sous la pression d'associations, une activité qui reste autorisée en droit. La solution passera évidemment par un surcroît de concertation locale, dans le cadre des commissions départementales des professions foraines et circassiennes instituées par la loi « 3DS » et coordonnées par le préfet Jean-Yves Caullet à l'échelon national.
J'en viens à un sujet qui me tient tout particulièrement à coeur, venant d'un département où cette activité est encore très vivace, je veux parler des voleries.
Nous avions exprimé très clairement en commission mixte paritaire, Aurore Bergé et moi-même, notre intention d'exempter le vol libre de l'interdiction d'itinérance des animaux sauvages, car l'activité de ces professionnels et amateurs relève de la mobilité ou du transport, ponctuels, et non de l'itinérance, par essence permanente. Le ministère chargé de l'écologie nous a entendus sur ce point mais ne semble pas décidé à permettre aux voleries d'exercer à distance lors de spectacles pouvant durer plusieurs jours, vidant cette dérogation de sa substance. C'est ma troisième alerte, et non des moindres, sur ce chapitre.
J'en viens maintenant aux chapitres 1 et 2 de la loi et aux animaux de compagnie, dont la protection devrait être notre seul horizon, de façon pragmatique et responsable, par-delà toute considération militante ou idéologique.
Les mesures d'application du chapitre 1er sur la lutte contre l'abandon, qui relevaient du ministère de l'agriculture, ont, dans l'ensemble, bien été prises.
Je souhaite cependant observer que dans la lutte contre l'abandon des animaux de compagnie, les progrès à attendre ne viendront sans doute pas des mesures les plus médiatiques.
Ainsi, je m'étonne toujours autant de l'absence de la moindre étude évaluant l'impact économique et sur le nombre d'abandons de l'interdiction de la vente des chiens et chats en animalerie prévue à l'article 15. Il s'agit de ma quatrième alerte : l'Observatoire de la protection des animaux de compagnie devrait enfin procéder à cette étude, d'autant que le risque me paraît réel d'un report de ce circuit contrôlé vers la vente en ligne, en passe de devenir la plus grande animalerie de France, et où près de la moitié des annonces sont fausses ! Encore une difficulté que nous avions signalée lors de l'examen de ce texte.
Par contraste, il me semble que le Gouvernement ne communique pas suffisamment sur l'existence du délai de sept jours avant l'acquisition d'un animal, apport moins médiatique mais majeur du Sénat dans la lutte contre les achats d'impulsion et contre l'abandon, et qui est bien embarrassant pour certains.
Là se situe ma cinquième et avant-dernière alerte : il semble que le ministère ait donné des instructions aux services vétérinaires pour qu'ils se montrent plus tolérants dans le contrôle de cette obligation dans les refuges, au prétexte que leur engorgement pourrait conduire, dans les cas les plus extrêmes, à des euthanasies dans les fourrières.
Je crois que les bénévoles et salariés des refuges subissent autant, si ce n'est plus que les éleveurs, de pressions de la part d'acquéreurs trop pressés. À ce titre, ils devraient être protégés des éventuelles menaces, et l'intransigeance de l'État sur le délai de sept jours participerait de cette protection, en favorisant l'appropriation de cette règle par tous les acquéreurs. Nous ne pouvons pas, là non plus, rester dans le « en même temps ».
Si toutefois le problème de l'engorgement se confirmait, une solution pourrait être de retirer les lapins et les furets du champ des animaux concernés par le certificat d'engagement et de connaissance et par le délai de réflexion de sept jours, l'article 1er de la loi ne l'ayant prévu explicitement que pour les chiens et les chats. Par excès de zèle, cela s'est propagé aux lapins et aux furets.
Le chapitre 2, relevant considérablement les sanctions pénales contre les actes de maltraitance animale, dont l'abandon et les actes de zoophilie, avec la création du délit d'atteintes sexuelles sur animal, s'est accompagné de la création d'une unité dédiée à la maltraitance animale au sein de la police et d'un réseau de référents protection animale dans les commissariats. Il y a lieu de s'en féliciter. Le Sénat l'avait demandé.
Seulement, pour que cette nouvelle organisation puisse donner toute sa mesure, il faut que les moyens de contrôle des services vétérinaires, en amont, et les moyens de la justice, en aval, soient véritablement à la hauteur, afin d'alimenter en dossiers cette unité. Ce sera ma sixième et dernière alerte, et ma modeste contribution aux débats budgétaires de l'automne : plutôt que l'édiction de nouvelles règles ou interdictions à moyens constants, je pense qu'il sera beaucoup plus efficace de se donner les moyens d'appliquer le corpus existant des règles relatives à la protection animale, qui est déjà unique au monde par son exigence. Ces règles sont davantage contrôlées dans les autres pays, ce qui les a amenés à ne pas être obligés d'interdire.
M. Pierre Louault. - Ne serait-ce pas le moment d'interdire aux loups la maltraitance de leurs proies, quand on voit les agriculteurs qui trouvent la moitié de leur troupeau sauvagement agressé, éventré, quand on voit les veaux retirés de leur mère avant leur naissance ? On est dans la bêtise organisée, par idéologie, et cela me choque : je pense que quand on parle de maltraitance animale, on pourrait avoir un minimum de pensées pour les agriculteurs, qui voient leurs troupeaux dépecés par les animaux sauvages qui se développent à grande vitesse.
Mme Évelyne Renaud-Garabedian. - Comment expliquer un tel décalage entre l'intention du législateur, qui a voulu réprimer plus sévèrement les abandons d'animaux et faire de la cause animale une cause nationale, et les sanctions que l'on ne voit pas tellement apparaître dans les tribunaux ? Il n'y a même pas 10 % de sanctions, ce qui laisse de nombreux comportements non sanctionnés ?
M. Daniel Salmon. - Merci, madame la rapporteure, pour votre travail. Il est toujours intéressant de se pencher sur ce qui se passe après l'adoption d'une loi.
Par ailleurs, j'ai eu écho d'une problématique, celle du dressage des chiens de défense, qui est souvent l'occasion de nombreuses maltraitances pour les rendre beaucoup plus agressifs. Je pense qu'il faudrait avoir un oeil sur ces pratiques, qui m'ont été rapportées par des chenils.
Enfin, je voudrais mettre la focale sur le milliard deux cent millions d'animaux d'élevage qui sont abattus tous les ans, même si ce n'était pas dans l'objet de cette loi. Il faut aussi avoir en tête le bien-être de ces animaux-là.
Mme Anne Chain-Larché. - S'agissant des sanctions contre les actes de maltraitance, le problème est bien entendu celui que j'ai soulevé, c'est-à-dire le manque de moyens. En France, on ne se donne pas les moyens de contrôler, ni de sanctionner. C'est ce qui fait qu'on arrive à des interdictions. C'est d'ailleurs ce que nous avions soulevé au moment de la discussion de la proposition de loi. Nous ne pouvons que le déplorer. Nous avons renforcé les sanctions pénales dans le très important chapitre 2 de la loi, mais pour autant nous ne nous donnons pas les moyens de les appliquer. Les propositions de loi se multiplient alors que toute forme de maltraitance ou de cruauté, entraînant ou non la mort, est passible de sanctions, celles-ci ayant été relevées. Il faut se donner les moyens d'agir.
Mme Sophie Primas, présidente. - Le rapport ainsi que ses recommandations sont adoptés. Il me reste à remercier Anne Chain-Larché pour son implication sur ce sujet. La proposition de loi était médiatique mais je dois dire qu'elle n'a pas porté bonheur à ses auteurs...
Mme Anne Chain-Larché. - Je voudrais juste ajouter une remarque. L'une des préconisations que vous avez sous les yeux me paraît très importante et il me semble que vous devriez y être vigilants dans tous vos départements. La loi « 3DS » a créé des commissions départementales des professions foraines et circassiennes (CDPFC), qui ne sont pas encore déployées dans tous les départements. J'y tiens parce que c'est au sein de ces commissions que les maires peuvent avoir la bonne information sur ce qui est légal ou ce qui ne l'est pas et, d'une certaine façon, se rassurer face à la pression des associations.
Les recommandations sont adoptées.
La commission adopte le rapport d'information et en autorise la publication.
Examen en commission de la proposition de résolution européenne relative aux propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil portant réforme du marché européen de l'électricité
Mme Sophie Primas, présidente. - Je cède la parole à notre collègue Daniel Gremillet pour la présentation de la proposition de résolution européenne (PPRE) relative aux propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil portant réforme du marché de l'électricité de l'Union.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Nous examinons aujourd'hui la PPRE relative aux propositions de règlement portant réforme du marché européen de l'électricité. Cette PPRE résulte des travaux conduits sur six mois, depuis notre table ronde inaugurale de décembre dernier, avec mes collègues de la commission des affaires européennes Claude Kern et Pierre Laurent.
Dans le cadre de nos travaux, nous avons entendu l'ensemble des acteurs concernés : la Commission européenne, la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, le ministère de la Transition énergétique, la Commission de régulation de l'énergie (CRE), mais aussi des fournisseurs d'électricité et des experts.
Depuis trois ans, les prix de l'électricité n'ont cessé d'augmenter en Europe, sous l'effet de la reprise de l'économie mondiale au sortir de la crise de la Covid-19, de la guerre lancée par la Russie contre l'Ukraine et des indisponibilités du parc nucléaire comme renouvelable. Pour preuve, selon le Conseil, entre début 2021 et fin 2022, les prix moyens de l'énergie sont passés de 100 à 185 euros pour la consommation, et de 100 à 280 euros pour la production, soit une multiplication par deux et trois.
Pour endiguer cette hausse exponentielle, la Commission européenne a présenté plusieurs mesures, dont la réorganisation du marché européen de l'électricité, aux côtés naturellement de l'augmentation des énergies décarbonées ou de la diminution des énergies fossiles.
Ainsi, le 8 mars 2022, dans le cadre du plan REPowerEU, elle a proposé d'optimiser l'organisation du marché de l'électricité, en tenant compte du rapport de l'Agence de l'Union européenne pour la coopération des régulateurs de l'énergie (ACER). Pour mémoire, ce plan nécessite un montant total de 210 milliards d'euros et vise à réaliser des économies de 80 milliards d'euros sur le gaz, 12 milliards d'euros sur le pétrole et 1,7 milliard d'euros sur le charbon.
Remis en avril 2022, le rapport de l'ACER a appelé à ne pas tenir l'organisation du marché européen de l'électricité pour responsable de la crise actuelle. Depuis lors, les annonces de la Commission ont été fluctuantes, voire contradictoires. Le 18 mai, dans le cadre de sa communication sur la ligne de conduite, elle a estimé efficace l'organisation du marché, mais nécessaires ses adaptations. Pour autant, sa Présidente est allée jusqu'à plaider pour « entreprendre une réforme complète » et « découpler les prix de l'électricité de l'influence du gaz », dans son discours sur l'état de l'Union, du 14 septembre.
Au-delà de ces annonces, la Commission européenne a déjà légiféré à trois reprises. D'une part, un règlement du 6 octobre 2022 a autorisé la prise de mesures nationales en cas de crise, dont le plafonnement des recettes excédentaires des producteurs d'électricité, l'extension aux PME des interventions publiques dans la fixation des prix et le soutien aux clients finals via une contribution de solidarité temporaire. D'autre part, un règlement du 22 décembre 2022 a promu l'accélération des procédures d'autorisation des énergies renouvelables et des pompes à chaleur (PAC). Enfin, un autre règlement du 22 décembre 2022 a prévu la modification, la suspension ou la désactivation du mécanisme de correction de marché.
Le paquet aujourd'hui proposé comporte trois actes juridiques : une proposition de modification de règlement et de directive afin d'améliorer l'organisation du marché de l'électricité de l'Union ; une proposition de modification de règlement afin d'améliorer la protection de l'Union contre la manipulation du marché de gros de l'énergie ; une recommandation et un document de travail sur le stockage de l'énergie.
La proposition de modification de règlement et de directive sur l'organisation du marché européen de l'électricité vise à consolider ce marché, à court et à long termes.
En premier lieu, elle entend instituer deux catégories de contrats de long terme pour les investissements dans la production d'électricité de sources d'énergies décarbonées. Les contrats d'écart compensatoire bidirectionnels (ou Contracts for Difference - CfD) doivent être mis en oeuvre par les États membres, dès lors qu'ils optent pour un régime de soutien direct des prix, afin de promouvoir les investissements dans les nouvelles installations de production d'électricité ainsi que le rééquipement, l'agrandissement et la prolongation de celles existantes. Ces contrats englobent les énergies éolienne, solaire, géothermique, hydroélectrique et nucléaire. Lorsque le prix d'exercice est supérieur au prix de marché, leurs recettes excédentaires sont réservées aux consommateurs. Quant aux accords d'achat d'électricité (ou Power Purchase Agreements - PPA), ils peuvent être appuyés par les États membres, par un régime de garantie des prix, pour soutenir l'achat d'électricité renouvelable.
En second lieu, la proposition de modification vise à accroître la flexibilité du marché de l'électricité. Chaque État membre doit définir un objectif national de flexibilité d'origine non fossile, telle que la participation active de la demande ou le stockage de l'énergie, et envisager de les promouvoir. Les gestionnaires nationaux des réseaux de transport sont responsables de la gestion des marchés journaliers et infra-journaliers, tandis que les autorités de régulation nationales peuvent appliquer des mesures complémentaires et doivent établir un rapport d'évaluation. De leur côté, le Réseau européen des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité (REGRT) et l'ACER se voient confier des compétences en matière de plateformes virtuelles ou de flexibilités transfrontalières.
En troisième lieu, la proposition de modification propose de renforcer la protection des consommateurs contre la hausse des prix. Chaque État membre doit veiller à ce que les consommateurs puissent conclure un contrat à prix fixe ou dynamique, en étant pleinement informés de leurs conditions et de leurs effets, bénéficier d'un service universel, c'est-à-dire d'un approvisionnement à prix compétitif sur l'ensemble du territoire, et participer au partage de l'énergie, soit à l'autoconsommation de l'électricité renouvelable sur la base d'accords privés. Les États membres doivent également désigner des fournisseurs de derniers recours et prohiber les interruptions de fourniture. Avec les autorités de régulation nationales, ils peuvent imposer aux fournisseurs une stratégie de couverture face à l'évolution des prix de gros, le cas échéant, par le biais du PPA. Enfin, la Commission européenne peut déclarer, pour un an au maximum, une situation de crise des prix, dès lors que la hausse des prix de gros atteint 2,5 fois le prix moyen et celle des prix de détail 70 %. Cette situation de crise autorise les États membres à effectuer des interventions publiques ciblées dans la fixation des prix, dans la limite de 70 % de la consommation des PME et de 80 % de celle des ménages.
La proposition de modification de règlement sur la protection contre la manipulation du marché de gros de l'énergie entend modifier les compétences des autorités de régulation, nationales et européennes.
D'une part, elle propose de renforcer les obligations d'information. L'ACER bénéficie de nouvelles compétences en matière de surveillance des échanges commerciaux de produits énergétiques de gros, dont le trading algorithmique, ainsi qu'en matière d'agrément et de surveillance des plateformes d'information privilégiée et des mécanismes de déclaration enregistrés, pour lesquels elle perçoit des redevances. En outre, les autorités de régulation nationales et l'ACER, ainsi que les administrations financières ou fiscales, doivent échanger les informations, au moins une fois par trimestre.
D'autre part, la proposition de modification vise à consolider les modalités de contrôle. L'ACER dispose de nouveaux pouvoirs d'enquête, d'inspection et de sanction, afin de permettre une application effective et uniforme du règlement et de compléter les activités des autorités de régulation nationales. Cette agence peut intervenir lorsque trois États membres sont concernés ou en cas de carence d'une autorité de régulation nationale, dès lors que cette autorité ne s'y est pas opposée et, le cas échéant, que l'autorité judiciaire l'a autorisé. L'ACER et les autorités de régulation nationales doivent se prêter mutuellement assistance. Ces dernières restent compétentes pour surveiller et enquêter sur leurs marchés de gros nationaux. Elles doivent pouvoir adopter des sanctions pécuniaires, allant jusqu'à 15 % du chiffre d'affaires, pour les personnes morales, et 5 millions d'euros, pour les personnes physiques. Pour autant, ces autorités doivent transmettre à l'ACER toute décision envisagée, accompagnée d'un résumé du dossier, 30 jours avant son adoption.
Enfin, la proposition de modification tend à conforter les modalités de régulation. L'ACER détient un nouveau pouvoir d'émission d'orientations et de recommandations à destination des autorités de régulation nationales et des acteurs de marché, afin de garantir la cohérence du droit de l'Union et des pratiques de surveillance. Ces autorités nationales doivent indiquer les suites envisagées à ces décisions, deux mois après leur émission, l'avis étant motivé et publié, en cas de non-respect. Ces acteurs de marché rendent également compte de ces suites, de manière précise et détaillée, si ces décisions le requièrent.
La recommandation sur le stockage de l'énergie prévoit plusieurs mesures en la faveur de ce dernier.
Les États membres doivent recenser les besoins et les sources de flexibilité et les déficits de financement, en lien avec les autorités de régulation nationales et les gestionnaires nationaux des réseaux de transport et de distribution. Les données ainsi collectées doivent être publiées en temps réel. Ils doivent aussi actualiser leurs plans nationaux en matière d'énergie et de climat (PNEC) et renforcer leurs objectifs, politiques et mesures connexes.
Ces mêmes États doivent veiller à la facilitation des procédures d'autorisation, à l'absence de double imposition, à l'institution de procédures de mise en concurrence ainsi qu'à l'évolution des redevances d'accès et des régimes tarifaires. Les mécanismes de capacité, d'agrégation ou de partage doivent être promus. Il en va de même de la recherche et du développement, notamment par des instruments de réduction des risques. Les îles et les régions isolées ou ultrapériphériques doivent être intégrées.
Parce que la réforme du marché européen de l'électricité présente des limites et des ambiguïtés, elle doit être infléchie, selon six axes : un souci de complétude ; la neutralité technologique ; la faisabilité technique ; la protection des consommateurs ; le respect des compétences des autorités et juridictions nationales ; la promotion du stockage de l'électricité, au-delà de sa production.
C'est tout l'objet de la PPRE que je vous propose.
Premièrement la réforme du marché européen de l'électricité doit poursuivre un souci de complétude. Si elle permet le développement utile d'un marché de long terme, elle n'aura pas d'impact immédiat sur le marché de court terme, dans la mesure où elle ne remet pas en cause le principe du coût marginal, qui lie dans les faits le prix de l'électricité à celui du gaz, et ne peut entrer en vigueur avant fin 2023... Il faut donc aller plus loin et plus vite ! C'est pourquoi la PPRE déplore ce manque. De plus, il importe d'évaluer les effets économiques et sociaux de cette réforme et d'envisager son extension au gaz ou à la chaleur.
Deuxièmement, cette réforme doit respecter le principe de neutralité technologique. Les CfD doivent couvrir toutes les sources d'énergies renouvelables, dont celles hydraulique, marine ou issue de la biomasse. Si l'énergie nucléaire est bien visée, le fonctionnement des installations et l'innovation en leur sein doivent aussi l'être. Quant aux PPA, ils doivent être étendus à l'énergie nucléaire, aux côtés des énergies renouvelables. Ces deux outils doivent inclure l'hydrogène décarboné, quelle que soit son origine. C'est essentiel pour respecter l'article 194 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui consacre « le droit d'un État membre de déterminer [...] son choix entre différentes sources d'énergie ».
Troisièmement, il faut veiller à la faisabilité technique de cette réforme. Les États membres doivent rester maîtres du champ et des modalités des CfD et des PPA, en veillant au caractère volontaire, des premiers et accessible, des seconds. L'utilisation des CfD doit pouvoir être considérée, dans le cadre de la nouvelle régulation de l'énergie nucléaire. Quant aux PPA, ils ne doivent pas être réservés aux seules industries électro-intensives, exposées à la concurrence internationale. Dans les deux cas, les tarifs d'achat, qui soutiennent la production d'électricité renouvelable, ne sauraient être évincés ; de plus, un système de garantie peut dynamiser ces outils tandis que le reversement de recettes vers l'ensemble des consommateurs peut conforter leur acceptabilité. Enfin, les mécanismes de capacité doivent rester optionnels, et reposer sur une évaluation nationale, tandis que les plateformes virtuelles ou la gestion de l'équilibrage à 30 minutes doivent être évaluées au préalable.
Quatrièmement, cette réforme doit mieux protéger les consommateurs. Les États membres doivent pouvoir déclarer la situation de crise des prix, dont les critères, notamment d'intensité et de durée, nécessitent d'être assouplis. Leurs interventions publiques ciblées doivent être, non seulement facilitées, mais aussi pérennisées. Les clients résidentiels, dont les ménages en situation de précarité énergétique, doivent bénéficier de contrats à prix fixe, plutôt que dynamique. En cas d'impayés de facturation par ces ménages, les diminutions de puissance doivent être préférées aux interruptions de fourniture. Pour lutter contre la précarité énergétique, les États membres doivent voir leurs compétences maintenues, tandis que les fournisseurs de secours et les collectivités doivent bénéficier de ressources suffisantes. Il est essentiel de protéger les collectivités, aux côtés des ménages, et les PME, aux côtés des TPE. Enfin, davantage de régulation peut être promue, s'agissant des obligations de couverture, des droits aux interconnexions, des délais de raccordement et des opérations de courtage.
Cinquièmement, cette réforme doit respecter les compétences des autorités de régulation et des juridictions nationales. Les principes de subsidiarité, d'indépendance et d'impartialité doivent être appliqués. Il n'est donc pas admissible que l'ACER soit informée en amont des décisions des autorités de régulation nationales, exerce un pouvoir d'enquête et de sanction sans l'accord de ces autorités, et bénéficie d'un pouvoir d'orientation et de recommandation obligeant ces dernières à se justifier. C'est pourquoi la PPRE conteste le transfert des compétences de ces autorités nationales vers l'ACER. Il faut préserver leurs pouvoirs de régulation et moyens d'action.
Enfin, cette réforme doit davantage promouvoir le stockage de l'électricité, au-delà de sa production. Il est nécessaire d'appliquer à ces projets de stockage le principe de neutralité technologique, pour prendre en compte toutes les sources d'énergies décarbonées, renouvelables comme nucléaires, et toutes les formes de stockage, des batteries à l'hydrogène. Il est aussi utile d'intégrer ces projets aux nouveaux outils de financement, comme les CfD ou les PPA, comme à ceux existants, tels que les aides fiscales, budgétaires ou tarifaires. Le niveau d'émission de ces projets doit être préféré aux autres critères environnementaux, pour leur sélection. Naturellement, il faut accorder une attention à toute leur chaîne de valeur, de l'approvisionnement en métaux au recyclage des déchets. S'agissant de la mise en oeuvre des projets, les propriétaires publics des réseaux et des logements doivent être associés. Enfin, il faut ici encore envisager d'entendre la réforme au gaz et à la chaleur.
Ainsi complétée, la réforme du marché européen de l'électricité est indispensable pour protéger les consommateurs contre la volatilité des prix des énergies, renforcer la compétitivité des entreprises européennes face à la concurrence internationale et financer les investissements dans la transition énergétique, en mobilisant l'ensemble des sources d'énergies décarbonées.
Elle peut et doit puissamment contribuer à appliquer des objectifs énergétiques et climatiques de l'Union, dont la réduction de 55 % de ses émissions d'ici 2030 et l'atteinte de la neutralité carbone d'ici 2050, ainsi que sa stratégie industrielle.
C'est la raison pour laquelle je vous invite à adopter cette PPRE, qui doit guider l'action du Gouvernement dans ses négociations en cours et à venir au Conseil.
Au-delà de cet examen, nous serons particulièrement attentifs aux évolutions de ces négociations et aux suites qui leur seront données. Une partie de l'oeuvre de transposition a déjà été engagée, puisque, sous l'égide de notre rapporteur Patrick Chauvet, l'article 86 de la loi du 20 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables a institué des contrats de vente directe d'électricité et de gaz, aux articles L. 331-1 et L. 443-1 du code de l'énergie, et chargé la CRE de leur régulation, à l'article L. 131-2 du même code.
Mme Sophie Primas, présidente. - Nous accueillons notre collègue Claude Kern, co-auteur de la PPRE et rapporteur pour la commission des affaires européennes.
M. Claude Kern, rapporteur. - Notre collègue Daniel Gremillet a déjà tout dit, et je m'associe entièrement à sa présentation. Les auditions ont été nombreuses, dans un temps particulièrement contraint. Je souhaite saluer la grande expérience de notre collègue sur cette question. Cette réforme ne constitue pas la panacée mais représente tout de même une avancée non négligeable. Dans le cadre de cette négociation, tous les arguments présentés et défendus par la France n'ont malheureusement pas été retenus. Néanmoins, cette réforme a fait naître un certain consensus entre les États membres, ce qui n'est jamais simple au niveau européen, comme vous pouvez le constater au travers de cette PPRE que nous vous présentons. Je vous invite donc à voter ce texte.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je cède la parole à notre collègue Fabien Gay, puis à notre collègue Marie-Noëlle Lienemann.
M. Fabien Gay. - Je souhaite à mon tour remercier nos collègues Daniel Gremillet et Claude Kern de leur travail. Je voterai néanmoins contre cette PPRE. Il s'agit d'une position politique. Nous avons deux visions différentes du sujet. Nous avons déposé il y a six mois une PPRE qui allait à l'encontre de celle présentée ce jour. Or cette PPRE n'a pas été retenue.
Certains éléments sont intéressants, mais l'approche politique ne me plaît pas. Le considérant 37 de la PPRE aujourd'hui proposée fonde en réalité mon complet désaccord car il « accueille favorablement la proposition de la Commission européenne de réformer l'organisation du marché de l'électricité de l'Union [...] sans remettre en cause le fonctionnement de ce marché et ses fondamentaux ». À partir de là, nous avons un débat. Je considère que l'électricité et l'énergie doivent être reconnues comme un bien commun et doivent être sorties du marché. Or la PPRE s'inscrit pleinement dans le marché. Nous avons donc un sérieux désaccord.
L'organisation du marché européen ne constitue pas un élément fondamental qui ne devrait jamais être remis en cause. L'organisation de ce marché est d'ailleurs relativement jeune, d'une trentaine d'années. Nous avons fonctionné bien avant cette organisation et avons échangé de l'énergie entre pays. Nous ne devons pas laisser penser qu'il n'existe qu'une seule manière de fonctionner et que nous devons à tout prix la défendre. Ce système a des défauts et je le combats. Nous ne devons pas laisser croire que l'absence de ce système engendrerait le chaos.
Je suis d'accord avec les considérants 47 à 51 sur les interconnexions. Il n'y pas de problème sur ce sujet. Sortir du marché européen ne se traduirait pas par un repli sur soi et une volonté de ne plus échanger de l'énergie avec ses voisins. Les premières interconnexions datent de 1967, bien avant ce marché, dont la création remonte à 1997. Les choses ont donc fonctionné pendant 30 ans, sans ce marché.
Le Gouvernement tente de nous faire croire que sortir du marché européen signifierait nécessairement un repli sur soi et une fermeture des interconnexions, engendrant un potentiel effondrement du système. Nous devons donc rappeler qu'avant le marché européen, les interconnexions ont fonctionné. Un autre système est donc possible.
Ce marché pose un problème important. Lorsque nous avons un marché, nous avons aussi des traders. L'année dernière, des dizaines de millions d'euros ont été récupérés par ces traders, spoliant ainsi les consommateurs finaux. Or il n'y a qu'en France que cette situation ne fait pas scandale. Je vous invite à regarder la presse, notamment danoise et anglaise, à ce sujet. En France, personne ne dit rien, car ces acteurs sont cachés à Londres ou en Suisse. D'ailleurs, ces traders gagnent bien plus que le président-directeur général (P-DG) d'EDF. C'est une question sérieuse.
Cette réforme du marché ne va pas dans le bon sens. La France n'a pas été entendue. Cette réforme pénalise notre compétitivité, au détriment de l'industrie allemande. Je ne vois pas pourquoi nous respecterions les règles, tandis que les autres pays bénéficieraient de dérogations, à l'image de l'Allemagne, du Portugal ou encore de l'Espagne.
Un dernier point concerne le coût marginal. Ce système n'a pas été créé par le marché européen, mais par Marcel Boiteux, ancien P-DG d'EDF. Ce mécanisme pouvait s'entendre sur un territoire national, lorsque nous disposions de l'outil industriel, et que nous décidions d'enclencher en priorité le moins cher. Or, en passant au niveau européen, ce mécanisme engendre des situations ahurissantes. L'acteur qui est au gaz n'a aucun intérêt à changer, car il sera toujours gagnant quoiqu'il arrive. Nous avons un outil nucléaire sur lequel nous pourrions protéger nos consommateurs. Or nous ne pouvons pas faire valoir cet intérêt si nous restons dans ce système.
Enfin, concernant les considérants 87 à 90 sur les protections, ils sont trop légers. Je ne suis pas particulièrement attaché au TRVE. Or nous devrons, à un moment donné, protéger les plus faibles et les plus précaires, c'est-à-dire celles et ceux qui ne peuvent pas subir la fluctuation du marché. Nous devons donc protéger les clients résidentiels, les TPE-PME et les petites collectivités. En revanche, je pense que les entreprises, et notamment celles électro-intensives, ont besoin d'une vision à long terme. Je ne suis pas particulièrement attaché aux PPA, mais la question des contrats de long terme doit être posée. Je suis prêt à travailler sur cette question, afin de protéger les plus faibles et de proposer des contrats de long terme pour les acteurs ayant besoin d'une vision pour la compétitivité. Au final, je suis donc en désaccord avec ce texte.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - À chaque fois que nous avons des décisions à prendre sur l'énergie, il nous est rappelé que nous ne pouvons pas faire autrement, que nous évitons ainsi le pire et que nous avons trouvé un bon compromis. Ces propos ont déjà été tenus par les forces politiques françaises qui ont voté le marché européen de l'énergie et l'Arenh. Il n'est visiblement jamais possible de faire autrement. Or ces prises de position se terminent en débâcle et en drame. L'énergie en France ne peut plus être payée au prix coûtant de ce que nous produisons. Nous sommes ainsi en train d'assassiner notre économie.
Jusqu'à présent, le prix de l'énergie constituait l'un des éléments déterminants de la compétitivité nationale. Nos amis allemands avaient bien compris cette problématique et ont bien agi pour que ces critères déterminants de notre compétitivité disparaissent. Nous ne pouvons plus que baisser les salaires, les impôts et les cotisations. Il s'agit du seul paramètre qu'il nous reste, sauf à penser que nous serions toujours meilleurs technologiquement. Le PIB par habitant est en chute libre depuis cette période. Or nous sommes en train de continuer sur la même voie.
Nous devons, dans cette période cruciale, avec un éventuel élargissement de l'UE, mettre au moins un premier veto pour modifier radicalement les termes de la négociation. Dans le cas contraire, nous le paierons cher. La France est éternelle, mais peut aussi être éternellement en baisse et en chute libre. Il est fondamental de réagir. Ne pensez pas que vous allez parvenir à limiter la casse. Vous ne limiterez rien du tout.
L'idée n'est pas d'être contre un marché de l'énergie. Au niveau international, un marché interétatique n'est pas dramatique, notamment pour fixer les prix. Au sein de l'Union, un marché entre États membres pourrait être organisé comme jadis, avec des échanges et des contraintes. Le prix de l'énergie ne doit pas être significativement plus bas que le prix coûtant moyen des pays. L'organisation des échanges de marché entre pays est évidemment souhaitable au sein de l'Union. Néanmoins, il est nécessaire de laisser à chaque État membre des marges de manoeuvre réelles, afin que ces derniers puissent facturer l'énergie au prix coûtant, choisir leur mix énergétique, à condition qu'il soit décarboné, et éventuellement mettre en place des tarifs réglementés.
Enfin, il est nécessaire de se méfier de la complexité. Les meilleurs experts, ingénieurs en économie de l'énergie en France, nous disent que 80 % des textes sont flous. Nous devons faire face à un grand nombre d'éléments techniques incompréhensibles, ce qui est extrêmement dangereux, car nous ne maîtriserons plus rien. Notre pays doit être capable de formuler des contre-propositions à l'Union européenne, notamment sur des contrats de long terme. Les partenariats et le long terme ne sont pas réellement garantis aux entreprises. En les sortant du périmètre global de la péréquation nationale du service public national, nous vulnérabilisons ces acteurs de l'économie.
En comparant la situation actuelle à celle d'il y a 20 ou 30 ans, je préfère vous mettre en garde. Nous devons demander au Gouvernement de mettre le veto de la France, afin de repenser stratégiquement le marché, en redonnant aux États membres une capacité d'intervention sur leur sol, dans le cadre d'une coopération européenne.
M. Daniel Salmon. - Merci aux rapporteurs de leur travail. Mon groupe partage un certain nombre de constats et de préconisations. Nous voyons bien que ce marché présente des biais. Je ne suis pas un fervent défenseur du marché pour le marché, mais celui-ci doit être mieux encadré et régulé, afin de protéger les consommateurs contre la volatilité des prix.
Je pense que cette volonté d'aller davantage sur le marché des engagements de long terme constitue un élément positif. Nous pouvons critiquer le marché. Or, la situation actuelle est liée à la gestion chaotique, voire catastrophique, d'EDF, avec un endettement considérable.
Nous devons nous diriger vers une protection des consommateurs les plus précaires. Nous devons également nous engager sur la flexibilité, évoquée dans ce rapport. Il s'agit de l'un des éléments essentiels, avec les incitations et tarifications, aussi bien pour les particuliers que pour les entreprises. De plus, cette flexibilité est nécessaire, alors que nous incorporons de plus en plus d'énergies renouvelables.
La question du stockage est aussi fondamentale. Le stockage de la chaleur se développe actuellement, avec des systèmes relativement simples, mais particulièrement performants et potentiellement moins coûteux. Ce sont donc les constats que je partage.
En revanche, je ne partage pas de nombreux éléments. L'énergie nucléaire et les énergies renouvelables ne peuvent pas être mises sur le même plan. Ces énergies ne sont pas comparables et ne présentent pas les mêmes bénéfices écologiques, même si elles sont décarbonées. La question de l'eau doit se poser pour l'énergie nucléaire, ainsi que les questions des déchets et de la sûreté. Nous ne pouvons pas nier ces questions qui nous poseront énormément de difficultés dans les années à venir.
Nous ne devons pas non plus oublier que l'industrie de la France s'effondrait en même temps que le pays se nucléarisait. Dire que l'énergie nucléaire sauvera notre industrie est un raccourci face à une situation particulièrement complexe. Même si je partage un certain nombre de préconisations, je voterai contre cette PPRE qui favorise un peu trop l'énergie nucléaire, ce qui va à l'encontre de la souveraineté française.
M. Franck Montaugé. - Je remercie les rapporteurs de ce travail utile, nécessaire et intéressant. Je ne répéterai pas ce qui vient d'être dit par nos collègues. Dans mon groupe, nous sommes circonspects par la réforme qui s'annonce en matière de marché européen de l'électricité. Nous ne partageons pas le constat de base, notamment sur la question des éléments ayant déclenché la hausse des prix. Cette augmentation n'est pas liée au conflit entre la Russie et l'Ukraine. Son origine est bien antérieure. Les propositions qui apparaissent aujourd'hui au niveau européen ne sont pas de nature à répondre structurellement à ces phénomènes de volatilité. Nous avons fait l'effort de proposer des amendements pour enrichir la PPRE et nous nous positionnerons en conséquence sur le texte d'ensemble.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Nous avons effectivement l'occasion aujourd'hui de parler de notre passé et de notre futur. Les politiques des présidents de Gaulle et Pompidou sur le nucléaire et l'hydroélectricité ont fonctionné. La France était exportatrice. L'interconnexion s'est mise en place, car nous disposions d'un système électricité - nucléaire et hydraulique -, largement producteur. Nous étions les seuls, et ce système était la force de la France pendant de nombreuses années. Cela nous a d'ailleurs permis de renforcer notre balance commerciale et de faire fonctionner le système économique et social.
Nous sommes aujourd'hui dans une situation très différente. Aucune audition n'a permis de mettre en lumière un point d'alerte différent des recommandations que nous formulons. Le système français est actuellement en difficulté, car nous n'avons pas eu le courage de réaliser des investissements de renouvellement et de capacité, sur les énergies renouvelables, dont l'hydroélectricité, et l'énergie nucléaire.
Nous sommes en situation de fragilité. Nous avons affaibli la production énergétique de notre pays, mais nous n'avons pas eu le courage de relancer des investissements. Le dossier énergétique a été l'une des pierres angulaires qui a permis au système économique et social à la française de résister à la compétitivité de nos amis allemands. Ce fut l'un des éléments moteurs de notre économie et pour nos ménages.
Je souhaite remercier notre commission et celle des affaires européennes, car nous nous sommes opposés à la situation trop favorable des Allemands sur la taxonomie. Pendant que nous débattons, les Allemands continuent de construire des centrales au gaz et combattent aujourd'hui une idée-force à la française concernant les investissements sur l'énergie nucléaire. Nous avons besoin d'affirmer une situation volontariste.
Concernant les contrats de long terme, nous avons des entreprises en France, notamment le groupe EDF, qui s'engagent sur des contrats à 20 ans. Ce n'est que de cette manière que nous sortirons la France du mur d'investissement. Ce mécanisme permet aux industriels d'avoir des garanties. Nous proposons que ces contrats de long terme soient également accessibles aux collectivités ou aux particuliers. De cette manière, nous serons capables d'avoir des investissements importants et de préserver l'article 194 du TFUE.
Par ailleurs, nous avions déjà alerté sur la situation énergétique dès le deuxième semestre 2021, avant le lancement de la guerre russe en Ukraine. En outre, nous déplorons l'absence de découplage entre le prix de l'électricité et celui du gaz.
Mme Sophie Primas, présidente. - Nous allons passer à l'examen des amendements proposés par notre collègue Franck Montaugé et son groupe. Nous commençons par l'amendement COM-2 rectifié, à l'alinéa 27.
M. Franck Montaugé. - Nous souhaiterions que soit clairement acté dans la PPRE que la crise des prix de l'énergie électrique n'est pas liée à la guerre entre la Russie et l'Ukraine. Nous souhaiterions ajouter que cette crise « a révélé des vulnérabilités de l'Union européenne en matière d'approvisionnement énergétique et le manque d'autonomie stratégique européenne dans le secteur énergétique ».
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Nous considérons que cet amendement est largement satisfait. Il fait donc l'objet d'une demande de retrait, sinon d'un avis défavorable, car cela est déjà bien intégré à la PPRE.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix cet amendement, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - L'amendement suivant est le COM-3 rectifié, à l'alinéa 28.
M. Franck Montaugé. - Nous souhaitons rappeler que la crise a révélé de véritables dysfonctionnements du marché européen de l'électricité, et non de simples faiblesses.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Cet amendement fait également l'objet d'une demande de retrait, sinon d'un avis défavorable. Aujourd'hui, avec l'article 194 du TFUE, chaque État membre est libre de définir son mix énergétique. De plus, accepter votre proposition reviendrait à considérer que nous avons eu un black-out. Or le système électrique européen, avec certes un recours au gaz et au charbon, et les interconnexions ont permis d'éviter ce black-out.
M. Fabien Gay. - Nous avons un vrai point de désaccord, car le système électrique européen est indépendant du marché européen. Je suis en faveur du maintien des interconnexions et d'une bourse d'échanges avec laquelle nous puissions continuer à commercer. Je n'ai pas de problème non plus avec le système électrique. En revanche, l'organisation, correspondant au marché européen, a effectivement rencontré des dysfonctionnements.
Le mix énergétique est décidé par chaque État membre, mais l'organisation est placée au niveau européen, ce qui empêche le fonctionnement du coût marginal. En outre, il est scandaleux que des traders engendrent des dizaines de millions d'euros en pleine crise énergétique qui impacte directement les ménages. Cette situation crée des scandales dans tous les pays, sauf le nôtre. Il serait d'ailleurs intéressant d'auditionner les P-DG des énergéticiens pour savoir où se situent leurs bases trading et le montant de leurs bénéfices. Je voterai donc en faveur de cet amendement.
M. Franck Montaugé. - Une question de fond subsiste : sur quel moyen de production spécifique est-il possible de faire émerger la notion de coût marginal, si nous ne construisons pas les tarifs sur les coûts moyens de production du parc national, dans sa diversité ? Personne n'aborde cette question, pourtant fondamentale.
Mme Sophie Primas, présidente. - Ce sujet ne concerne pas réellement cet amendement. Je mets aux voix cet amendement, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-3 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - Nous étudions désormais l'amendement COM-1 rectifié, après les alinéas 32 et 47.
M. Franck Montaugé. -Les deux ajouts d'alinéas sont relatifs à la sortie du marché, lorsque les augmentations de prix sont trop importantes. Cela permettrait de suspendre les calculs de prix générés par les dysfonctionnements du marché.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Le point sur le découplage du prix de l'électricité et du gaz figure déjà dans la PPRE. Par ailleurs, autoriser les États membres à sortir du marché européen de l'énergie nuirait à la sécurité d'approvisionnement électrique collective. Nous devons accepter que cette addition des États membres au sein de l'Union européenne a permis d'éviter le black-out. Nous concluons à une demande de retrait, sinon à un avis défavorable.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Je vous rappelle que les Anglais ne sont plus dans l'Union européenne et ont tout de même bénéficié d'électricité.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix cet amendement, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-1 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - L'amendement suivant est le COM-4 rectifié, à l'alinéa 37.
M. Franck Montaugé. - Il s'agit d'un amendement d'appel à une réforme de grande ampleur qui viserait à découpler les prix de l'électricité des énergies fossiles, à supprimer l'Arenh ou encore à rétablir les tarifs réglementés. Ces évolutions seraient évidemment réalisées au bénéfice des consommateurs, et non dans le but de faire vivre artificiellement la concurrence. Cet amendement renvoie également à notre demande d'un rapport d'évaluation de l'efficacité du fonctionnement du marché européen de l'électricité.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Cette proposition d'amendement est redondante avec la PPRE, qui « déplore que les dispositions prévues ne permettent pas de prévenir tout risque de répercussion à court terme d'une nouvelle hausse des prix ». Par ailleurs, l'amendement est ambigu, car il appelle à une réforme du marché de l'énergie, là où la Commission européenne et la PPRE visent une réforme du marché de l'électricité. Nous pouvons discuter d'un sujet énergétique, mais il ne s'agit pas de l'objet du texte. L'amendement fait donc l'objet d'une demande de retrait, sinon d'un avis défavorable.
M. Franck Montaugé. - Les sujets de l'énergie et de l'électricité sont tout de même liés. En outre, le texte de la PPRE nous dérange, car il ne remet pas en cause le fonctionnement de ce marché et ses fondamentaux. Nous avons un problème structurel. Or vous proposez des ajustements à la marge.
M. Fabien Gay. - La question de l'Arenh n'est pas directement liée à la PPRE, mais le sujet existe néanmoins. Nous voterons en faveur de cet amendement, en attendant les futurs débats sur ce sujet de l'Arenh.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix cet amendement COM-4 rectifié, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-4 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - L'amendement suivant est le COM-5 rectifié, à l'alinéa 40.
M. Franck Montaugé. - Cet amendement concerne l'alinéa 40. Il s'agit d'une proposition de complément. Il est question, dans la PPRE, de protection contre la volatilité des prix des énergies. Nous partageons cet aspect. Nous devrions néanmoins nous fixer l'objectif de prix stables et abordables de l'électricité.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Toutes les personnes que nous avons auditionnées ont indiqué l'urgence de réaliser cette réforme avant les élections européennes, car nous avons le sujet franco-français de l'Arenh. Nous aurons donc ce débat prochainement. Concernant cet amendement, je propose un avis de sagesse. La PPRE dispose déjà que cette réforme doit « garantir aux consommateurs une protection contre la volatilité des prix des énergies » mais nous pouvons réitérer le propos.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets cet amendement aux voix, assorti d'un avis de sagesse du rapporteur.
L'amendement COM-5 rectifié est adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - L'amendement suivant est le COM-6 rectifié, à l'alinéa 43.
M. Franck Montaugé. - Nous souhaitons que les prix de l'électricité reflètent les coûts du mix électrique national et ne soient donc plus couplés à ceux des énergies fossiles. Cette question se pose dans l'intérêt européen, et surtout dans l'intérêt national, dans l'intérêt de notre souveraineté. Tout ce qui a été construit pendant des décennies dans ce pays doit continuer à être valorisé. Les prix de l'électricité doivent tenir compte des coûts réels du mix de production énergétique national.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Cette proposition est redondante, car la PPRE prévoit déjà que ces factures soient « moins dépendantes des prix de court terme ». En outre, il est logique et sain que les factures d'électricité intègrent une partie des prix de marché à court terme. Dans le cas contraire, elles ne rendraient plus compte des coûts de production des fournisseurs d'électricité, dont ceux de notre groupe public EDF. De plus, elles ne prendraient plus en compte des éventuelles baisses de prix. L'amendement fait donc l'objet d'une demande de retrait, sinon d'un avis défavorable.
M. Franck Montaugé. - La PPRE ne dit pas ce que nous proposons.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix l'amendement COM-6 rectifié, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-6 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - Nous passons à l'amendement COM-7 rectifié, après l'alinéa 44.
M. Franck Montaugé. - Nous demandons un bilan sur la libéralisation et l'ouverture à la concurrence du secteur de l'énergie, par rapport au fonctionnement du marché et aux intérêts de long terme des consommateurs, avec évidemment l'impact sur la volatilité des prix.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Cet amendement est satisfait, car une demande de rapport a déjà été effectuée par la Commission européenne à l'ACER. Ce rapport a été rendu public en avril 2022. Cet amendement fait donc l'objet d'une demande de retrait, sinon d'un avis défavorable.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix cet amendement, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-7 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - L'amendement suivant est le COM-8 rectifié, à l'alinéa 47.
M. Franck Montaugé. - Les prix de l'électricité en France ne reflètent pas les coûts de production. Ils sont indexés sur les prix des énergies fossiles, par rapport au coût marginal. Il s'agit donc d'une nuance de rédaction.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Il s'agit d'un avis de sagesse car l'amendement est de nature rédactionnelle. En revanche, nous ne pouvons pas dire aujourd'hui que la sécurité d'approvisionnement électrique n'est pas assurée en Europe. Dans le cas contraire, nous aurions subi un black-out. Le système, même imparfait, a permis d'éviter cette situation.
L'amendement COM-8 rectifié est adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - L'amendement suivant est le COM-9, à l'alinéa 70.
M. Franck Montaugé. - Nous souhaitons exclure les ménages et les TPE des contrats visés.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Nous souhaitons maintenir les ménages et les TPE dans les contrats visés. Il ne s'agit pas des contrats à tarification dynamique, mais des contrats d'achat d'électricité de long terme.
M. Franck Montaugé. - Je retire cet amendement.
L'amendement COM-9 rectifié est retiré.
Mme Sophie Primas, présidente. - Nous passons à l'amendement COM-10 rectifié, à l'alinéa 89.
M. Franck Montaugé. - Nous souhaitons que la Commission européenne s'engage pour une harmonisation vers le haut des définitions des dispositifs de protection des ménages en situation de précarité énergétique. L'Europe, en se dirigeant vers un dispositif quelque peu comparable à ceux présents en France, accomplirait un progrès social.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Grâce au travail de notre commission, nous avons été les précurseurs sur le problème de la précarité énergétique. Dans la PPRE, nous souhaitons que chaque État membre garde cette capacité de protection de leurs concitoyens, notamment pour les plus fragiles, à l'instar de ce que nous avons fait en France. Cet amendement fait donc l'objet d'une demande de retrait, sinon d'un avis défavorable.
M. Franck Montaugé. - Nous pensons qu'une harmonisation par le haut, au niveau européen, serait de nature à améliorer la condition des ménages en situation de précarité énergétique.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Dans la PPRE, nous sommes attachés à la compétence de chaque État membre. Cet amendement aurait pour conséquence de retirer à l'État membre ses possibilités, avec une harmonisation européenne.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix cet amendement, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-10 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - L'amendement suivant est le COM-11 rectifié, à l'alinéa 92.
M. Franck Montaugé. - Nous émettons des réserves sur les contrats à tarification dynamique, en situation de forte hausse des prix. Nous voudrions que ces contrats soient assortis de précautions ou d'explications relatives aux risques.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - L'amendement est complètement satisfait. Depuis l'ordonnance du 3 mars 2021, telle qu'elle résulte de la loi Énergie- Climat de 2019, l'article L. 332-7 du code de l'énergie dispose que le fournisseur « informe le client sur les opportunités, les coûts et les risques liés à une offre à tarification dynamique ». Je salue d'ailleurs le travail conduit à cette occasion par notre commission, bien souvent contre l'avis du Gouvernement.
Mme Sophie Primas, présidente. - L'article L. 332-7 du code de l'énergie précise que le fournisseur « met à la disposition du client un dispositif d'alerte en cas de variation significative du prix du marché ».
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Cet amendement fait donc l'objet d'une demande de retrait, sinon d'un avis défavorable.
Mme Sophie Primas, présidente. - Nous mettons aux voix cet amendement, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-11 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - Nous passons à l'amendement COM-12 rectifié, à alinéa 93.
M. Franck Montaugé. - Nous souhaitons que les États membres aient la possibilité d'interdire les interruptions de fourniture et puissent avoir recours aux diminutions de puissance.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Cet amendement fait l'objet d'une demande de retrait, sinon d'un avis défavorable, car nous sommes allés plus loin en France. Depuis la loi le 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat, il n'est plus possible de couper l'électricité en l'absence d'une diminution de puissance préalable d'au moins un mois. Nous avons fait le choix en France de pouvoir diminuer la puissance, sans couper l'électricité.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix cet amendement COM-12 rectifié, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-12 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - L'amendement suivant est le COM-13 rectifié, à l'alinéa 97.
M. Franck Montaugé. - Nous souhaitons un retour aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel (TRVG), déconnectés des prix des marchés de gros, pour une meilleure protection des consommateurs.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - La PPRE « invite à envisager une extension des mesures de protection des consommateurs aux contrats de fourniture de gaz ». De plus, le paquet proposé par la Commission européenne ne concerne pas les dispositions relatives à la tarification du marché de détail du gaz. Enfin, le Conseil d'État a estimé que les TRVG n'étaient pas conformes au cadre constitutionnel et conventionnel, raison pour laquelle ils ont été supprimés par la loi Énergie-Climat de 2019, et remplacés par un prix de référence par la loi de finances initiale pour 2023. L'amendement fait donc l'objet d'une demande de retrait, sinon d'un avis défavorable.
M. Fabien Gay. - Cet amendement devrait faire l'objet d'une initiative politique. Les mesures qui consistent à mettre fin aux tarifs et au bouclier pour le gaz dès le 1er juillet prochain se fondent sur une mauvaise analyse. En effet, le prix du gaz n'est pas retombé et s'affiche toujours 50 % au-dessus de ses niveaux d'avant crise. En outre, cette progression risque de continuer, avec le rebond de l'industrie chinoise. Nous serons donc en concurrence avec les Chinois sur la livraison du gaz naturel liquéfié (GNL) américain et du gaz qatari. Les prix repartiront à la hausse à partir du mois de septembre. 2,6 millions de ménages risquent d'être impactés.
Tout le monde s'affranchit des règles européennes, sauf nous. En continuant à dire que nous ne pouvons rien faire sur un certain nombre de questions, et que tout est contrôlé par la Commission européenne, nous donnons à chaque fois des points supplémentaires à l'extrême droite. Les règles européennes qui ne sont pas bonnes doivent être changées.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Il s'agit d'un vrai sujet qui n'est pas lié à la PPRE. Le sujet du gaz, qui englobe les tarifs mais aussi les chaudières, mériterait d'être traité à part entière. Un point sur ce dossier pourrait être réalisé ultérieurement.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Nous votons aujourd'hui un texte qui est tout de même en interaction avec les prix du gaz. Or nous ne sommes pas capables d'avoir un amendement qui alerte sur ce sujet. La plupart des Français se moquent de la façon dont nous traitons techniquement ce sujet. Un engagement politique doit intervenir, au risque de passer à côté des enjeux. La France doit pouvoir engager un rapport de force sur cette question.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Ce sujet risque de passer totalement inaperçu s'il est intégré à la PPRE. Or il mérite mieux. En outre, la fourniture du gaz vert sur le territoire est en panne. Un vrai sujet gaz existe et je vous propose de faire un point sur cette question ultérieurement.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix l'amendement COM-13 rectifié, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-13 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - L'amendement suivant est le COM-14 rectifié, à l'alinéa 99.
M. Franck Montaugé. - Nous souhaiterions rappeler la nécessité de maintenir les TRVE pour les ménages et les TPE, avec une extension aux collectivités locales.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Cette proposition est déjà complètement satisfaite. La PPRE « estime nécessaire de promouvoir les contrats les plus protecteurs des consommateurs, que ce soit à prix fixe ou pluriannuel, dont les tarifs réglementés de vente d'électricité » et « préconise de pérenniser et d'assouplir les interventions publiques ciblées dans la fixation des prix, au-delà des crises, pour les ménages, les PME-TPE, les collectivités territoriales et les associations ».
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix cet amendement, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-14 rectifié n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - Nous passons à l'amendement COM-15 rectifié bis, après l'alinéa 103.
M. Franck Montaugé. - Nous souhaitons que les revenus de la production d'énergies renouvelables et fossiles infra-marginales soient plafonnés, en cas de crise des prix de l'énergie. Cet élément pourrait être indiqué dans la PPRE.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Cet amendement fait l'objet d'une demande de retrait, sinon d'un avis défavorable. Sur la forme, cette proposition ne relève pas du paquet proposé par la Commission européenne, mais du règlement du 6 octobre 2022, sur les interventions d'urgence. De plus, sur le fond, ce règlement prévoit déjà la possibilité d'une contribution de solidarité temporaire sur les bénéfices des entreprises. En outre, la CRE préconise une obligation de couverture des fournisseurs, plutôt que la taxation des recettes des producteurs. Nous avons aussi été à l'origine de l'obligation pour les fournisseurs de se couvrir. Je vous rappelle que nous avons été en situation de rupture pour certains fournisseurs, mettant des entreprises et des ménages en situation de grande précarité.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix cet amendement, avec un avis défavorable du rapporteur.
L'amendement COM-15 rectifié bis n'est pas adopté.
Mme Sophie Primas, présidente. - Je mets aux voix l'ensemble de la PPRE.
La PPRE est adoptée.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
La réunion est close à 11 h 30.
Proposition de loi maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire
Mme Sophie Primas, présidente. - Mes chers collègues, nous devons déjà procéder à la désignation des candidats appelés à siéger au sein de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi « Indices locatifs », que nous avons examinée hier en commission et qui devrait se tenir lundi 12 juin prochain, dans l'après-midi à l'Assemblée nationale.
La commission soumet au Sénat la nomination de Mme Sophie Primas, Mme Dominique Estrosi Sassone, Mme Micheline Jacques, M. Pierre Louault, M. Denis Bouad, M. Jean-Jacques Michau et M. Julien Bargeton comme membres titulaires, et de M. Serge Babary, M. Daniel Gremillet, M. Laurent Duplomb, Mme Sonia de La Provôté, M. Rémi Cardon, M. Henri Cabanel et Mme Marie-Noëlle Lienemann comme membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs.
Proposition de nomination de Mme Laurence Borie-Bancel, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président du directoire de la Compagnie nationale du Rhône en application de l'article 13 de la Constitution - Désignation d'un rapporteur
Mme Sophie Primas, présidente. - Enfin, il nous revient de procéder à la désignation d'un rapporteur sur la proposition de renouvellement de Mme Laurence Borie-Bancel à la présidence du directoire de la Compagnie nationale du Rhône (CNR), que nous entendrons mercredi 14 juin à 16 h 30, en application de la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
Je vous propose de désigner notre collègue Daniel Gremillet, qui avait déjà été rapporteur lorsque nous avions dû nous prononcer sur la nomination de Mme Borie-Bancel en novembre 2021.
Il en est ainsi décidé.
Proposition de loi maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs - Examen des amendements de séance
Mme Sophie Primas, présidente. - Il nous revient d'examiner les amendements de séance déposés sur la proposition de loi maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs.
Les avis de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :
La réunion est close à 11 h 30.