COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidente de la commission des finances, et de M. Cédric Perrin, vice-président de la commission des affaires étrangères et de la défense -

La réunion est ouverte à 9 h 20

Projet de loi de programmation militaire 2024-2030 - Audition de M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis du Haut Conseil des finances publiques

Mme Sylvie Vermeillet, présidente. - Nous avons le plaisir de recevoir ce matin le Premier président Pierre Moscovici, pour nous présenter l'avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030.

Depuis la révision de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) que nous avons adoptée fin 2021, le Haut Conseil peut désormais, en application de son article 61, rendre un avis sur les projets de lois de programmation dites « sectorielles ». Il s'agit donc là d'une première application de cette nouvelle disposition puisque les deux autres textes de programmation récents, la loi de programmation pour la recherche et la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur, avaient été déposés avant l'entrée en vigueur de la révision de la Lolf.

C'est toutefois une première un peu particulière puisque la Lolf prévoit que cet avis permette en principe d'évaluer la compatibilité entre le projet de loi, d'une part, et la loi de programmation des finances publiques (LPFP) en vigueur, d'autre part. Or, vous le savez, nous n'avons pas de loi de programmation des finances publiques en vigueur, ce qui rend l'exercice pour le moins complexe.

L'enjeu budgétaire du projet de loi de programmation militaire est de taille et mérite qu'on s'y penche : 400 milliards d'euros de crédits nouveaux sont en effet prévus sur la période, portant les crédits de la mission « Défense » de 44 milliards d'euros en 2023 à 69 milliards d'euros en 2030. C'est un total nettement supérieur aux 295 milliards d'euros prévus sous la précédente programmation, pour les années 2019 à 2025.

Le contexte du retour de la guerre sur notre continent justifie plus que jamais que le Parlement se saisisse pleinement du débat sur l'effort que notre nation doit consacrer à sa défense et à ses armées pour la période qui s'ouvre.

Cette audition marque donc le début des travaux de la commission des finances sur ce texte important, qui seront conduits par notre rapporteur spécial Dominique de Legge. Je sais que, de son côté, la commission des affaires étrangères et de la défense a déjà lancé les siens.

M. Cédric Perrin, président. - Je remercie le président de la commission des finances d'avoir proposé à notre commission cette audition conjointe sur le texte majeur qu'est la loi de programmation militaire (LPM). C'est pour nous l'occasion d'un éclairage différent sur ce texte, que nous devons considérer dans le contexte plus large du budget de l'État. L'exercice a ses limites, nous en avons conscience, puisque l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques n'est pas parvenu à son terme. Nous avons néanmoins quelques interrogations sur la présentation de cette LPM, au regard du principe de sincérité budgétaire. Votre regard sur ce sujet sera précieux.

Les ressources supplémentaires, tout d'abord : elles sont évaluées à 13 milliards d'euros sur la période. Il ne s'agit pas uniquement de ressources extrabudgétaires, puisque celles-ci sont évaluées à 6 milliards d'euros, comme le ministre nous l'a confirmé lors de son audition. Le ministère compte donc, par ailleurs, sur 7 milliards d'euros pour compléter cette enveloppe de ressources supplémentaires. Que penser de cette présentation des choses ? Est-il normal de compter dès à présent sur la solidarité interministérielle ou sur de supposées « marges frictionnelles », c'est-à-dire sur les retards des industriels ?

Quant au report de charges, ce n'est plus un tabou depuis l'an dernier, mais un instrument assumé de gestion de l'inflation. L'actuelle LPM prévoyait une trajectoire de baisse de ce report de charges. Le ministère semble maintenant adopter la position inverse de celle vantée en 2018. Quelles pourraient être les conséquences de cette pratique, à horizon de cinq ans ? N'y a-t-il pas un risque de diminuer considérablement la marge de manoeuvre du ministère pour réaliser les objectifs de la LPM ?

L'inflation, en effet, introduit une incertitude majeure. Elle représenterait 30 milliards d'euros sur l'ensemble de la période. Nous nous demandons si cette évaluation n'est pas sous-estimée. Là encore, nous avons le sentiment d'un certain manque de transparence. Il est très difficile d'évaluer ce que signifiera vraiment la trajectoire qui nous est proposée, en termes réels. Pouvez-vous nous indiquer quelles sont les anticipations d'inflation du Haut Conseil pour la période concernée ?

Le report d'une partie importante de l'effort après 2027 n'arrange rien. Sans doute pourrez-vous aussi nous éclairer sur l'évolution de la part du budget de la défense dans le budget de l'État.

La défense est le secteur régalien par excellence. Les lois de programmation garantissent, certes, des ressources à certains secteurs, au détriment d'autres dépenses budgétaires. Mais les secteurs régaliens ne sont-ils pas, eux aussi, en train de devenir une variable d'ajustement, compte tenu de l'ensemble des dépenses contraintes ? Le risque que les dépenses d'investissement courant sur de longues périodes soient en particulier victimes de ces ajustements est bien connu. La pratique d'étalement des programmes a été, à juste titre, très critiquée par la Cour des comptes.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. - C'est la première fois que le HCFP est amené à exercer la nouvelle compétence que le législateur organique lui a conférée en décembre 2021, et qui consiste à rendre un avis sur la compatibilité des lois de programmation dites « sectorielles » avec les objectifs de dépenses pluriannuels que l'État a fixés en loi de programmation des finances publiques.

Le HCFP n'est pas en mesure aujourd'hui de rendre un avis tel que prévu par le législateur organique. En effet, le projet de loi de programmation des finances publiques déposé au Parlement en septembre 2022 n'a pas été adopté. En conséquence, le Haut Conseil ne peut pas évaluer la compatibilité du projet de loi de programmation militaire avec une LPFP qui n'existe pas. La loi organique prévoit que, dans ce cas, il analyse la compatibilité du projet de LPM avec l'article liminaire de la dernière loi de finances. Or celle-ci porte exclusivement sur 2023, alors que le projet de loi de programmation militaire commence en 2024. Ainsi, le HCFP ne peut pas exercer pleinement son mandat.

La nécessité pour la France de disposer d'une loi de programmation des finances publiques à même de fournir une ancre pluriannuelle pour l'évolution de la dépense publique et de la dette est impérative. Le Parlement a adopté plusieurs lois de programmation sectorielles ces dernières années, en particulier la loi de programmation de la recherche 2021-2030 et la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur 2023-2027. Je ne conteste en rien l'intérêt de ces lois de programmation : cette démarche peut être utile, car nos politiques publiques doivent être prévisibles et financées à moyen terme. Mais cela ne doit pas se faire dans le brouillard. On ne peut pas et on ne doit pas empiler de telles lois sans fixer de limite globale à la dépense publique, au risque de s'engager sur une trajectoire de finances publiques non soutenable.

Le Parlement et le Gouvernement doivent fixer des plafonds pluriannuels de dépenses publiques, comme le législateur organique l'a prévu. Cet outil est indispensable pour piloter l'évolution des comptes publics.

La France a connu une érosion progressive de la situation de ses finances publiques au sein de la zone euro, alors qu'elle faisait figure de bonne élève au moment de l'entrée dans l'euro : au début des années 2000, notre dette publique était exactement la même que celle de l'Allemagne, soit 58,9 % du PIB. Progressivement, elle est devenue l'un des pays les plus endettés de cette zone monétaire : sa dette a augmenté de 55 points, contre 40 points pour l'Italie et 10 points pour l'Allemagne. Un certain nombre de nos partenaires, frappés par les mêmes crises, ont réussi à engager une dynamique de diminution de la dette en profitant des périodes de croissance pour réduire les déficits, mais pas la France.

La LPFP doit nous permettre d'empêcher une dérive lente de nos comptes publics. La France n'est pas une championne de l'austérité, ce n'est pas sa culture. Il s'agit de prévoir des efforts raisonnables de maîtrise de la dépense publique pour se conformer aux objectifs fixés. Nous n'avons pas aujourd'hui le cadre conceptuel et législatif pour le faire. Les pouvoirs publics doivent utiliser tous les moyens à leur disposition, à commencer par ceux prévus par la loi organique, pour gérer au mieux les finances publiques et maintenir une gouvernance irréprochable. Le Haut Conseil appelle une nouvelle fois à l'adoption rapide d'une LPFP crédible et ambitieuse.

En l'absence de LPFP et à la demande du Gouvernement, le HCFP a donc examiné la conformité de la trajectoire du projet de loi de programmation militaire avec celle du projet de loi de programmation des finances publiques déposé le 26 septembre 2022 au Parlement. Cette trajectoire n'a pas été actualisée depuis septembre 2022, alors même que la loi de finances initiale pour 2023 a été votée avec un montant de dépenses accrues de 8 milliards d'euros par rapport à celles inscrites dans le projet de LPFP. La trajectoire de référence est donc d'ores et déjà dépassée en 2023.

J'en viens au contenu de l'avis du HCFP. Le projet de loi de programmation militaire prévoit une trajectoire de crédits de paiement pour la mission « Défense » qui s'élève à 400 milliards d'euros au total sur la période 2024-2030, en faisant la somme de l'ensemble des exercices. Le projet de loi prévoit une augmentation des crédits de cette mission de 3 milliards d'euros par an entre 2024 et 2027, puis de 4,3 milliards d'euros par an jusqu'en 2030. Les crédits atteindraient ainsi 69 milliards d'euros courants en 2030, contre 47 milliards en 2024.

L'avis du Haut Conseil porte trois messages.

Premier message : la trajectoire de crédits de paiement de la mission « Défense », soit 400 milliards d'euros, est compatible avec celle du projet de loi de programmation des finances publiques.

Deuxième message : le HCFP ne peut pas assurer que la trajectoire des besoins programmés, évaluée à 413,3 milliards d'euros dans le projet de loi de programmation militaire, soit entièrement prise en compte dans le projet de LPFP. Dès lors, la compatibilité des deux trajectoires est affectée d'incertitude - je n'aime pas, pour ma part, utiliser le terme d'insincérité, qui implique un désir de tromper.

Troisième message : dans la mesure où environ 20 % des dépenses de l'État sont désormais couvertes par les lois de programmation sectorielles, qui prévoient des augmentations importantes de moyens, les dépenses restantes, qui représentent 80 % des dépenses de l'État, devront faire l'objet d'une maîtrise encore plus stricte pour permettre le respect de la trajectoire visée par le projet de LPFP.

Permettez-moi de revenir sur ces trois points.

Premièrement, le projet de loi de programmation des finances publiques couvre la période 2023-2027, alors que le projet de loi de programmation militaire s'étend de 2024 à 2030. L'examen de la compatibilité de ces deux trajectoires doit donc uniquement porter sur la période 2024-2027. Le HCFP a constaté que les crédits budgétaires de la mission « Défense » inscrits dans le projet de LPM et dans le projet de LPFP étaient identiques pour les années 2024 et 2025.

L'administration a par ailleurs indiqué au HCFP que la trajectoire du projet de loi de programmation militaire était bien incluse dans celle du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2026 et 2027 - pour lesquelles les plafonds de dépenses par mission n'étaient pas précisés - ce que le Haut Conseil n'a pu vérifier directement.

Vous avez évoqué la question des restes à payer de la mission « Défense » qui, en 2022, représentaient 93 milliards d'euros, en hausse de 8 milliards par rapport à 2021. Comme l'explique la note d'exécution budgétaire pour 2021 de cette mission, publiée par la Cour des comptes, les restes à payer augmentent pour deux raisons : des acquisitions importantes de matériel ; la modification d'une partie des contrats de maintenance. La hausse des ressources prévue par la LPM permettra de financer ces reports de charges.

Deuxièmement, le Haut Conseil relève que le projet de LPM établit à 413,3 milliards d'euros le montant des besoins programmés pour la période 2024-2030, alors qu'il n'identifie que 400 milliards d'euros de crédits budgétaires pour les financer. Il y a un « hiatus » de 13,3 milliards d'euros, qui serait financé de trois manières. D'abord, l'administration attend des ressources extrabudgétaires - recettes de cessions immobilières, cessions de matériels, recettes du service de santé des armées - d'un montant total de 5,9 milliards d'euros, et qui sont donc bien documentées. Ensuite, les besoins supplémentaires seraient financés par la solidarité interministérielle, soit par des transferts provenant d'autres budgets ministériels ayant des dépenses moindres que prévu. Enfin, les marges frictionnelles ainsi que les reports de charges du ministère seraient mobilisés pour assurer le besoin de financement résiduel. Ces sources de financements sont toutefois moins documentées.

Ces 13,3 milliards d'euros de dépenses supplémentaires ne sont pas isolés dans le projet de loi de programmation des finances publiques. Le Gouvernement n'a pas fourni d'éléments permettant au Haut Conseil de s'assurer que ces dépenses supplémentaires sont pleinement prises en compte dans la trajectoire de dépenses. La compatibilité est donc ici moins assurée.

Ainsi, l'impact exact du projet de loi de programmation militaire sur le montant des dépenses publiques prévues dans le projet de LPFP reste affecté d'incertitude. Le ministère des armées a indiqué qu'il avait demandé pour 2023 des ouvertures de crédits supplémentaires très significatives, notamment en lien avec l'inflation qui s'annonce plus forte que la prévision du Gouvernement. À cet égard, nous avons souligné dans de précédents avis que l'anticipation d'inflation de 4,2 % pour 2023 était inférieure au consensus, soit 4,5 %, lequel pourrait également évoluer. Nous n'avons pas sur ce point de lumières plus précises.

Enfin, l'effet conjugué de ce projet de loi de programmation militaire, de la loi de programmation de la recherche et de la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur serait de contraindre fortement les autres dépenses du budget de l'État. Les crédits couverts par ces trois textes vont augmenter plus rapidement que le total de la dépense de l'État, ce qui impose une baisse en volume des autres dépenses pour atteindre les objectifs fixés dans le projet de loi de programmation des finances publiques. Cette baisse des crédits restants - soit 80 % des dépenses de l'État - devrait être de 1,4 % par an en moyenne sur la période 2023-2027, alors qu'elle n'était que de 0,3 % par an entre 2012 et 2019. L'exigence de documentation de cette maîtrise de la dépense augmente également.

Nous faisons face à une montagne d'investissements publics indispensables pour notre défense, nos hôpitaux, nos universités, mais aussi la transition énergétique et écologique. Néanmoins, le mur de la dette est déjà très élevé - près de 3 000 milliards d'euros - et coûte de plus en plus cher puisque les taux d'intérêt remontent, d'où l'importance à cet égard de préserver la crédibilité du pays. Dans le passé, nous n'avons pas suffisamment utilisé les périodes de croissance pour réduire le déficit annuel. C'est pourquoi les moyens supplémentaires octroyés à l'État régalien impliquent des efforts collectifs de maîtrise de la dépense dans les autres champs de l'action publique. Laisser tout déraper aurait des conséquences : l'explosion du service de la dette et l'incapacité à financer l'investissement.

Il n'y a pas de fatalité : notre pays est capable de s'engager dans une revue de ses dépenses publiques et d'en tirer les enseignements. La Cour des comptes est prête à y contribuer ; elle va publier ce printemps neuf notes thématiques analysant les dépenses engagées pour diverses politiques publiques.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Vous nous avez invités à réfléchir aux notions d'insincérité et d'incertitude. Après votre exposé, nous avons du moins la certitude que ce projet de loi de programmation militaire ne sera pas un long fleuve tranquille !

Mes vues concordent pleinement avec celles de Cédric Perrin. Je souhaiterais formuler quatre observations.

Premièrement, vous avez évoqué l'écart de 13,3 milliards d'euros entre les crédits de paiements prévus - 400 milliards d'euros - et les besoins programmés sur la période. Si l'on veut donner un ordre de grandeur, cette dernière somme correspond à peu près au cumul des marches qui doivent être franchies après 2027 dans cette programmation. En son sein, la provenance de 5,9 milliards d'euros est à peu près identifiée - essentiellement des cessions et les ressources du service de santé. Il reste donc 7,4 milliards d'euros à trouver, ce qui correspond à peu près en ordre de grandeur à la hausse des restes à payer en 2022 indiquée à l'instant. Vous considérez que la programmation ne peut être qualifiée d'insincère mais les incertitudes qui l'entourent demeure très fortes ; la concordance des ordres de grandeur laisse penser qu'on renvoie à des jours meilleurs la résolution des impasses budgétaires. Je souligne également que la solidarité interministérielle, évoquée parmi les ressources restant à trouver, a été quasiment inexistante dans la période précédente. Enfin, il est expliqué que le besoin programmé pourrait être atteint grâce à des moindres dépenses, ce qui est pour le moins étonnant : il est paradoxal qu'une programmation intègre d'emblée l'idée d'une surestimation du besoin.

En deuxième lieu, je souhaite mentionner la problématique soulevée par la construction de la programmation sur la base de l'évolution des prix à la consommation. Je crains que la vision des coûts exposée par le Gouvernement ne soit trop optimiste. Du fait de la hausse de la demande d'équipements militaires liée à la montée des tensions internationales et de l'évolution spécifique des prix des matières premières dont les équipementiers ont besoin, les coûts pour le ministère des armées risquent d'augmenter plus vite que l'indice des prix à la consommation.

Troisièmement, la diminution des provisions pour les opérations extérieures (Opex) n'a pas non plus été évoquée. Cette diminution représente pourtant en cumulé 2,4 milliards d'euros par rapport à un scénario où la provision serait maintenue à son niveau de 2023 sur toute la période. On nous explique certes que les coûts liés à la guerre d'Ukraine seront comptabilisés à part. Pour autant, cela fait plusieurs années que les sommes prévues pour les Opex s'avèrent insuffisantes en cours d'exercice. L'incertitude est là encore importante.

Quatrièmement, vous avez insisté sur l'addition des lois de programmation et la diminution des marges qui en découle pour le reste du budget. Si l'on y ajoute l'augmentation de la charge de la dette, qui n'est quant à elle pas programmée, mais est certaine ainsi que le budget de l'éducation nationale, c'est la moitié du budget de l'État qui se trouve complètement figée. Il serait trop optimiste de penser qu'on pourrait ne faire porter les efforts que sur des missions budgétaires d'ampleur relativement minime.

En conclusion, je ne sais pas si cette programmation est insincère, mais elle me paraît difficile à assumer au regard des contraintes générales que connaît notre pays. Fonder nos perspectives d'ici à 2030 sur une amélioration de la situation internationale et de nos finances publiques ne me paraît pas réaliste.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Vous avez relevé l'essentiel : l'absence de maîtrise de nos comptes publics, alors même que la majorité présidentielle avait, dès le précédent quinquennat, insisté sur la nécessité d'une programmation susceptible de permettre cette maîtrise. Je m'étonne et m'indigne donc de la volte-face du Gouvernement, qui s'exonère de la mise en oeuvre d'une trajectoire claire de maîtrise de nos comptes en renvoyant à plus tard, on ne sait trop quand, la loi de programmation des finances publiques. Cela témoigne d'un manque de courage vis-à-vis de nos concitoyens, en plus de nous mettre en difficulté vis-à-vis de nos partenaires européens. On peut craindre une forme d'inconséquence budgétaire, voire une amnésie vis-à-vis des engagements pris il y a quelques semaines.

Pour qualifier cette programmation, vous avez dit privilégier la notion d'incertitude. Ce terme est employé pour qualifier quelque chose d'imprévisible. Si c'est ainsi que vous l'avez employé, nous devons quand même nous interroger, au vu des enjeux régaliens et budgétaires de ce texte. Ne serait-il qu'un paravent chargé de couvrir les incertitudes ? J'ai pour ma part des doutes sur la capacité du Gouvernement à conduire les nécessaires efforts de maîtrise de la dépense publique et dans le même temps honorer l'engagement, inscrit dans diverses lois de programmation, de dépenses nouvelles mal renseignées. Pour s'assurer que les engagements pris dans ce projet de loi puissent être tenus, ne faudrait-il pas par ailleurs s'engager réellement dans la voie de la sobriété budgétaire ?

M. Cédric Perrin, président. - Je partage les propos de MM. Husson et de Legge. L'essentiel de la discussion porte sur les 13,3 milliards d'euros dont la provenance reste incertaine : ce n'est pas une paille au regard de l'augmentation annuelle prévue d'ici à 2030 ! On avait parlé de ventes de fréquences - déjà évoquées en 2016, elles n'avaient finalement pas eu lieu - et d'efforts importants de la part de la base industrielle et technologique de défense (BITD), pourtant déjà mise à rude épreuve. Cette incertitude majeure pèse sur notre défense. Nous serons vigilants pour que ce projet de loi de programmation militaire soit le plus sincère possible.

M. Rachid Temal. - Il est certain que le monde sera toujours plus incertain... En matière militaire, entre la décision de lancer un programme et sa réalisation, beaucoup de temps s'écoule, ce qui justifie les lois de programmation. Pour autant, il faut s'appuyer sur l'existant. À cet égard, il est regrettable qu'aucun bilan n'ait encore été fait de la loi de programmation militaire en vigueur actuellement, qui court jusqu'en 2025. Par ailleurs, c'est la seconde fois qu'on nous dit qu'il y aura une bosse ! Je regrette aussi le flou quant à l'origine de 7,4 milliards d'euros au sein des 13,3 milliards d'euros de ressources non couvertes par des crédits de paiements. L'incertitude règne aussi pour les restes à payer ou l'inflation prévue. Un vrai débat de fond doit se tenir autour des Opex : quel modèle d'armée, quelle logique d'intervention de la France dans le monde ? Je me félicite que l'Ukraine ne soit pas intégrée dans ces comptes, mais il faudra bien payer les dépenses engagées. Surtout, je regrette la faiblesse du travail d'analyse, financière et géopolitique, qui aurait dû précéder le dépôt de ce texte. Toutes les majorités avaient su faire des livres blancs ; ce n'est pas le cas cette fois.

M. Vincent Delahaye. - Je ne suis pas un fervent partisan des lois de programmation. D'une manière générale, je les trouve « bloquantes » pour l'avenir, même s'il est vrai qu'en matière de défense, la nécessité d'anticiper est réelle

13,3 milliards d'euros restent donc à financer en plus de la programmation des crédits, ce qui est conséquent. Pourriez-vous préciser ce que recouvrent les recettes du service de santé des armées évoquées pour contribuer au financement de ce besoin ?

M. Christian Bilhac. - Avec la modération qui vous caractérise, vous avez tout de même parlé de « trajectoire dépassée », « d'incertitudes » et de « nécessaires efforts collectifs ».

Lors de l'examen au Sénat du projet de loi de programmation des finances publiques il y a six mois, nous étions nombreux, au sein de la commission des finances, à penser que nous n'allions pas assez loin dans le redressement des comptes publics.

La loi de programmation militaire prévoit 400 milliards d'euros de dépenses supplémentaires. Je rappelle que, pour redresser les comptes publics, 52 milliards d'euros d'économies, partagées entre la sécurité sociale et les collectivités territoriales, étaient prévues. Or on voit bien sur le graphique qui nous a été présenté que le compte n'y est pas. J'ai noté également que la marche de progression des crédits resteraient inchangée jusqu'en 2027, et donc qu'une grande partie de l'effort portera sur les trois années 2028, 2029 et 2030.

Vous évoquez des incertitudes. Pour ma part, j'ai la certitude que nous allons dans le mur si nous ne prenons pas en compte notre niveau d'endettement.

Enfin, peut-être faudrait-il faire un rapport sur les comptés à part, qui deviennent à la mode. Les dépenses liées à l'Ukraine ou à la dette covid sont comptées à part. Dès qu'une difficulté se présente, on la compte à part. Je veux bien, mais il faudra quand même que les Français remboursent !

M. Emmanuel Capus. - Face aux menaces préoccupantes qui pèsent sur la France, je me réjouis de l'augmentation significative des crédits prévue par ce projet de loi de programmation militaire. Je me réjouis également que le Haut Conseil des finances publiques considère cette augmentation comme compatible avec la trajectoire sinon de rigueur, du moins de maîtrise des comptes, qui était prévue dans le projet de loi de programmation des finances publiques.

Au-delà de cette lecture comptable, les dépenses militaires représentent également des emplois et des investissements qui concourent à notre base industrielle et technologique de défense (BITD). Quelles sont vos hypothèses chiffrées sur la croissance induite par cette loi de programmation militaire ?

M. Pierre Moscovici. - Monsieur Temal, la Cour des comptes a dressé un bilan plutôt rassurant - je l'ai présenté en son temps - de la LPM 2019-2025.

Ce bilan montrait une exécution plutôt conforme à la programmation, avec des capacités militaires très fortement employées et des fragilités qui ont été définies depuis. Nous appelions notamment à faire des choix pour améliorer les programmes d'armement et la coopération européenne. Incontestablement, des progrès, bien qu'incomplets, ont été accomplis.

Pour le reste, je vous laisserai débattre avec qui de droit - cela ne relève pas de ma compétence - du contenu et de la pertinence de la loi de programmation.

La question se pose de savoir ce qui se passerait en cas d'inflation supérieure aux estimations. La loi de programmation militaire a été construite en effet sur le fondement de prévisions d'inflation identiques - c'est la moindre des choses - à celles du projet de loi de programmation des finances publiques.

Or la prévision d'inflation du Gouvernement pour 2023 est désormais légèrement optimiste. Selon le consensus des économistes du Haut Conseil, l'inflation pour 2023 devrait atteindre en effet 4,9 %, contre 4,2 % anticipés par le Gouvernement. Par ailleurs, dans son avis relatif au projet de loi de programmation des finances publiques, le Haut Conseil relevait des incertitudes à partir de 2026. Plusieurs dirigeants d'organisations internationales ont également alerté sur une résistance de l'inflation, qui doit nous faire réfléchir. Il est donc possible que les prévisions à partir desquelles a été construite la loi de programmation militaire aient été sous-évaluées.

Pour assurer le respect des orientations stratégiques du projet loi de programmation militaire, ce surplus d'inflation pourrait nécessiter un ajustement des crédits budgétaires en euros courants. Des mesures d'ajustement en cas de hausse du prix des carburants opérationnels sont déjà explicitement prévues, mais il peut y en avoir d'autres.

Dans un contexte d'inflation dynamique, une question sous-jacente est celle de la trajectoire financière en volume. En valeur, la LPM prévoit une augmentation importante des crédits de la mission « Défense » de 6,3 % par an en moyenne entre 2023 et 2027. Ces dépenses restent dynamiques en volume, puisque, en tenant compte des prévisions d'inflation initiales, elles augmenteraient de plus de 4 % par an entre 2023 et 2027. Avec une inflation plus forte, la hausse serait certes moindre, mais il y a tout de même une place pour une augmentation des dépenses de défense. Tout cela demande à être ajusté dans le temps en fonction de l'évolution de l'inflation.

Si les opérations extérieures ont été surexécutées ces dernières années, on note une baisse de la provision de 1,1 milliard d'euros à 0,8 milliard d'euros en 2024, qui se justifie notamment par un moindre engagement en Afrique, avec par exemple la fin de l'opération Barkhane.

Bien que nous n'ayons pas réalisé de simulations sur le sujet nous n'avons pas le sentiment que la loi de programmation militaire induise globalement un surcroît de croissance potentielle. Lors de la présentation de ce même avis à l'Assemblée nationale, la question m'a été posée de l'existence d'un éventuel multiplicateur keynésien. Il peut y en avoir un localement - des emplois seront créés et certaines régions seront particulièrement concernées -, mais sur le moyen terme, nous n'anticipons pas de surcroît de croissance.

Notre base industrielle technique et de défense, dont la capacité reste entourée d'incertitudes, n'entre pas dans le champ d'expertise du Haut Conseil des finances publiques.

Quant aux recettes du service de santé - 0,5 milliard d'euros par an - elles correspondent aux contributions des armées à l'offre de soins. L'augmentation prévue ne nous paraît pas inatteignable.

Monsieur le rapporteur spécial, je vous l'accorde : si un certain nombre de dépenses - les 5,9 milliards d'euros - sont documentées et crédibles, des incertitudes subsistent sur les 7,4 milliards d'euros restants, pour lesquels nous manquons d'une documentation précise au sujet de leur financement.

Monsieur le rapporteur général, faut-il, dans ces conditions, parler d'incertitude ou d'insincérité ? Pour nous il ne s'agit pas de grammaire comptable. La sémantique a son importance. Elle est économique, mais aussi politique. L'insincérité supposerait un désir assumé de tromper le Parlement et la certitude que toutes les hypothèses sur lesquelles a été construit le projet de loi sont inatteignables. Ce n'est pas notre avis et c'est la raison pour laquelle je suis extrêmement économe du mot « insincérité ». J'ai trop de respect pour les responsables politiques - je l'ai été dans le passé - pour penser que ces derniers puissent être facilement insincères. En revanche, il peut leur arriver d'être volontaristes.

C'est donc à dessein que je parle ici d'incertitudes. Aux incertitudes internationales que vous avez évoquées les uns et les autres et qui sont incontestables, s'ajoutent les incertitudes sur l'inflation et, enfin, les incertitudes sur le financement des fameux 7,4 milliards d'euros. Sur ce dernier point, il ne serait pas illégitime que vous posiez la question à qui de droit à l'occasion de l'examen du projet de loi de programmation militaire.

Pour notre part et malgré nos demandes, nous n'avons pas obtenu de réponse. Sachez que le Haut Conseil mène son expertise à partir d'un questionnaire qu'il adresse aux administrations et à partir d'auditions approfondies des administrations concernées. Sur le financement des 7,4 milliards d'euros, nous n'avons pas eu de détails comparables à ceux que nous avons eus sur les 5,9 milliards d'euros. Voilà pourquoi nous disons que les uns sont documentés et globalement atteignables, et les autres incertains.

Enfin, reste la grande question de la maîtrise de nos comptes publics, qui relève bien, cette fois, des missions du Haut Conseil comme de la Cour des comptes. Le Sénat est une assemblée pluraliste par définition, où s'expriment des positions différentes. Évidemment, selon que l'on soit de droite, de gauche, du centre ou d'ailleurs, la façon de réduire les déficits publics et la dette ainsi que la conception qu'on en a ne sont pas les mêmes. J'appelle néanmoins votre attention sur le fait que la maîtrise des comptes publics est un impératif auquel personne, j'y insiste, ne peut se soustraire.

Nous sommes en effet confrontés à une situation très particulière. La France est un des pays les plus endettés de la zone euro - à hauteur de 111 % du PIB -, alors que ce n'était pas le cas autrefois. De surcroît, la dynamique de désendettement y est quasi nulle. Ainsi, selon la loi de programmation des finances publiques, la dette s'élèverait toujours à 111 % du PIB et le déficit public tout juste à 3 % du PIB en 2027.

Nous sommes donc entrés dans une logique sinon de décrochage, du moins de divergence avec nos partenaires. La part des dépenses publiques dans le PIB - 58 % aujourd'hui en France - n'est certes pas un indicateur pertinent en soi, car il faut se rapporter à la qualité de ladite dépense, mais avons-nous vraiment le sentiment que nos concitoyens sont satisfaits de l'éducation nationale, de la santé ou des différents services publics ?

Le service de la dette est en passe de rattraper, voire de dépasser le budget de la défense comme deuxième budget de l'État. Or vous le savez par expérience, il s'agit de la dépense publique la moins productive qui soit. Tout euro qui y est consacré est un euro en moins pour notre défense, notre sécurité intérieure, nos hôpitaux ou encore notre justice.

Réduire notre dette est donc indispensable. C'est une condition pour retrouver des marges de manoeuvre, préparer l'avenir et investir. Voilà pourquoi nous ne pouvons pas nous dérober devant cette question d'une grande gravité pour la Nation. Elle mérite un grand débat et des mesures à la hauteur de l'enjeu.

En ce sens, la revue de dépenses publiques qui s'engage est un exercice extrêmement important, qui n'a jamais été tenté dans notre pays et dont nous avons un besoin impératif. La Cour des comptes, que je préside par ailleurs, y tiendra toute sa place.

Je le redis : nous avons besoin d'une loi de programmation des finances publiques qui soit crédible et plus ambitieuse que le projet qui a été présenté en septembre dernier. La revue de dépenses publiques doit nous permettre de réaliser les efforts collectifs dont le pays a besoin. Grâce à ces derniers, nous resterons crédibles et forts au sein de la zone euro, ce qui est notre choix collectif.

Mme Sylvie Vermeillet, présidente. - Je vous remercie.

La réunion est close à 10 h 20.

- Présidence de Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 20.

Installation des agriculteurs - Audition de M. Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

Mme Sylvie Vermeillet, présidente. - Nous procédons à présent à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes réalisée à la demande de notre commission, en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), sur la politique d'installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles.

Le sujet est à la croisée d'enjeux économiques et environnementaux. Il trouve également une résonance particulière en une période où l'on parle beaucoup de souveraineté en matière alimentaire. Le milieu agricole n'étant certainement pas un marché du travail comme les autres, nous devons y porter une attention spécifique et nous interroger sur le manque d'attractivité de professions pourtant essentielles. Parmi les leviers dont nous disposons figurent des dispositifs d'aide à l'installation des agriculteurs dont l'efficience a été évaluée par la Cour des comptes.

Nous recevons donc son Premier président, M. Pierre Moscovici, qui nous présentera les principales conclusions de cette enquête. Il est accompagné par Mme Annie Podeur, présidente de la deuxième chambre de la Cour, et par les magistrats qui ont préparé cette enquête.

Par ailleurs, je vous informe du fait que les rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », MM. Vincent Segouin et Patrice Joly, procéderont à une série d'auditions complémentaires afin d'entendre les services du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, le cabinet du ministre, le syndicat Jeunes agriculteurs, la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) et l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (Apca). Ces auditions, au format rapporteur, seront ouvertes à ceux d'entre vous qui souhaiteraient y assister.

Après avoir entendu M. Moscovici, notre rapporteur spécial Vincent Segouin présentera les principaux enseignements qu'il tire de cette enquête. À l'issue des débats, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes.

Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes. - Le rapport de la Cour des comptes est relatif à la politique d'installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles.

Alors que plus de 40 % des chefs d'exploitation atteindront d'ici à dix ans l'âge de départ à la retraite, la question du maintien et du développement de notre tissu agricole est cruciale. Celui-ci doit demeurer un outil au service de notre production agricole dans un contexte d'inflation des prix des produits alimentaires mais aussi de nécessaire transition écologique de notre modèle.

Votre commission a saisi la Cour en janvier 2022 d'une demande d'enquête sur l'installation des agriculteurs sur le fondement de l'article 58-2° de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. C'est en effet le rôle de la Cour de contribuer à votre contrôle sur les dépenses publiques, y compris dans un domaine difficile à appréhender comme celui de l'installation des jeunes agriculteurs, et nous en sommes fiers.

Sont présents à mes côtés ceux qui ont mené à bien ce travail de grande ampleur, Annie Podeur, présidente de la deuxième chambre, Anne-Laure de Coincy, conseillère maître, contre-rapporteure, ainsi que les rapporteurs, Nathalie Reuland, conseillère référendaire, et Guillaume Brulé conseiller référendaire en service extraordinaire.

Aujourd'hui, je souhaite vous présenter les trois messages principaux qu'il faut en retenir. Le premier est que la politique de renouvellement des générations doit à la fois relever le défi de la démographie et accompagner l'évolution vers des modèles et des pratiques d'agriculture durable et résiliente. Le deuxième est que les instruments d'aide à l'installation et au démarrage demandent à être adaptés en ce sens. Le troisième est la nécessité mise en lumière d'anticiper la transmission par les cédants, et de mieux tirer parti des années qui précèdent leur fin d'activité pour orienter les transmissions vers des exploitations durables.

Pour revenir au premier constat, la politique de renouvellement des générations se doit d'articuler deux enjeux essentiels : attirer de nouveaux actifs agricoles et soutenir l'évolution des modèles d'exploitation. En effet, nous sommes confrontés à des enjeux importants liés à la diminution et au vieillissement de la population agricole, et à la baisse du nombre d'exploitations.

Je souhaite d'abord dresser un rapide état des lieux de la situation. Le déclin de la population active agricole est un phénomène ancien. De plus de 2,5 millions en 1955, le nombre d'exploitants est passé à 764 000 en 2000 puis à 496 000 en 2020 selon les résultats du dernier recensement agricole. Corollaire de cette évolution, le nombre d'exploitations agricoles lui aussi diminue fortement pour se situer en France métropolitaine à 389 000 en 2020. La surface agricole utile se stabilisant depuis le début des années 2000, la taille des exploitations augmente mécaniquement : elle est actuellement de soixante-neuf hectares en moyenne contre quarante-deux hectares en 2000.

Au regard des données dont nous disposons et des projections effectuées, ces tendances sont appelées à se poursuivre, quoique de manière moins prononcée que par le passé, alors que - je l'ai déjà souligné - 43 % des exploitants sont à l'heure actuelle âgés de 55 ans ou plus, donc susceptibles de partir à la retraite d'ici à 2033.

Pour autant, le devenir de l'agriculture française ne se laisse pas enfermer ou résumer par ces chiffres. Alors que nombre de parties prenantes mentionnent les difficultés à transmettre ou à s'installer, une étude de 2015 du ministère de l'agriculture sur des exploitations concernées par le départ à la retraite de leur chef durant les années 2000 avait montré que les exploitations cédées perdaient leur vocation agricole seulement dans un cas sur dix, la moitié d'entre elles étant reprises à l'identique et 40 % étant démantelées pour agrandir ou créer de nouvelles fermes.

Par ailleurs, le monde agricole évolue avec le développement des formes sociétaires le recours au salariat et à la main-d'oeuvre externalisée, et avec la diversification des activités sur l'exploitation. Toutefois, le modèle d'exploitation dite familiale, un modèle économique où coïncident propriété, réalisation du travail et pouvoir de gestion et de décision, demeure majoritaire. Dans l'ensemble, il reste difficile de caractériser l'ampleur des évolutions en l'absence d'études récentes sur le devenir des exploitations lors des cessions et de projections des flux de cessation d'activité.

Au seuil d'une décennie où nombre d'exploitants cesseront leur activité, la question se pose, à l'échelle européenne comme nationale, de savoir quel sera à l'avenir le visage de l'agriculture et, bien plus largement, du monde rural et des territoires. D'ailleurs, la politique d'installation des agriculteurs et de transmission des exploitations telle que l'énonce notre code rural comporte plusieurs objectifs inséparables : renouvellement des générations, production, durabilité sociale et environnementale, et aménagement du territoire.

Pour répondre à ce défi, l'aide à l'installation et le renouvellement des générations sont des priorités politiques désormais affirmées. La Cour a examiné la mise en oeuvre des quatre principaux types d'instruments prévus aux échelles européenne et française et mis en oeuvre par l'État, par les régions et par les autres partenaires pour faciliter l'installation et la transmission.

Le premier instrument est celui des subventions pour soutenir l'installation et les premières années d'activité des jeunes agriculteurs, sous forme d'aides directes ou de soutiens à l'investissement.

Le deuxième instrument est celui des aides fiscales et des exonérations sociales, bénéficiant principalement aux jeunes agriculteurs attributaires de la dotation jeune agriculteur (DJA) ou visant à faciliter la transmission au moment de la cessation d'activité et de la reprise de l'exploitation.

Le troisième instrument est celui des actions d'information et d'accompagnement, essentiellement portées par le programme d'accompagnement à l'installation et à la transmission en agriculture, cofinancé par l'État et par les régions pour aider les candidats à l'installation à bâtir et à professionnaliser leur projet, et les cédants à anticiper leur transmission.

Le quatrième instrument est celui de l'encadrement du marché foncier agricole qui régule les prix des terres et peut favoriser l'installation des jeunes grâce à des instruments que vous connaissez comme le contrôle des structures, les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer) et les baux ruraux.

À l'échelle nationale, la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a renforcé les moyens consacrés à la politique d'installation et de transmission, en particulier le soutien aux jeunes agriculteurs. Cette politique inclut les objectifs pertinents d'aménagement et de développement des territoires, de diversification des systèmes de production, de soutien aux projets créateurs de valeur ajoutée et d'emplois ainsi que d'incitations à la mise en place de pratiques performantes et respectueuses de l'environnement.

À l'échelle européenne, amplifiant l'effort engagé lors de la programmation 2014-2022, la programmation de la politique agricole commune (PAC) pour 2023-2027 définit un objectif visant à « attirer et soutenir les jeunes agriculteurs et les autres nouveaux agriculteurs et faciliter le développement durable des entreprises dans les zones rurales ». Cet objectif se traduit par l'obligation pour chaque État membre de consacrer au moins 3 % de l'ensemble des crédits des deux piliers au soutien des jeunes agriculteurs, ceux de moins de 40 ans. Pour la France, les moyens européens consacrés aux jeunes agriculteurs s'élèveront ainsi à environ 220 millions d'euros par an.

Malgré des objectifs affirmés et des moyens en augmentation, cette politique est marquée par un défaut de pilotage stratégique national et régional. Ce défaut s'explique en partie par le manque de données exploitables : absence d'actualisation d'études structurantes sur le devenir des exploitations, mise en place partielle des observatoires régionaux de l'installation-transmission et absence de mise en place de l'observatoire national de l'installation-transmission malgré les dispositions de la loi du 13 octobre 2014, connaissance très imparfaite des biens à céder, de la valeur des exploitations et du montant des transactions, et impossibilité de matérialiser les difficultés de cession mentionnées par les parties prenantes. Il s'explique également par l'attention insuffisante portée à la stratégie et à la coordination des politiques par les organes de gouvernance que sont le comité national de l'installation-transmission et les comités régionaux.

La Cour formule plusieurs recommandations pour pallier ces manques.

En guise de premier constat, elle suggère la définition d'une stratégie nationale déclinée en stratégies régionales, articulées entre elles, aux plans régionaux d'agriculture durable ainsi qu'aux programmes alimentaires territoriaux, avec des cibles concernant les capacités de production et le nombre d'exploitations et d'exploitants par filière et par région, selon des enjeux agroéconomiques, environnementaux, sociaux et d'aménagement.

Sans sous-estimer les difficultés de tels exercices, ceux-ci paraissent nécessaires pour partager un cap et calibrer les dispositifs. L'État mène depuis décembre 2022, comme vous le savez, une concertation à l'échelle nationale et régionale destinée à nourrir les projets de pacte et de loi d'orientation et d'avenir agricoles annoncés pour l'été 2023. Nous savons que l'un des trois axes de la concertation concerne précisément l'installation et la transmission. Le présent rapport arrive donc à point nommé pour que les enjeux que je viens de rappeler puissent être traités.

En guise de deuxième constat, la Cour relève que les instruments d'aide à l'installation et au démarrage demandent à être adaptés, notamment pour prendre en compte la diversité de l'agriculture et des profils des candidats à l'installation.

Le programme d'accompagnement à l'installation et à la transmission en agriculture est un dispositif qui doit encore être adapté aux besoins. Mis en oeuvre par l'État, par les régions et par des opérateurs labellisés, il est doté d'un budget de 20 millions d'euros en moyenne par an entre 2019 et 2021.

Or ce programme souffre de plusieurs lacunes alors que se diversifie l'origine professionnelle et familiale des candidats à l'installation : absence de dispositifs consacrés à l'émergence des projets, inégale représentation des différents types d'agriculture parmi les structures chargées d'accueillir et de conseiller les candidats à l'installation et manque d'individualisation des plans de professionnalisation personnalisés.

Au titre des soutiens financiers, la dotation jeune agriculteur, cofinancée par le budget de l'État, les fonds européens et es régions, est centrale. Même si ses effets sur la décision d'installation et sur la viabilité à long terme de l'exploitation ne sont pas démontrés pour tous les projets agricoles, ses conditions d'attribution, à savoir la présentation d'un plan d'entreprise et la possession d'un niveau minimal de formation, apportent une garantie sur la qualité des projets soutenus. En outre, les aides complémentaires auxquelles le bénéfice de cette dotation ouvre droit, notamment les exonérations fiscales, contribuent à faciliter l'installation.

Toutefois, comme le Sénat l'avait relevé au moment de saisir la Cour de ce travail, nous constatons une nouvelle fois que les objectifs de recours à cette dotation jeune agriculteur ne sont pas atteints, car la moitié de la population qui y est éligible ne la demande pas. Les motifs de ce manque d'intérêt ont peu varié depuis les derniers travaux de la Cour et c'est plus fondamentalement le ciblage de l'ensemble des soutiens qui pose problème puisqu'un tiers des installations est le fait de personnes âgées de plus de 40 ans, en général des personnes en reconversion professionnelle. Ces candidats de plus de 40 ans ne peuvent accéder qu'à 9 % des aides publiques d'installation alors qu'ils disposent souvent d'idées novatrices et de fonds propres.

Lorsque l'État a préparé, en coordination avec les régions, son plan stratégique national de mise en oeuvre de la nouvelle PAC, les soutiens à l'installation, comme nous l'avons relevé, ont été abordés sous un angle budgétaire et non stratégique. La détermination du budget consacré à l'aide à l'installation et sa répartition entre régions n'ont été fondées que sur la poursuite des tendances précédentes. Sans justification, le budget consacré aux aides complémentaires au revenu pour les jeunes agriculteurs a été significativement relevé par rapport à d'autres choix de substitution comme l'augmentation des aides à l'investissement. Aucune analyse sur les avantages comparés des différents types d'aides - aide de trésorerie, aide à la production, aide à l'investissement - n'a été réalisée.

Par ailleurs, la délégation aux régions de la gestion des aides depuis le 1^er janvier 2023 ne sera pas sans effets sur la politique d'installation. Des incertitudes persistent et des décisions sont à prendre au plus vite quant au niveau d'exigence des engagements requis de la part des bénéficiaires en contrepartie de l'attribution de l'aide à l'installation des jeunes agriculteurs.

Enfin, s'agissant des nouveaux agriculteurs de plus de 40 ans, malgré la création d'une aide spécifique au titre du développement des entreprises en milieu rural, le budget qui leur sera consacré restera marginal, à hauteur de 4 % de l'enveloppe des fonds européens et des cofinancements nationaux et régionaux.

Pour conclure sur ces dispositifs, alors que démarre un nouveau cycle PAC et que les régions voient leurs pouvoirs renforcés, nous relevons que ces dernières pourraient utilement veiller à, d'une part, rééquilibrer les dispositifs de soutien en faveur des plus de 40 ans et, d'autre part, conserver des critères d'éligibilité exigeants pour l'attribution des aides.

Comme nous, vous aurez relevé que, lors de la présentation du « plan Eau » effectuée le 30 mars dernier, le Président de la République a renouvelé l'annonce selon laquelle les aides à l'installation devraient intégrer un diagnostic eau, sols et adaptation. Si la mesure reste à écrire, le signal envoyé rejoint les constats et recommandations de notre enquête.

Enfin, notre rapport met en lumière la nécessité de s'intéresser au long cours à la transmissibilité des exploitations et de mieux tirer parti des années qui précèdent la fin d'activité des cédants pour orienter les repreneurs vers un modèle durable.

En premier lieu, après avoir rappelé que les politiques publiques ont longtemps encouragé la sortie d'activité des agriculteurs, nous faisons le constat, partagé par l'ensemble des parties prenantes, que la politique de transmission est à l'heure actuelle insuffisamment investie et essentiellement patrimoniale.

Dans leur ensemble, exception faite des mesures fiscales, les mesures proposées par l'État dans le cadre du programme d'accompagnement ne sont utilisées que par un faible nombre de cédants, pour un montant d'environ un million d'euros par an. Certes, les sessions d'information, de conseil et de mise en relation entre cédants et candidats à l'installation proposées par les chambres départementales d'agriculture sont appréciées et bien déployées sur le territoire, cependant elles concernent peu de monde : leur portée paraît donc modeste.

Les aides financières personnalisées sont, quant à elles, utilisées de manière anecdotique. Par ailleurs, les sources d'information susceptibles d'éclairer et d'orienter les agriculteurs dans leurs projets de fin d'activité sont rares et peu accessibles. Transmettre ou démanteler ? Accueillir un jeune pour un tuilage ? Transmettre un ensemble ou garder une habitation ? Le champ des possibles pour répondre à ces questions mériterait d'être mieux présenté. En effet, la transmission est un moment sensible où s'expriment des préoccupations patrimoniales, familiales et personnelles, et où la prise en compte du devenir agricole des terres n'est pas aisée.

En deuxième lieu, l'enquête a conduit à souligner des freins structurels internes au monde agricole pour transmettre et s'installer : le prix complexe à fixer des exploitations et la transparence insuffisante du marché, qui favorise surtout le bouche-à-oreille ; la possibilité que les exploitations et les équipements proposés soient en inadéquation avec les attentes ou les moyens des repreneurs ; mais aussi la concurrence entre l'installation de nouveaux agriculteurs et l'agrandissement de fermes existantes.

Ces phénomènes gagneraient à être corrigés par les exploitants afin de garantir, en cas de retraite ou de mobilité professionnelle, une meilleure transmissibilité de celle-ci. Ils devraient aussi être mieux pris en compte par les politiques publiques.

En effet, il apparaît probable qu'à l'avenir, l'activité agricole ne soit plus systématiquement le choix de toute une vie, justifiant que les agriculteurs appréhendent différemment le fonctionnement et la transmissibilité de l'appareil productif.

Par ailleurs, le renouvellement des générations rejoignant celui des pratiques, il convient de tirer le meilleur parti du moment clé que constitue la préparation de la transmission pour accompagner les agriculteurs et accélérer la mutation de l'agriculture française vers un modèle durable.

Enfin, si la politique d'installation-transmission présente un intérêt national, sa conception et sa mise en oeuvre nécessitent d'être ancrées à l'échelle locale pour s'appuyer sur tous les outils pertinents.

Au moment où s'esquissent une nouvelle répartition des compétences et un nouvel équilibre entre l'État et les régions, le rapport recense des dispositifs et de nouvelles manières de travailler que les pouvoirs publics peuvent associer aux instruments plus classiques de la politique d'installation-transmission.

Dans un contexte évolutif, une bonne coopération entre les services de l'État et des régions apparaît souhaitable. De ce point de vue, la Cour relève que la réalisation par les régions d'un bilan annuel de la politique d'installation-transmission, prévue par la loi à compter de 2023, offrira une visibilité nouvelle à cette politique.

Enfin, alors que la délégation de la gestion des aides aux régions se met en place et que le législateur sera très prochainement appelé à adapter les contours de la politique d'installation-transmission aux enjeux contemporains, la Cour souligne le caractère propice de ce moment pour la mise en place de guichets uniques, nécessaires pour assurer l'accessibilité et la cohérence des dispositifs mobilisables par les agriculteurs concernés.

Tous ces constats nous conduisent à identifier trois orientations et à formuler des recommandations opérationnelles.

Pour renforcer la connaissance des phénomènes, ainsi que la transparence et la fluidité du marché, nous proposons de mettre en place un réseau d'observatoires régionaux de l'installation-transmission alimentant l'Observatoire national et de faire un bilan du fonctionnement des répertoires départ-installation, afin d'en améliorer l'utilité.

Pour favoriser l'ouverture du monde agricole à de nouveaux actifs et à l'ensemble des pratiques culturales, il faut conditionner la désignation des structures chargées du programme d'accompagnement à l'installation et à la transmission, à l'engagement de nouer des partenariats représentatifs des divers modèles agricoles et d'en contrôler le respect.

Pour soutenir la préparation et la transmission d'exploitations orientées vers une agriculture durable et tirer parti des années précédant les cessions, nous suggérons de renforcer l'accompagnement des cédants qui envisagent de transmettre leur exploitation et non seulement de la céder, grâce à un guichet unique.

Mme Sylvie Vermeillet, présidente. - Je vous remercie, monsieur le Premier président, pour la qualité de votre présentation. Je remercie également les magistrats qui ont contribué à répondre à cette enquête dont les conclusions sont très précieuses pour notre commission.

M. Vincent Segouin, rapporteur spécial. - J'ai pris connaissance avec intérêt de l'enquête qui nous a été communiquée par la Cour des comptes et de la présentation qui en a été faite à l'instant par son Premier président. Je me permets d'associer mon collègue rapporteur spécial Patrice Joly, qui ne pouvait être présent aujourd'hui mais qui partage le diagnostic posé par la Cour dans son enquête.

Tout d'abord, je tiens à saluer le travail qui a été accompli. Nous sommes, au Sénat, bien placés pour mesurer l'importance des enjeux en matière agricole, et le défi que constitue l'installation des agriculteurs, comme l'a rappelé notre collègue Sylvie Vermeillet, va bien au-delà de la simple question de l'accès à un secteur du marché du travail. La complexité du sujet est telle que je la comparerais volontiers à une forme de tectonique des plaques, avec tout ce que peuvent engendrer des forces qui ne vont pas dans le même sens. Il suffit pour s'en convaincre de relire l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime, qui liste les finalités de la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation, pour mieux mesurer le caractère presque inconciliable de ces enjeux.

Compte tenu de la charge de travail importante que cela représentait déjà, et en accord avec nous, l'enquête de la Cour a été circonscrite aux seuls instruments de la politique d'installation et de transmission.

Certains thèmes d'intérêt, indissociables de l'attractivité, doivent également être pris en compte dans une optique de revalorisation globale des filières agricoles. Je ne voudrais pas dresser un tableau apocalyptique de la situation, mais entre les conditions de travail, pas toujours enviables, la rémunération globalement insuffisante, les enjeux environnementaux de plus en plus prégnants, sans compter la concurrence de pays qui ne sont pas soumis aux mêmes normes mais dont on importe les produits, c'est l'ensemble de la philosophie de notre politique agricole qui doit être repensée.

Alors, comment rendre son attractivité à un secteur qui cumule tant de handicaps ?

Vous avez rappelé le contexte. Je ne reviendrai donc pas sur ce point, mais je retiens trois caractéristiques importantes, citées dans votre enquête, et qui ont un impact sur notre politique de soutien à l'installation.

D'abord, nous connaissons globalement un déclin continu de la population active agricole, avec toutefois un maintien des surfaces agricoles utiles.

Ensuite, le modèle d'exploitation familiale demeure le plus répandu, mais laisse une place de plus en plus importante à d'autres formes d'organisation, en raison du développement des formes sociétaires, du recours au salariat et à la main d'oeuvre externalisée et de la diversification des activités sur l'exploitation. Sur ce point, je me réjouis de la philosophie globale de la politique agricole commune (PAC) 2023-2027, favorable à ce modèle d'exploitation familiale.

Enfin, pour favoriser les installations des agriculteurs, on ne peut pas faire abstraction de certaines données concernant les professionnels de l'agriculture : les agricultrices représentent une part de moins en moins importante de l'ensemble des agriculteurs, ceux-ci sont de plus en plus âgés, et leurs revenus sont de plus en plus décorrélés de leur activité principale puisque, en moyenne, seul le tiers du revenu disponible moyen des ménages agricoles provient d'une activité agricole.

Afin d'atteindre l'un des objectifs fixés par la programmation de la PAC 2023-2027, à savoir « attirer et soutenir les jeunes agriculteurs et les autres nouveaux agriculteurs et faciliter le développement durable des entreprises dans les zones rurales », je partage l'analyse de la Cour qui, sans le formuler ainsi, nous fournit beaucoup d'éléments indiquant que les dispositifs actuels d'aide à l'installation ne fonctionnent pas de manière optimale.

Le Premier président a évoqué la prise en compte de la diversité de l'agriculture dans les mécanismes d'installation, la nécessité de mieux connaître nos besoins et nos capacités et celle de revoir la politique de transmission.

Je suis convaincu du fait que les dysfonctionnements pointés par la Cour ne sont pas liés à une insuffisance des moyens. D'ailleurs, les crédits alloués à l'installation des agriculteurs augmentent constamment, malheureusement sans atteindre leurs objectifs. Pour la seule aide à l'installation des jeunes agriculteurs et l'aide complémentaire au revenu, nous passerons progressivement de 243 millions d'euros en 2021 à 297 millions en 2026. Un autre élément qui plaide en ce sens est le faible différentiel entre le taux de maintien des installations aidées après cinq ans d'activité - entre 98 et 99 % - et le taux de maintien des installations non aidées, qui est de 90 %.

J'ai donc le sentiment que nous aboutons des crédits en multipliant les dispositifs, parce que la réalité des difficultés rencontrées est avérée, sans nous interroger sur une utilisation plus efficiente. Votre enquête souligne d'ailleurs que certaines évaluations de crédits « n'ont été précédées ni d'étude prospective ni d'analyse stratégique en fonction des besoins d'activité et de production identifiés selon les filières et les territoires ».

Je partage donc les quatre préconisations de la Cour qui vont dans le sens d'une meilleure remontée d'informations pour connaître les besoins en matière d'installation agricole et rendre plus accessibles les dispositifs existants, mais il me semble que tout cela sera vain tant que nous n'aurons pas clarifié ce que l'on attend de notre modèle agricole. Notre dispositif actuel, qui consiste à soutenir simultanément des modèles opposés, voire contradictoires, et à concaténer des dispositifs qui se font ensuite concurrence, n'a aucun sens.

Je me limiterai à deux questions.

La Cour préconise de mettre en place un réseau d'observatoires régionaux alimentant l'Observatoire national de l'installation-transmission (Onit) selon un protocole commun de recueil des données. Je partage totalement votre analyse sur la nécessité de connaître enfin, région par région, les besoins en termes tant de consommation que de production. Cette méconnaissance des pratiques et des besoins agricoles par territoire m'a un peu surpris. Les chambres d'agriculture ne sont-elles pas en mesure d'assurer toutes les remontées d'informations nécessaires ? C'est le sentiment que j'ai eu en lisant votre enquête : elles apparaissent globalement un peu au second plan et ne semblent pas être toujours en mesure d'assurer leurs missions en matière d'installation, mais je serais curieux d'avoir votre sentiment.

Je suis très favorable à l'extension des dispositifs d'aide à l'installation des plus de 40 ans. De mon point de vue, cet âge plafond pour la dotation jeunes agriculteurs (DJA) n'a aujourd'hui plus de sens. Est-ce envisageable à moyens constants ? Avez-vous identifié de potentielles sources d'économies dans les nombreux dispositifs existants qui pourraient être redéployées vers l'aide à l'installation des plus de 40 ans ? A-t-on une idée, même approximative, du coût de la suppression du critère d'âge ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie les magistrats de la Cour des comptes, et notamment son Premier président, pour ses travaux. Je me réjouis que le rapporteur spécial ait sollicité la Cour sur ce sujet dont nous avons moins l'habitude d'entendre parler.

On voit bien combien l'agriculture a évolué en quelques décennies, qu'il s'agisse du nombre d'exploitations, de l'âge moyen des agriculteurs et de l'origine de celles et ceux qui s'installent. Un équilibre nouveau a aussi été trouvé s'agissant de la place et du rôle des femmes dans l'agriculture. Mais tel n'est pas l'objet de vos travaux. Vous avez examiné les modalités de financement et d'accompagnement à l'installation. La question de l'accès à l'installation recouvre un enjeu financier, mais pose également la question de la souveraineté foncière nationale, qui mérite d'être interrogée. Je ne remets pas en cause le dispositif des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer), mais il est aujourd'hui opportun de s'interroger sur ce modèle au regard des nouveaux acteurs et du développement des investissements étrangers, qui concernent des territoires variés.

Les questions sont ouvertes, des éléments de réponse ont été apportés : ils nous seront d'une grande aide pour nos travaux budgétaires.

Mme Sylvie Vermeillet, présidente. - Je salue la présence parmi nous de notre collègue Jean-Claude Tissot, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.

M. Pierre Moscovici. - Merci de l'accueil que vous faites à ce rapport qui, je l'espère, permettra d'éclairer utilement vos travaux. À vous écouter, je constate une large convergence d'analyse. Je veux notamment reprendre un point que vous évoquiez, monsieur le sénateur Segouin, à savoir qu'il ne s'agit pas essentiellement d'un problème de moyens. Nous insistons sur la connaissance, le dialogue, l'ouverture et l'accompagnement, des dimensions plus qualitatives qui permettent de s'adapter aux nouvelles formes de transmission-installation et à la modification du modèle agricole, que nous souhaitons plus durable.

Le rôle des chambres d'agriculture est variable selon les territoires. Certaines sont ouvertes aux partenariats, soutiennent tous types de projets, produisent et communiquent des informations ; d'autres ne respectent pas leur cahier des charges. Ce constat n'invalide pas notre proposition de la mise en place d'observatoires régionaux qui est jusqu'à présent restée lettre morte. Nous recommandons de contrôler le respect des engagements des chambres d'agriculture.

Sur l'extension aux plus de 40 ans, une hypothèse maximaliste serait de compter 5 000 installés, pour un coût moyen de 25 000 euros, soit 125 millions d'euros au total. Mais des solutions intermédiaires sont envisageables, selon la volonté des régions. Il me semble toutefois que cette question rejoint l'observation sur l'efficience. Si l'on a une approche plus holistique de la question, il s'agit non pas forcément de dépenses additionnelles, mais d'une répartition différente de la dépense. Un travail sur l'efficience devrait permettre de financer le surcroît que représenterait cette prise en compte qui nous apparaît nécessaire, car elle correspond à des réalités sociologiques qu'il serait absurde d'ignorer. Les installants sont de plus en plus souvent âgés de plus de 40 ans - un couperet d'âge ne fait donc pas sens - et bénéficient de très peu d'aides, ce qui les place dans une situation moins favorable. Il faut remédier à cette situation.

M. Michel Canévet. - Je remercie la Cour des comptes de ce travail sur l'agriculture, secteur d'activité absolument essentiel pour notre pays, singulièrement pour les territoires. Je note une certaine convergence entre ces analyses et ce que j'observe moi-même dans mon département, le Finistère, où la surface agricole utile moyenne des exploitations est passée de 76 hectares en 2021 à 82 hectares en 2022. C'est dire que les choses évoluent grandement malgré la diversité des formes d'agriculture. La capitalisation extrêmement forte des structures agricoles pénalise la transmission des entreprises. Pensez-vous qu'il faille recourir à des formes différentes de propriété des structures agricoles par des collectivités - on parle beaucoup des fermes relais - ou par des investisseurs capables d'investir massivement ?

Vous avez évoqué les perspectives quelque peu inquiétantes en matière de transmission. Le Finistère compte 7 500 exploitations agricoles, contre 389 000 au niveau national. Nous aidons environ 120 candidats à l'installation par an. Le delta est extrêmement large entre ceux qui partent à la retraite et ceux qui s'installent, même si un grand nombre d'exploitants, notamment pour les petites structures, sont en reconversion professionnelle et n'entrent pas dans les chiffres. Avez-vous analysé les questions relatives à la formation agricole, en particulier les moyens dédiés aux établissements d'enseignement agricole ? Vous évoquez dans votre rapport la nécessité d'une évolution vers une agriculture durable et résiliente. Cela passe, notamment, par une formation adaptée. Que peut-on dire de l'évolution des effectifs dans les établissements de formation agricole ?

L'agriculture souffre parfois d'une très mauvaise image, notamment en matière de pollution. On y gagne également difficilement sa vie, sans parler du temps de travail, qui est hors norme. Tous ces éléments constituent des facteurs limitants qu'il faudrait analyser de près.

Votre rapport aborde également la question de l'accompagnement. J'ai le sentiment que les effectifs des chambres d'agriculture ont beaucoup baissé. Voilà peut-être pourquoi l'accompagnement est difficile aujourd'hui. Quoi qu'il en soit, l'accompagnement dans le Finistère des candidats à l'installation par la chambre d'agriculture ou d'autres structures demeure particulièrement intéressant et positif, notamment dans le segment de l'agriculture biologique - je pense à l'association Eloi. Actuellement, 10 % des exploitations agricoles dans le Finistère sont des exploitations bio ou en conversion, c'est dire l'évolution.

Vous avez évoqué en conclusion le guichet unique. Doit-il se situer au niveau des chambres d'agriculture et des organisations professionnelles ou doit-il dépendre de l'État et des régions ? Les régions et les départements ont souvent des politiques d'accompagnement à l'installation, d'autant que les régions gèrent une partie des fonds européens dédiés à l'agriculture. Quelle structure pourrait-elle piloter le guichet unique ?

M. Marc Laménie. - Certes, l'enjeu financier est important, mais il ne faut pas oublier le volet humain. La démographie est une difficulté. Il y a eu plus de 500 millions d'euros de contribution publique en 2021. Les jeunes sont volontaires, mais les dossiers sont complexes à monter - Europe, État, région, collectivités territoriales et autres partenaires -, je le constate au niveau de mon département, les Ardennes. Il existe souvent une insuffisance de communication concernant les modes de financement. Les effectifs des chambres d'agriculture, dont le rôle est important, ont par ailleurs diminué. Il existait auparavant des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, qui aidaient réellement les agriculteurs. Maintenant, il faut s'adresser aux directions départementales des territoires (DDT), qui ne disposent pas des mêmes moyens humains. Les dossiers sont de plus en plus complexes et dématérialisés. Sans parler du lien avec les experts comptables et les centres de gestion. Comment envisagez-vous le fonctionnement de ce guichet unique ?

Mme Christine Lavarde. - En vous entendant ce matin et en lisant la synthèse de vos travaux, j'ai eu le sentiment que les politiques publiques étaient un peu sectorielles. Il est surtout question finalement d'aménagement du territoire. Ces aides à l'installation ne devraient-elles pas aussi s'accompagner d'une aide à la transition du modèle agricole ? Je pense aux enjeux sur l'eau qui sont de plus en plus prégnants. Un agriculteur qui reprend une installation peut-il continuer à travailler comme on le fait depuis deux siècles ? Je ne vous ai pas entendu sur cette question. Dans quelle mesure le Gouvernement est-il moteur sur ces sujets ? Quid de la politique européenne et des évolutions de la politique agricole commune (PAC) ?

M. Christian Bilhac. - L'indépendance alimentaire est un sujet essentiel. Le nombre d'exploitants, qui a été divisé par cinq en sept décennies, s'est accompagné d'une baisse de la surface agricole utile. De plus en plus de parcelles sont abandonnées, quelles que soient les régions. Quel pourcentage de fils d'agriculteurs perçoit la DJA ? Cette aide profite-t-elle à de nouveaux agriculteurs ou va-t-elle essentiellement à des personnes qui reprennent l'exploitation familiale ?

Il faut, bien sûr, accompagner la transmission grâce à une opération gagnant-gagnant entre le vendeur et le repreneur. Je m'interroge : ne faudrait-il pas mettre en place un plan national pour lutter contre la vente à la découpe ? On vend le tracteur à un collègue, trois parcelles à un autre, mais certaines parcelles ne trouvent pas preneur et deviennent des friches. Dans mon territoire, les communautés de communes et les intercommunalités ont mis en place des actions en matière de développement économique pour l'artisanat, le commerce et l'industrie, mais très peu en faveur de l'agriculture. Il existe beaucoup d'ateliers relais aujourd'hui dans les zones industrielles, mais les fermes relais sont assez rares et relèvent du niveau expérimental. Ne faudrait-il pas envisager un plan national de transmission en impliquant les régions et les intercommunalités ?

M. Stéphane Sautarel. - J'évoquerai essentiellement la question du foncier, soulevée notamment par le rapporteur général. Vous pointez dans votre rapport le foncier comme étant l'un des enjeux. La régulation ou les questions de portage sont des freins pour les installations hors cadre familial. Dans la synthèse de votre rapport, vous écrivez que si le prix des terres est connu et modéré, les autres éléments d'actifs sont difficiles à évaluer. Je suis étonné que vous trouviez le prix des terres modéré. C'est en contradiction avec un autre frein que vous signalez, à savoir le fait que l'approche patrimoniale et l'approche économique sont difficiles à concilier. Quelles sont les pistes possibles, selon vous, pour contourner cette difficulté, notamment en matière de portage et de régulation du foncier ?

M. Antoine Lefèvre. - Je suis élu du département de l'Aisne, un département très agricole où toutes les productions sont présentes, avec deux AOC : le champagne et le maroilles. Je partage bien sûr l'inquiétude exprimée dans le rapport sur les difficultés de l'installation, y compris dans un département comme le mien où l'agriculture a toujours occupé une place très forte et dynamique. Dans le cadre du contrôle effectué par la Cour des comptes, avez-vous eu l'opportunité d'examiner ce qui se pratique à l'étranger en matière d'installations agricoles ? La Ferme France est certes un peu spécifique, mais existe-t-il des expériences significatives d'aide à l'installation dans les autres pays ?

M. Jean-Claude Tissot, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Je vous remercie de m'avoir invité. Ce rapport est une pierre angulaire qui pourrait servir à imaginer le nouveau modèle agricole français. Nous allons bientôt examiner au Sénat une PPL sur le sujet. Nous examinerons également prochainement un projet de loi d'orientation agricole. Tous les éléments qui figurent dans votre rapport nous aideront à réfléchir.

Nous faisons tous le constat de la difficulté de la transmission. Mais il y a quand même un élément de base, qui est factuel, à savoir qu'aujourd'hui le produit ne paie plus outil. Comment transmettre une exploitation qui ne rapporte pas d'argent ? Comment transmettre une exploitation qui ne n'apporte aucun dividende, voire qui ne permet pas de rembourser l'emprunt nécessaire à l'acquisition ? Voilà pourquoi j'ai parlé au début de mon propos de nouveau modèle agricole. Il y a quelques années, un agriculteur qui s'installait à vingt-cinq ans travaillait jusqu'à soixante ans et transmettait ensuite à ses enfants ou à quelqu'un d'autre son exploitation. Ce n'est plus du tout le cas aujourd'hui. Comme vous l'avez rappelé dans votre propos liminaire, nos concitoyens changent de cursus professionnel à tout âge, y compris après quarante ans. Il existe d'ailleurs dans nos territoires des espace-tests qui servent de tremplin et permettent aux repreneurs potentiels de s'installer pendant quelque temps, avec l'appui souvent des collectivités et de la profession agricole. Faut-il toujours mettre en avant la barrière de l'âge ou devons-nous réfléchir autrement ? Faut-il aider la structure à se transmettre ou faut-il aider la personne qui reprend la structure ? C'est une piste de réflexion que je tenais à porter à votre connaissance, car il importe d'imaginer un autre modèle.

Vous avez parlé de transparence en matière de transmission d'exploitation. Pour avoir été installé pendant vingt-cinq ans à mon compte sur une exploitation agricole, je puis vous assurer que très souvent, pour ne pas dire toujours, l'affaire est faite quand on arrive devant la commission départementale d'orientation de l'agriculture, surtout si vous venez d'un autre département pour reprendre une exploitation. La transparence doit donc se faire jusqu'au bout, il ne faut pas seulement connaître la structure, il faut aussi se mettre autour de la table avec la volonté de vouloir installer quelqu'un d'autre, qui travaillera peut-être dans une logique différente. Il importe de faire preuve d'ouverture d'esprit. Force est de reconnaître que si l'on s'obstine à vouloir transmettre un modèle agricole à bout de souffle, le constat sera toujours le même : nos exploitations ne seront pas transmissibles et la Ferme France sera en déclin.

Mme Sylvie Vermeillet, présidente. - L'évolution des structures et des modèles sera sans doute forcée par les effets du réchauffement climatique. Dans le Jura, dont je suis l'élue, les agriculteurs se demandent si la production de comté sera toujours possible dans quelques décennies.

M. Jean-Marie Mizzon. - La France, pays agricole de longue date, est aussi un pays touristique - depuis un peu moins de temps. L'agritourisme se développe beaucoup chez nos voisins, notamment en Italie. Voyez-vous un avenir à cette diversification ? Est-elle de nature à faciliter l'installation agricole ? De la même manière, qu'en est-il de l'énergiculture ?

M. Pierre Moscovici. - Je vous remercie de ces questions, qui alimentent la réflexion - et sans doute est-ce là la vocation essentielle de nos rapports établis à la demande du Parlement.

Je n'aurai pas de réponse à toutes les questions posées. D'une part, le rapport en apporte déjà beaucoup ; d'autre part, nous n'avons pas abordé tous les sujets, le champ d'étude ayant été déterminé avec les sénateurs à l'origine de la saisine, MM. Segouin et Joly, puis étendu, à partir d'un dialogue avec eux, à l'ensemble de la politique d'installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles. Il n'a pas paru souhaitable d'aller au-delà de ce périmètre, déjà ample. La Cour, par ailleurs, publiera prochainement un travail sur le revenu des éleveurs et débute une enquête sur la compétitivité de l'agriculture française.

J'observe une convergence entre vos analyses et les nôtres, par exemple sur la capitalisation des structures, qui peut être accompagnée par de nouvelles formes de sociétés et de financements, avec de possibles solutions intermédiaires. Il faut utiliser toutes les innovations organisationnelles et financières disponibles, et développer de nouveaux collectifs de travail.

À la question de savoir si l'accompagnement demeure à un niveau pertinent avec la baisse des effectifs des chambres d'agriculture, je répondrai que la Bretagne est précisément un bon exemple de travail efficace, à partir d'une organisation régionale et d'un guichet d'accueil. Ce n'est pas nécessairement un modèle, mais cela prouve que l'efficience peut être améliorée. Je rejoins donc le diagnostic selon lequel la question primordiale est, non pas celle des moyens, mais celle de la qualité du travail rendu.

L'important pour le guichet unique, c'est l'adaptation locale. Il reviendra à l'État et aux collectivités locales, dans le cadre des différentes négociations, de définir la meilleure organisation entre la DDT et la chambre d'agriculture.

Par ailleurs, les régions joueront demain le rôle des DDT : à elles de s'organiser et d'organiser leurs relations avec les chambres d'agriculture et les autres structures d'accompagnement, d'où l'importance d'un suivi national pour s'assurer de l'homogénéité et diffuser les bonnes pratiques.

Il me semble avoir souligné, dans ma présentation, l'importance des préoccupations agroécologiques et de l'adaptation aux changements climatiques. Nos orientations vont dans ce sens.

Observons que le nombre des candidats hors cadre familial a progressé, passant de 26 % à 34 % des jeunes agriculteurs. Ces candidats expliquent la hausse des dotations jeune agriculteur. Une diversification est donc en cours.

Le rapport propose un bouquet de services d'accompagnement - diagnostics d'exploitation, information sur les dispositifs, aides économiques aux cédants, aide à l'accueil de nouveaux agriculteurs, espaces tests, etc. - pour éviter les problèmes de découpe et, face à la diversité des préoccupations des cédants, anticiper autant que possible.

S'agissant des expériences étrangères, nous avons examiné les situations de l'Italie, où existe un guichet unique pour les aides à l'installation et l'investissement ; l'Espagne, qui propose une bonification pour les jeunes agricultrices ; le Danemark, où l'on dispense une aide à l'installation. Nous avons donc un modèle qui nous est propre.

Peut-on imaginer un autre modèle ? Nous recommandons de favoriser les partenariats avec les diverses structures d'accompagnement, notamment les espaces tests, que nous encourageons très clairement.

Encore une fois, je n'ai pas répondu à toutes les questions, mais nous serons toujours disponibles pour participer à vos travaux. J'ai d'ailleurs trouvé cet exercice particulièrement enrichissant et, sans filer la métaphore employée par M. Christian Bilhac, j'insiste sur le caractère tout à fait fondamental du sujet. En 70 ans, nous avons divisé par cinq le nombre d'agriculteurs - c'était d'ailleurs un objectif de la PAC que de permettre une mutation correcte du modèle. Nous ne sommes probablement pas loin d'un étiage bas. Il faut donc maintenant conserver et accompagner, en veillant à la durabilité et en ayant la préoccupation des hommes et des femmes, ceux qui cèdent comme ceux qui s'installent.

Notre rapport, je l'espère, contribuera à cette nécessaire réflexion sur le modèle agricole de demain.

Mme Sylvie Vermeillet, présidente. - Je vous remercie.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes, ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe au rapport d'information de MM. Vincent Segouin et Patrice Joly, rapporteurs spéciaux.

Projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces - Désignation d'un rapporteur

Mme Sylvie Vermeillet, présidente - Nous devons désigner un rapporteur sur le projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, qui sera présenté demain en Conseil des ministres.

Je vous précise que certains des articles de ce projet de loi feront l'objet d'une délégation au fond à la commission des lois, qui devrait se saisir pour avis de ce texte.

La commission désigne M. Albéric de Montgolfier rapporteur sur le projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces.

La réunion est close à 11 h 30.

La réunion est ouverte à 11 h 30

Proposition de loi visant à renforcer l'accessibilité et l'inclusion bancaires - Examen du rapport et élaboration du texte de la commission

Mme Sylvie Vermeillet, présidente. - Nous examinons maintenant la proposition de loi visant à renforcer l'accessibilité et l'inclusion bancaires, présentée par M. Rémi Féraud et plusieurs de ses collègues.

S'agissant d'une proposition de loi déposée dans le cadre de l'espace réservé du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, le gentlemen's agreement impose que les amendements que la commission pourrait adopter soient acceptés par l'auteur du texte.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur. - Il nous revient ce matin d'examiner la proposition de loi de nos collègues Rémi Féraud et Jean-Claude Tissot visant à renforcer l'accessibilité et l'inclusion bancaires. Elle sera débattue en séance publique le mercredi 3 mai.

Déposé en vue de l'ordre du jour réservé au groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, ce texte est examiné dans les conditions du gentlemen's agreement, rappelées par Mme la présidente. Néanmoins, ayant acté avec les auteurs de la proposition de loi d'importants points de divergence, je vous annonce d'ores et déjà que je proposerai le rejet du texte ; celui-ci serait ainsi discuté en séance publique dans sa version initiale.

Je tiens avant toute chose à remercier Rémi Féraud et Jean-Claude Tissot pour la qualité de nos échanges et leur écoute, ainsi que Sylvie Vermeillet et Michel Canévet, dont les rapports sur les propositions de loi présentées respectivement par Éric Gold et Patrick Kanner en 2018 et 2020, avec des dispositions proches de celles que nous examinons aujourd'hui, ont nourri mes travaux et leur ont servi, en quelque sorte, de fil rouge.

La discussion de ce texte intervient dans un contexte marqué par la tentation d'une renonciation aux espèces, qui contreviendrait à la liberté de choix des moyens de paiement et frapperait d'abord les ménages les plus pauvres, ainsi que par une inflation affectant plus encore les personnes les plus fragiles.

Le chapitre I^er concerne l'accessibilité territoriale bancaire. Il vise à confier à La Poste une mission de couverture territoriale complète en distributeurs automatiques de billets (DAB), financée grâce à un fonds de garantie de la présence bancaire territoriale, dont les recettes proviendraient essentiellement de prélèvements sur les banques.

Le chapitre II, constitué des articles 3 à 6, concerne l'inclusion bancaire. Il s'attache à renforcer les obligations d'information pesant sur les établissements de crédit en matière de droit au compte et d'offre spécifique, et à proportionner aux revenus de leurs bénéficiaires certains frais bancaires.

Enfin, le chapitre III, composé du seul article 7, vise à renforcer l'effectivité du droit au compte, en imposant à la commission des sanctions de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) l'adoption de sanctions pécuniaires en cas de non-respect de leurs obligations en la matière par les établissements de crédit.

Nos principaux points de divergence avec les auteurs de la proposition de loi portent sur les articles 1^er, 2 et 7, sur lesquels je déposerai pour la séance des amendements de suppression.

Les articles 1^er et 2 visent à confier une nouvelle mission de couverture territoriale en DAB à La Poste, financée par un fonds chargé de garantir un accès à ces équipements en moins de quinze minutes.

Si l'on constate une tendance progressive à la fermeture des DAB, dont le nombre est passé de 49 000 en 2020 à 48 000 en 2021, soit une baisse de 2 %, les données publiées depuis 2018 par la Banque de France n'indiquent pourtant pas de dégradation de l'accessibilité aux DAB. En effet, les fermetures se font la plupart du temps dans des zones déjà denses. Ainsi, depuis 2018, plus de 99 % de la population vit à moins de quinze minutes en voiture d'un DAB : l'objectif d'accessibilité aux espèces est donc largement satisfait.

Au contraire, la nouvelle mission attribuée à La Poste pourrait être à l'origine d'un effet d'aubaine conduisant au désengagement des banques avant l'entrée en vigueur de la loi - un désengagement dont le poids financier serait in fine supporté par La Poste, malgré le fonds de garantie de la présence bancaire territoriale prévu à l'article 2.

Les recettes du fonds seraient divisées en trois composantes : les contributions volontaires des collectivités territoriales, une taxe sur les bénéfices des établissements bancaires et une contribution des établissements à l'occasion de la fermeture des DAB.

Ce mécanisme de financement est critiquable pour plusieurs raisons.

S'agissant de la taxation des bénéfices des établissements bancaires, aucun taux n'est prévu. J'ai bien noté que cette disposition avait été pensée dans un esprit de dialogue, visant à aboutir à un taux de « compromis ». Mais l'adoption d'une nouvelle taxe est contestable, car elle ne concernerait pas les néobanques et risquerait de conduire à un renchérissement des services bancaires.

C'est toutefois le principe d'une contribution des banques à l'occasion de la fermeture d'un DAB qui paraît le plus problématique : elle frapperait les banques de façon indifférenciée selon l'endroit de fermeture. Or, si l'on peut estimer que la fermeture des DAB « solitaires » doit être découragée, il n'en va pas de même dans les territoires denses où cette fermeture n'aurait aucun impact sur l'accès aux espèces et où le versement d'une contribution serait donc injustifié. De même, faire contribuer aujourd'hui les banques ayant maintenu une présence, sans impliquer celles qui ont quitté les territoires depuis longtemps, paraît injuste. L'anticipation de cette contribution renforcerait ainsi le désengagement territorial des banques, ce qui alourdirait la charge de La Poste.

Au total, le financement de ce nouveau fonds paraît inéquitable, mal réparti et trop insuffisamment défini pour soutenir de façon pérenne un élargissement des missions de La Poste - déjà sous-compensées -, élargissement visant, au demeurant, à remplir un objectif aujourd'hui largement satisfait.

Ce sont là autant de raisons pour lesquelles je demanderai la suppression de ces articles en séance.

Dans la lignée du rapport d'information sénatorial de mars 2021 de MM. Chaize, Louault et Cardon sur l'avenir des missions de service public de La Poste, qui avait exclu toute nouvelle obligation légale de service public visant à garantir l'accès de la population aux DAB sur l'ensemble du territoire, il importe plutôt de privilégier d'autres solutions, comme le cashback, permettant de retirer des espèces chez un commerçant lors d'un achat, et surtout - toujours en bon français - le cash-in-shop, permettant à un établissement de crédit de mandater des commerçants partenaires pour délivrer de l'argent liquide à ses clients. Seuls quatre groupes bancaires proposent actuellement ce service, mais des travaux de Place sont menés pour permettre aux clients d'autres banques d'y accéder. Il est par ailleurs dans l'intention du Gouvernement d'orienter la révision de la deuxième directive européenne sur les services de paiement, dite « DSP2 », de façon à pouvoir inscrire l'universalisation de l'accès au cash-in-shop dans le droit français, ce qui est actuellement impossible.

Notre dernier point de désaccord est l'article 7, dont je demanderai également la suppression en séance. Celui-ci vise à imposer à la commission des sanctions de l'ACPR l'adoption d'une sanction pécuniaire à l'encontre des établissements de crédit qui ne respecteraient pas leurs obligations en matière de droit au compte ou n'appliqueraient pas la charte d'inclusion bancaire et de prévention du surendettement, laquelle définit notamment les modalités d'information des clientèles concernées par l'offre spécifique.

Cet article paraît excessif. Conformément au principe de proportionnalité, la commission des sanctions de l'ACPR doit rester souveraine dans le choix de la sanction la plus adaptée, dans un cadre contradictoire bien établi. Une autorité indépendante ne saurait d'ailleurs renoncer à son libre pouvoir de décision. Notons ici que la publication des décisions sous forme nominative, déjà pratiquée par l'ACPR, paraît avoir davantage d'impact qu'une sanction pécuniaire sur les établissements de crédit.

Au demeurant, la commission des sanctions dispose déjà, en matière de droit au compte et d'offre spécifique, d'un pouvoir de sanction - y compris pécuniaire - dont elle a fait usage à trois reprises, contre le Crédit lyonnais en 2013, la Société générale en 2016 et BNP Paribas Réunion à la fin de 2021. Concernant le respect de la charte de l'inclusion bancaire et de prévention du surendettement, l'ACPR dispose d'un pouvoir de mise en demeure, dont le non-respect peut donner lieu à une saisine de la commission des sanctions.

L'ensemble de ces points de désaccord justifie ma proposition de rejet du texte au stade de la commission. Toutefois, j'estime que la proposition de loi peut, sur les articles 3 à 6, être améliorée. Je vais donc vous présenter des observations qui devraient guider la rédaction d'un certain nombre d'amendements que je pourrais déposer en vue de l'examen de la proposition de loi en séance publique.

En vertu de l'article 3, la charte d'inclusion bancaire et de prévention du surendettement définirait les conditions d'affichage au sein des agences bancaires de l'information relative au droit au compte et à l'existence de l'offre spécifique.

Outre le caractère réglementaire d'une telle mesure, la pertinence de nouveaux affichages, dont rien ne garantit qu'ils soient ostensibles, peut être mise en doute. Surtout, s'agissant de l'offre spécifique créée en 2013 pour permettre aux personnes en situation de fragilité financière de bénéficier de plafonds spécifiques pour certains frais, aucun problème d'information n'est détectable. Selon les observations de la Banque de France, cette offre est systématiquement proposée aux clients fragiles. Elle connaît d'ailleurs un succès grandissant : avec 230 000 nouvelles offres souscrites en 2021, le nombre de bénéficiaires a augmenté de 15 % entre 2020 et 2021, pour atteindre 688 000.

En revanche, des carences peuvent être observées dans l'information relative au droit au compte. Introduit en 1984, ce droit permet à toute personne qui se voit refuser l'ouverture d'un compte auprès d'un établissement bancaire de saisir la Banque de France pour que celle-ci désigne un autre établissement tenu de lui donner accès à des services bancaires de base. Mauvaise volonté des banques ou méconnaissance des procédures, 25 % à 30 % des bénéficiaires du droit au compte indiquent avoir rencontré des difficultés à obtenir une lettre de refus d'ouverture de compte, alors qu'il s'agit d'une obligation pour l'établissement de crédit et d'un préalable obligatoire à la saisine de la Banque de France. De même, alors que l'établissement de crédit doit proposer à la personne à qui elle a refusé l'ouverture d'un compte d'agir pour son compte auprès de la Banque de France, cette procédure « simplifiée » ne concernait en 2021 que 5 % des demandes - signe probable d'un manque d'information des personnes concernées.

Si des progrès restent à accomplir, il y a peu à parier qu'ils passeraient, comme le prévoit l'article 3, par une définition des modalités d'affichage des informations relatives au droit au compte et à l'offre spécifique.

Au contraire, sous réserve de nouveaux éléments que je pourrais obtenir d'ici à l'examen en séance, je proposerai de renforcer le contenu de cette charte, afin qu'elle définisse les informations à fournir par les banques à leur clientèle sur les services rendus en matière d'inclusion bancaire par la Banque de France, mais aussi les informations relatives à la procédure de surendettement, au micro-crédit, à l'existence de l'offre spécifique. Cette charte pourrait aussi définir les conditions dans lesquelles certains professionnels sociaux, les « publics relais », pourraient bénéficier d'une formation afin d'être en mesure d'informer les potentiels bénéficiaires du droit au compte et de l'offre spécifique.

Je proposerai également des évolutions sur les articles 4 à 6.

L'article 4 prévoit que les plafonds spécifiques sur les frais d'incident réservés aux bénéficiaires de l'offre spécifique et du droit au compte soient proportionnels aux revenus. Ces plafonds sont actuellement de 4 euros par opération et 20 euros par mois. L'établissement d'une proportionnalité par rapport aux revenus paraît trop complexe à mettre en oeuvre et supposerait, par ailleurs, la connaissance par la banque de l'ensemble des revenus de la personne, ce qui porterait atteinte à la confidentialité des données fiscales.

Toutefois, la mise en place de « sous-plafonds » pour les bénéficiaires de l'offre spécifique et du droit au compte dont la situation financière est la plus délicate semble envisageable par amendement, en se référant, non pas aux revenus, mais au flux créditeur mensuel, bien connu des banques. D'ailleurs, la Banque Postale propose systématiquement l'offre spécifique aux clients dont le flux créditeur mensuel est inférieur au seuil de pauvreté.

L'article 5 vise à introduire dans l'offre spécifique une autorisation de découvert sans frais, là encore proportionnelle aux revenus. J'exclus, ici aussi, l'introduction d'un tel dispositif de proportionnalité. Par ailleurs, cette disposition est contestable, non seulement parce qu'elle pourrait faire courir le risque d'une spirale d'endettement, mais aussi parce qu'elle introduirait un « droit au crédit » encore inexistant dans le droit français. L'établissement de crédit est en effet libre d'accorder, ou non, un crédit ou une autorisation de découvert.

En revanche, nombre de clients craignent de perdre leur autorisation de découvert au moment de souscrire l'offre spécifique : il pourrait à cet égard s'avérer utile de préciser dans la loi que ces deux phénomènes sont indépendants.

Enfin, afin d'éviter un report vers d'autres frais entraîné par les articles 4 et 5, l'article 6 prévoit que les frais bancaires soumis à la dénomination réglementaire existante sont limités, pour les bénéficiaires du droit au compte et de l'offre spécifique, au tiers des facturations appliquées par l'établissement de crédit, et plafonnés par mois et par opération en fonction du revenu des personnes.

La limitation des frais à un tiers des facturations paraît porter une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle des établissements de crédit et semble redondante avec les plafonds par mois et par opération proposés par ailleurs. Le plafonnement par mois semble lui aussi excessif, dans la mesure où les frais bancaires mentionnés ici incluraient les frais de gestion, dépendant de la fréquence d'utilisation du compte.

Néanmoins, l'introduction d'un simple plafonnement des frais par opération, dont le niveau serait fixé par le pouvoir réglementaire et qui serait réservé aux bénéficiaires de l'offre spécifique ou du droit au compte, ne me paraît pas excessive. L'article 6 pourrait être utilement modifié en ce sens.

En conclusion, dans la mesure où nous ne sommes pas parvenus à un accord avec le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain sur les articles qui me paraissent devoir être supprimés, je demande le rejet du texte. Celui-ci contient toutefois des dispositions qui me paraissent pouvoir être amendées en séance. Si mes propositions étaient retenues, j'appellerais alors à son adoption.

M. Rémi Féraud, auteur de la proposition de loi. - Je tiens à remercier le rapporteur, non pour sa proposition de rejet de notre texte en commission, mais pour son travail et les échanges très constructifs que nous avons eus dans un temps nettement contraint, pour la mise en oeuvre du gentlemen's agreement, qui permettra l'examen du texte en séance, et pour les propositions et points d'accord trouvés sur des articles essentiels pour nous.

Comme indiqué, cette proposition de loi s'inscrit dans la lignée d'autres travaux menés au sein du Sénat sur l'accessibilité bancaire, notamment sur proposition du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain. Le travail parlementaire a participé à l'obtention de réels progrès, par exemple en matière d'accession à l'assurance emprunteur.

Notre texte comprend deux volets.

S'agissant de l'accessibilité territoriale, nous ne partageons pas l'approche du rapporteur. Notre proposition peut paraître inutile, dès lors que 99 % des Français se trouvent à moins de quinze minutes en voiture d'un DAB - cela étant, tout le monde n'a pas de voiture, et c'est sans compter le coût de l'essence... - et le fait qu'il existe en outre des succédanés. Néanmoins, avec la très forte diminution de la circulation d'espèces, il me semble que nous sommes proches d'un point de bascule. Nous cherchons donc à maintenir un accès aisé aux espèces sur tout le territoire, avec une nouvelle mission de service public confié à La Poste et un financement - il n'est certes pas parfait, mais a la vertu de ne pas reposer sur l'État.

Je vois bien les imperfections de notre proposition, mais cette logique de prévention, face à la fermeture d'un trop grand nombre de DAB et la mauvaise répartition sur le territoire, présente un véritable intérêt, tout comme, d'ailleurs, l'article 7 et les sanctions pécuniaires. Le monde bancaire se dit toujours prêt à faire des efforts, mais il n'accepte jamais aucune sanction pécuniaire !

S'agissant de l'accessibilité sociale, nous sommes ouverts aux propositions du rapporteur sur les articles 3 et 4 : l'objectif visé serait le même, seules les modalités varieraient légèrement. En revanche, concernant l'article 5, je ne partage pas son analyse sur l'autorisation de découvert. Ce serait une autre façon de limiter les frais bancaires et cela porterait sur des montants de découvert réduits. Sur l'article 6, le rapporteur emploie le terme « disproportionné » ; ce qui est disproportionné, pour nous, c'est le niveau à hauteur duquel les Français les plus pauvres participent aux frais bancaires perçus. Nos propositions nous semblent de nature à remettre les choses dans l'ordre. Enfin toujours à l'article 6, le rapporteur estime qu'il faudrait mieux plafonner les frais bancaires - il propose d'ailleurs à l'article 4 de créer une catégorie de personnes particulièrement fragiles. Nous sommes ouverts à ces changements de modalités opérés à l'article 6, dès lors que l'objectif visé est similaire.

Je salue l'esprit constructif du rapporteur. Nous souhaitons travailler dans le même état d'esprit : tout ce qui permettra d'améliorer l'accessibilité bancaire territoriale ou sociale est utile.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie le rapporteur Stéphane Sautarel pour son travail. Je partage ses analyses et, donc, ses conclusions. Comme vient de le souligner Rémi Féraud, je pense que nous sommes en capacité de trouver, sur ces sujets, des ajustements avec un rejet du texte aujourd'hui en commission et des améliorations proposées en séance.

Le sujet de l'accessibilité aux espèces est important, d'ailleurs j'ai encore en tête l'exemple de la Suède, où une délégation de la commission s'était rendue il y a quelques années et où, malgré l'importante digitalisation des échanges financiers, il était question de rétablir 2 000 distributeurs sur le territoire. Mais peut-être aussi que le sujet n'est pas aussi grave qu'on veut bien le dire, dès lors que des services nouveaux remplissent des fonctions quasiment identiques et comblent certaines carences. Cela étant, les quinze minutes de trajet en voiture me paraissent inférieures à la réalité, notamment au vu des conditions de circulation dans des départements comme le mien. Ne soyons pas trop naïfs !

M. Emmanuel Capus. - Je salue l'intention des auteurs de la proposition de loi en matière de renforcement de l'accessibilité et de l'inclusion bancaires. En revanche, je ne partage pas la méthode et je suis d'avis de rejeter le texte à ce stade, comme le suggère le rapporteur. Dans un secteur où on ne manque pas de taxes, je ne suis pas convaincu de l'urgence d'en créer une nouvelle, d'autant que d'autres solutions existent pour maintenir un accès aux espèces. Mais, puisqu'il est question d'attribuer à La Poste une nouvelle obligation de service public, avec, sans doute à la clé, une distorsion de concurrence, je serais désireux de connaître son avis sur cette proposition.

Mme Sylvie Vermeillet, présidente. - À l'occasion du rapport que j'ai rendu sur une précédente proposition de loi de notre collègue Éric Gold, une attente avait été formulée, celle de disposer d'une cartographie des DAB par la Banque de France. À ma connaissance, nous n'avons jamais été destinataires d'un tel document. Pouvez-vous le confirmer ?

M. Hervé Maurey. - Je tiens à mon tour à féliciter les auteurs de la proposition de loi et le rapporteur pour la qualité de son travail. L'argument que l'on oppose aux élus des territoires ruraux lorsqu'ils réclament un DAB est celui d'une exploitation déficitaire de ces équipements. Mais on pourrait très bien imaginer qu'une partie de ces déficits soit prise en charge par les collectivités locales - c'est une proposition que j'ai formulée à plusieurs reprises. Plusieurs fois, j'ai obtenu des accords de principe de La Poste, mais on n'a jamais réussi, à ce jour, à l'expérimenter.

M. Albéric de Montgolfier. - Je remercie également les auteurs de cette proposition de loi et le rapporteur, qui cerne bien le sujet. S'agissant de la baisse ou relative stabilité du nombre de DAB, il faut aussi observer que le coût des retraits a subi une augmentation de 38 % en deux ans. Cette très forte hausse renforce le phénomène d'isolement.

Cela étant, la question n'est pas nouvelle. En 2018, alors que j'étais rapporteur sur le projet de loi de transposition de la DSP2, nous avions évoqué la possibilité d'un cashback. Cette idée n'a pas vraiment prospéré, mais la question mérite d'être posée, tout comme celle d'une possible mutualisation des coûts entre distributeurs rentables et distributeurs non rentables.

Je voterai des deux mains l'article 7 sur les sanctions pécuniaires en cas de non-respect de la législation sur le droit au compte, ayant été confronté à des refus successifs pour des membres de ma famille, au motif que j'étais une personne politiquement exposée. Cela devient insupportable ! Certaines banques ne jouent réellement pas le jeu ! Je cite mon cas, mais la question du droit au compte se pose pour l'ensemble de la population.

M. Philippe Dominati. - Je m'associe aux félicitations formulées. La relation entre l'État et La Poste fait l'objet de certaines conventions, qui ne sont pas toujours justifiées ou respectées. Je citerai à cet égard une expérience personnelle. Le législateur rend obligatoire l'ouverture d'un compte à chaque élection à laquelle on se présente. Pour ma troisième candidature, ayant essuyé un refus de La Poste, j'ai dû solliciter la Banque de France. Celle-ci a obligé La Poste à ouvrir un compte pour mon association de soutien, mais il n'était pas possible, dans ce cadre, d'avoir une carte de crédit. Je n'étais que parlementaire sortant... Imaginez ce que j'aurais pu vivre si j'avais voulu représenter une position un peu marginale dans la société !

En tout cas, si la « banque citoyenne » entend véritablement participer à la vie de la Nation, les conventions doivent être mieux respectées.

M. Vincent Segouin. - Bien que, selon le rapporteur, le territoire soit correctement desservi en DAB, nous recueillons sur le terrain un nombre croissant d'alertes. Ne se dirige-t-on pas tout de même vers un système reposant uniquement sur les cartes bancaires, évolution souhaitée par les banques, mais peut-être, aussi, par l'exécutif actuel, qui n'est pas très clair sur le sujet ?

Les banques ont développé à outrance leurs outils reposant sur l'intelligence artificielle qui, par le biais d'un scoring, laissent de côté 10 % à 15 % de nos concitoyens. Nous, personnes politiquement exposées, en payons les conséquences, le contrôle sur nos propres comptes, mais aussi sur celui de nos ascendants et descendants, étant renforcé au point de décourager les directeurs de banque. C'est scandaleux ! Pour être confronté à ce problème, je comprends un peu mieux ce que peuvent ressentir les personnes qui rencontrent des problèmes de solde bancaire. Il faut être vigilant sur ce sujet.

M. Michel Canévet. - Je partage complètement les conclusions du rapporteur et souhaite, pour ma part, évoquer le taux d'intérêt des découverts autorisés. Le mien est de 16,55 % ! Compte tenu des contraintes en termes d'endettement, un tel taux, extrêmement élevé, peut vite mettre en grande difficulté des personnes aux revenus modestes faisant face à un accident de la vie. Certes, les banques doivent facturer les découverts, mais peut-être faut-il envisager de limiter cette facturation, voire l'indexer pour ces personnes aux revenus modestes.

M. Claude Nougein. - L'article 5 évoque des autorisations de découvert sans frais et proportionnelles aux revenus. D'une part, il faut arrêter de tout fixer en fonction des revenus - bientôt, on le fera pour acheter une baguette ! D'autre part, est-il question d'autorisation de découvert sans frais administratifs ou sans intérêts ?

Je partage par ailleurs la position de Michel Canévet quant aux taux d'intérêt délirants des découverts, même autorisés. Pourquoi ne pas les rapprocher du taux de l'usure ? Toujours sur ce thème, de nombreux particuliers ou petites entreprises se voient retirer du jour au lendemain leur autorisation de découvert, ce qui est catastrophique. Peut-être pourrait-on prévoir, par amendement, que cette suppression soit accompagnée d'un préavis pour permettre aux intéressés de trouver des solutions alternatives.

Je voudrais livre une anecdote concernant les ruptures de relation entre des banques et certains de leurs clients, comme les parlementaires, soumis à des obligations très strictes. Le maire de la principale ville de mon département, anciennement député, s'est fait bloquer sa carte bancaire une veille de long week-end pour ne pas avoir répondu à plusieurs mails lui demandant une copie de sa carte d'identité - toute la ville le connaissait, sauf le conseiller bancaire ! Il faudrait peut-être contraindre les banques à envoyer un avis par lettre recommandée avant de procéder à de tels blocages. Cerise sur le gâteau, cette banque est mise en cause dans une affaire d'évasion fiscale impliquant des résidents étrangers.

M. Stéphane Sautarel, rapporteur. - Merci de l'intérêt porté à cette proposition de loi, qui suscite de nombreuses questions - certaines sont périphériques au sujet.

Je remercie Rémi Féraud de son intervention et des échanges constructifs que nous avons pour essayer d'atteindre au mieux les objectifs visés par la proposition de loi.

L'accessibilité territoriale a été évoquée à plusieurs reprises. C'est presque un paradoxe pour un élu rural comme moi de déclarer suffisante la couverture du territoire en DAB. Mais des éléments montrent que les fermetures se font plutôt dans les zones urbaines, connaissant une bonne densité de DAB. Par ailleurs, si le cashback reste faible, le cash-in-shop s'est beaucoup développé. Aux 26 000 commerces déjà équipés, s'ajoutent 17 000 points de contact du groupe La Poste, permettant le retrait d'espèces pour les clients de La Banque Postale. La Poste propose également à ses clients un service « Allô facteur », dont il est fait peu de publicité pour des raisons de sécurité, permettant de se voir apporter jusqu'à 150 euros en espèces à son domicile par le facteur.

D'après son président, La Poste n'est pas fermée à l'ouverture de nouveaux services, sous réserve de compensation. Or, à ce jour, le déficit de compensation des services d'intérêt général s'élèverait déjà à 400 millions d'euros.

Le financement par les collectivités locales de l'installation d'un DAB est déjà possible, mais il faut rappeler les chiffres qui nous ont été donnés par plusieurs acteurs : le coût moyen d'investissement pour un tel équipement avoisine 90 000 à 100 000 euros, pour un coût moyen de fonctionnement annuel de l'ordre de 30 000 à 35 000 euros.

S'agissant de l'article 7, il est proposé, non pas d'établir des sanctions financières - elles existent déjà -, mais d'imposer l'application de ces sanctions à l'autorité indépendante. Ce point nous semble excessif.

Par ailleurs, concernant les DAB, j'ai bien pris connaissance d'une cartographie, mais son échelle est tellement large qu'elle ne renseigne que très faiblement. Aucune cartographie précise ne nous a été communiquée.

Je signale à cet égard l'installation de DAB par de nouveaux entrants - ce ne sont pas forcément des acteurs bancaires classiques -, en particulier dans des lieux où s'opèrent des activités logistiques. On dénombrerait environ 600 nouveaux dispositifs de ce type dans le pays.

Nous aurions pu déposer un amendement visant à renforcer le dispositif du cash-in-shop, mais ce sujet relève d'une directive européenne, dont la transposition est à l'étude. Cela ne nous semble donc pas opportun.

S'agissant des refus de compte, nous proposons des mesures pour le public le plus fragile, mais nous pourrions envisager de renforcer le dispositif d'alerte de la Banque de France pour toutes les personnes concernées. Je ne m'appesantirai pas sur la question précise des personnes politiquement exposées ; si elle mérite sans doute d'être examinée, il me semble qu'elle ne peut pas l'être dans le cadre de cette proposition de loi.

Je termine par les découverts. Nous pourrions faire évoluer l'article 5 afin, d'une part, de pouvoir rassurer les personnes souscrivant à l'offre spécifique quant au maintien de l'accès au découvert et, d'autre part, de voir comment il serait possible de travailler sur une tarification plus favorable. Aujourd'hui, le coût du découvert est déjà fixé selon le taux de l'usure. Enfin, nous allons regarder s'il reste des « trous dans la raquette » en matière d'information sur les fins d'autorisation de découvert ou, plus généralement, les incidents.

Mme Sylvie Vermeillet, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, le rapporteur propose un périmètre indicatif de la proposition de loi visant à renforcer l'accessibilité et l'inclusion bancaires.

Ce périmètre comprend les conditions d'accès du public aux espèces, et notamment les missions du groupe La Poste en la matière ainsi que les modalités de financement de ces missions ; l'information du public sur le droit au compte et les offres et services destinés aux personnes financièrement fragiles ; les mesures visant à limiter les frais facturés par les établissements de crédit aux personnes bénéficiant du droit au compte ou de l'offre spécifique ; le contenu de l'offre spécifique proposée aux personnes en situation de fragilité financière ; les sanctions prises contre les établissements de crédit en cas de non-respect de leurs obligations en matière de droit au compte, d'inclusion bancaire et de prévention du surendettement, ainsi que les mesures prises pour s'assurer de l'effectivité des dispositions liées à ces matières.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

L'article 1^er n'est pas adopté.

Article 2

L'article 2 n'est pas adopté.

Article 3

L'article 3 n'est pas adopté.

Article 4

L'article 4 n'est pas adopté.

Article 5

L'article 5 n'est pas adopté.

Article 6

L'article 6 n'est pas adopté.

Article 7

L'article 7 n'est pas adopté.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi.

La réunion est close à 12 h 45.