Mercredi 25 janvier 2023
- Présidence de M. Joël Bigot, président d'âge -
La réunion est ouverte à 16 h 30.
Réunion constitutive
M. Joël Bigot, président. - En ma qualité de président d'âge, il me revient d'ouvrir la première réunion de la commission d'enquête sur l'efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique. Je vous rappelle que cette commission d'enquête a été créée sur l'initiative du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST), en application du droit de tirage reconnu aux groupes politiques par l'article 6 bis du Règlement du Sénat. Il en a formulé la demande lors de la Conférence des présidents du 14 décembre 2022.
Les dix-neuf membres de la commission ont été nommés, sur proposition des groupes politiques, lors de la séance publique du 17 janvier dernier.
Je vous rappelle que, en application du deuxième alinéa de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, le groupe à l'origine de la création de la commission a demandé à exercer la fonction de rapporteur et que cette demande est de droit.
Nous devons tout d'abord procéder à la désignation du président de la commission d'enquête.
Pour les fonctions de président, j'ai reçu la candidature de Mme Dominique Estrosi Sassone, du groupe Les Républicains.
La commission d'enquête procède à la désignation de sa présidente, Mme Dominique Estrosi Sassone.
- Présidence de Mme Dominique Estrosi-Sassone, présidente -
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Mes chers collègues, je vous remercie de m'avoir confié la présidence de cette commission d'enquête, dont le sujet est central pour nos concitoyens et sur lequel, comme vous le savez, je me suis particulièrement investie au cours des années précédentes.
Avant d'entrer dans le vif du sujet, permettez-moi de vous rappeler brièvement les règles spécifiques qui s'appliquent au fonctionnement des commissions d'enquête.
Nous sommes tout d'abord tenus à un délai impératif de six mois pour rendre nos travaux. La prise d'effet de la création de la commission d'enquête étant fixée au jour de nomination de ses membres, c'est-à-dire le 17 janvier, elle prendra fin par la publication de son rapport et au plus tard le 16 juillet prochain.
Nous disposons de pouvoirs de contrôle renforcés, tels que celui d'auditionner toute personne dont nous souhaiterions recueillir le témoignage ou d'obtenir la communication de tout document que nous jugerions utile.
Les auditions seront publiques, sauf si nous devions en décider autrement. Toutes les personnes appelées à témoigner le feront sous serment.
En revanche, tous les travaux non publics de la commission d'enquête, autres que les auditions publiques et la composition du Bureau, sont soumis à la règle du secret pour une durée maximale de vingt-cinq ans. J'appelle donc chacun d'entre nous à la plus grande discrétion sur les travaux qui ne seront pas rendus publics.
Pour mémoire, je me dois de vous indiquer que le non-respect du secret est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal, soit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. En outre, l'article 100 du Règlement du Sénat prévoit que « tout membre d'une commission d'enquête qui ne respectera pas les dispositions du paragraphe IV de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relatives aux travaux non publics d'une commission d'enquête pourra être exclu de la commission par décision du Sénat prise sans débat sur le rapport de la commission après avoir entendu l'intéressé » et que cette exclusion « entraînera pour le sénateur qui est l'objet d'une telle décision l'incapacité de faire partie, pour la durée de son mandat, de toute commission d'enquête ».
Ce rappel étant fait, nous poursuivons la constitution du Bureau de la commission d'enquête.
Nous procédons, dans un premier temps, à la désignation du rapporteur.
Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires, à l'origine de la commission d'enquête, a proposé le nom de M. Guillaume Gontard pour la fonction de rapporteur.
La commission d'enquête procède à la désignation de son rapporteur, M. Guillaume Gontard.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Je vous félicite, cher collègue, nous aurons l'honneur et le plaisir de travailler ensemble au bon aboutissement de nos investigations.
Nous procédons, dans un second temps, à la désignation des vice-présidents.
Compte tenu des désignations du président et du rapporteur qui viennent d'avoir lieu, la répartition des postes de vice-président est la suivante : pour les groupes Socialiste, Écologiste et Républicain, Union Centriste et Les Républicains, deux vice-présidents ; pour les autres groupes, un vice-président.
Pour les fonctions de vice-président, j'ai reçu les candidatures suivantes : pour le groupe Les Républicains, Mme Sabine Drexler et Mme Christine Lavarde ; pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, M. Joël Bigot et M. Jean-Jacques Michau ; pour le groupe Union Centriste, Mme Amel Gacquerre et Mme Daphné Ract-Madoux ; pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, M. Michel Dagbert ; pour le groupe communiste républicain citoyen et écologiste, Mme Marie-Noëlle Lienemann ; pour le groupe Rassemblement démocratique et social européen, M. Jean-Pierre Corbisez ; pour le groupe Les Indépendants - République et Territoires, M. Pierre Médevielle.
La commission d'enquête procède à la désignation des autres membres de son Bureau : Mme Sabine Drexler, Mme Christine Lavarde, M. Joël Bigot, M. Jean-Jacques Michau, Mme Amel Gacquerre, Mme Daphné Ract-Madoux, M. Michel Dagbert, Mme Marie-Noëlle Lienemann, M. Jean-Pierre Corbisez et M. Pierre Médevielle.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - M. le rapporteur va présenter le programme de travail qu'il envisage de suivre, avant d'avoir un premier échange de vues.
M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Je vous remercie de votre confiance et suis heureux que nous puissions commencer nos travaux.
Notre groupe a demandé la constitution de cette commission d'enquête, car, depuis le Grenelle de l'environnement, la France affiche une forte ambition en matière de rénovation énergétique, mais échoue à atteindre ses objectifs. Nous voulons donc en comprendre les raisons et voir comment nous pouvons y remédier pour que nous soyons en mesure de relever ce défi qui est au coeur de l'actualité et de la vie des Français en liant « fin du monde », c'est-à-dire les grands équilibres climatiques dont nous constatons les dérèglements, et la « fin du mois », à savoir la grande difficulté de nos concitoyens à payer leur facture d'énergie pour leur logement, ce qui a un impact sur leur pouvoir d'achat, voire aggrave les situations de précarité.
Ainsi, depuis 2013, les gouvernements successifs ont réitéré l'ambition de parvenir à 500 000 logements rénovés chaque année sans pour autant y parvenir. La loi du 17 août 2015 de transition énergétique pour la croissance verte s'est donné pour objectif d'éradiquer, d'ici à 2025, les passoires thermiques, c'est-à-dire les logements dont le diagnostic de performance énergétique est de classe G ou F. Mais cet objectif a été reculé à 2028 pour la classe F par la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, et on constate chaque jour combien ce sera difficile.
Pourtant des moyens significatifs ont été déployés : taux de TVA réduit sur les travaux de rénovation, éco-prêt, crédit d'impôt pour la transition énergétique (Cite), MaPrimeRénov', etc. Ce sont plusieurs milliards qui y sont consacrés chaque année, et il nous faudra chercher à en évaluer le montant véritable et à savoir si c'est suffisant.
Mais au-delà de la question financière, ce sont les outils eux-mêmes qui suscitent l'interrogation. Plusieurs travaux d'experts mettent, par exemple, en cause la capacité du dispositif MaPrimeRénov' à faire sortir des logements du statut de « passoire thermique » en plus d'être confrontés à d'importantes difficultés opérationnelles. Là aussi, il nous faudra établir un diagnostic et déterminer des pistes pour aller vers plus de rénovation globale avec des effets mesurables et significatifs.
En outre, sans entrer dans le champ d'instructions judiciaires sur lesquelles une commission d'enquête n'est pas compétente, il nous faudra prendre la mesure des effets d'aubaine, arnaques ou fraudes qui minent la confiance des Français dans les dispositifs de rénovation et chercher à y remédier.
Pose également question le bilan carbone de ces opérations, qu'il s'agisse du remplacement fréquent de chaudières fioul par des chaudières gaz ou l'utilisation massive de matériaux d'isolation issus de la pétrochimie plutôt que de la biomasse.
Malgré une ambition politique sans cesse réaffirmée et des moyens financiers conséquents, les politiques publiques en matière de rénovation énergétique des bâtiments déployées depuis quinze ans font montre de limites criantes - quand il ne s'agit pas d'effets pervers -, et rendent tout à fait hypothétique le respect des objectifs fixés par le législateur. Cela est d'autant plus dommageable que les contextes géopolitique, économique, social et climatique exigent un effort de sobriété énergétique considérable, particulièrement dans le secteur du bâtiment.
Je vous propose donc d'enquêter sur l'efficacité de ces politiques, sur le cadre normatif, notamment réglementaire, en vigueur ; les règles et les méthodes des diagnostics de performance énergétique (DPE) ; l'efficacité des dispositifs d'aides existants et l'accès à l'emprunt des ménages pour la réalisation des travaux ; leur adéquation avec les objectifs de rénovation globale fixés par le législateur ; leur adéquation avec les besoins de nos compatriotes, notamment les plus précaires, ainsi que leur caractère réellement incitatif pour les classes moyennes ; la capacité de la filière, notamment des architectes, des producteurs de matériaux et des artisans, à faire face à l'explosion de la demande ; la capacité des pouvoirs publics à juguler les effets d'aubaine et les fraudes ; l'empreinte environnementale des rénovations énergétiques effectuées, qu'il s'agisse des matériaux utilisés ou des dispositifs de production d'énergie installés ; les coûts réels des travaux engagés, notamment en matière d'isolation, et la bonne répartition du partage de la valeur sur toute la chaîne - du producteur au maître d'oeuvre - ; l'efficacité de la formation des acteurs de la filière - architectes, artisans -, son orientation vers des rénovations performantes, notamment en termes de diagnostic global et d'utilisation de matériaux biosourcés ; l'adaptation des rénovations énergétiques effectuées avec le réchauffement constaté lors des périodes estivales ; l'efficacité, les moyens financiers et la lisibilité des dispositifs d'ingénierie publique, des agences de l'État au premier rang desquelles l'Agence nationale de l'habitat (Anah) et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), tout comme de l'ingénierie territoriale, notamment des agences locales de l'énergie et du climat (Alec) ; le rôle et les moyens des collectivités locales pour accompagner cet effort national.
En répondant à toutes ces interrogations et en posant un constat lucide et partagé, notre commission d'enquête pourra nourrir l'ambition de formuler des recommandations pour permettre une massification effective de l'indispensable effort national en matière de rénovation énergétique.
Dans la pratique, avec la présidente, nous vous proposons que nos travaux s'articulent autour d'une douzaine de séances plénières d'auditions qui, sauf exception, auront lieu le lundi après-midi, et permettront d'entendre les principaux responsables et acteurs du sujet ; nous réaliserons quelques déplacements, dont un aurait lieu en Isère, courant mars. Nous commanderons une étude de législation comparée pour mieux comprendre ce qui se fait chez nos principaux partenaires européens et préparer d'éventuelles auditions par visioconférence. Nous démarrerons les auditions, le mardi 7 février à partir de 16 heures, pour entendre vraisemblablement plusieurs anciens ministres responsables de ce sujet.
Je souhaite que cette ébauche de notre programme de travail puisse s'enrichir de vos expériences, réflexions et contributions.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Merci pour ces pistes de réflexion. Certains d'entre vous veulent-ils intervenir sur le champ d'investigation de la commission d'enquête ? Nous avons estimé que le périmètre du logement est suffisamment large, mais certains d'entre vous estiment peut-être qu'il conviendrait d'élargir nos travaux à la rénovation énergétique des bâtiments publics, par exemple, tout en sachant qu'une mission d'information sur le bâti scolaire à l'épreuve de la transition écologique a été créée.
Mme Marta de Cidrac. - Je remercie le rapporteur de nous avoir proposé quelques pistes de réflexion. J'aimerais savoir quels sont les objectifs réels et les enjeux de la commission d'enquête dans la mesure où elle porte sur l'efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique. Cet intitulé recoupe deux volets : un volet financier, avec les aides publiques, et un volet technique, avec l'efficience d'une rénovation énergétique des bâtiments. Comment allons-nous articuler ces deux objectifs, sachant que l'on peut avoir de l'efficience financière sans efficience technique, et inversement ?
M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Cette question est fondamentale. Se pose la question de l'efficacité financière des politiques publiques. Au cours des dernières décennies, des moyens importants ont été consacrés à la rénovation thermique. Aussi, il convient d'évaluer l'efficacité des politiques publiques au regard des objectifs à atteindre. Par ailleurs, il importe de mesurer l'efficacité de la rénovation énergétique. On nous annonce quelque 700 000 logements rénovés, mais, à y regarder de plus près, on s'aperçoit que, dans 60 % ou 70 % des cas, la rénovation porte uniquement sur le changement de la chaudière ou des fenêtres. La classe énergie des bâtiments varie donc à la marge, ces derniers passent parfois de la catégorie G à la catégorie F. La plupart du temps, on est loin d'atteindre l'objectif de bâtiments passifs. Le dernier rapport de la Cour des comptes évalue que 2 000 à 3 000 logements sont réellement sortis du statut de « passoire thermique ». Nous devons donc nous pencher sur ces éléments. Le but est d'en finir avec les passoires thermiques, la rénovation énergétique doit conduire à diminuer le plus possible les factures de chauffage, voire à transformer les logements en logements passifs.
Il me tient également à coeur de voir quelles filières peuvent être mises en place dans les territoires. Avoir des moyens financiers c'est bien, mais encore faut-il pouvoir réaliser les travaux et avoir les matériaux pour ce faire. De plus, on s'aperçoit que 90 % des matériaux utilisés pour la rénovation thermique sont issus de l'industrie pétrochimique. Se posent aussi des questions de disponibilité des matériaux et de recyclage.
M. Philippe Folliot. - Un certain nombre de personnes ont fait le choix de remplacer leur chaudière au fioul par une chaudière à pellets. Or ces derniers temps, les prix des pellets ont explosé. Nos concitoyens aimeraient en comprendre la cause, car le coût des granulés de bois est décorrélé de celui des énergies fossiles. Nous pourrions examiner cette question pour leur apporter des éléments d'information.
Mme Daphné Ract-Madoux. - Je vous suggère d'auditionner le département de l'Essonne et des responsables du parc naturel régional (PNR) du Gâtinais français. Des primes écologiques sont versées en sus des primes nationales, et elles permettent depuis deux ans et demi de multiplier les travaux de rénovation. Ce sera d'autant plus intéressant pour faire un comparatif que le PNR se trouve sur les territoires de la Seine-Marne et de l'Essonne et que seul l'un des deux départements a mis en place des primes spécifiques. Il y a un effet de levier par rapport aux revenus des ménages qui veulent engager des travaux et au coût global de la rénovation pour atteindre une plus grande performance énergétique.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous pourrions envisager un déplacement dans l'Essonne en plus de celui qui est prévu en Isère et d'un autre dans les Alpes-Maritimes.
Mme Sabine Drexler. - Je souhaiterais que nous travaillions sur le patrimoine bâti. En Alsace, le DPE n'est pas du tout adapté au bâti ancien. Des calculs similaires sont appliqués aux bâtiments construits après la Seconde Guerre mondiale et aux bâtiments datant de 400 ou 500 ans, tous qualifiés de passoires énergétiques. Les préconisations les mettent en péril ; le polystyrène appliqué sur les pans de bois étouffe ces maisons, et il va falloir les détruire rapidement. On constate que des personnes renoncent à isoler leur maison ancienne et l'abandonne. Dans le cadre du « zéro artificialisation nette » (ZAN), ces maisons seront rachetées et démolies. C'est un vrai sujet.
M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Nous pourrons en effet examiner le vaste sujet des bâtiments anciens. Il n'est pas toujours facile de trouver des réponses, mais il y a parfois des aberrations techniques. On sait parfaitement que ces bâtiments, s'ils ne sont plus des passoires thermiques, ne pourront jamais atteindre des performances énergétiques élevées, comme cela peut être le cas pour des bâtiments neufs ou plus faciles à réhabiliter. Peut-être faut-il alors modifier leur usage.
Le prix des pellets a doublé, voire triplé. Se posent la question de la ressource, de la spéculation sur les prix, et, plus généralement, celle de la rénovation dans sa globalité. Changer la chaudière dans une maison qui est une passoire thermique ne contribuera que marginalement à baisser le coût de la facture énergétique. C'est pourquoi il faut inverser les choses : isoler les bâtiments pour réduire les besoins en matière de chauffage. Il me semble que l'axe retenu n'est pas le bon.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Madame Drexler, n'hésitez à nous donner le nom des personnes que vous souhaitez auditionner.
Mme Sabine Drexler. - Tout à fait, d'autant que cette problématique a été très souvent évoquée dans le cadre des auditions organisées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2023.
M. Franck Montaugé. - Au regard de l'intitulé de la commission d'enquête, au-delà de la question de l'efficience, il serait intéressant que l'évaluation porte sur la durabilité des matériaux utilisés. Il a été récemment fait écho à une étude qui montrerait que les techniques qui sont aujourd'hui développées perdent rapidement en efficacité thermique. Si cette assertion est avérée, cela signifie que les sommes sont investies en pure perte. Ce sujet mérite que l'on s'y attarde.
Mme Marta de Cidrac. - Ne pourrions-nous pas auditionner un expert en pathologie du bâtiment pour être parfaitement informés ? Un bâtiment est un corps vivant ; or en matière d'isolation, plusieurs corps d'État peuvent intervenir, sur la ventilation par exemple, pour traiter l'isolation.
M. Guillaume Gontard, rapporteur. - La durabilité des techniques utilisées est un vrai sujet. La question de la durée de vie des matériaux est importante, et partant celle du recyclage, et se pose aussi la question de la qualité des interventions. Les rénovations thermiques atteignent-elles réellement leur but ? Des experts en pathologie du bâtiment et des experts en qualité pourraient nous en dire plus, car sinon l'argent public est dépensé à fonds perdus. Les aides sont plutôt attribuées pour le changement de fenêtres, mais lorsque l'on change uniquement les fenêtres d'un bâtiment ancien, cela peut provoquer des moisissures. La rénovation thermique doit être vue comme un tout, et cela pose la question de toute la filière dans son ensemble. Actuellement, le label RGE - reconnu garant environnement - délivré aux entreprises garantit que les travaux seront correctement réalisés. Mais ce label est-il une garantie suffisante ? On se prive peut-être d'entreprises qualifiées qui n'ont pas fait les démarches. C'est un vrai sujet, car, au final, la qualité des travaux peut ne pas être au rendez-vous.
M. Laurent Somon. - Il faut également analyser ce que font les collectivités territoriales en termes de subventions ou d'avances de financement, au travers notamment des offices publics de l'habitat (OPH) et dans le cadre du programme Habiter mieux.
Il faut également voir comment les collectivités locales se mobilisent pour accompagner les entreprises. Alors qu'elles touchent des subsides, les rénovations tardent parfois faute d'accompagnement. Or cela peut donner l'impression que les financements publics sont inefficients.
Pour ce qui concerne la qualité des travaux de rénovation, outre la question de la labellisation des entreprises, n'oublions pas les fraudes qui ont échaudé nos concitoyens.
Mme Amel Gacquerre. - Il serait intéressant d'avoir un benchmark au niveau européen.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous allons commander une étude de législation comparée.
Mme Amel Gacquerre. - C'est parfait. Vous le savez, la France est en queue de peloton. Peut-être pourrions-nous nous rendre en Suède, un bon élève en matière de rénovation.
Mme Daphné Ract-Madoux. - Vous avez parlé des professionnels qui réalisent les travaux de rénovation, mais en amont il y en a d'autres qui donnent des conseils préalables et évaluent les travaux à réaliser pour atteindre la meilleure performance énergétique en fonction du logement. Nous pourrions auditionner des agences locales de l'énergie et du climat (Alec), qui ont une certaine objectivité en la matière.
M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Nous avons bien identifié tous ces problèmes. Notre déplacement en Isère nous permettra de rencontrer la plus grosse Alec de France. Nous pourrons mesurer l'importance de l'ingénierie pour accompagner les bailleurs et les particuliers notamment. Il sera intéressant de faire des comparaisons avec des structures plus petites dans les territoires ruraux, qui donnent de très bons résultats. Cette plateforme permet de rassurer les personnes qui veulent se lancer dans la rénovation et les accompagne dans une rénovation globale. L'implication des collectivités dans la rénovation est indispensable.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Notre prochaine réunion aura lieu mardi 7 février. N'hésitez pas à nous contacter si vous voulez que certaines personnes soient auditionnées.
La réunion est close à 17 h 10.