COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

Jeudi 17 novembre 2022

- Présidence de Mme Françoise Gatel, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Nomination de rapporteurs

Mme Françoise Gatel, présidente. - Mes chers collègues, nous accueillons avec grand plaisir Viviane Artigalas et Dominique Estrosi Sassone. Elles nous présenteront leur rapport, cosigné avec Valérie Létard. Intitulé La politique de la ville, un tremplin pour les habitants, il a été adopté au nom de la commission des affaires économiques.

Le sujet me paraît intéressant à deux titres. D'une part, nous gagnons au Sénat à partager nos travaux. D'autre part, la politique de la ville est d'un intérêt majeur pour nos collectivités. Elles jouent un rôle important en la matière. En deuxième partie, le ministre de la Ville devait intervenir. Cette audition est reportée à sa demande, mais nous aurons l'occasion d'y revenir.

Par conséquent, nous avons modifié la séquence. Nous nous intéresserons à la simplification des normes, sujet placé au coeur de la mission de notre délégation et qui fera l'objet d'un rapport de notre délégation : nous vous proposons que Rémy Pointereau et moi-même portions ce rapport. Si vous en êtes d'accord, nous procèderons ainsi. J'ajoute que le groupe de travail sur la décentralisation initié par le président Larcher comporte un volet simplification. Dans ce cadre, nous entendrons un juriste remarquable, maître des requêtes au Conseil d'État. Il parlera de la simplification de la norme avec pragmatisme et intelligence. Nous ne réaliserons pas d'enregistrement, afin de préserver sa liberté de parole.

Nous devons auparavant désigner d'autres rapporteurs.

Un premier rapporteur doit être nommé sur l'évaluation de l'expérimentation de la certification de comptes des collectivités. Nous devrions examiner le sujet en mars. Je vous propose Christine Lavarde. En l'absence d'opposition et d'abstention, nous actons cette nomination.

De même, nous devons lancer au printemps 2023 un sujet sur l'attractivité de la fonction publique territoriale, en particulier sous l'angle de la « marque employeur ». Nous nous intéresserons notamment aux secrétaires de mairie. Nous vous proposons de désigner un trio, composé de Catherine Di Folco, Jérôme Durain et Cédric Vial.

Je vous remercie pour votre accord.

Communication de Mesdames Viviane Artigalas et Dominique Estrosi Sassone relative au rapport d'information n° 800 (2021-2022) « la politique de la ville, un tremplin pour les habitants »

Mme Françoise Gatel, présidente. - Mesdames, nous sommes heureux de vous recevoir. Votre audition nous permettra de préparer celle du ministre de la Ville.

La politique de la ville, vous nous le rappelez, est une politique éminemment partenariale. Même si les thématiques demeurent très verticales, nous souhaiterions territorialiser les politiques nationales. Il convient de partir des réalités locales, plutôt que de se fonder sur la taille de la ville, afin de conduire une politique plus souple et adaptée aux circonstances. En matière de logement, l'expérience du « Pinel breton » en témoigne.

Vous insistez également sur le positionnement de l'élu et des services qui portent cette mission. La politique de la ville est stratégique. Elle se situe au coeur d'un projet de territoire. L'élu qui la porte doit donc être placé à un niveau qui lui permet de disposer d'une réelle capacité de parole et d'action.

Enfin, vous proposez d'expérimenter la délégation des crédits de la politique de la ville aux collectivités qui le souhaitent et de soumettre ce dispositif à évaluation.

Je ne serai pas plus longue et je vous laisse la parole. Valérie Létard ne peut être présente aujourd'hui et nous prie de l'excuser.

Mme Viviane Artigalas. - Nous assurerons donc cette présentation à deux voix.

Merci pour votre invitation. Nous avons présenté nos travaux à la commission des affaires économiques qui nous a missionnées. Cependant, il est important pour nous d'intervenir devant la délégation des collectivités territoriales.

Le but de notre rapport est de procéder à une évaluation de la politique de la ville, et plus spécifiquement de l'application de la loi Lamy du 21 février 2014. Nous avons réalisé une trentaine d'auditions et quatre visites de terrain à Val-de-Reuil dans l'Eure, Allonnes dans la Sarthe, Valenciennes dans le Nord et Nice dans les Alpes-Maritimes.

Beaucoup de rapports ont été écrits sur la politique de la ville et vous pourriez vous dire « un de plus ! ». Nous n'y échappons pas tout à fait, il est vrai, mais nous avons voulu nous distinguer par notre méthode et notre objectif.

Tout d'abord, ce rapport vient cinq ans après celui que Valérie Létard et Annie Guillemot avaient rendu en 2017. Notre commission et la Haute Assemblée ont de la suite dans les idées. Ce n'est pas si fréquent et cette persévérance est, je crois, la bonne méthode !

Ensuite, notre travail intervient dans un moment où se prépare une nouvelle génération de contrats de ville. Le précédent Gouvernement a lancé une commission à laquelle Valérie Létard et moi-même avons participé. L'objectif est de conclure de nouveaux contrats d'ici 2024, alors que les précédents sont prolongés depuis dix ans. Cela pose une vraie question d'application de la loi qui les voulait concomitants aux mandats municipaux. Se pose aujourd'hui la question d'une révision de la loi Lamy. Nous avons voulu la préparer, voire l'anticiper.

Enfin, et ce n'est pas la moindre des motivations de notre travail, nous voulions redonner une perspective à cette politique. Le quinquennat précédent a été celui du stop and go entre les quartiers et le Gouvernement. Des espoirs du plan Borloo à son classement sans suite, de l'oubli des quartiers dans le plan de relance, après une crise sanitaire dramatique, à son déploiement sous la surveillance directe du Premier ministre, Jean Castex, réunissant un comité de suivi tous les deux mois, les coups de frein et d'accélérateur se sont succédé, sans constance et sans boussole. Aujourd'hui, quelle orientation doit-on donner à cette politique qui a plus de quarante ans et fait l'objet de critiques récurrentes ?

Pour répondre à ces questions, nous avons voulu jeter un nouveau regard sur la politique de la ville. Cela nous conduit à proposer de compléter les objectifs et d'ajuster les outils. Dans ce cadre, nous nous sommes intéressées plus spécifiquement à l'entrepreneuriat comme exemple des trajectoires ascendantes des habitants de ces quartiers.

Ce nouveau regard sur la politique de la ville se caractérise par la volonté de mettre en valeur sa dimension de tremplin pour les habitants.

Ces quartiers sont confrontés à de multiples difficultés en matière de sécurité, d'éducation, d'intégration, de santé ou de chômage. C'est un fait et nous ne le négligeons pas. Nous n'avons pas chaussé nos lunettes vertes comme au pays d'Oz, je vous rassure ! Cependant, « à regarder la photo et non le film », les difficultés des quartiers et non l'histoire des habitants, une partie de la réalité échappe à l'analyse.

En effet, depuis une vingtaine d'années, la politique de la ville vise à réduire les écarts entre les territoires où se concentre la pauvreté et le reste du pays. L'objectif est de les normaliser, de leur faire rejoindre la moyenne statistique. Elle est conçue comme une politique de discrimination positive. Nous le savons, dans les quartiers transformés par l'ANRU, ce n'est pas sans résultat, bien au contraire.

Cependant, comme l'a souligné avec constance la Cour des comptes dans ses rapports de 2002, 2012 et 2020, la situation des quartiers ne s'améliore pas fondamentalement. Il y aurait une forme d'échec malgré les milliards engloutis. Ce constat nourrit le procès en légitimité de la politique de la ville, d'autant que depuis le mouvement des « gilets jaunes », les problèmes de la « France périphérique » et de la ruralité peuvent apparaître plus urgents. Pourtant, opposer ville et campagne est un piège, nous le savons bien.

Sans nier ces constats et tout en entendant ces demandes, il faut déconstruire certaines idées reçues. Dans les quartiers prioritaires, l'insuffisance du droit commun est encore et toujours une réalité. Les rapports Borloo, Cornut-Gentille et Kokouendo comme celui de l'Institut Montaigne l'ont largement démontré.

Pour ne donner qu'un seul chiffre, il y a moins de personnels de la fonction publique hospitalière pour 100 000 habitants en Seine-Saint-Denis que dans le reste de la France, mais aussi dans les départements très ruraux de la « diagonale du vide ». Pour autant, la Seine-Saint-Denis, département le plus pauvre de France, se révèle être le huitième contributeur net à la protection sociale et celui où la masse salariale a le plus augmenté dans la décennie qui a précédé la crise sanitaire. Sa contribution à l'économie nationale n'est donc pas négative.

Il faut également savoir regarder la politique de la ville dans le temps long des quartiers. Beaucoup ont été créés après-guerre dans le contexte de la reconstruction, de l'exode rural et de l'accueil des rapatriés d'Algérie. Les défauts rédhibitoires de certains grands ensembles sont apparus très tôt. Ainsi, la « sarcellite », expression décrivant les difficultés à y vivre des habitants, date de 1962, avant même tout problème d'immigration ou de ghettoïsation. À Val-de-Reuil, à Saint-Dizier ou à Grigny, les opérations de « couture urbaine » visant à réparer les erreurs de conception sont toujours en cours. Il ne faut donc pas en avoir une vision court-termiste. Améliorer la vie des habitants reste un travail de longue haleine.

Enfin, ces quartiers sont à bien des égards des sas et la politique de la ville un tremplin. Certains ont pu comparer la Seine-Saint-Denis à un Ellis Island français. Dans les métropoles, les quartiers populaires remplissent des fonctions d'accueil et de rebond. Bien que l'on manque d'études de cohorte pour confirmer les témoignages et les analyses sociologiques, plusieurs travaux montrent qu'il existe une réelle mobilité résidentielle et de revenu dans ces quartiers. L'on y déménage autant ou plus qu'ailleurs, par exemple pour devenir propriétaire, à proximité notamment afin de ne pas perdre les liens de solidarité. Cependant, les nouveaux entrants qui les remplacent disposent d'un revenu inférieur.

En matière de revenu justement, une étude récente de l'INSEE montre que la mobilité intergénérationnelle est plus importante en France qu'aux États-Unis, sous réserve d'accéder à l'enseignement supérieur et d'être mobile géographiquement.

Nous plaidons donc pour adopter une vision dynamique de la politique de la ville. En effet, de manière statique, de dix en dix ans, et sans qu'il faille s'en satisfaire, un quartier pauvre sera le plus souvent confronté aux mêmes difficultés. En revanche, de manière dynamique, si l'on regarde qui sont les habitants, on verra qu'ils ont changé. En dix ans, environ 50 % d'entre eux auront déménagé.

Mme Dominique Estrosi Sassone. - C'est à travers ce nouveau regard, mais aussi avec notre propre expérience du terrain, que nous avons procédé à une évaluation de l'application de la loi Lamy du 21 février 2014 sur laquelle se fonde encore aujourd'hui la politique de la ville. Nous estimons nécessaire de la réviser. Nous proposons de compléter ses objectifs et d'améliorer ses outils.

La politique de la ville vise essentiellement à assurer l'égalité des territoires entre eux. Son objectif consiste à les ramener dans la moyenne. Il reste nécessaire, même s'il est difficile à atteindre. Cependant, nous croyons qu'il faut y ajouter de manière plus explicite sa fonction de tremplin pour les habitants. Lorsque des habitants quittent un quartier prioritaire de la ville (QPV) parce que leur situation s'est améliorée, ce n'est pas un échec de la politique de la ville, bien au contraire.

Cette évolution de l'objectif doit nous conduire à savoir l'évaluer. Il est impératif de réaliser un saut qualitatif dans ce domaine. Or nous sommes confrontés à un paradoxe. D'un côté, la politique de la ville suscite une multitude de rapports. De l'autre, on déplore l'absence d'une évaluation sérieuse.

Nous émettons trois propositions à ce sujet.

Premièrement, l'Observatoire national de la politique de la ville est en état de « mort cérébrale ». Son prédécesseur, l'ONZUS, comptait plus de dix équivalents temps plein. Il n'y en a pas même deux actuellement ! Un renforcement des moyens est absolument nécessaire, notamment pour lancer des études de cohorte sur les trajectoires des habitants dans la durée.

Deuxièmement, il faut changer de culture et intégrer l'évaluation d'objectifs concrets aux programmes. Il convient de ne pas confondre indicateurs d'activité et évaluation des résultats recherchés.

Troisièmement, il faut accompagner les EPCI pour l'évaluation de leurs actions. Dans ce cadre, on doit aussi faciliter la levée du secret statistique, qui empêche rapidement la réalisation des travaux. De même, il convient de travailler sur les discriminations en fonction de l'origine.

Nous recommandons ensuite d'améliorer les outils et le fonctionnement de la politique de la ville.

Au niveau national, nous avons demandé à la Première ministre, Madame Élisabeth Borne, de reprendre d'urgence le pilotage interministériel de la politique de la ville, comme le faisait Monsieur Jean Castex. La convocation d'un Comité interministériel des villes (CIV), selon un rythme semestriel, nous paraît le premier signal politique et opérationnel à donner. Selon nos informations, le prochain CIV pourrait être convoqué début janvier, soit un an après le précédent.

Nous voulons ensuite que l'État se mobilise en donnant une visibilité sur les crédits de la politique de la ville dans la durée. Nous demandons donc la mise en chantier d'une véritable loi de programmation.

Enfin, nous voulons que les ministères mobilisent leur droit commun. La politique de la ville est éminemment transversale. Le retour du droit commun dans les quartiers est indispensable non seulement dans le domaine régalien, mais aussi en matière de santé ou d'éducation. Or, les actions s'appuient essentiellement sur les crédits de la politique de la ville et les crédits contractualisés. La politique de la ville, créée pour innover et initier des actions, se trouve ainsi dévoyée. L'intégration d'une action dans le droit commun s'avère extrêmement difficile. Dans ce contexte, l'absence de moyens financiers nuit à l'innovation et à la prise en compte de problématiques nouvelles. Il est donc nécessaire de parvenir à mobiliser le droit commun dans les quartiers. La signature de nouvelles conventions interministérielles dans ce but nous paraît également devoir être lancée par Matignon. Il n'y en a plus depuis 2016 ! Selon nos informations, c'est l'un des objectifs d'Olivier Klein, ministre du Logement et de la Ville.

À l'échelon local, nous voulons favoriser la complémentarité et le dialogue entre l'État et les villes, les préfets et les maires. Dans mon département des Alpes-Maritimes, les Cités éducatives et les Bataillons de la prévention sont de bons exemples du travail approfondi qui a été accompli pour se saisir de ces programmes, les adapter au territoire et les conforter par un tour de table de financeurs. Cela fonctionne s'il existe, à l'échelon local, un portage politique et administratif fort et transverse.

Nous pensons également souhaitable d'expérimenter la délégation des crédits de la politique de la ville aux EPCI. Plusieurs grandes agglomérations le demandent. La Cour des comptes préconise elle aussi de territorialiser plus fortement la politique de la ville. La proposition ne fait pas consensus, car elle pourrait affaiblir le ministère de la Ville, que nous souhaitons plutôt renforcer, et la Dotation de solidarité urbaine (DSU) est d'ores et déjà cinq fois plus importante. Cependant, on ne doit pas s'interdire d'expérimenter et d'évaluer, avant d'aller éventuellement plus loin.

Nous avons ensuite proposé de renforcer le tissu associatif des quartiers qui s'est beaucoup délité. Il faut sortir des appels à projets systématiques en favorisant les conventions pluriannuelles, notamment pour aider les associations à grandir. Il s'agit d'une demande récurrente des associations. Les appels à projets tendent à mobiliser essentiellement les grandes associations, moins présentes dans les quartiers. Nous demandons de généraliser l'accompagnement des associations de grande proximité et de leur réserver des enveloppes de crédits. Là aussi, Olivier Klein partage à 100 % cet objectif.

Concernant la participation des habitants, nous estimons nécessaire de réformer les conseils citoyens dont les résultats sont hétérogènes d'un territoire à l'autre. Nous plaidons pour plus de souplesse, à l'exemple des conseils de quartier, et pour plus de logique de projet avec des moyens appropriés.

Enfin, il conviendrait de remplacer le droit d'interpellation du préfet, inopérant et anachronique, par celui du conseil municipal ou de l'instance de pilotage du contrat de ville. Il y a un débat pour savoir s'il faut conserver une représentation pérenne dans le temps ou basculer sur des formules projet par projet pour être plus concret et sur des durées plus courtes.

Mme Viviane Artigalas. - Évaluer l'application de la loi Lamy, c'est ensuite interroger deux outils centraux : la géographie prioritaire et le contrat de ville.

Comme l'avait montré le Sénat il y a cinq ans, la géographie prioritaire issue de la loi de 2014, qui est fondée sur un seul critère, la concentration de la pauvreté par carreau de 200 mètres de côté, est à la fois une grande avancée et comporte d'importantes limites. L'avancée, c'est d'avoir beaucoup simplifié et clarifié les choses et d'avoir concentré les moyens. Les limites, c'est d'avoir laissé de côté, sans vraie solution, des poches de pauvreté diffuse ou localisée. En dix ans, la situation ne s'est guère améliorée. Le bassin minier en est le plus important exemple. Cinq ans plus tard, nous déplorons l'absence d'actualisation de la géographie prioritaire, alors qu'elle aurait dû avoir lieu en 2020. C'est donc la première urgence. Ensuite, le problème des quartiers laissés pour compte a pris de l'ampleur. Les maires s'en plaignent et cela pose parfois de vrais problèmes politiques. Nous souhaitons donc que soit laissée une plus grande latitude aux maires et aux préfets pour ajuster le zonage. Cela rejoint les objectifs de territorialisation. Nous demandons également d'étudier un rapprochement avec le programme Action Coeur de Ville car, en dehors des métropoles, beaucoup de villes sont éligibles aux deux dispositifs.

Nous voulons également rendre les contrats de ville plus opérationnels. Comme la géographie prioritaire, ils n'ont pas été actualisés depuis 2014. Il faut également les assouplir pour que les EPCI puissent choisir leurs priorités et décliner quartier par quartier des objectifs concrets et mesurables. Nous plaidons également pour adjoindre aux contrats de ville un volet investissement. Cela ferait particulièrement sens dans les quartiers qui ne sont pas éligibles à l'ANRU. Enfin, nous avons demandé la pérennisation de l'abattement de 30 % de la taxe foncière sur le bâti au profit des bailleurs sociaux. Cela sera fait dans le PLF, mais sous réserve d'un meilleur contrôle et d'une meilleure compensation par ou pour les communes, ce qui reste un combat.

Mme Dominique Estrosi Sassone. - J'en viens au dernier volet de notre travail qui portait sur l'entrepreneuriat.

Nous avons bien conscience que tous les habitants des QPV ne vont pas devenir entrepreneurs et que l'on ne transforme pas un jeune NEET, sans emploi, études ou formation, en PDG de licorne. Cependant, la promotion de modèles de réussite accessible a un vrai impact dans les quartiers. Elle rencontre l'aspiration de plus d'un tiers des habitants. C'est donc un levier pertinent. Le programme Entrepreneuriat pour tous de Bpifrance a par exemple permis la création de 5 000 entreprises les deux dernières années. Ces entreprises ne sont pas toutes des pépites technologiques. Elles ne sont pas toutes, non plus, des autoentreprises de chauffeurs Uber ou de restauration ethnique. Elles sont diversifiées. Les secteurs classiques sont bien représentés. C'est pourquoi la Française des jeux et BNP sont présents auprès d'un fonds d'investissement. Ce fonds appuie l'installation de franchisés et de buralistes. Comme nous a dit son dirigeant, « ce n'est pas révolutionnaire, mais ça change des vies, ça crée de l'emploi et ça anime les quartiers ».

Nous souhaitons ensuite qu'un effort particulier soit porté sur l'entrepreneuriat au féminin dans les quartiers de la politique de la ville, comme c'est le cas au niveau national dans les actions de Bpifrance. Les femmes des quartiers sont aussi intéressées que les hommes par la création d'entreprise. Cependant, souvent à la tête d'une famille monoparentale, moins soutenues financièrement et victimes de barrières sociales, elles concrétisent leur projet moins souvent que les hommes.

Enfin, nous souhaitons que l'entrepreneuriat et l'accompagnement dans la durée des jeunes pousses des quartiers deviennent un enjeu territorial en vue de leur insertion dans le tissu économique. Dans ce but, l'entrepreneuriat devrait être plus souvent inclus dans les contrats de ville. Cela demeure exceptionnel aujourd'hui.

Madame la Présidente, mes chers collègues, voici donc les principales conclusions et propositions de notre rapport. Je vous invite à le lire dans son entièreté. Nous voulons mettre en lumière et soutenir les réussites et les dynamiques que vient initier ou appuyer la politique de la ville.

Comme l'Association des maires de France, dans sa contribution pour la présidentielle, nous pensons qu'il « se joue dans ces territoires une partie de l'avenir de la France, en particulier de sa jeunesse » et que « ces territoires, s'ils cumulent des difficultés, sont aussi des ressources de vitalité et d'initiatives ».

Nous n'avons pas mis sous le boisseau toutes les difficultés. Nous n'en sommes que trop conscientes. Mais nous pensons qu'une partie des solutions se trouve dans ces dynamiques de terrain qu'il faut essayer d'amplifier et d'accompagner. Au cours de nos auditions et de nos visites, nous avons recueilli beaucoup de témoignages d'élus et d'habitants. Ils nous ont dit que c'était grâce à la politique de la ville qu'ils étaient aujourd'hui maires, dirigeants d'association ou, tout simplement, qu'ils s'en étaient sortis. Certains ont quitté leur quartier d'origine, d'autres non. Selon l'expression de Mohamed Haddou, fondateur des Entrepreneurs affranchis, il faut « non seulement aider les gens à réussir, mais aussi aider les gens à enraciner la réussite ».

Si la politique de la ville pouvait demain mieux qu'aujourd'hui porter cette ambition pour chacun, ne serait-elle pas à la hauteur de la « promesse républicaine » ?

Nous vous remercions de votre attention.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Merci pour votre présentation et pour la qualité de votre rapport.

La politique de la ville, comme d'autres, s'inscrit dans l'objectif de « promesse républicaine » par lequel vous concluez. À cet égard, j'aime particulièrement le mot tremplin. Chacun doit disposer d'un avenir d'émancipation, qu'il reste dans son quartier ou qu'il le quitte.

J'émettrai quelques remarques, avant de passer la parole à nos collègues.

La première concerne l'évaluation. Dans notre pays, il existe un réel déficit en la matière. La politique de la ville est souvent assimilée à un « tonneau des danaïdes ». Elle apparaît coûteuse et souvent inefficace, en l'absence de contrôle et de mesure. Je partage donc votre opinion : il convient d'assortir toute politique de critères d'évaluation précis et qualitatifs.

De même, vos propos sur la politique interministérielle sont au coeur du sujet. La politique de la ville ne peut être celle d'un seul ministère qui gère des enveloppes sur des appels à projets, alors que ceux-ci sont largement rejetés.

Par ailleurs, les actions s'inscrivent dans la durée. Les conventions pluriannuelles me semblent donc une réponse adaptée.

De plus, les politiques de la ville articulent éducation, social, culture et sécurité. Une approche autour de la personne s'avère nécessaire.

Il convient aussi de défendre l'expérimentation et la contractualisation, notamment sur les logements sociaux. La diversité des territoires doit être prise en compte, dans le cadre d'une démarche partant de la réalité du terrain.

Enfin, concernant les conseils citoyens, je ferai référence au travail mené avec Jean-Michel Houllegatte sur la démocratie implicative. Dans ce cadre, nous avons rencontré des conseils qui fonctionnaient plus ou moins bien. En tout état de cause, la constitution d'une culture commune nécessite une formation partagée avec les élus.

M. Antoine Lefèvre, vice-président. - J'insisterai à mon tour sur la nécessité d'évaluer la politique de la ville. En effet, son coût est souvent invoqué.

Parmi les expérimentations proposées, la délégation des crédits de la politique de la ville aux intercommunalités me semble une bonne idée. Il en va de même pour le renforcement du rôle des associations de quartier. Ces structures de proximité se sentent parfois un peu de côté. Il conviendrait en effet de les aider à grandir au sein des quartiers.

En lien avec ce propos, dispose-t-on de statistiques sur le mouvement des régies de quartier ? J'ai été sollicité pour réintégrer le conseil d'administration d'une régie de quartier et vis désormais ses actions de l'intérieur. Cet acteur de proximité m'apparaît un peu négligé dans les politiques de la ville. Je me demande donc si le mouvement continue à se développer.

M. Laurent Burgoa. - J'aurai pour ma part une remarque et deux questions.

Tout d'abord, je partage totalement votre opinion sur le manque d'évaluation des politiques de la ville, notamment depuis la loi Lamy de 2014. À la différence des conventions ANRU, les objectifs fixés aux associations par leurs partenaires financiers ne font l'objet d'aucune évaluation régulière.

Ma première question porte sur la compétence locale en matière de politique de la ville. Les EPCI doivent-ils disposer automatiquement de celle-ci ? Ainsi, sur les 39 communes de l'EPCI de Nîmes, 37 sont des communes purement rurales. La politique de la ville ne concerne que Nîmes et Saint-Gilles. Ne vaudrait-il pas mieux laisser le choix aux territoires, même si l'agglomération assure des co-financements ? En tout état de cause, le dynamisme d'une politique me paraît devoir passer par une unicité de décision entre la commune et l'agglomération. Un seul élu doit en avoir la charge.

En second lieu, je m'interroge sur le rôle des préfets délégués à la politique de la ville. Ne s'immiscent-ils pas trop dans ces domaines-là ?

Mme Agnès Canayer. - Au vu de mon expérience au Havre, j'estime également que l'échelon intercommunal n'est pas nécessairement adapté à la politique de la ville.

La question de l'évaluation est récurrente en matière de politiques publiques. Je souhaiterais attirer l'attention sur les limites d'une évaluation quantitative. Une évaluation qualitative me semble indispensable aujourd'hui.

Par ailleurs, la politique de la ville a besoin d'un rafraîchissement. Elle devient un moyen de financement d'associations. À défaut de financement de droit commun, toute modification risque de mettre en difficulté des associations de quartier, dont le rôle est pourtant essentiel.

Enfin, l'application de la politique de la ville relève souvent d'une vision très descendante et uniforme de la part de l'État. À titre d'exemple, l'État a estimé non conforme à la loi la mise en place d'ateliers autour de projets menés par des citoyens, alors même que ceux-ci fonctionnaient très bien. Il conviendrait donc de donner plus de souplesse et de marge de manoeuvre aux collectivités et aux élus locaux dans l'application des politiques de la ville. Le carcan est souvent trop rigide en la matière.

Mme Viviane Artigalas. - Concernant l'évaluation, nous sommes évidemment d'accord. Les chiffres présentent des photographies très statiques. La Cour des comptes n'a réalisé que des évaluations quantitatives. Nous souhaitons un suivi de cohorte sur le temps pour mesurer qualitativement les impacts réels de la politique de la ville sur les habitants. Globalement, l'évaluation de nos politiques publiques est en jeu. À titre d'exemple, l'évaluation des ZRR par la Cour des comptes ne fonctionne pas : quantitativement, les résultats sont trop peu nombreux. Or, ces ZRR sont très importantes sur nos territoires pour le maintien de petits commerces, de médecins, etc.

Concernant les associations, la question est celle des appels à projets. Dans le cadre d'une politique descendante, l'État met en place ces appels. Les associations essaient d'y répondre pour conserver leur financement, mais ne prennent pas toujours en considération les besoins du territoire. De tels appels peuvent être utiles en matière d'expérimentation, mais ils ne devraient pas concerner toutes les actions de la politique de la ville. Or, l'État y recourt de plus en plus, dans tous les secteurs.

Le rôle des préfets « politique de la ville » est différent selon les territoires. Ils cherchent à imposer la volonté de l'État, mais la situation dépend de la capacité de l'élu local à les contrer.

Enfin, concernant les EPCI, nous souhaitons renforcer le rôle du maire dans le trio qu'il constitue avec le préfet et le représentant de l'intercommunalité. En tout état de cause, telles sont les remontées de nos auditions.

Mme Dominique Estrosi Sassone. - Les régies de quartier n'ont pas été mentionnées dans nos auditions. Dans mon département, l'expérience est assez ancienne, mais peu positive. Le fonctionnement avait été dévoyé. La mise en place des « grands frères » à la tête des régies les détournait de leur objectif. Pour autant, il convient de conserver l'outil en tête.

Je ne reviendrai pas sur l'évaluation. Cela étant, un accompagnement plus poussé des collectivités locales permettrait de renforcer leurs capacités en la matière. Ainsi, le travail mené par le CEREMA à Valenciennes produit de réels résultats ;

Concernant les préfets délégués à la politique de la ville, tout dépend de leur personnalité et des relations que l'on peut nouer avec eux. Toutefois, il revient à la collectivité d'impulser et de conduire les politiques publiques, pour la durée du mandat qui lui a été confié, dans le cadre d'une relation de confiance et de transparence avec les préfets.

Enfin, les conventions pluriannuelles sont une demande récurrente. Selon l'ANCT, 20 % de l'enveloppe sont aujourd'hui attribués sous cette forme. Toutefois, ce n'est pas encore le cas localement, en particulier pour les plus petites associations. Nous considérons ainsi que la convention pluriannuelle doit devenir la règle au niveau préfectoral.

Mme Sylvie Robert. - Je ferai part de plusieurs réflexions et d'une question.

Je partage votre opinion sur le danger d'une évaluation quantitative. La politique de la ville pose la question de l'aménagement urbain. En matière d'évaluation, il serait très intéressant de ne pas parler seulement de logement, mais aussi de mobilité et de désenclavement. À cet égard, il conviendrait d'examiner comment certaines villes mettent en place des politiques significatives de transports publics. C'est une question de représentation, mais également de volonté politique. Il faudrait aussi tirer les conséquences des expérimentations, comme celle de loyer unique menée à Rennes. L'expérience semble plutôt positive, en ce qu'elle participe du choix résidentiel.

Dans le cadre de l'élaboration du volet culturel du rapport Borloo avec Jean-François Carenco, nous avions intégré la question des crédits de droit commun. Nous demandions alors que l'État travaille sur le sujet et entraîne les collectivités.

Je partage toutes vos réflexions sur les conventions pluriannuelles et l'innovation. Il existe dans les DRAC un fonds d'initiatives territoriales. Il pourrait accompagner des projets innovants dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Enfin, vous avez parlé de relancer un pilotage interministériel. Quelle forme prendrait ce pilotage ? S'agirait-il d'un délégué ? D'une « grand-messe » tous les six mois ?... Les ressources existantes sont insuffisamment mises en valeur. Dans ces conditions, comment disposer d'un pilotage efficient en matière d'évaluation et d'observation ? Quel serait pour vous le meilleur outil de pilotage interministériel ?

Mme Sonia de La Provôté. - J'aborderai pour ma part deux sujets.

Tout d'abord, il me semble qu'il faut interroger l'objectif de mixité sociale. Au fil des années, l'outil a été utilisé pour empêcher des projets, pour mélanger des populations sans travailler au fond sur la dimension humaine et pour déraciner des personnes sans leur apporter bienfait social ou réussite. La mixité sociale a trop longtemps été érigée en symbole et souvent appliquée de façon dogmatique. Il conviendrait de lui apporter un nouveau contenu, fondé sur l'expérience dont nous disposons désormais.

Le deuxième point porte sur le caractère collectif de la politique de la ville. Jean-Louis Borloo avait mis en place des contrats de réussite éducative, qui comportaient un suivi individualisé des enfants. Avec une massification des moyens, nous sommes désormais entrés dans des dynamiques collectives. Les contrats de réussite éducative avaient démontré l'intérêt du cas par cas. Or, cela se pratique de moins en moins. Les petites associations tendent à disparaître.

Les deux sujets se traduisent en une seule question : comment remettre de l'humain dans la politique de la ville ?

M. Franck Montaugé. - Merci d'avoir insisté sur les fondements de la démarche politique des quartiers prioritaires, et ses composantes : le Programme national de rénovation urbaine et le contrat de ville.

Notre pays reste politiquement immature en matière d'évaluation des politiques publiques. C'est une faiblesse en termes d'efficacité et de démocratie. Même le Sénat reste timoré sur le sujet. Les processus de fabrication de la loi devraient inclure d'emblée les objectifs visés. L'évaluation devrait se fonder sur ces objectifs et les résultats atteints. À cet égard, la loi de programmation de la politique de la ville de 2014 avait introduit l'indicateur du revenu par habitant. A-t-on un retour sur l'évolution de cet indicateur depuis maintenant huit ans ?

Mme Viviane Artigalas. - En matière culturelle, nous avons vu de très belles réalisations lors de nos déplacements. Ainsi, à Allonnes (dans la Sarthe), le projet « politique de la ville » est bâti autour d'un théâtre pour les habitants. À Val-de-Reuil, le maire a voulu implanter dans un quartier « politique de la ville » une salle dont la programmation plutôt élitiste attire les habitants d'autres quartiers. Dans ce cas, la difficulté consiste plutôt à faire venir les habitants du quartier lui-même.

Sur la base de l'indicateur de la loi de 2014, la Cour des comptes juge inefficace la politique de la ville. Les habitants qui arrivent dans le cadre de dispositifs comme le Droit au logement opposable (DALO) ou la préemption des préfets disposent de revenus inférieurs.

M. Franck Montaugé. - Il faudrait intégrer les mouvements de population.

Mme Viviane Artigalas. - Notre rapport préconise en effet de considérer plusieurs indicateurs. En s'attachant au seul indicateur de la loi de 2014, la Cour des comptes conclut à l'échec de la politique de la ville.

M. Philippe Pemezec. - La Cour des comptes est dans son rôle de surveillance des comptes. Elle n'a pas pour mission de prendre des décisions politiques.

Mme Viviane Artigalas. - Il convient certes de déterminer des objectifs au départ, mais également de renforcer l'évaluation en fonction de l'expérience.

L'objectif de mixité sociale est évidemment à interroger. À titre d'exemple, une barre a été détruite à La Courneuve et remplacée par une pépinière d'entreprises. Un jeune entrepreneur a choisi de rejoindre cette pépinière plutôt que la Station F, car il avait habité là. Cependant, il demeure important de travailler à un mélange des groupes, même si cela ne fonctionne pas très bien.

Lors du CIV de janvier, Jean Castex avait demandé une déclinaison sur tout le territoire du pilotage interministériel. Seuls quelques départements l'ont appliquée.

Mme Dominique Estrosi Sassone. - Pour compléter la réponse à Franck Montaugé, l'évaluation est l'étude dans la durée de la plus grande cohorte. Les départs d'un quartier prioritaire sont le signe d'une réussite. Cependant, les habitants concernés ne veulent plus en parler, d'où la difficulté d'un suivi. Des moyens plus importants seraient nécessaires pour assurer un suivi plus qualitatif.

Concernant le pilotage évoqué par Sylvie Robert, le portage politique doit s'opérer au niveau national. Il est placé aujourd'hui à l'échelon de la Première ministre, mais il est nécessaire d'embarquer tous les ministères. Tous sont concernés face à la défaillance considérable du droit commun. Actuellement, la politique de la ville, jugée inefficace, se trouve confrontée à une dilution programmée. Si le droit commun reprenait véritablement toute sa part dans ces quartiers, les apports de la politique de la ville en matière d'innovation et d'incitation redeviendraient visibles.

Enfin, la question de Sonia de La Provôté est essentielle. Globalement, l'ANRU a transformé l'image urbaine et architecturale de nos quartiers. Malheureusement, cette transformation ne s'est pas pleinement répercutée sur le plan humain. Cela représenterait la plus-value de la politique de la ville, à condition que son efficience ne soit pas diluée dans une forme de saupoudrage.

Mme Viviane Artigalas. - Pour revenir sur l'éducation, les cités éducatives assurent un accompagnement individualisé. Elles intègrent les programmes de réussite éducative. Les conséquences positives s'inscrivent dans la durée, grâce à la prorogation de la labellisation.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Je vous remercie une nouvelle fois de porter le sujet et pour la qualité de votre rapport. Il traduit notre souhait d'une porosité accrue entre les Commissions thématiques et la délégation aux collectivités territoriales.

Audition de M. Charles Touboul, maître des requêtes au Conseil d'État, rapporteur de ses études de 2016 et 2018 sur la simplification des normes et ancien directeur juridique des ministères sociaux, sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales : « Après le choc de la simplification, enfin une thérapie de choc ? »

Mme Françoise Gatel, présidente. - Nous avons aujourd'hui le plaisir d'accueillir Monsieur Charles Touboul.

Monsieur Touboul, vous êtes maître des requêtes au Conseil d'État et vous exercez actuellement les fonctions de directeur des affaires internationales, stratégiques et technologiques au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

Nous nous sommes rencontrés à l'initiative de Monsieur Alain Lambert, Président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). Lors du récent colloque sur la simplification, co-organisé par le Conseil d'État et le CNEN, nous avons entendu une parole extrêmement originale et volontaire du Conseil d'État. J'ai découvert que nous partagions une passion pour l'efficience de l'action publique et donc pour celle de la norme. Vous avez été également « praticien » de cette question puisque vous avez été directeur juridique de ministères sociaux et, à ce titre, confronté à une demande très forte de normes.

Le Bureau du Sénat a confié à notre délégation la mission de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Rémy Pointereau, premier vice-président de la délégation, en est le principal responsable. Cette mission consiste à oeuvrer pour rendre les normes toujours plus intelligibles, pertinentes et efficaces.

Le chantier est immense et beaucoup reste à faire. Les tentatives opérées jusqu'à présent de maîtrise du flux des textes n'ont malheureusement pas produit des résultats à la hauteur des enjeux.

Ainsi, un sondage réalisé en novembre 2020 par l'institut CSA, à l'initiative de notre délégation, révèle que la simplification des normes applicables aux collectivités apparaît nettement en tête des priorités des élus.

La norme est nécessaire pour donner un cadre d'action aux politiques publiques locales. Néanmoins, son coût doit être pris en considération. À cet égard, il conviendrait de réaliser des optimisations ou des allègements. En effet, la Direction générale des collectivités territoriales (DGCL) a évalué à près de deux milliards d'euros le coût total pour les collectivités locales des normes produites entre 2017 et 2021.

Nous nous intéressons aux améliorations portant sur la fabrique de la norme, dans le cadre notamment de la réflexion demandée par le Président du Sénat sur la décentralisation. Nous y intégrerons un volet sur la déconcentration et sans doute également sur la simplification.

Je ne serai pas plus longue et je vous donne tout de suite la parole.

M. Charles Touboul, maître des requêtes au Conseil d'État, rapporteur de ses études de 2016 et 2018 sur la simplification des normes et ancien directeur juridique des ministères sociaux. - Merci beaucoup, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs les Sénateurs. Je suis très heureux d'être avec vous aujourd'hui.

Je vous parlerai très librement, comme ami de la simplification. Je ne m'exprimerai donc pas ici comme directeur d'administration centrale et n'engagerai pas la parole du Conseil d'État.

J'ai un peu travaillé sur ces sujets. Mon expérience des deux ans et demi de crise sanitaire a remis en question certains de mes fondamentaux en matière de production de la norme et de simplification.

J'ai été rapporteur en 2016 de l'étude du Conseil d'État sur la simplification. Cette étude rouvrait la question, après deux rapports, produits en 1991 et 2006. D'une certaine façon, ce troisième rapport constituait déjà un aveu d'échec des recommandations précédentes. La situation n'est guère différente aujourd'hui.

Les lois de simplification se sont pour la plupart avérées des facteurs de complexification. Partant d'un modèle assez pur, elles se sont alourdies au fil des discussions.

Par ailleurs, les études d'impact n'ont pas rempli leurs objectifs. Elles n'ont pas provoqué l'effet dissuasif ou le ralentissement escomptés dans la production de la norme. L'exercice s'avère compliqué et nécessiterait un contrôle effectif. Or, ni le Parlement ni le Conseil d'État ne sont équipés pour assurer un contrôle scientifique. Le Conseil d'État avait suggéré un vrai contrôle technique de la solidité des études d'impact. Il n'a pas été mis en place, mais mériterait peut-être un approfondissement et une expérimentation.

Le contrôle du CNEN est ce qui s'en rapproche le plus. Il porte un regard sur la norme, mais aussi sur son impact financier. Cependant, il demeure encore trop loin des actions nécessaires.

Cela étant, cela ne suffirait pas à changer la situation. Les études d'impact seraient certes plus fiables, mais l'apport politique du Gouvernement et du Parlement doit être pris en considération. Or, la politique n'est pas de la science, sauf à verser dans la technocratie.

Dans ces conditions, ne conviendrait-il pas de conduire des actions totalement nouvelles ?

La crise sanitaire a certes multiplié les normes. Cependant, elle a aussi permis des actions efficaces et inimaginables auparavant, sans modification de la Constitution ni bouleversement de notre système.

Certaines pistes ont d'ores et déjà produit des effets très positifs. Ainsi, des tests de « délégifération » pourraient s'expérimenter dans des microsecteurs extrêmement ciblés. Je ne me risquerai pas à les indiquer, principalement car l'expérience doit venir du terrain. Évidemment, cela ne saurait concerner des secteurs comme la santé publique ou la sécurité, compte tenu des risques pour l'intérêt général. Si ces tests sont positifs, ils pourront redonner de la liberté aux acteurs.

Une autre piste consisterait à étendre le « deux pour un ». Actuellement, toute proposition de norme réglementaire, essentiellement de décret, doit être gagée par deux suppressions ou deux simplifications dans le même champ. Les résultats sont très bons, mais l'assiette très réduite. Elle est circonscrite au pouvoir réglementaire autonome, non aux décrets d'application des lois.

Son élargissement passerait par une extension du dispositif à certains champs législatifs. Une révision de la Constitution n'apparaît pas envisageable pour de multiples raisons. En revanche, rien n'interdirait au Parlement de s'autolimiter de façon expérimentale sur certains champs. Le Sénat dispose d'une expérience similaire en matière du droit du travail, puisqu'il s'engage de lui-même à parler d'abord aux partenaires sociaux de ses propositions de réforme.

Enfin, la surveillance parlementaire de l'application des lois s'avère particulièrement efficace. Elle a conduit le Gouvernement à mettre en place un système de suivi très lourd dans les administrations. L'obligation pour le Gouvernement de s'équiper face à un suivi pointu et ciblé du Parlement serait intéressante en matière de simplification.

Ainsi, le Parlement pourrait peut-être mettre en place un observateur ou un défenseur de la simplification, particulièrement dans le domaine des collectivités territoriales. À mon sens, cela se ferait sans doute en lien avec le CNEN qui occupe déjà cette position de vigie. Cela doit pouvoir se réaliser de manière souple. Si vous le jugiez opportun, vous disposez de tous les leviers, sans modifier pour autant la Constitution. Je parle de faisabilité technique, non d'opportunité à agir.

Ainsi, certaines pistes, déjà tentées, pourraient être approfondies. D'autres, notamment la dernière, sont plus novatrices. En revanche, renoncer serait dommage.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Votre conviction nous rassure sur notre obstination. Votre propos rejoint certaines de nos idées sur la fabrique de la loi. Sans amoindrir le droit d'initiative, cette logique est la nôtre.

Il en va de même quant à la surveillance de la production gouvernementale. Ainsi, chaque année, le Sénat élabore un rapport sur le bilan des actions de l'ANCT. Je citerai également l'exemple du suivi des actions du ministère de la Justice concernant les agressions des élus.

M. Rémy Pointereau, 1er vice-président. - Comme l'a rappelé notre Présidente, je suis investi depuis 2014 au sein de la Délégation sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Avec certains de mes collègues, j'ai porté diverses initiatives sur ce thème, dont une proposition de loi constitutionnelle. Elle intégrait notamment l'interdiction de la surtransposition et le principe du « deux pour un ». Nous avons aussi travaillé sur la simplification en matière d'urbanisme ou de la transition énergétique.

En France, nous légiférons beaucoup par rapport à d'autres pays européens et créons de ce fait de la norme. Le stock doit approcher les 500 000 normes applicables aux collectivités territoriales. Le principe de précaution a dû également contribuer à l'ajout de normes.

Trop souvent, la norme crée des contraintes excessives qui compromettent l'objectif de performance de l'action publique locale et génèrent un coût financier. Nous travaillerons donc avec Françoise Gatel à être force de propositions. Non avons ainsi identifié plusieurs pistes.

Tout d'abord, il conviendrait de renforcer le rôle du CNEN, sur le modèle du NKR allemand, en étendant ses moyens financiers et humains, en développant ses liens avec l'INSEE, en réaffirmant symboliquement son indépendance dans la loi, en le rattachant au Premier ministre et en annexant ses avis aux études d'impact des textes applicables aux collectivités territoriales.

Qu'en pensez-vous ? Quelles évolutions vous paraissent-elles prioritaires ?

Le deuxième axe consisterait à étendre la règle du « deux pour un ». Comment aller plus loin que les dispositions de la circulaire de 2017 ? Pourquoi ne pas l'étendre aux arrêtés et à la fabrique de la loi elle-même ?

La proposition de loi constitutionnelle que j'avais déposée en 2016 prévoyait un tel dispositif. Le Sénat avait alors estimé que « la volonté légitime de lutter contre la prolifération des normes ne devait pas s'accompagner d'une restriction excessive de l'initiative parlementaire » et que « l'allègement normatif relève avant tout d'une volonté politique ». Néanmoins, force est de constater que, depuis 2016, cette volonté politique ne s'est pas traduite par un allègement des normes législatives. Une réflexion doit donc être menée sur le point de savoir si cette règle du « deux pour un » doit être inscrite dans un texte qui s'impose au législateur (Constitution ou loi organique) ou dans une « charte » qui traduirait un engagement politique fort du Sénat. Notre institution donnerait ainsi l'exemple dans le domaine des normes applicables aux collectivités territoriales, dont il est le représentant constitutionnel.

Nous aimerions connaître votre avis sur ces différentes pistes de travail.

Enfin, le troisième axe porte sur la transposition des directives, notamment européennes.

La fabrique de la norme doit intégrer une exigence forte : lorsqu'on transpose une directive communautaire, il ne faut pas excéder les objectifs qu'elle poursuit. En d'autres termes, il ne faut pas, à l'occasion d'une transposition, créer des contraintes et charges supplémentaires, notamment pour les collectivités territoriales.

Consciente de cet impératif, notre assemblée a adopté en 2016 une proposition de loi qui fixe l'interdiction des surtranspositions de textes européens. Je regrette que l'Assemblée nationale n'ait jamais examiné ce texte.

Certes, le Gouvernement affiche des objectifs louables pour prévenir le risque de toute surtransposition, notamment dans la circulaire de 2017 déjà mentionnée.

Toutefois, ces engagements n'ont pas produit les effets escomptés. Ainsi, le CNEN a récemment réitéré, dans une délibération du 15 septembre 2022, ses inquiétudes sur le sujet : « Le collège des élus appelle, de nouveau, le Gouvernement à la vigilance sur les risques de surtransposition des directives européennes. Il constate que ce phénomène, de plus en plus fréquent, est à l'origine d'une inflation normative qui prospère face à l'ineffectivité des actions prises par les pouvoirs publics pour en limiter les effets. Il invite le Gouvernement à mener une réflexion sur la méthode de transposition des directives européennes afin de clarifier les mesures relevant du droit de l'Union européenne et celles relevant strictement du droit national. »

Quelle est votre analyse de la situation ? Avez-vous observé une évolution positive du Gouvernement sur les transpositions de directives ?

Mme Françoise Gatel, présidente. - J'ajouterai une question : qui doit réaliser les études d'impact ? Elles sont actuellement produites par le ministère qui porte le projet de loi. C'est un réel sujet d'interrogation pour moi.

M. Charles Touboul. - Concernant le renforcement du CNEN, votre proposition se rapproche de celle esquissée par le Conseil d'État en 2016. Le renforcement des liens avec l'INSEE me semble tout à fait bienvenu. L'indépendance est un éternel débat. Juridiquement, le CNEN est déjà indépendant, comme tous les organismes consultatifs. Au-delà du droit, le sujet peut cependant revêtir une dimension symbolique. Transformer le CNEN en une autorité administrative ou publique indépendante comporterait des conséquences statutaires très lourdes. En revanche, l'inscription du terme « indépendance » dans les dispositions du CGCT ne me semble pas poser de difficulté technique majeure. Le rattachement au Premier ministre relève également du symbole, mais ne devrait pas être problématique s'il était estimé nécessaire.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Le CNEN pourrait-il être rattaché au Sénat ?

M. Charles Touboul. - L'opération serait beaucoup plus lourde. Je ne crois pas qu'une assemblée parlementaire ait vocation à disposer d'une administration, surtout pour exprimer un avis sur des projets de textes réglementaires. Cela poserait des questions en matière de séparation des pouvoirs. À mon sens, ce n'est pas notre culture ni notre cadre constitutionnel.

Il est toujours difficile d'effectuer des comparaisons pertinentes en droit international, surtout avec un État fédéral. Toutefois, le NKR allemand pourrait inspirer le renforcement du CNEN. Cela étant, la production législative est beaucoup plus limitée en Allemagne. Nous avions aussi étudié le modèle hollandais, mais il est moins inspirant.

Concernant le « deux pour un », je recommanderais une solution de droit souple, sans chercher de cristallisation. L'adoption et le respect d'une charte par une assemblée parlementaire présenteraient un signe extrêmement fort. L'impact symbolique et politique serait élevé. Cet atout serait considérable dans les rapports avec les autres producteurs de normes.

Le volume des arrêtés est très conséquent et ces textes sont créateurs de coûts. En ce domaine, se pose cependant la question de la faisabilité. Le « deux pour un » nécessiterait une logistique très lourde et des recrutements massifs dans les ministères et au Secrétariat général du Gouvernement.

Plusieurs études ont déjà pointé les problèmes de surtransposition. La circulaire a contribué à limiter le flux.

Cependant, le sujet principal demeure celui du vecteur. S'attaquer au mal supposerait de limiter les vecteurs. Bien qu'il soit difficile de mesurer la part européenne dans notre production normative, les transpositions nécessitent d'élaborer des projets ou des propositions de loi qui constituent des vecteurs potentiels, en matière législative puis réglementaire.

Une police doit s'exercer pour éviter la surtransposition. Vos travaux, ceux du Conseil d'État, la circulaire du Premier ministre et le contrôle du Secrétariat général du Gouvernement y contribuent. Peut-être faudrait-il également limiter la production de normes communautaires, sans pour autant ralentir la construction européenne ? De fait, chaque producteur de normes a sa responsabilité en la matière.

Enfin, sur les études d'impact, le Conseil d'État estime que l'administration en charge doit démontrer elle-même que son initiative est rationnelle. Cela étant, un contrôleur disposant des solides compétences est indispensable. Cela renvoie au renforcement du CNEN.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Avant de céder la parole à mes collègues, j'aurai deux questions supplémentaires.

Je travaille aujourd'hui avec les services d'un ministère pour rédiger un décret d'application sur un amendement que j'ai proposé et qui a été voté. Or, je constate que les propositions des services concernés tendent à tellement normer le dispositif qu'il en deviendrait presque inapplicable. Toutefois, le ministère invoque l'impossibilité de présenter au Conseil d'État un décret non normé.

Par ailleurs, estimez-vous que des lois fixent un cadre, dans lequel le pouvoir réglementaire local pourrait s'ajuster ?

M. Fabien Genet. - Je ne suis Sénateur que depuis 2020. Par conséquent, je n'ai pas la même expérience ni le même passif en matière de surlégislation. À vous entendre, je peux avoir l'impression qu'il faudrait mettre en place de nouvelles normes pour contrôler et encadrer la production de normes.

Au-delà de cette impression, l'étude d'impact ne concerne que les seuls projets de loi. Ne serait-il pas cohérent de soumettre également les propositions de loi à une étude d'impact ? De plus, la loi promulguée est souvent très différente du projet d'origine. Dès lors, ne faudrait-il pas soumettre, à un moment ou à un autre, l'ensemble des dispositifs de la loi finale à une étude d'impact ? Je renverrai d'ailleurs au Conseil d'État la détermination des conditions de réalisation.

Je souhaiterais également vous interroger sur l'intégration européenne. La surtransposition française ne constitue-t-elle pas une atteinte au principe d'égalité entre Européens devant la loi ? Comment rétablir alors la situation ?

Mme Françoise Gatel, présidente. - Je rebondis sur la question pertinente de Fabien Genet concernant l'extension des études d'impact aux propositions de loi. La question peut aussi se poser sur certains amendements, même si cela peut s'avérer très compliqué.

M. Charles Touboul. - Concernant l'élaboration des décrets d'application, le dialogue avec le ministère est très positif, dans la mesure où il est voulu des deux côtés. Il poserait des problèmes insurmontables s'il devenait obligatoire.

En tout état de cause, l'Administration ne cherche pas à minimiser ou paralyser l'action du Parlement. En revanche, il existe des pertes d'information entre le débat parlementaire et l'équipe chargée d'élaborer la norme d'application, qui peut en toute bonne foi passer à côté du sujet. Le même décalage peut se produire entre ceux qui négocient les directives européennes et ceux chargés de les transposer.

Quant à l'action du Conseil d'État, il convient de rappeler qu'un décret ne peut créer que de la règle. Plusieurs supports administratifs permettent toutefois d'envoyer les bons messages aux collectivités locales.

Le pouvoir réglementaire local a bien évidemment une place. La loi détermine le cadre général. Le pouvoir réglementaire du Premier Ministre effectue un premier cadrage. Il pourrait laisser la mise en oeuvre aux collectivités locales. Il pourrait aussi leur ouvrir plusieurs options, entre lesquelles elles pourraient opérer un choix selon leurs spécificités. En tout état de cause, le pouvoir réglementaire local peut se développer. Cela étant, toutes les collectivités ne sont pas équipées pour l'assurer.

Je suis très sensible au paradoxe pointé par Fabien Genet, concernant la multiplication des normes destinées à simplifier la norme. Pour cette raison, je ne propose que des orientations, du droit souple, des chartes, des engagements, mais certainement pas du droit supplémentaire. L'étude du Conseil d'État soulignait également le même paradoxe en 2016. Elle concluait sur la nécessité de changer de culture normative.

Selon la Constitution, l'obligation de procéder à une étude d'impact ne vise que les projets de loi initiaux du Gouvernement. Cela limite considérablement la portée du dispositif.

M. Fabien Genet. - Une étude d'impact ne pourrait-elle être envisagée pour les textes concernés par la navette parlementaire ?

M. Charles Touboul. - Le Conseil d'État allait prudemment sur ce terrain en indiquant que l'évaluation préalable des initiatives parlementaires était l'affaire du Parlement. Je suis donc très intéressé par cette proposition. En revanche, le Conseil d'État avait considéré qu'il était inenvisageable d'imposer une étude d'impact à tous les amendements du Gouvernement, faute de temps.

La recommandation émise à l'époque demeure d'actualité. Il convient de choisir les bons combats. Une charte ou un engagement moral pourrait le prévoir pour certains textes. Pour les textes concernés par la navette, la démarche mériterait d'être conjointe de la part des deux assemblées.

En tout état de cause, le dispositif d'étude d'impact se trouve aujourd'hui quasiment périmé dès le dépôt du deuxième amendement. Sait-on procéder autrement aujourd'hui ? Vous êtes mieux placés que moi pour le dire, mais le sujet constitue une forme de paradoxe massif.

Enfin, la surtransposition nuit effectivement à l'unité européenne. La démarche est juridiquement possible, puisque les directives sont généralement considérées comme étant « d'harmonisation minimale ». Cependant, tout ce qui est ajouté constitue un frein à l'intégration. Pour cette raison, la Commission européenne demeure très vigilante sur les textes de transposition.

À mon sens, le problème principal en matière de simplification n'est pas la surtransposition, mais l'utilisation de ce vecteur à d'autres fins. Les vecteurs étant rares, la tentation est extrêmement forte. Je pense qu'il convient de mener une vraie réflexion sur tous les vecteurs dispensables.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Merci beaucoup pour cet échange. Il nourrit la réflexion que nous débutons.

Nous nous rejoignons sur certains constats et idées. Cependant, nous restons lucides. Nous ne croyons pas à un « grand soir » culturel. La norme en soi reste utile. En revanche, sa pertinence pose question.

Ainsi, l'inscription du principe de précaution dans la Constitution ne présente pas un signe très positif. Elle encourage l'édiction d'une norme de protection et accroît la judiciarisation.

Les élus locaux n'ont pas tous la capacité ou le souhait d'exercer un pouvoir réglementaire susceptible de mettre gravement en cause leur responsabilité. Dès lors, nous sommes nous-mêmes enclins à produire une norme qui s'imposera à des territoires qui n'en ont pas besoin.

Pour autant, nous devons remplir un rôle de digue. Nous devons nous montrer sensibles à la pertinence d'une norme, lorsque nous sommes confrontés par exemple à la demande d'un maire. Il convient de rester fermes, à l'instar d'Alain Lambert. Il est parvenu à acculturer les administrations. Le CNEN est une vigie, qui rappelle les exigences de la simplification.

Notre dialogue d'aujourd'hui illustre la démarche collaborative nécessaire pour guérir de l'excès de norme.

Enfin, j'apprécie beaucoup les observations des collègues qui nous rejoignent. Leur « rapport d'étonnement » participe de la recherche de nouvelles solutions. Elles sont particulièrement nécessaires, compte tenu de la situation budgétaire de notre pays.

Merci encore. Nous ne manquerons pas de revenir vers vous pour continuer ce compagnonnage sur la norme.

M. Charles Touboul. - Merci, Madame la Présidente. Merci à tous.

La réunion est close à 12 h 05.