COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Mardi 15 novembre 2022
- Présidence de Mme Fadila Khattabi, députée, présidente -
La réunion est ouverte à 18 h 55.
Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de la Première ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 s'est réunie à l'Assemblée nationale le mardi 15 novembre 2022.
Elle a procédé à la désignation de son bureau, qui a été ainsi constitué :
- Mme Fadila Khattabi, députée, présidente ;
- Mme Catherine Deroche, sénatrice, vice-présidente ;
Elle a également désigné :
- Mme Stéphanie Rist, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale ;
- Mme Élisabeth Doineau, sénatrice, rapporteure pour le Sénat.
La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions du projet de loi restant en discussion.
Mme Fadila Khattabi, députée, présidente. - Le projet de loi initial comptait cinquante-quatre articles. L'Assemblée nationale l'a enrichi de cinquante-sept articles et en a supprimé cinq. Le Sénat a ensuite adopté conformes trente-neuf articles, a confirmé la suppression d'un article, en a supprimé vingt-deux et en a ajouté trente-six. Il reste donc cent sept articles en discussion.
Il y a moins d'une semaine, au Sénat, nous nous mettions d'accord en commission mixte paritaire (CMP) sur le texte du projet de loi portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi, que l'Assemblée nationale a adopté à l'instant. Cela fait toutefois longtemps que les CMP ne parviennent pas à aboutir sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ; je crains que cela ne soit de nouveau le cas cette année, et je le déplore, d'autant plus que les débats n'ont pu aller à leur terme en séance.
Cependant, notre commission a joué son rôle et nous pouvons tous témoigner du travail accompli. Le PLFSS a été entièrement discuté, amendé et adopté à l'issue de plus de vingt-sept heures de réunion au cours desquelles 674 amendements ont été examinés. La commission a adopté 67 amendements, dont 28 émanaient des groupes de la majorité et 28 des groupes des oppositions. Ce travail n'a pas été vain : dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, le Gouvernement a repris la quasi-totalité des amendements adoptés en commission.
Je suis convaincue que le PLFSS résultant de la première lecture à l'Assemblée nationale est un bon texte, d'autant que certaines de ses dispositions sont le fruit d'un travail transpartisan, engagé à l'initiative de la rapporteure générale, Stéphanie Rist.
L'ambition du texte est double : continuer d'assurer la protection des Français tout en relevant les défis à venir. Le projet de loi renforce notre politique de prévention, l'accès aux soins, notre politique du grand âge, grâce à des investissements en hausse et à la poursuite du virage domiciliaire, et le soutien aux familles monoparentales. Il ne s'en inscrit pas moins dans une perspective financière de long terme, car nous, responsables politiques, devons veiller à la soutenabilité de notre précieux modèle de protection sociale afin de le préserver.
Je regrette que le Sénat n'ait pas souhaité se saisir de toutes ces avancées, même si je peux comprendre le contexte politique des débats. En revanche, je ne comprends pas qu'il soit allé jusqu'à ne pas voter l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam). On peut être contre le principe de l'Ondam, contre son montant, mais la loi organique s'impose à tous : un PLFSS sans Ondam n'est pas un PLFSS et serait donc sans nul doute censuré par le Conseil constitutionnel. Voulons-nous vraiment laisser notre protection sociale sans budget pour 2023 ? Je ne le pense pas, et je suis sûre que nous sommes d'accord sur ce point.
Mme Catherine Deroche, sénatrice, vice-présidente. - Il est vrai que notre réunion se présente sous des auspices un peu particuliers, après le recours, à l'Assemblée nationale, à la procédure de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution et l'adoption de modifications substantielles par le Sénat.
Si l'exercice paraît difficile à l'échelle de l'ensemble du texte, nous pouvons, me semble-t-il, nous rapprocher s'agissant des apports du Sénat qui visent à conforter le rôle du Parlement. Le contrôle démocratique des comptes sociaux reste en effet insuffisant au regard des quelque 600 milliards d'euros qu'ils représentent désormais.
Quant au rejet de l'Ondam, le fait que nous ayons été saisis d'un texte où il n'y avait plus de première ni de deuxième partie n'est pas très constitutionnel non plus...
Mme Élisabeth Doineau, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. - Le rapprochement de nos positions risque d'être délicat vu les conditions de l'examen du texte en première lecture à l'Assemblée nationale, qui s'est conclu par le rejet de deux parties puis par le recours, à deux reprises, à la procédure prévue au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.
En première lecture, le Sénat s'est montré fidèle aux principes qu'il défend de longue date : la nécessité d'enclencher le retour à l'équilibre des comptes sociaux et celle d'améliorer réellement le contrôle parlementaire des dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Cette approche nous a conduits à amender substantiellement le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale.
Tout d'abord, le Sénat a rétabli la première et la deuxième partie du PLFSS, ce qui était plutôt une bonne chose. Deux différences notables sont à signaler par rapport au texte déposé par le Gouvernement. Nous avons modifié les tableaux d'équilibre de l'article 1er afin de respecter les préconisations de la Cour des comptes ; nous avons ensuite intégré un amendement du Gouvernement augmentant l'Ondam pour 2022 d'un peu moins de 600 millions d'euros, malgré nos nombreuses interrogations - au premier chef celles de Corinne Imbert, rapporteure de branche - sur la justification de cette somme et nos grandes difficultés à obtenir tous les éléments de lisibilité.
Dans la troisième partie, le Sénat a notamment instauré deux contributions. L'une, pérenne, de 300 millions d'euros, est à acquitter par les organismes complémentaires d'assurance maladie ; nous avons l'habitude de faire preuve de détermination à ce sujet. L'autre, ponctuelle, de 250 millions, incombe aux laboratoires d'analyses médicales, en lieu et place des baisses pérennes de tarifs inscrites dans le texte initial.
Le Sénat a également modifié l'article 6 bis de façon à supprimer le principe même du transfert à l'Urssaf Caisse nationale des activités de recouvrement de l'Agirc-Arrco, de la Caisse des dépôts et consignations et de la Caisse d'assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (Cavimac). Je peux vous dire que nous avons plutôt entendu des manifestations de soulagement à la suite de cette décision.
Le Sénat a rétabli la rédaction initiale de l'article 8 afin d'accélérer le rattrapage de la fiscalité des cigarettes par celle du tabac à chauffer. Il a complété le dispositif en instaurant diverses taxes comportementales, principalement à vocation préventive, destinées à la jeunesse ; je songe par exemple à l'amendement sur les puffs, qu'il est important de conserver. Nous avons aussi pris des mesures sur les bières aromatisées et sur les messages publicitaires et activités promotionnelles en faveur de produits alimentaires et de boissons trop riches en sucre, en sel ou en matières grasses. C'est une vraie politique de prévention que nous avons ainsi voulu lancer.
À l'article 10, le Sénat a rejeté le transfert de plus de 2 milliards d'euros de charges de l'assurance maladie à la branche famille, conformément à la position que nous avons toujours défendue, y compris l'année dernière.
Enfin, le Sénat a rejeté le rapport constituant l'annexe B en raison du caractère peu réaliste de ses prévisions financières et, surtout, de son absence de stratégie.
Dans la quatrième partie, le Sénat a rejeté l'Ondam pour 2023. Je comprends votre malaise, madame la présidente, car les membres du Sénat ont eux-mêmes eu une hésitation - mais comment ne pas réagir ainsi vu le caractère peu réaliste de l'objectif retenu et, surtout, l'absence de traduction des annonces ministérielles d'une augmentation des crédits, notamment en faveur de la pédiatrie ? Pour résumer les quelques explications que le Gouvernement nous a données, les établissements de santé seraient invités à financer eux-mêmes ces mesures grâce aux sommes qui leur seraient reversées en fin de gestion ! Cela ne nous a paru acceptable ni sur la forme ni sur le fond.
Nous avons adopté plusieurs dispositions visant à améliorer le contrôle des comptes sociaux par les pouvoirs publics : faculté donnée au ministre de refuser une convention médicale qui ne permettrait pas de respecter l'équilibre inscrit dans la loi de financement de la sécurité sociale ; détermination par la loi du montant des subventions versées aux agences et fonds financés par la sécurité sociale ; application d'une clause de retour au Parlement en cas de dépassement de l'Ondam de 1 %. À cet égard, la volonté du Gouvernement, alors même qu'il a inscrit sciemment un faible montant de provisions pour dépenses de crise, de neutraliser le comité d'alerte en 2023 nous a paru inacceptable.
Enfin, à l'initiative du rapporteur René-Paul Savary, le Sénat a ajouté un article donnant un an à une convention nationale pour l'emploi des seniors et la sauvegarde du système de retraite pour formuler des propositions visant à favoriser le maintien des seniors dans l'emploi et à assurer un retour à l'équilibre des comptes de la branche vieillesse d'ici à 2033, tout en prenant diverses mesures de justice sociale. En cas d'échec, des mesures paramétriques entreraient en vigueur en 2024 - recul progressif à 64 ans de l'âge de départ à la retraite, accélération de la réforme Touraine - et les régimes spéciaux convergeraient vers ces paramètres avant le 1er janvier 2033. Ce que nous avons adopté est en définitive assez proche de ce qui devrait être proposé par le Gouvernement, mais nous nous accordons un délai d'un an et nous prenons en considération la question, très importante, de l'emploi des seniors. Le Gouvernement avait émis un avis défavorable sur cet amendement, bien qu'il ait, semble-t-il, hésité à prendre lui-même une initiative semblable.
Voilà, en résumé, les principales différences entre les textes de l'Assemblée nationale et du Sénat. J'en mesure la profondeur - c'est peut-être même un gouffre qui nous sépare. Je forme néanmoins le voeu que, quel que soit le résultat des travaux de la CMP, certaines de nos initiatives soient retenues dans la suite de la navette parlementaire, en particulier les mesures visant à renforcer le contrôle du Parlement ainsi que celles portant sur la fiscalité des produits mis à la disposition de la jeunesse. Sur ces points, je pense que le travail du Sénat a été important et mériterait d'être conservé. Néanmoins, je suis consciente du fait que les conditions d'examen du PLFSS à l'Assemblée nationale pourraient ne pas permettre une discussion de l'ensemble des dispositions dans le cadre d'une éventuelle nouvelle lecture.
Mme Stéphanie Rist, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Sans revenir sur les statistiques évoquées par la présidente Khattabi, il convient d'indiquer d'emblée qu'en dépit d'un travail important d'amélioration du texte effectué par le Sénat, nos points de divergence sont trop nombreux pour nous permettre d'espérer une issue conclusive à la commission mixte paritaire.
Parmi les points d'accord, je salue l'esprit de responsabilité qui a animé le Sénat lorsqu'il a rétabli les deux premières parties de la loi de financement - et cela, même si nous ne faisons pas la même analyse de l'article 1er. À défaut, la constitutionnalité du texte aurait été menacée.
D'autres points se sont traduits soit par des votes conformes, soit par des améliorations de la rédaction. Je pense notamment, s'agissant des recettes et de l'équilibre général, à la poursuite de la modernisation des offres de services à la personne, à l'affiliation des psychomotriciens à la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse des professions libérales (Cipav) ou à l'affiliation des junior entreprises au régime général, tout en préservant leur modèle ; s'agissant des sujets liés à la santé, au prolongement des mesures pour faire face à la crise sanitaire, à l'extension du dépistage sans ordonnance des infections sexuellement transmissibles, à la plupart des mesures portant sur le financement des médicaments et des dispositifs médicaux - en particulier à l'élargissement du 100 % Santé aux prothèses capillaires - ou encore aux dispositions concernant la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP).
Pour ce qui concerne la branche autonomie, nous sommes d'accord concernant le renforcement des astreintes et sanctions pouvant être prononcées contre les établissements qui ne respectent pas les règles du code de l'action sociale et des familles, sur la poursuite de la réforme du financement des services infirmiers à domicile, sur la plus grande flexibilité dont doivent disposer les bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) dans la gestion de leur plan d'aide et sur l'indexation du tarif plancher des heures d'aide et d'accompagnement à domicile sur la majoration pour tierce personne. S'agissant de la branche vieillesse, je me réjouis que le Sénat partage avec nous l'ambition de favoriser l'exercice des professionnels de santé retraités dans les zones sous-denses, outil efficace pour lutter contre la désertification sanitaire. Quant à la branche famille, nous visons le même objectif de renforcer l'accès aux proches aidants pour les agents publics.
La lutte contre la fraude sociale doit nous rassembler, quelle que soit notre appartenance politique. Les débats au Sénat ont permis d'enrichir les articles en renforçant les outils, notamment l'obligation de verser sur un compte français les prestations sociales sous condition de résidence.
Nos convergences sont donc nombreuses, et ne se limitent pas à des modifications de forme. Malheureusement, il en est de même pour nos divergences.
D'abord, le Sénat a adopté, parfois contre l'avis de sa commission, des prélèvements supplémentaires que notre assemblée ne juge pas fondés et des exonérations qui vont plus loin que ce que nous souhaitons.
Il a également supprimé les transferts financiers entre la branche famille et la branche maladie, lesquels visaient à faire prendre en charge à la première une part du financement des indemnités journalières versées pendant le congé maternité et à rationaliser le financement de certaines indemnités eu égard à l'objectif visé. Cette suppression conduirait à creuser d'autant le déficit de la branche maladie et à réduire l'effort de cohérence budgétaire engagé par cet article.
Le Sénat a rejeté l'article - obligatoire - d'approbation de l'annexe B, au motif qu'il s'interrogeait sur les hypothèses macroéconomiques formulées. La forte incertitude qui préside à l'évolution de la situation économique n'a pourtant pas empêché le Haut Conseil des finances publiques de qualifier, dans son avis sur le projet de loi, de « crédible » la trajectoire pour 2022 et de « plausibles » les hypothèses d'inflation et d'évolution de la masse salariale pour 2023.
Nous avons également une divergence, dans la quatrième partie, sur l'amendement de réforme des retraites présenté par notre collègue René-Paul Savary. Si je partage le constat dressé par la majorité sénatoriale, le Gouvernement s'est engagé dans une concertation avec les partenaires sociaux pour déterminer les critères devant présider à une réforme. Je pense que le législateur doit attendre l'issue de ces discussions avant de s'engager en faveur de la préservation de notre système de retraite, auquel nous sommes tous attachés. J'espère que c'est un objectif sur lequel nous pourrons nous rejoindre.
Certaines dispositions concernant l'accès aux soins ont été supprimées : ainsi, l'extension de la permanence des soins ou l'expérimentation de l'accès direct aux infirmiers en pratique avancée, proposition formulée par le groupe de travail transpartisan créé au sein de notre commission. Je prends acte de la volonté des sénateurs d'examiner un texte sur l'organisation et le fonctionnement du système de santé ; je les invite donc à soutenir, le moment venu, les mesures que je présenterai dans le cadre d'une future proposition de loi sur les partages d'activité entre professionnels et l'accès direct.
Le Sénat a supprimé l'article 44, ce qui prive l'assurance maladie de la possibilité de récupérer des sommes importantes indûment versées par la collectivité.
Il est regrettable aussi que le Sénat ait supprimé l'article 37, relatif à la subrogation des indemnités journalières dues à l'occasion des congés de maternité, de paternité et d'adoption, alors même qu'une garantie de remboursement des entreprises dans un délai de sept jours était prévue et que l'objectif était de sécuriser les ressources des familles à un moment où elles sont financièrement vulnérables.
Dans ces conditions, il paraît difficile de trouver un accord permettant de surmonter nos divergences. Les rapporteurs de l'Assemblée nationale veilleront néanmoins à ce que les avancées apportées par le Sénat soient maintenues.
Mme Fadila Khattabi, députée, présidente. - À l'issue de ces échanges, je prends acte du fait que la commission mixte paritaire ne sera pas en mesure de produire un texte et j'en constate l'échec.
Nous avons tous accompli en première lecture un travail colossal : il serait bon de le mener à bien. Remettons l'ouvrage sur le métier !
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La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.
La réunion est close à 19 h 15.