COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE

Mardi 8 novembre 2022

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -

Audition de M. Jean Castex, candidat présenté par le Président de la République aux fonctions de président-directeur général de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), en application de l'article 13 de la Constitution

M. Jean-François Longeot, président. - Nous avons été informés le 19 octobre que le Président de la République envisageait de nommer M. Jean Castex au poste de président-directeur général de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), en application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Comme vous le savez, une telle nomination ne peut intervenir qu'après l'audition de la personne pressentie devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, auditions qui doivent être suivies d'un vote.

Cette audition est publique et ouverte à la presse. À son issue, nous procéderons à un vote pour lequel il ne peut y avoir de délégation de vote. La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale procédera au dépouillement simultané de ce scrutin.

Je vous rappelle qu'en application de l'article 13 de la Constitution, il ne pourrait être procédé à cette nomination si l'addition des votes négatifs de chaque commission représentait au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions.

Ce rappel étant fait, nous souhaiterions vous entendre, Monsieur le Premier ministre, sur les objectifs que vous souhaiteriez poursuivre si nous donnions notre aval à votre candidature. Vous vous êtes récemment déjà prêté à cet exercice puisque nous avions, avec nos collègues députés, donné un avis favorable à votre candidature à la présidence du conseil d'administration de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) à la fin du mois de juillet dernier. Naturellement, cette nouvelle candidature, qui intervient 3 mois après cette première nomination à la tête de l'Afitf, nous interroge. Aussi, et dans ce contexte assez inédit, pourriez-vous nous exposer les raisons qui motivent votre candidature à la RATP ?

Je vais sans attendre donner la parole à notre rapporteur, Philippe Tabarot, chargé de conduire votre audition. Vous pourrez ensuite nous présenter votre candidature et nous faire part de vos motivations, avant de répondre aux premières questions du rapporteur.

À l'issue de ce premier échange, mes collègues sénateurs vous interrogeront à leur tour pour une séquence de questions-réponses.

M. Philippe Tabarot, rapporteur. - C'est un plaisir de vous accueillir pour cette audition. Il faut bien l'avouer, nous ne pensions pas vous retrouver si rapidement pour étudier votre candidature à une nouvelle nomination.

J'ai préparé cette audition exigeante pour que notre échange soit le plus éclairant possible et qu'il ne soit perçu ni comme une formalité convenue, ni comme une tribune inquisitrice. Ainsi, j'ai échangé avec la présidente de la région Ile-de-France, Valérie Pécresse, Didier Migaud, Président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), Catherine Guillouard, ancienne présidente de la RATP, qui a récemment mis fin à sa fonction pour raisons personnelles mais qui, avec détermination, a préparé le groupe à l'ouverture à la concurrence et mené à bien de nombreux chantiers.

La question centrale de cette audition est donc celle-ci : l'ancien Premier ministre Jean Castex peut-il être le nouveau PDG de la RATP ?

Sans nul doute, votre appétence et votre compétence sur les transports sont au rendez-vous, comme nous l'avions déjà exprimé très largement en juillet dernier. Je peux en témoigner en tant qu'administrateur de l'Afitf que vous présidez, ou présidiez. Dès vos premiers jours à la tête de cette agence, j'ai pu constater une impulsion nouvelle, une mobilisation accrue des services de l'État et un nombre record de conventions signées et de crédits consommés. J'y voyais un atout et le renforcement du plaidoyer en faveur des transports, alors que ce sujet a été totalement occulté durant la présidentielle et qu'il revient tel un boomerang dans l'actualité.

Pour autant, ce premier point positif est grippé par un chapelet de réserves et de remarques que l'on ne peut camoufler.

Premièrement, votre nomination vient se mêler à une longue liste de « recasages » s'apparentant moins au mérite qu'à la loyauté.

Votre expérience risque injustement de se confondre avec les autres nominations d'Emmanuel Macron, celles des naufragés du suffrage universel, des ex-ministres ou proches de la Première dame ; qu'ils soient nommés à la Cour des comptes, à la préfecture de Police de Paris, au Conseil constitutionnel, au Port et au MUCEM de Marseille, à la Commission de régulation de l'Énergie, à l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) ou au Comité de la Biodiversité...

Les Français ou mieux, le Président de la République lui-même, n'en voulaient plus : ils les ont fait sortir par la grande porte de la démocratie, il a trouvé le moyen de les faire rentrer par les fenêtres du copinage. Est-ce donc cela, le nouveau monde ?

Deuxième point, nous sommes pour le moins surpris de vous retrouver si rapidement après vous avoir questionné pour votre nomination à l'Afitf, le 27 juillet dernier. 104 jours seulement séparent le Jean Castex qui se présentait devant nous comme candidat à l'Afitf de celui qui se présente aujourd'hui comme candidat à la RATP.

Reste à savoir si cette candidature sera la bonne, ou si vous restez ouvert à d'autres opportunités de nomination que nous aurons à traiter. Ensuite, quid du devenir de l'Afitf ?

Dernier point, nous avons été forcément embarrassés par les réserves de la HATVP. À première vue, son avis du 18 octobre dernier semblait contraindre assez strictement le possible exercice de vos futures fonctions, vous demandant de vous abstenir de toute démarche auprès des membres du Gouvernement qui étaient en exercice lorsque vous étiez Premier ministre ou encore, jusqu'au 16 mai 2025, auprès des services qui étaient placés sous votre autorité.

Quel dirigeant d'un établissement public de transport aussi important que la RATP peut s'abstenir de tout contact avec le ministre des transports ou le ministre de l'intérieur ?

Mais mon entretien avec le président de la HATVP a permis de m'éclairer et d'écarter les questions pénales et déontologiques de ces réserves. Dans le cadre spécifique de l'ouverture à la concurrence, vous devez simplement vous abstenir de démarcher, c'est-à-dire, selon la définition du Larousse, de mener à bien une entreprise, telle une intervention faite auprès d'une autorité, en l'occurrence auprès de vos anciens collègues ministres. La frontière me semblait poreuse, mais le président Migaud a levé mes doutes.

Le cadre de cette nomination étant ainsi posé, je souhaitais bien sûr vous interroger sur deux sujets qui me paraissent cruciaux : le financement du transport public en France et votre stratégie à la tête de la RATP.

Pour ce qui est du financement du transport public, je sais que vous avez conscience de la situation de crise que nous vivons. Des infrastructures et du matériel vieillissants, des autorités organisatrices de mobilité (AOM) à l'agonie financière, à l'image d'Ile-de-France Mobilités (IDFM) qui n'aura pour seule solution, au grand dam de sa présidente, que de baisser encore son offre ou d'augmenter fortement son Pass Navigo, à contresens de la décarbonation des transports que nous appelons de nos voeux.

Comment trouver de nouvelles ressources en investissement et en fonctionnement, comme cela avait été promis par votre prédécesseur à Matignon, et qui ne sont jamais arrivées ?

Comment rétablir un service de qualité à un coût acceptable, après une dégradation palpable depuis la rentrée ?

Pour ce qui est de la stratégie du groupe, allez-vous continuer la politique de la présidente Guillouard, qui a essayé d'aller chercher des bénéfices dans d'autres pays et vers d'autres corps de métier que le transport public pur, pour lutter contre la perte probable de marchés en Ile-de-France, du fait de l'ouverture à la concurrence et de l'assèchement des subventions publiques ou allez-vous vous recentrer sur le coeur de métier qu'est le transport public et notamment en Ile-de-France ?

Enfin, le président de la RATP Jean Castex sera-t-il celui qui défendra les mesures de sécurité portées par l'entreprise alors que le Gouvernement qu'il dirigeait il y a peu les refusait au travers d'amendements sénatoriaux, comme celui visant à supprimer l'obligation de reclassement en cas d'avis d'incompatibilité rendu pour occuper une fonction sensible, notamment pour les fichés S ?

Pour conclure, en fonction des réponses que vous apporterez à nos questions, comme je l'ai dit : compétence et appétence demeurent pour moi la priorité des priorités.

Aussi, à titre personnel, et sans engager ni mes collègues, ni mon groupe, je voterai pour votre nomination aux fonctions de PDG de la RATP.

Je le fais dans un seul but : celui de ne pas vous affaiblir au moment où, juste après le départ de Catherine Guillouard et avant une grève qui vous est offerte comme cadeau de bienvenue, le climat social et l'offre de transports se dégradent et le marché concurrentiel s'active fortement.

Je crois que nous avons tous plutôt intérêt à ce que vous réussissiez cette grande et belle mission et ainsi éviter le déclassement du groupe RATP et de ses 69 000 salariés, sur un plan local, national et international.

M. Jean Castex. - Même si les circonstances sont particulières, c'est un plaisir de me retrouver devant vous, comme candidat à la présidence de la RATP - et même si, je tiens à vous rassurer, je n'ai pas l'intention de renouveler des candidatures tous les trois mois... La RATP est une belle entreprise de notre patrimoine national, elle fait face à des difficultés mais, vous me connaissez, ce n'est pas pour me décourager.

Pourquoi candidater alors que je viens d'entrer à l'Afitf ? D'abord parce que lorsque je me suis présenté devant vous pour la présidence de l'Afitf, il y a trois mois, le poste n'était pas vacant à la RATP - et personne n'imaginait qu'il le deviendrait subitement puisque la vacance tient à une décision personnelle, tout à fait respectable et honorable, de Catherine Guillouard. Je tiens à rendre hommage à son action à la tête de la Régie qu'elle a conduite et faite évoluer avec beaucoup de courage, sachant lancer de grands chantiers qu'il faut maintenant poursuivre. Sa décision de partir, annoncée début septembre, a surpris tout le monde et elle est donc intervenue après que je me suis présenté devant vous pour l'Afitf. Je le dis sans détour : quand l'exécutif m'a demandé si cette fonction m'intéressait, j'ai tout de suite répondu positivement. Est-ce que ce sera pour moi le bon poste ? Le précédent n'était pas mauvais, j'étais heureux et je vous remercie de vos appréciations, mais le poste dont il s'agissait il y a trois mois n'a pas la même dimension que celui dont nous parlons aujourd'hui. L'Afitf, c'est une équipe de 5 agents - à la RATP, en incluant les filiales, on dépasse les 70 000 salariés... Vous m'accorderez que je suis cohérent : je reste dans le même secteur, celui des transports collectifs, et je vous ai dit il y a trois mois combien je crois aux transports collectifs, ils représentent des enjeux quotidiens pour des millions de nos concitoyens, mais aussi des enjeux d'aménagement du territoire et de fabrication de la ville - d'abord en Ile-de-France, même si la RATP s'est étendue hors de cette région et même du pays - et, encore, des enjeux fondamentaux de transition écologique.

Voilà comment les choses se sont passées. Les défis sont nombreux, ils ne me découragent pas, ils m'aiguillonnent, même. Troisième opérateur mondial de transport urbain, très liée à l'histoire de la capitale, la RATP fait face à des défis très lourds et considérables, y compris à très court terme - vous les avez présentés. Je suis candidat, donc loin de tout connaître sur le sujet, mais je veux vous dire ma façon de voir les choses.

Il va d'abord falloir, me semble-t-il, s'occuper du très court terme : chacun le sait à travers la presse, il y a un sujet de qualité et de continuité du service, notamment s'agissant du service de bus, avec un quart de l'offre qui n'a pas été réalisée en octobre ; il y a des difficultés sur un certain nombre de lignes de métro, je le sais très concrètement, en tant qu'usager du métro. La RATP rencontre des difficultés de recrutement, de ressources humaines - mais ne comptez pas sur moi pour faire du RATP « bashing », les difficultés sont loin d'être l'apanage de la Régie, les transports collectifs en général sont en difficulté. Il y a des propositions pour en sortir, venue de la RATP et d'IDFM, il faut avancer.

Autre défi de court terme, la facture énergétique va être très importante : elle était de 210 millions d'euros l'an dernier, elle serait de 265 millions d'euros cette année et elle atteindrait 480 à 550 millions d'euros l'an prochain, c'est une augmentation considérable. La RATP consomme 2,5 térawatts-heures (TWh) par an d'énergie, soit 2 % de la consommation électrique de toute l'Ile-de-France. Sur un tel sujet, il va falloir mobiliser des dispositifs nationaux et je veux vous rassurer : je pourrai tout à fait m'adresser au ministre de l'économie et à celui de l'énergie pour mettre en place des mesures tarifaires ; les réserves de la HAVTP ne concernent que l'ouverture à la concurrence. Or, ce n'est pas la RATP qui organise l'ouverture à la concurrence, c'est IDFM, ce n'est pas le Gouvernement, c'est l'instance régionale, issue du Conseil régional.

Autre défi de court terme, la question des salaires et le mouvement social qui, vous me l'accorderez, ne concerne pas que la RATP. Or, la Régie a augmenté les salaires, en moyenne, de 5,2 % cette année, avec l'effet du point d'indice et celui des primes, qui ont concerné surtout les bas salaires et le travail de nuit. Il faudra, bien entendu, prendre aussi en compte la réforme des retraites, qui aura un impact certain.

À courte échéance, parce que ce sont des événements qui se préparent dès aujourd'hui, se présentent également la Coupe du monde de rugby et les Jeux olympiques et paralympiques (JOP), avec 1 million de voyageurs supplémentaires certains jours, cela représente des enjeux très importants de flux, mais aussi, par exemple, de billettique, avec l'objectif qu'au moins 40 % des passagers achètent un billet digital.

Enfin, il y aura l'ouverture à la concurrence en 2025, qui a déjà commencé mais sur des zones où la RATP était peu présente et qui va bientôt toucher toutes les zones de bus qu'elle exploite aujourd'hui, puis en 2030 pour le tramway, et 2040 pour le métro.

Parmi les enjeux de grande envergure qui impliquent des actions dès aujourd'hui, il y a le changement climatique. Il commande de faire gagner des parts modales au transport collectif, alors même que la RATP n'a pas rattrapé le niveau d'avant la crise sanitaire. Les transports représentent 31 % des émissions de gaz à effet de serre, dont 94 % pour la route. À distance égale, en Ile-de-France, on consomme 50 fois moins de CO2 en empruntant les transports en commun plutôt que sa voiture - il est clair que la RATP doit conquérir de nouveaux clients.

Pour répondre à l'enjeu climatique, il faut aussi agir pour la sobriété de la RATP. La Régie s'est fixée pour objectif de réduire de moitié ses gaz à effet de serre en 2025 par rapport à 2015, et de 80 % en 2034 ; cela passe par le très ambitieux Plan bus, d'1,8 milliard d'euros, avec l'objectif qu'il n'y ait plus de bus au diesel d'ici fin 2026 - chacun ici, qui a les pieds sur terre, mesure combien c'est considérable. Or, l'objectif est déjà atteint à 57 %, il y a déjà 554 bus électriques, 794 au biométhane, 361 nouveaux bus qui roulent sans diesel ont déjà été introduits cette année - et tout ceci pose, vous vous en doutez bien, des problèmes très difficiles dans cette période pour les achats, les nécessaires reconversions des centres bus, donc des problèmes de permis de construire, de réglementation... Toujours pour sa sobriété énergétique, la RATP agit et doit continuer à agir sur la consommation énergétique de ses bâtiments - l'objectif est ici de 20 %, elle doit augmenter le renouvelable dans l'électricité qu'elle consomme et aussi approfondir le chantier de la publicité et de l'éclairage dans ses espaces.

Les défis ne manquent donc pas, ils me motivent.

Quelles seront mes priorités ? Quelques mots de méthode. Je crois que, dans la vie, il faut faire ce qu'on sait faire - et vous me connaissez, ma méthode passera par de l'écoute, de la concertation et de la proximité.

Il faut écouter les salariés et les usagers de la RATP. Il faut, bien entendu, travailler avec IDFM, qui représente l'essentiel des résultats de la Régie ; je commencerai bien sûr mes visites par la présidente de la région Ile-de-France. Nous avons l'obligation de bien travailler ensemble car, pour les usagers, le fait de savoir si telle difficulté relève de la RATP ou d'IDFM ne compte guère... Mon objectif à court terme, c'est de faire un état des lieux très précis des difficultés pour parvenir rapidement à un plan d'action concerté, et que l'on travaille ensemble au service des Franciliens et de tous les visiteurs. Vous pouvez aussi compter que l'ancien maire que je suis fera le tour des élus, des maires, des présidents de départements, de tous les élus des territoires où la RATP déploie et va déployer son service public. Ce dialogue sera aussi exercé avec les partenaires sociaux de l'entreprise, le dialogue social a une longue histoire à la RATP, il ne faut pas la récuser. Un mouvement de grève est prévu pour ce 10 novembre, on annonce qu'il sera suivi, mais je vois aussi que l'entreprise a signé 25 accords d'entreprise en 2021, c'est dire la vitalité du dialogue social. Et vous savez combien j'y suis attaché, vous avez pu le constater lorsque j'étais Premier ministre, les organisations syndicales l'ont reconnu. Je vais m'employer à faire aboutir les discussions sur le cadre social territorialisé, des négociations longues n'ont pas abouti, une décision unilatérale de la RATP est contestée en justice, une médiation judiciaire est en cours, il faut avancer. Nous devons également anticiper la négociation annuelle obligatoire (NAO) sur les salaires ; elle sera ouverte dès le mois prochain.

J'entends améliorer le travail avec les usagers et leurs représentants - ce n'est pas une critique envers ce qui se fait, mais je veux aller plus loin encore. Les usagers, ou clients, ont des droits d'expression ; les outils d'expression ont évolué, il faut y travailler.

Je veux aussi insister sur la qualité du management à tous les étages, il y a eu des réformes organisationnelles, il faudra les mener à terme. Je suis pour la plus forte déconcentration possible, pour que la ligne hiérarchique soit mobilisée, responsabilisée, pour trouver les solutions au plus près du terrain.

Sur le fond, je ne suis pas pour une retour en arrière sur la diversification et la filialisation, mais ma priorité des priorités c'est le coeur du métier, qui est de répondre aux attentes des usagers par la ponctualité, la régularité, la propreté, la sécurité, la qualité de l'information, la lutte contre fraude, l'amélioration de la billettique : la diversification de l'activité, qui fait sens, ne doit pas détourner la RATP de ses missions fondamentales, le transport collectif. Nous devons résoudre les difficultés de recrutement, l'absentéisme ; la RATP annonce le recours à de l'intérim, je me donne trois semaines pour un diagnostic partagé et pour trouver de nouveaux outils qui permettent d'avancer.

La sécurité préoccupe nos concitoyens sur certaines parties du réseau, en particulier dans le nord-est parisien, où se rencontrent les problèmes du crack, du vol à la tire, d'agressions en particulier envers les femmes. L'une de mes toutes premières visites sera au centre de coordination opérationnelle, mis en place en juillet dernier et placé sous l'autorité de la préfecture de police de Paris. Le Groupe de protection et de sécurité des réseaux (GPSR) a lui aussi du mal à recruter. IDFM a augmenté ses crédits mais la RATP ne parvient pas aux 958 agents prévus pour la fin 2022, mais je crois comprendre que nous serons à 920, il faut avancer. J'attire votre attention sur le fait que, sur les 45 000 agents que compte l'établissement public, 5 500 sont dans les gares et stations, au contact du public : la présence humaine est importante, il faut poursuivre dans ce sens et, alors que la billettique sera encore modernisée, il faut réfléchir à ce que la présence humaine ne disparaisse pas, il faut même renforcer la présence humaine de proximité, qui est au coeur du service, la RATP étant une entreprise de service public.

C'est aussi par l'investissement, qu'on fera face aux défis du quotidien et que l'on préparera l'avenir.

Il faut continuer d'investir dans les femmes et les hommes qui travaillent dans les 271 métiers de ce service public. Je poursuivrai ici trois objectifs. D'abord, améliorer la vie au travail. Comme je prends le métro, des agents qui me reconnaissent m'abordent désormais, ils me racontent leur vie au travail, leurs difficultés : nous avons besoin d'améliorer la qualité de la vie au travail, en déployant de nouveaux outils ; ce sera l'une de mes priorités. Deuxième objectif : la gestion prévisionnelle des emplois ; elle est indispensable pour lever les difficultés de recrutement qui ont impact direct sur la continuité du service, nous avons une obligation en la matière. Enfin, je veux mettre l'accent, en particulier à travers la formation, sur la diversité, l'excellence, la technicité des métiers de la RATP, qui vont de l'industrie, à l'accueil des usagers et des clients : il faut faire valoir tout cela, ce sont des chantiers porteurs pour l'avenir.

Les investissements sont aussi dans les matériels, ils sont décisifs pour la sécurité, la qualité, la sobriété du réseau. Si l'on veut transporter davantage de gens, il faut accroître l'offre, il n'y a pas de secret. Prenez l'exemple de l'automatisation, installée sur la ligne 1 : que vous preniez les critères de la ponctualité, de la sécurité, du nombre d'incidents, tout s'est amélioré. Il faut généraliser cela, petit à petit, mais le cap est tracé. Des investissements très importants ont été réalisés pour le RER A qui est, avec 1,4 million de voyageurs par jour, la ligne la plus fréquentée au monde : les efforts d'IDFM et de la RATP ont eu une incidence directe sur la ponctualité et sur les indices de satisfaction des usagers, même s'il reste beaucoup à faire. Nous allons investir pour renouveler 60 % du matériel roulant de la RATP d'ici 2035, c'est considérable mais indispensable pour avoir un matériel qui protège mieux, qui soit plus sobre et moins polluant. Le RER B va recevoir 146 trains entre 2025 et 2030, c'est considérable.

Les investissements de la RATP se sont accrus de 70 % entre 2017 et 2022 avec, pour 2021, une enveloppe de 2,7 milliards d'euros, dont 1,2 milliard sur fonds propres, le contrat avec IDF Mobilités porte sur des investissements à hauteur de 8,4 milliards d'euros, le contrat État-région (CPER) prend en charge le quart des investissements. Il faut dégager des ressources nouvelles et supplémentaires par rapport à ce qui a été prévu par la loi d'orientation sur les mobilités (LOM), vous avez raison de le souligner, Monsieur le rapporteur. Je me permets de rappeler que, comme Premier ministre, j'avais accru de 870 millions d'euros la part de l'État dans le CPER, essentiellement grâce au plan de relance, pour la porter à 2,330 milliards d'euros. La politique de diversification et de filialisation doit participer pleinement à la valorisation des investissements, dans la cohérence du groupe. Le métro automatique a démontré ses atouts, il y a des parts de marché à conquérir. Et nous avons besoin d'une vision intégrée des transports, c'est aussi un atout pour la RATP.

Dans ces conditions, nous pourrons relever le défi de l'ouverture à la concurrence ; je suis convaincu que le service public est capable d'y faire face. La réorganisation achevée, nous pourrons passer du statut de monopole à celui d'opérateur choisi ; il manque encore des textes, ce qui génère de l'incertitude pour les salariés, je vais m'y atteler - et pour rassurer ceux qui y verraient une difficulté, je précise que le ministre qui chapeaute les transports, Christophe Béchu, n'était pas dans mon Gouvernement, et qu'il n'y aura donc aucun accroc aux réserves de la HATVP. Enfin, sur la concurrence, je crois que nous devons suivre de très près ses effets et que nous avons besoin d'un observatoire, pour examiner en particulier l'incidence sur la qualité de service.

Je veux dire ma lucidité face aux défis qui sont les nôtres, ma confiance dans les collaborateurs de la RATP, ma détermination à mettre mes expériences au service de l'entreprise et de ses clients usagers ; je crois au service public, aux valeurs du service public qui sont parfaitement conciliables avec la compétitivité, la performance et la concurrence - à condition que celle-ci soit nécessaire, juste et équitable. Je dis aussi mon expérience du dialogue social dans les différentes fonctions qui ont été les miennes, l'impérieuse nécessité du dialogue social, de la considération et de l'écoute. Je dis encore mon expérience pour préparer les grands événements qui attendent Paris et la France, et auxquels la RATP doit apporter son entier concours. J'ai aussi l'expérience du terrain, du concret, des exigences de la vie quotidienne à la fois comme ancien maire et comme utilisateur historique et constant des transports en commun. Et j'ai aussi l'expérience des situations difficiles telles que celles que j'ai pu connaître comme Premier ministre. Enfin, j'ai le sentiment que j'ai encore beaucoup à apprendre dans ce nouveau défi et que mon enthousiasme pour le faire est absolument intact.

M. Joël Bigot. - Il y a trois mois, nous vous donnions notre accord pour présider l'Afitf, comme le Parlement l'a donné à Emmanuelle Wargon pour la présidence de la Commission de Régulation de l'Énergie (CRE) ou encore à Brigitte Bourguignon à l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) conformément à l'article 13 de notre Constitution.

Valse des postes bien huilée et bien utile en début de quinquennat ! C'était sans compter les avis de notre HATVP, en place depuis 2013, qui apportent au public un regard nouveau sur ces nominations. En effet, la HATVP rend pour chaque nomination un avis circonstancié et rigoureux sur les conflits d'intérêt potentiels et les incompatibilités. Ce fut le cas pour l'ex-ministre des Transports, Jean-Baptiste Djebbari, interdit de devenir vice-président de CMA-CGM ou encore Frédérique Vidal, ex-ministre de l'enseignement supérieur, interdite de rejoindre une école de commerce financée par des subventions.

Concernant votre cas, la haute autorité ne dit pas non mais émet des réserves importantes qui peuvent faire douter les parlementaires que nous sommes du bon exercice des fonctions pour lesquelles vous nous demandez notre soutien.

Ainsi, comment envisager que le nouveau président de la RATP ne puisse de sa propre initiative contacter des ministres, tels que l'actuel ministre des transports ou encore la Première ministre, mais également s'interdire toute démarche envers les services anciennement sous votre direction et ce jusqu'au 16 mai 2025 ? Alors que la présidente de la région Île-de-France en appelle à votre pugnacité auprès, je cite, « d'un Gouvernement qui regarde ailleurs », pensez-vous pouvoir honorer cette mission avec de telles restrictions ?

Certes, cet avis n'est pas défavorable, mais il compliquera grandement votre tâche dans un contexte chargé d'ouverture à la concurrence des transports publics en Île-de-France et à quelques encablures des Jeux olympiques et paralympiques de 2024. N'y avait-il pas d'autres candidatures aptes au poste auquel vous prétendez ? Un processus de recrutement était pourtant engagé et de nombreux candidats étaient en cours d'audition.

Votre candidature confirme les reproches que la Cour des Comptes a pu adresser à l'Afitf, qualifiée de quasi-coquille vide. Cette nouvelle candidature pourrait-elle annoncer un recul sur des projets ferroviaires nationaux structurants, alors que nous avons tant besoin d'investissements dans ce domaine ? Pensez-vous pouvoir mener de front cette double présidence ? Comptez-vous démissionner de l'Afitf ?

Nous nous opposerons à votre nomination à la présidence de la RATP. L'objet de notre opposition ne portera donc pas tant sur vos compétences éprouvées, que sur l'obstination du Président de la République à préférer le bras de fer à la transparence.

M. Jacques Fernique. - Le cheminement inédit de votre candidature nourrit des questions sur cette bifurcation qui vous fait lâcher l'Afitf et qui peut passer à tout le moins pour de la désinvolture - et vos explications consistant à dire que le poste a été vacant après votre nomination à l'Afitf ne répondent pas à toutes les questions. L'avis de la HATVP ne conclut pas à l'incompatibilité, mais ses réserves ne sauraient être sans conséquences sur l'exercice pratique de vos fonctions. Comment comptez-vous enrayer la dégradation du service public, hisser l'offre à la hauteur de nos ambitions de progression des transports publics en part modale ? Comment régler les problèmes de formation et de ressources humaines aussi bien que d'investissement pour faire face aux enjeux de la transition énergétique ?

Comment mener à bien les transformations lourdes nécessitées par les carences d'accessibilité au réseau pour les personnes handicapées ? Quelles actions pour améliorer la qualité de l'air dans le métro où les taux de particules fines sont trois fois plus élevés que dans l'air extérieur ? Et finalement, comment l'ouverture à la concurrence pourrait-elle ne pas désorganiser ce service, creuser les inégalités, et finalement compromettre la continuité du service public ?

M. Gérard Lahellec. - J'exprimerai d'abord notre inquiétude pour l'avenir de l'Afitf, que nous pensions avoir stabilisée avec vous à sa tête... Votre candidature est un événement en elle-même puisque nous n'avons jamais eu à recevoir un ancien Premier ministre aussi rapidement après son départ de Matignon. Du reste, l'hypothèse même de votre candidature honore vos compétences et nous partageons pleinement, sur ce point, l'analyse qui a conduit à ce que vous soyez devant nous. Mais je crois aussi qu'on a pensé à vous pour ce poste eu égard à l'ampleur de la tâche à accomplir et des difficultés qui sont devant nous. La RATP est en crise et les conséquences sont d'ampleur nationale, puisque l'entreprise s'est étendue bien au-delà de l'Ile-de-France - elle est présente par exemple en Bretagne. Chacun a ses responsabilités, mais je veux me faire l'écho de toutes les AOM qui sont confrontées à de grandes difficultés depuis la crise sanitaire : la baisse de la fréquentation n'est pas résorbée, je crois que le rattrapage nécessite une grande ambition pour les transports publics.

Nous reconnaissons pleinement vos compétences, nous n'avons pas de suspicion à votre égard, mais nous aurions aimé débattre plus largement et plus fortement des transports publics, de la situation des AOM, de la situation sociale dans les entreprises de transports - autant de débats en suspens, qui nous conduisent à refuser de participer au vote sur votre candidature.

M. Bruno Belin. - Je veux dire au candidat, à titre personnel, qu'il a toute ma confiance et que je prends pleinement acte de ses compétences pour ce poste. Vous voulez gagner des parts de marché mais vous allez commencer avec une grève, ce n'est guère favorable à votre entreprise. J'ai découvert le métro de Berlin et il m'a semblé bien plus propre que celui de Paris : qu'en pensez-vous ? Et la sécurité ? Nous savons aussi que le Charles-de-Gaulle Express ne sera pas prêt pour les Jeux olympiques de juillet 2024 : comment allons-nous acheminer le surcroît de voyageurs et désengorger le nord de Paris pendant cette période ?

M. Jean Castex. - Je comprends que vous regrettiez amèrement mon départ de l'Afitf car je ne vais pas cumuler les deux fonctions, ce sera l'affaire des décrets de nomination. Au moins m'accorderez-vous le bénéfice de la cohérence, je reste dans le même domaine, les transports collectifs. Pour expliciter mes raisons, je me réfèrerai à ce que j'ai dit aux Français lors de mon départ de Matignon : je leur ai dit que je quittais la vie politique nationale, mais que j'entendais continuer à me rendre utile - c'est ce que j'essaie de faire aujourd'hui car, en mon âme et conscience, il me semble que je serai plus utile à la RATP qu'à l'Afitf, les enjeux sont différents.

Il ne m'appartient pas de commenter l'avis de la HATVP, mais de l'appliquer. La restriction porte sur l'ouverture à la concurrence - rien ne m'empêche donc, par exemple, d'appeler le ministre de l'intérieur sur des questions de sécurité, celui de l'économie pour le prix de l'énergie. J'insiste : c'est l'AOM IDFM qui organisera l'ouverture à la concurrence, qui fera les lots et choisira les prestataires. Je comprends vos questionnements, j'ai moi-même écrit à Didier Migaud pour me faire une opinion claire car je suis concerné au premier chef - j'engage ma responsabilité ; il m'a répondu précisément et avec suffisamment de clarté, dans le sens que je vous ai dit. Mon objectif, ici, ce n'est pas d'obtenir un poste ni un honneur, je suis déjà « casé », mais bien d'être utile à mon pays. Et vous savez que lorsqu'on « recase » un responsable, c'est plutôt dans une sinécure, ce qui n'est pas le cas à la RATP, vous en conviendrez volontiers... Mon sujet ici, c'est d'utiliser mes compétences au service des Français, du service public ; il y avait certes d'autres candidats, mais il a dû sembler, c'est une hypothèse, qu'une expérience politique et publique pouvait être un plus dans les circonstances actuelles.

Sur les AOM, je suis d'accord, leur situation mériterait un autre débat que dans cette enceinte.

Sur la propreté, un nouveau marché vient d'être passé par la RATP, il me semble porteur de progrès, je suivrai ce dossier de près.

Le CDG Express intéresse certes la RATP, mais elle n'est pas le seul responsable et on sait depuis longtemps que cette nouvelle ligne ne sera pas terminée pour 2024, ni la ligne 17 qui est censée rejoindre l'aéroport. Le RER B va être plus sollicité encore pour les Jeux olympiques et paralympiques, c'est un défi.

Monsieur Belin, je tiens à la disposition de votre commission le nombre de jours de grève.

M. Guillaume Chevrollier. - Vous aurez été président de l'Afitf pendant deux mois et 19 jours, vous avez été Premier ministre pendant un an et dix mois, vous avez été président de l'Agence nationale du sport (ANS) pendant un an et deux mois, secrétaire général adjoint de la présidence de la République pendant un an et deux mois, conseiller aux affaires sociales pendant deux ans : je ne doute pas de vos compétences pour présider la RATP, mais tiendrez-vous le mandat de 5 ans ? Les enjeux sont importants, vous l'avez dit, et je crois que la RATP a besoin d'une présidence dans la durée pour mener à bien tous ses chantiers, parmi lesquels la qualité du réseau, la régularité du trafic, mais aussi la question du financement. Avec la dette liée à la pandémie, l'augmentation du coût de l'énergie, le financement des nouvelles lignes, il manquera de l'argent à la RATP ; dans ces conditions, que pensez-vous de l'augmentation du Pass Navigo à cent euros ? Est-il socialement supportable que les usagers seuls payent tous les surcoûts, faute de modifier les règles du versement mobilité ?

La qualité de l'air, ensuite, est un sujet majeur, on sait qu'il y a beaucoup de particules fines sur les quais du métro : que comptez-vous faire ?

M. Michel Dagbert. - Merci pour votre propos liminaire qui a largement couvert le spectre de nos questions sur les fonctions que, à titre personnel, j'espère vous voir occuper d'ici peu.

La RATP est un consommateur important d'énergie : quelle stratégie comptez-vous mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs vertueux définis en la matière ? Quelle sera votre stratégie managériale pour que le service public continue d'être, pour les usagers et les clients, cette vitrine si importante à la conquête de nouveaux marchés ?

M. Rémy Pointereau. - Je ne doute pas non plus de vos capacités à gérer la RATP. Savez-vous si l'État entend mobiliser des recettes fiscales pour couvrir le milliard d'euros supplémentaires en contrepartie de la couverture des dépenses de préexploitation pour la RATP par IDFM ? C'est un engagement pris par Édouard Philippe, alors Premier ministre, en janvier 2020 : sera-t-il tenu ? Qu'en est-il, ensuite, du financement de la pré-exploitation du Grand Paris Express ? Enfin, que faire contre les arrêts maladie abusifs et le recours aux grèves perlées à la RATP ?

M. Fabien Genet. - Une petite confidence : lorsque nous vous avons auditionné il y a trois mois, j'avais le sentiment qui peut être le vôtre aujourd'hui, car vous étiez déjà venu en Saône-et-Loire garantir le financement de la mise en deux fois deux voies de la route centre Europe Atlantique (RCEA). Vous étiez même venu, plus près de chez moi encore, inaugurer les pistes de l'aéroport de Saint-Yorre - au point que je me suis demandé, en juillet dernier, si l'on ne risquerait pas le conflit d'intérêt lorsque, une fois que vous seriez à l'Afitf, je serais venu négocier avec vous le financement complémentaire des viaducs de Charolles et de La Roche de Solutré... Vous comprendrez donc que vous voir quitter l'Afitf m'enlève un certain poids, ce dont je voulais vous remercier...

Est-il exact que la délibération n° 2022-380 de la HATVP du 18 octobre 2022 dispose, dans son 8ème considérant, que « M. Castex devra, dans le cadre de sa nouvelle activité professionnelle, s'abstenir de toute démarche, y compris de représentation d'intérêts, auprès des membres du gouvernement en exercice qui l'étaient également lorsqu'il était Premier ministre ainsi que des membres de son cabinet qui occupent encore des fonctions publiques ». Je ne lis guère, dans ce considérant, l'interprétation que vous nous dites être celle de Didier Migaud : la Haute autorité aurait-elle pris une autre délibération que nous ignorerions ?

Ensuite, pour les infrastructures, je déplore votre départ de l'Afitf. Je n'aurais pas l'outrecuidance de vous demander qui va vous remplacer, mais cela ne sera pas simple. Quand Paris bruisse de rumeurs de dissolution, une future ancienne Première ministre serait peut-être intéressée... nous attendrons de voir.

Enfin, le rapport sénatorial sur les incidents du Stade de France a montré que la grève mal anticipée sur le RER B avait été le fait générateur des incidents qui se sont ensuite aggravés en cascade. Comment un pays qui ne sait pas garantir la continuité du service public pourrait-il recevoir dans de bonnes conditions des événements de l'importance des JO et de la Coupe du monde de rugby ?

M. Jean-François Longeot, président. - Le candidat, ancien Premier ministre, pourrait être victime de sa compétence...

M. Jean Castex. - Le considérant n° 8 de la délibération de la HATVP, que vous citez à bon titre, commence par : « à cet effet ». C'est qu'il renvoie au considérant précédent, le n° 7, lequel indique ceci : « bien que des relations existent nécessairement entre l'État et un établissement public qui en relève, il apparaît nécessaire, dans le contexte de mise en oeuvre de l'ouverture à la concurrence des transports publics en Île-de-France, d'encadrer les futures relations professionnelles de Monsieur Castex afin de prévenir tout risque de mise en cause de l'indépendance et de la neutralité de l'administration ». Le considérant n° 8 précise le précédent et les restrictions dont il est question portent donc sur le domaine de la concurrence.

J'ai lu le rapport sénatorial sur les incidents du Stade de France, je peux vous assurer que j'en tiendrai le plus grand compte. Le hasard veut qu'en venant ici, j'ai croisé Jean-Pierre Farandou, le président de la SNCF : je compte avoir les relations de travail les plus fluides possibles avec lui. Quant à la capacité à organiser de grands événements sportifs, notre pays en a déjà fait la preuve. Je le dis aussi comme ancien délégué aux grands événements sportifs, et quoiqu'on parle surtout des trains qui n'arrivent pas à l'heure.

J'ai exercé plusieurs mandats pour de courtes durées, c'est exact, mais je ne suis pas l'instigateur de cette brièveté, les élections présidentielles ont interrompu mes fonctions de secrétaire général adjoint à l'Élysée, puis j'ai quitté l'ANS lorsque le Président de la République m'a demandé de devenir Premier ministre... Pour le cas présent, je crois, sans mésestimer l'Afitf, qu'il n'aurait pas été responsable de refuser la présidence de la RATP.

Quels financements affecter au transport, faut-il augmenter le Pass Navigo ? Ce n'est pas le président de la RATP qui en décide, c'est l'État pour le versement mobilité et IDFM pour le Pass Navigo. Ce que j'observe, c'est que nous devrons trouver des ressources supplémentaires, toutes les données comparatives le montrent. La Cour des comptes a rappelé que les recettes de la billetterie en Ile-de-France couvraient le quart du coût d'exploitation des transports, c'est moins que partout ailleurs. Et pour que ce soit tolérable, il faut des paniers de recettes. La crise énergétique montre les défauts de la dépendance à une seule ressource, il faut augmenter le panier de recettes.

Le Grand Paris Express, grand chantier s'il en est, aura un coût d'exploitation qui inquiète l'AOM, chacun peut le comprendre. Le Premier ministre, en janvier 2020, avait parlé d'une affectation de recettes de l'État ; cependant, c'était deux mois avant la crise sanitaire, une période peu propice à prendre une telle décision. Vous n'êtes pas sans savoir, cependant, que pendant la crise sanitaire j'ai pris des décisions assurant la survie des AOM - au point même que, pour IDFM, nous sommes allés au-delà du nécessaire et que cette AOM a dû restituer des sommes à l'État.

La qualité de l'air est un enjeu prioritaire, la RATP a adopté un plan d'action qui commence par surveiller la qualité de l'air. Airparif a conduit en juin dernier une expertise qui a montré que l'outil de mesure était l'un des plus complets au monde. L'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a conduit elle aussi une étude qui, en juin dernier également, a établi des valeurs guides et constaté l'absence d'effet sanitaire en l'état des connaissances scientifiques, pour proposer ensuite des valeurs indicatives pour inciter les opérateurs à mener des actions d'amélioration de la qualité de l'air. Des contentieux sont engagés par des associations, la RATP est mobilisée sur ce sujet. Dans les nouveaux matériels roulants, les émissions particulaires sont prises en compte.

M. Éric Gold. - Je vois votre possible nomination avec intérêt. La RATP est un opérateur mondial de transports urbains implanté dans quinze pays et sur quatre continents, qui exploite au quotidien des transports traditionnels comme le bus, le métro, le tram mais aussi de nouvelles mobilités en tant que partenaire sur les navettes autonomes ou les parkings intelligents connectés.

Certes, la RATP est principalement implantée en Ile-de-France, mais les déplacements de demain, s'ils doivent être innovants, ne seront pas seulement urbains ; dès lors, aurez-vous comme défi d'accompagner les déplacements innovants aussi en dehors des zones fortement urbanisées ? Quelles pistes la RATP pourrait-elle suivre au profit des territoires ?

M. Ronan Dantec. - La RATP est devenue l'un des grands leaders mondiaux des transports urbains, ses enjeux de développement à l'international sont donc très importants ; mais en vous développant à l'international, allez-vous seulement chercher à prendre des parts de marché, ou bien chercherez-vous aussi à compter davantage pour la transition écologique, avec des projets mieux intégrés et qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre ?

M. Frédéric Marchand. - La RATP a défini un champ d'expertise sur bien des domaines : les télécommunications, l'immobilier, la logistique urbaine, la gestion de l'énergie, toute une palette de savoir-faire intégrés et complémentaires à l'activité de transport, au point que le groupe, en janvier 2021, a lancé sa filiale RATP Solutions Ville. Quelle place entendez-vous donner à cet « apporteur de solutions » ?

M. Didier Mandelli. - Une remarque : vous dites, si j'ai bien compris, vouloir recentrer l'activité de la RATP sur son coeur de métier et ne plus considérer les filiales ni le développement à l'international, cela me paraît dangereux.

À titre personnel - mon groupe politique ne donne pas de consigne de vote et laisse chacun libre de son choix -, je ne voterai pas pour votre candidature. D'abord, parce que je l'ai déjà fait il y a trois mois pour l'Afitf. Ensuite, parce que je crois que votre candidature représente un message du Président de la République qui va contribuer à éloigner nos concitoyens de la chose publique : il disait en finir avec « l'ancien monde » où le pouvoir plaçait ses candidats aux postes de responsabilité, je ne vois nulle rupture avec ces pratiques dans votre candidature. Ce choix n'a rien à voir avec vos compétences ni votre capital de sympathie.

M. Jean Castex. - Je le regrette...

M. Didier Mandelli. - J'ai des principes...

M. Jean Castex. - Je ne crois enfreindre aucun principe. Quant à l'idée de ne plus tenir compte des filiales, j'ai dû mal me faire comprendre car je ne les oppose pas du tout au coeur de métier, j'ai juste parlé de la cohérence qu'il faut entre ce coeur de métier et les activités développées par les filiales. Il faut trouver l'équilibre, ce qui est vrai d'ailleurs pour la concurrence, car si l'on veut pouvoir entrer sur les marchés étrangers, se développer à l'international, on ne peut dans le même temps vouloir fermer son marché domestique. Nous avons un savoir-faire sur le métro automatique, il faut l'exporter davantage. L'autre marque de fabrique de la RATP, c'est la fabrication de la ville, les transports dans le tissu urbain : c'est un atout à faire valoir. Dans le monde rural, la RATP expérimente des véhicules autonomes susceptibles de rouler dans des zones rurales- il faudra voir ce que cela donne, même si le coeur de métier concerne surtout les villes.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Vote sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Jean Castex, aux fonctions de président-directeur général de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)

M. Jean-François Longeot, président. - Nous avons achevé l'audition de M. Jean Castex, candidat proposé par le Président de la République pour exercer les fonctions de président-directeur général de la Régie autonome des transports parisiens (RATP). Nous allons maintenant procéder au vote sur cette proposition.

Le vote se déroulera à bulletin secret, comme le prévoit l'article 19 bis de notre Règlement. En application de l'article 1er de l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote, les délégations de vote ne sont pas autorisées.

Je vous rappelle que le Président de la République ne pourrait procéder à cette nomination si l'addition des votes négatifs des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat représentait au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions.

Il est procédé au vote.

La réunion est close à 18 h 50.

Après dépouillement du scrutin le mercredi 9 novembre, simultanément à celui de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale, sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Jean Castex aux fonctions de président-directeur général de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), le résultat du vote est le suivant :

Nombre de votants : 28

Bulletins blancs : 2

Bulletin nul : 0

Suffrages exprimés : 26

Pour : 18

Contre : 8

La commission a donc donné un avis favorable à la nomination de M. Jean Castex aux fonctions de président directeur général de la RATP.

Mercredi 9 novembre 2022

- Présidence de M. Didier Mandelli, vice-président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

M. Didier Mandelli, président. - Je vous propose de débuter notre matinée avec la désignation d'un rapporteur pour avis sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture, qui serait examiné au fond par la commission des affaires sociales.

J'emploie le conditionnel car ce texte devrait être présenté en Conseil des ministres aujourd'hui, puis déposé sur le Bureau du Sénat. L'examen de ce texte en commission des affaires sociales, ainsi qu'en a décidé la dernière conférence des Présidents, aura lieu le mercredi 7 décembre au matin. Notre commission se réunira quant à elle le mardi 6 décembre à 17 heures. L'examen en séance publique se déroulera le mardi 13 décembre après-midi et, éventuellement, le soir.

Sur les 28 articles qui devraient composer le projet de loi, 4 articles relatifs au secteur des transports pourraient donc directement entrer dans le champ de compétences de notre commission et seraient, à ce titre, susceptibles d'être délégués au fond à notre commission.

Outre deux articles visant à corriger des erreurs matérielles ou des références, un article devrait porter sur la taxation des véhicules à moteur, et plus spécifiquement sur les péages applicables aux véhicules de transport de marchandises par route. Un quatrième article devait porter sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires.

D'autres articles portant sur des domaines aussi variés que le droit des sociétés ou la commande publique - pour ne citer que quelques exemples -, pourraient être délégués pour traitement au fond à d'autres commissions. Sous réserve du dépôt du texte, les commissions des finances, des lois et des affaires économiques devraient, en effet, elles aussi être concernées par des délégations au fond par la commission des affaires sociales.

Le calendrier d'examen de cette réforme technique s'annonce particulièrement serré puisque nous disposerons d'à peine un mois entre le dépôt du texte et son examen en commission. Mais je ne doute pas que le rapporteur que nous allons désigner dès à présent réussira à conduire ses travaux dans ces délais.

J'ai reçu la candidature de M. Cyril Pellevat. Je vous propose donc de le désigner en qualité de rapporteur pour avis.

Il n'y a pas d'opposition ?

La commission demande à être saisie pour avis sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture, sous réserve de sa transmission, et désigne M. Cyril Pellevat rapporteur pour avis.

Enjeux de la COP15 Biodiversité - Audition de Mme Sylvie Lemmet, ambassadrice déléguée à l'environnement

M. Didier Mandelli, président. - Madame l'ambassadrice, mes chers collègues, à moins d'un mois d'une COP15 biodiversité décisive, maintes fois repoussée depuis deux ans en raison de la « stratégie zéro Covid » de la Chine, pays organisateur, nous sommes heureux de vous accueillir pour faire le point sur les ambitions et les stratégies portées par la France afin d'aboutir à un cadre mondial ambitieux et transformateur pour protéger et restaurer la nature.

Cette COP biodiversité marque un moment charnière : les 196 parties à la Convention sur la diversité biologique auront la lourde et impérieuse tâche de définir le nouveau cadre mondial pour la préservation de la biodiversité, à un moment où les pressions qui s'exercent sur le vivant n'ont jamais été aussi fortes. Le rapport de l'IPBES de 2019
- souvent présenté comme le GIEC de la biodiversité - a alerté sur le fait que « la nature décline globalement à un rythme sans précédent dans l'histoire humaine » et que « le taux d'extinction des espèces s'accélère, provoquant dès à présent des effets graves sur les populations humaines du monde entier ». Selon le rapport Planète vivante 2022, établi par le Fonds mondial pour la nature (WWF), « entre 1970 et 2018, la taille moyenne des populations de vertébrés sauvages a décliné de 69 % ». En moins d'un demi-siècle, les effectifs de plus de 32 000 populations de mammifères, d'oiseaux, d'amphibiens, de reptiles et de poissons ont chuté des deux tiers, soit un rythme de 100 à 1 000 fois supérieur au taux naturel d'extinction. C'est une disparition à bas bruit, moins visible et perceptible que le changement climatique, mais dont les effets sur les écosystèmes et l'économie n'en sont pas moins colossaux.

Les causes de cette perte de biodiversité sont désormais identifiées au regard de l'évolution des savoirs scientifiques relatifs aux dynamiques des espèces : les changements d'usage des terres ; la surexploitation des ressources et la déforestation ; le changement climatique ; la pollution des eaux, des sols et de l'air et les espèces exotiques envahissantes.

Afin de lutter efficacement contre l'érosion de la biodiversité, il faut lutter contre chacune des pressions qui s'exercent sur les écosystèmes dans le cadre d'actions cohérentes et coordonnées, en visant autant que possible les mesures génératrices de cobénéfices pour le climat et la biodiversité. En 2021, le GIEC et l'IPBES ont d'ailleurs produit pour la première fois un rapport commun sur la biodiversité et le changement climatique, qui soulignait notamment que la limitation du réchauffement climatique pour assurer un climat habitable et la protection de la biodiversité sont des objectifs synergiques.

Nous devons être ambitieux face à cette urgence environnementale, mais également réalistes et pragmatiques : aucun des objectifs d'Aichi, fixés il y a une décennie pour enrayer la perte de biodiversité d'ici 2020, n'a été atteint. Ce triste constat ne doit pas conduire à l'inaction, mais à la définition d'un cadre qui fait l'objet d'un meilleur suivi, avec des évaluations régulières et des cibles partagées. Il faut fixer des objectifs qui permettent d'inverser la tendance, mais en aidant les pays pour qui la marche pourrait être trop haute. C'est tout l'intérêt de la diplomatie environnementale et le rôle des COP que de fixer un cap, de partager les instruments de navigation et de faire face ensemble aux tempêtes.

À ce titre, j'aimerais vous interroger sur la lecture que vous faites des relations internationales à l'aune des ambitions en matière de biodiversité, notamment sur le rôle de la Chine et des États-Unis, et à la suite des changements électoraux intervenus récemment, au Brésil, en Grande-Bretagne, en Italie et en Australie pour n'en citer que quelques-uns.

Après avoir rappelé les défis qui se présentent à nous, je vais donner la parole au président du groupe de suivi « Enjeux internationaux-Climat-Environnement-Développement », pour qu'il aborde les enjeux et les mécanismes des négociations internationales sur la biodiversité. Je vous céderai ensuite la parole pour un propos liminaire, tout en rappelant qu'une délégation de notre commission se rendra à Montréal du 11 au 14 décembre prochain dans le cadre de la COP15, composée de Guillaume Chevrollier, Jean-Michel Houllegatte, Denise Saint-Pé et Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. - Madame l'ambassadrice, mes chers collègues, le Président vient de dresser un tableau juste des menaces pesant sur la biodiversité et des facteurs contribuant à son érosion, qui ne prête pas à l'optimisme.

Le chiffre sur la diminution du nombre de vertébrés en cinquante ans est très significatif. La fenêtre d'action se rétrécit et il est nécessaire de sortir des grands principes et des phrases convenues. La COP doit renforcer l'efficience des mécanismes d'action.

Au sein du groupe de suivi que j'ai l'honneur de présider, certains de mes collègues ont déjà pu entendre Madame l'ambassadrice. Fin octobre, un certain nombre de responsables de grandes associations de protection de l'environnement, du WWF et de l'UICN ont été entendus. Ils proposent d'aller vers des cibles mieux chiffrées et mieux échelonnées dans le temps. Des évaluations périodiques sur l'état de la biodiversité seront nécessaires.

La France est très engagée en amont de cette COP, notamment pour défendre l'objectif de protection de 30 % des territoires terrestres et maritimes. Chaque pays doit être en mesure de produire des propositions chiffrées, même la Chine, habituellement réticente à prendre des engagements précis et mesurables.

La réforme des financements interroge également, tout comme la convergence avec les financements liés au climat ainsi que le renforcement des méthodes de suivi.

Notre optimisme est donc loin d'être béat. La guerre en Ukraine, les évolutions géopolitiques, les tensions inflationnistes, les crises économiques ne plaident pas pour un accord ambitieux et transformateur. Si la COP a lieu au Canada, c'est toujours la Chine qui la préside. Que cherche-t-elle à travers cette COP ? La déclaration de Kunming, où la COP devait avoir lieu initialement, est-elle encore d'actualité ou déjà dépassée ?

Avec le concept de One Health, qui apparait depuis quelques années et prône une santé unique, humaine, animale et environnementale, la COP devra consacrer un volet de son accord final aux enjeux de santé globale.

Mme Sylvie Lemmet, ambassadrice déléguée à l'environnement. - Mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, merci beaucoup de m'avoir invitée, en compagnie de Virginie Dumoulin de l'Inspection générale de l'environnement au ministère de la transition écologique, avec qui je travaille pour l'ensemble de ces négociations.

La COP15 qui se tiendra à Montréal en décembre a lieu dans le cadre de la Convention sur la biodiversité, une des trois conventions établies à Rio en 1992, avec la Convention sur le climat et la Convention sur la désertification.

Cette Convention repose sur trois piliers : la préservation et la conservation de la nature ; l'utilisation durable des ressources tirées de la nature et le partage des avantages de l'exploitation des ressources génétiques.

À la différence de la COP climat qui se réunit chaque année, la Convention sur la biodiversité a lieu tous les deux ans. L'objectif de la négociation prévue à Montréal est d'établir un cadre décennal, qui succède aux objectifs d'Aichi, qui n'ont pas été atteints ainsi que l'a rappelé le président. Depuis 2010, la biodiversité se dégrade. Des chiffres et des rapports, dont celui de WWF en témoignent.

La dégradation de la biodiversité est liée à cinq causes : le changement d'usage des terres et des mers dû à l'emprise de l'agriculture et de l'urbanisation ; la surexploitation des espèces sauvages avec pour marqueur le plus évident la surpêche ; le changement climatique, dont l'impact sur la biodiversité est de plus en plus important ; la pollution chimique et les espèces exotiques envahissantes.

Le cadre doit se pencher sur chacune de ces causes. Selon les experts, le cadre défini à Aichi a échoué faute de mécanismes d'accompagnement des cibles, de rapportage, de stock-taking ou encore d'état des lieux chemin faisant. Ces mécanismes devraient désormais être inclus dans le cadre mondial.

La question financière est centrale : les pays en développement trouvent, à juste titre, que les mesures liées à la biodiversité sont onéreuses. Un soutien plus volontariste des pays développés sera nécessaire.

Le premier objectif du cadre concerne la réduction des menaces pesant sur la biodiversité avec pour cibles : la conservation, notamment avec la protection de 30 % des terres et des océans - la France et le Costa Rica ont initié une coalition pour la Haute ambition pour la nature et les peuples (HAC) qui compte 110 pays et 5 nouveaux pays ont adhéré lors de la COP27 à Charm el-Cheikh ; l'interdiction du commerce et de l'utilisation des espèces sauvages ; les espèces exotiques envahissantes ; la réduction de la pollution ; le lien entre le changement climatique et la biodiversité.

La deuxième série de cibles se rapporte à la conservation et à l'utilisation durable des ressources notamment via une pêche et une gestion durable des systèmes productifs. En matière d'agriculture, la France et l'Union européenne plaident pour un développement des pratiques respectueuses de l'environnement. Autant de points qui ne font pas non plus l'unanimité parmi les États parties à la Convention sur la diversité biologique.

Le troisième objectif est lié à l'accès et au partage des avantages issus des ressources génétiques, le DSI. Le génome des ressources génétiques a été numérisé. Ces ressources ne sont pas soumises à des redevances pour leur utilisation, ce que les pays en développement trouvent injuste. Les pays développés pensent qu'il est nécessaire que la recherche puisse poursuivre son travail. Les pays africains ont d'ores et déjà annoncé que sans solution sur ce sujet, il n'y aurait pas d'accord à Montréal.

Un dernier objectif a trait aux moyens mis en oeuvre avec une diminution des subventions et une augmentation des financements.

Comme pour l'Accord de Paris, les plans sur la biodiversité devront être élaborés de la façon la plus homogène possible, afin d'être compilables et comparables. À la différence de ce qui existe actuellement, le processus de reporting devra utiliser des indicateurs similaires. Un processus d'état des lieux à mi-chemin devra être réalisé d'ici à 2030, afin de permettre un renforcement de l'ambition si l'état d'avancement est insuffisant. Ce qui figurait dans l'Accord de Paris deviendra donc la norme minimum.

La France et l'Union européenne souhaitent un cadre ambitieux. Le texte et les négociations ont été préparés pour un dernier tour de négociations durant la première semaine de décembre. Les ministres prendront ensuite le relais pour le segment de haut niveau afin de trancher les aspects les plus complexes.

La France et l'Union européenne insistent pour que figurent dans le texte : l'augmentation de la surface des écosystèmes naturels, leurs connectivités et leur intégrité ; le taux et le risque d'extinction des espèces ainsi que la diversité génétique des espèces.

La France souhaite également que la vision du cadre pour 2030 soit claire et communicable. Il est proposé a minima : d'arrêter et d'inverser le déclin de la biodiversité - certains pays estimant qu'inverser ce mouvement en huit ans est impossible ; la protection de 30 % des terres et des mers ; la restauration de 3 milliards d'hectares de terres dégradées ; une réduction quantifiée des risques et des usages liés aux pesticides et aux engrais ; une augmentation des pratiques agroécologiques ; un point sur les flux financiers - en dehors du montant transféré du Nord vers le Sud, un alignement des flux financiers avec les acteurs privés ou publics dans le monde est nécessaire. L'article 2C de l'Accord de Paris indiquait déjà que les flux financiers devaient être alignés avec une trajectoire compatible avec ledit accord. Cet article a impacté les développements européen et français, privés comme publics ; une obligation pour les entreprises de faire connaitre leur impact et leurs dépendances en matière de biodiversité ; une mobilisation de l'ensemble des sources de financement.

Les pays en développement souhaitent que le DSI, c'est-à-dire l'accès et le partage des avantages issus des ressources numériques, soit pris en compte et qu'un financement plus important soit mis en oeuvre du Nord vers le Sud.

Où en est-on aujourd'hui ? Je dirais que nous sommes encore assez loin de l'atteinte d'un accord ambitieux. Montréal n'est pas une promenade de santé, mais une véritable négociation, qui peut réussir, mais également échouer. Les forces en présence à la COP15 et les exigences de chacun sont très complexes. Un certain nombre de pays, à l'image du Brésil, sont peu ambitieux et peu aidants sur le sujet de la biodiversité. Le Brésil a beaucoup pesé dans les négociations pour diminuer la plupart des objectifs tout en demandant d'importants financements supplémentaires.

Une alliance des pays du Sud, en particulier l'Afrique et quelques pays d'Amérique latine, demande la création d'un fonds mondial en matière de biodiversité, comme il en existe sur le climat. La plupart des pays donateurs sont contre dans la mesure où il existe déjà le fonds mondial pour l'environnement, récemment augmenté, et dont une part importante est consacrée à la biodiversité.

Les pays du Sud plaident pour que les pays développés leur transfèrent 100 milliards par an. Actuellement, l'ensemble de ces transferts est de 6 milliards. Le fossé est important et les pays donateurs sont dans l'incapacité de répondre à cette demande.

De nombreuses solutions sont proposées pour le DSI venant compliquer le protocole de Nagoya, difficilement mis en oeuvre au niveau national.

La guerre en Ukraine a ravivé les tensions géopolitiques, réduisant les marges de manoeuvre des pays donateurs. Le renchérissement des prix agricoles n'incite pas à plus d'ambition en matière d'agroécologie. La mobilisation politique sur la biodiversité n'est pas au niveau de la mobilisation en matière climatique, sauf peut-être en France et en Europe.

Les résultats des élections au Brésil ne changent pas la donne. Le président Lula, même s'il est plus ambitieux en matière environnementale, ne modifiera pas le rôle que le Brésil entend jouer en tant que porte-parole des pays non alignés.

Les États-Unis ne font pas partie de la convention sur la biodiversité, ce qui complique les choses pour l'Europe, qui se retrouve en première ligne, regardée comme un « vilain donneur de leçons ». Des coalitions de pays ambitieux se créent néanmoins, y compris avec des pays d'Amérique latine qui ne sont pas alignés avec le Brésil.

Concernant la mobilisation des ressources financières, la France a anticipé la COP15 en doublant son financement en matière de biodiversité à travers l'Agence française de développement (AFD), et en augmentant de 40 % sa contribution au Fonds pour l'Environnement mondial (FEM).

Actuellement, seuls 17 % des territoires sont protégés dans le monde. L'accompagnement vers les 30 % devrait se faire via la Coalition de la haute ambition qui s'est dotée d'un secrétariat et pourra proposer des appuis en matière de formation, d'assistance technique, mais aussi de financement en mettant en relation les pays ambitieux et les donateurs prêts à les financer.

M. Guillaume Chevrollier. - Merci pour votre intervention. Nous souhaitons tous que la COP15 soit utile pour la biodiversité. Son érosion a des incidences très significatives sur le plan économique, avec des services écosystémiques perturbés et une dégradation du bien-être des populations. La valeur des services rendus par la nature pour l'air, l'eau, l'alimentation est évaluée à 125 000 milliards de dollars par an, soit un montant supérieur au PIB mondial. Selon le Forum économique mondial, près de la moitié du PIB à l'échelle de la planète est lié à la biodiversité, autrement dit à des écosystèmes en bonne santé et à même de fournir des services comme une eau de qualité, la pollinisation des cultures ou la lutte contre les ravageurs de cultures. Ceci posé, pensez-vous qu'il soit possible de faire entrer ces paramètres dans les négociations, dans le cadre d'éléments de langage qui puissent parler au plus grand nombre ? La biodiversité souffre de l'absence d'indicateur composite permettant d'appréhender la gravité et la rapidité de son érosion. Que pensez-vous des approches consistant à convertir les bénéfices induits par la biodiversité en termes monétaires ?

Pour rester sur les mécanismes financiers, où en est la réforme des subventions néfastes pour la biodiversité ? Selon une étude publiée en février 2022 par Business for nature, au moins 1 800 milliards de dollars de subventions publiques, soit 2 % du PIB mondial, sont à l'origine chaque année de destructions d'écosystème et d'extinction d'espèces. Comment inverser la tendance ? La COP15 est-elle l'enceinte pertinente pour négocier un cadre d'aides publiques plus favorables à la biodiversité ?

Par ailleurs, le climat et la perte de biodiversité sont devenus des risques systémiques intégrés au modèle financier. L'importance des modèles prévisionnistes a conduit les institutions financières à se doter d'indicateurs de performances climatiques et environnementales. Quels mécanismes complémentaires permettraient selon vous d'améliorer l'empreinte environnementale des outils et supports financiers, afin d'accélérer la transition vers une finance plus durable et engagée pour la nature et le climat ?

Mme Sylvie Lemmet. - L'un des problèmes les plus dirimants pour la protection de la biodiversité est qu'il n'existe pas d'éléments de langage fédérateurs, à l'instar des deux degrés pour le climat ou d'une tonne de carbone. La biodiversité est composite et parle difficilement au plus grand nombre.

La mission clé de la COP15 consiste à diminuer et inverser la tendance en matière de biodiversité, via le partage d'indicateurs compris du plus grand nombre et la mise au point d'une définition claire de ce qu'est une économie bénéfique pour la nature (nature-positive economy). Pour cela, nous souhaitons que plusieurs indicateurs soient adoptés. Certains existent déjà, d'autres restent encore à construire. La France a néanmoins toujours défendu la nécessité d'adopter des cibles même sans indicateurs, quitte à ce que ceux-ci soient ensuite ajoutés. Nous demanderons un mandat afin de continuer à négocier et adopter des indicateurs au cours des deux années suivant la COP15. La finalisation du cadre avec l'ensemble des indicateurs clés aura probablement lieu lors de la COP16.

Traduire la biodiversité sur le plan monétaire semble complexe. Pour intégrer cet aspect dans des normes comptables, une mesure unique de la valeur biodiversité devrait être prise en compte. Or il en existe plusieurs, dont celle développée par la Caisse des dépôts sur la biodiversité, fondée sur la prise en compte du nombre d'espèces moyen par hectare. Des études donnent déjà une valeur à la biodiversité, mais tant qu'un indicateur unique ne sera pas reconnu par tous et intégré dans des modèles standardisés, il sera difficile de comptabiliser la biodiversité dans le PIB. Depuis Aichi, le cadre de négociation vise à ce que la biodiversité soit intégrée dans les comptes publics. La commission de la comptabilisation des Nations unies a formulé des recommandations sur le sujet, mais celles-ci ne sont pas appliquées.

Un différend sur les chiffres existe aussi en matière de réforme des subventions néfastes. Business for Nature évoque 1 800 milliards de dollars, l'OCDE 800 milliards. Il s'agit pour les deux tiers de subventions aux énergies fossiles, néfastes également pour le climat. Les autres subventions concernent la pêche et l'agriculture. L'Europe a connu une diminution de l'ensemble de ces subventions, mais certains pays refusent de les réduire pour des raisons sociales.

L'un des points essentiels de la mise en oeuvre du cadre de la COP15 dépendra de la façon dont les grandes banques multilatérales de développement prendront en compte le sujet. La biodiversité doit être incorporée dans l'ensemble des choix publics. Seules les grandes banques pourront accompagner les pays dans des réformes de politique publique, surtout pour les pays du Sud.

M. Éric Gold. - La destruction de la biodiversité s'accélère et représente une catastrophe globale pour la planète avec des impacts sur tous les continents et territoires. Même s'il existe une volonté politique plus affirmée, beaucoup de chemin reste à parcourir. En France, un certain nombre de dispositifs permettent aux régions, aux départements, aux EPCI d'être des acteurs importants dans la limitation de la perte de biodiversité. Une stratégie nationale vise à couvrir 30 % du territoire par des aires protégées. Cette stratégie associe peu les élus locaux. Les espèces à prendre en compte sont proposées par le Muséum d'histoire naturelle. Le ministère de l'écologie se charge du programme d'actions et la Dreal coordonne. Les élus locaux sont pourtant les maillons indispensables à la réussite d'une stratégie qui se décline sur le terrain. Ne pensez-vous pas que toute stratégie nationale ne peut fonctionner que si elle associe pleinement, y compris dans sa définition, les acteurs de terrain que sont les maires ?

M. Jean-Michel Houllegatte. - Les banques européennes n'ont pas infléchi leurs financements aux énergies fossiles, mais plutôt que les flux, je voudrais évoquer les stocks. Selon le rapport de l'Institut Rousseau, sorti l'année dernière, les banques ont accumulé des centaines de milliards d'actifs financiers liés à l'exploration, l'exploitation, mais aussi le transport du charbon, du pétrole et du gaz. Les 11 principales banques européennes détiennent 530 milliards d'euros d'actifs fossiles, soit 95 % de leurs fonds propres. La dévalorisation de ces actifs détenus pourrait produire d'importantes turbulences, voire générer une nouvelle crise financière à l'image de celle des subprimes. Des travaux sont-ils en cours pour imaginer, notamment au niveau européen, un mécanisme ou une structure de défaisance qui permettraient de « dissoudre » ces actifs ?

Mme Angèle Préville. - L'une des causes de la baisse drastique de la biodiversité est la pollution, notamment chimique et plastique. Plastique dans l'estomac des cétacés, substances chimiques dans les sols, présence de DDT et PFAS, qualifiés de polluants éternels, chez les ours polaires, les raisons de la baisse de la biodiversité sont documentées.

Les composants chimiques étant déjà présents dans la nature, baisser leurs indicateurs ne sera pas forcément efficace. La sixième limite planétaire a été dépassée avec l'arrivée exponentielle de nouvelles entités chimiques dans l'environnement. Ce problème doit être pris en compte. Tout comme celui des microplastiques qui se retrouvent partout, des eaux de l'Arctique au sommet de l'Everest.

Mme Nadège Havet. - Dans un entretien croisé publié dans Ouest France récemment, Nadia Ameziane et Guillaume Massé, respectivement cheffe et directeur adjoint de la station marine de Concarneau, évoquent une sixième extinction, mais soutiennent qu'une action est encore possible à l'approche de la COP15. La rapidité des changements dans les océans dépasse les estimations du GIEC. Le réchauffement climatique a un impact sur la faune et la flore en particulier sur des organismes comme les huîtres et les moules et leurs cycles reproductifs. Avec la montée des eaux, certaines étendues d'eau douce seront à l'avenir en contact avec les océans.

La question des financements sera au coeur des enjeux de la COP15 et leur alignement sur les objectifs en matière de protection de la biodiversité sera déterminant. Il est nécessaire d'accentuer la pression sur les banques publiques de développement. Qu'est-il prévu sur ce point ?

M. Joël Bigot. - Vous indiquez que les indicateurs clés ne sont pas évidents à construire pour l'ensemble des pays. Leur finalisation est prévue à la COP16. Quelles pistes la France envisage-t-elle ? Pouvez-vous expliquer les programmes de préservation positive pays par pays ? Récemment évoqués par le Président de la République, ces contrats pourraient être finalisés par le One Forest Summit au Gabon en 2023.

Une réflexion internationale existe-t-elle pour placer les politiques de préservation de la biodiversité au-dessus des turbulences politiques ? Certains pays ont la taille d'un continent et peuvent faire basculer l'écologie mondiale. Envisagez-vous la mise en place de mécanismes qui, tout en conservant la souveraineté des pays, s'imposeraient au nom de l'intérêt supérieur de la planète en ne permettant pas de défaire ce qui a été mis en place ?

M. Jean-Claude Anglars. - Avec plusieurs de mes collègues, nous nous sommes rendus en mission au Costa Rica, pays qui, depuis la fin des années 1940, comptabilise la biodiversité. La France pourrait appliquer les mêmes critères, même si leur transposition doit tenir compte des choix collectifs de chaque pays : au Costa Rica, le critère de réussite porte sur le fait que personne n'habite plus dans le parc national de Cahuita, ce qui nous interroge.

Mme Marta de Cidrac. - Votre silence en tant qu'ambassadrice de l'environnement par rapport à la coupe du monde de football au Qatar interpelle de plus en plus mes concitoyens dans les Yvelines. Le Président a eu des mots forts lors de la COP27, mais la diplomatie environnementale est peu présente sur cet événement qui a pourtant un véritable impact sur la biodiversité et le climat.

Mme Sylvie Lemmet. - Concernant les aspects financiers en matière climatique comme de biodiversité, il est très difficile d'obtenir des chiffres uniques et consolidés, mais quoi qu'il en soit, ceux-ci sont effrayants.

Lors de la COP21, la première coalition de parties prenantes privées portait sur la diminution des actifs fortement carbonés. Se défaire d'un certain nombre de ces actifs permettait de s'acheter une vertu, mais ces actifs étaient rachetés par d'autres consortiums moins regardants. Le vrai sujet n'est donc pas d'arrêter les hydrocarbures, car nous en avons encore tous besoin, mais de planifier une trajectoire qui permettra de s'en passer d'ici à 2050, date à laquelle l'engagement a été pris de parvenir à la neutralité carbone. Une entreprise produisant des hydrocarbures qui se tourne vers les énergies renouvelables est vertueuse. L'Ademe a réalisé un très bon travail de méthodologie afin de prodiguer des conseils aux entreprises pour imaginer une pente de décroissance en lien avec les technologies existantes dans leurs domaines. Il est important pour les institutions financières d'accompagner les entreprises sur ce chemin. Cela ne signifie pas se défaire de l'ensemble des entreprises possédant des actifs carbonés, mais s'assurer que ces entreprises projettent bien de diminuer ces actifs. Les banques, les fonds de pension et les investisseurs se sont lancés dans cette démarche. Pour les y encourager, la Banque de France a mis en oeuvre à travers l'Autorité des marchés financiers (AMF) et l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), des « stress tests climatiques » qui étudient l'impact pour les banques en termes de risques physiques et de risques de transitions. Les banques doivent incorporer le fait que les politiques publiques vont évoluer, sans oublier de tenir compte du risque réputationnel. Ces aspects sont actuellement mis en oeuvre sur le climat et pour la première année l'ACPR se penche sur la biodiversité.

Sur les banques de développement, l'AFD a mis en place une méthodologie pour comptabiliser l'impact en matière de biodiversité. Le financement de la biodiversité rencontre des problèmes de méthodologie. L'AFD possède un réseau mondial de banques publiques travaillant sur ce sujet. Les grandes banques multilatérales s'y intéressent depuis peu mais sont encore dans l'incapacité de quantifier leurs financements en matière de biodiversité. Bruno Lemaire a envoyé une lettre au président de la banque mondiale pour lui demander ces chiffres avant la COP15, ce qui ne sera pas possible.

Virginie Dumoulin. - La stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) a été adoptée en mars 2021 et sera révisée à l'issue de la COP15, notamment pour y intégrer les nouveaux indicateurs. La stratégie nationale des aires protégées s'intègre dans la stratégie nationale pour la biodiversité. L'objectif de couverture de 5 % des eaux territoriales en Méditerranée sous protection forte a été ajouté par le Président de la République, ainsi que la création d'un parc national consacré aux zones humides.

Ces deux stratégies ne pourront pas être mises en oeuvre sans une déclinaison territoriale fine. Les régions sont chefs de file en matière de biodiversité. Depuis la loi dite « 3DS », elles sont chargées de l'animation du réseau terrestre Natura 2000. Le département est la seule collectivité à disposer d'une ressource fiscale dédiée, via une part de la taxe d'aménagement pour les espaces naturels sensibles qui sont en passe de devenir des aires protégées. Les EPCI ont des compétences en matière de biodiversité. Il existe un réel besoin de déclinaison territoriale. L'État ne réussira pas seul la SNB ni la stratégie nationale des aires protégées.

Concernant les indicateurs, la cible 7 vise la réduction des pollutions évoquées par la sénatrice Angèle Préville. L'Union européenne défend une cible chiffrée, notamment sur les nitrates, dont nous souhaitons qu'ils soient réduits de 50 % à l'échelle de la planète d'ici à 2030. Une cible existe également sur les pesticides, dont la seule réduction volumétrique de 50 % ne permettra pas d'éviter les impacts forts sur la biodiversité. Il est nécessaire de travailler sur les usages et sur les risques. Le sujet du plastique est également compris dans la cible 7, suggérant une élimination totale d'ici à 2030. Un travail est mené avec l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture afin de définir un indicateur commun à l'échelle de la planète pour les pesticides et que la cible de moins 50 % soit fixée même si l'indicateur n'existe pas encore.

L'un des objectifs est d'accroître de 20 % la surface des espaces naturels de la planète et d'arrêter la destruction des espèces d'ici à 2050. La liste rouge de l'UICN constitue déjà un indicateur.

Mme Sylvie Lemmet. - Le Costa Rica a connu une importante perte de biodiversité jusque dans les années 2000. Depuis lors, ce pays a reconquis l'ensemble de sa biodiversité perdue. L'objectif de la France n'est néanmoins pas d'avoir des parcs sans population. Un certain nombre d'ONG estiment d'ailleurs que la préservation de 30 % de la planète fait courir un risque aux populations autochtones des parcs, alors qu'elles sont en mesure de mieux préserver la biodiversité des endroits sensibles.

Un mécanisme qui s'imposerait à tous les pays sans renoncement à une part de souveraineté n'existe pas. C'est le drame de la gouvernance actuelle des biens mondiaux, qui demanderait que soit imposée à tous les pays une trajectoire climatique commune. Kyoto n'a pas fonctionné. La méthode mise en place avec l'Accord de Paris a aussi ses limites. Seule la convention Cites portant sur le trafic d'espèces protégées peut imposer des mesures et appliquer des sanctions.

M. Jacques Fernique. - Le chef d'orchestre à Montréal est la Chine. Quel est son objectif ?

Mme Sylvie Lemmet. - La Chine n'a pas exercé jusqu'à récemment une présidence très active. Il est compliqué pour un pays posant des restrictions en termes de circulation de jouer un rôle d'entremetteur. La Chine est plus à l'aise dans les relations bilatérales que dans les enceintes multilatérales. Son objectif est d'aboutir à un compromis le plus réaliste possible à Montréal, tenant compte des positions des pays ambitieux et des autres. Il est probable que la Chine exerce son plein pouvoir de présidence lors de la COP.

M. Didier Mandelli. - Merci pour cet échange riche et fructueux.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -

Projet de loi de finances pour 2023 - Crédits relatifs aux transports aériens - Examen du rapport pour avis

M. Didier Mandelli, vice-Président de la Commission. - Mes chers collègues, nous entamons aujourd'hui l'examen du premier avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2023 consacré aux crédits relatifs aux transports aériens, sur le rapport de notre collègue Évelyne Perrot. Cette séquence comprendra l'examen de neuf rapports pour avis, que les rapporteurs budgétaires de notre commission présenteront cette semaine et les deux suivantes. Cette année, parmi la priorité de nos missions régaliennes, la transition écologique est affichée comme un axe prioritaire des pouvoirs publics. Le budget est un acte fort dans lequel la Nation affirme ses priorités et détaille les moyens qu'elle consacre à l'atteinte des objectifs qu'elle se fixe. Le budget doit donc être lisible et refléter les choix du législateur et les choix politiques formulés depuis le début de ce nouveau quinquennat. Il est en effet impératif d'allouer les moyens budgétaires et humains à la bonne mise en oeuvre des ambitions environnementales, faute de quoi elles resteraient un voeu pieux. Les rapporteurs ne manqueront pas de nous livrer leur analyse à cet égard.

La maquette budgétaire devient chaque année de plus en plus complexe et ne facilite pas l'analyse. Cette année encore, les crédits alloués aux missions que nous examinons traditionnellement doivent se lire en croisant de missions ponctuelles avec la fin des crédits de paiement alloués à la mission Plan de relance et les crédits intégrés au sein du plan Investir pour la France de 2030, qui remplace la mission Investissement d'avenir. Les crédits concernent parfois plusieurs missions avec des dotations croisées.

Pour la troisième année consécutive, le PLF 2023 comporte en annexe un rapport sur l'impact environnemental du budget de l'État. Ce document vise à compiler les informations disponibles sur les moyens consacrés aux politiques environnementales. Il est regrettable que cette année encore ce rapport ait été remis tardivement. Il a seulement été diffusé par les services de Bercy le 10 octobre dernier, soit le lendemain du début de la discussion budgétaire en séance publique à l'Assemblée nationale.

Ce document montre que près de 13 % des dépenses inscrites au projet de loi de finances ont un impact sur l'environnement (9,3 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2022). Mais la très grande majorité des dépenses concerne en réalité les boucliers tarifaires gaz et électricité contribuant à un brunissement marqué du budget de l'État.

La crise énergétique que nous subissons montre à quel point la transition climatique est dépendante de facteurs socio-économiques. Le contexte économique difficile ne facilite donc pas le mouvement en faveur du verdissement de notre économie. La mission écologie illustre bien cette ambivalence. Le montant des dépenses défavorables à l'environnement a augmenté de 25 % tandis que le montant des dépenses qui lui sont favorables a baissé de 11 %, ce qui représente, au total, un effet ciseau important.

Mme Évelyne Perrot, rapporteure pour avis sur les crédits relatifs au transport aérien. - Pour la troisième année consécutive, j'ai le plaisir de vous présenter le fruit de mes travaux préparatoires en ma qualité de rapporteur pour avis du projet de budget alloué aux transports aériens, qui porte sur les crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». De manière sous-jacente, plus de 100000 emplois sont englobés dans le secteur aérien, 260000  dans la construction aéronautique et spatiale et, indirectement, le transport aérien constitue une composante essentielle du tourisme et contribue au rayonnement international de notre pays.

Je vous soumets une analyse placée sous le signe de l'efficacité, à travers cinq thèmes principaux (trois D et deux I) : désendettement, décarbonation, désenclavement, innovation et insonorisation.

Tout d'abord, ce budget annexe avoisine, dans la lignée des précédents, 2,5 milliards d'euros en dépenses et en recettes à structure constante. Il représente un effectif d'environ 10000 personnes et il doit rembourser une dette qui atteint 2,7 milliards d'euros.

L'effondrement du trafic aérien en 2020 et 2021 avait provoqué, par ricochet, celui des recettes du budget annexe essentiellement prélevées en contrepartie des services de navigation aérienne. L'endettement avait alors compensé les pertes de recettes.

L'ampleur de la reprise du trafic aérien en 2022, qui se situe à plus de 80 % du niveau de 2019, a excédé les prévisions estimées l'an dernier à 70 %. La forte reprise du trafic et des recettes a permis, dès 2022, de diminuer plus fortement que prévu le recours à l'emprunt. Les crédits pour 2023 soumis à notre approbation prévoient d'entamer une trajectoire de désendettement à partir de l'an prochain.

Bien entendu, cette construction budgétaire repose non pas sur des certitudes, mais sur une prévision officielle d'un retour à 97 % du niveau de 2019 qu'il me paraît plus prudent de ramener à 90-95 % en prenant en compte deux facteurs minorants.

Cette prévision s'appuie d'abord sur l'absence d'événements imprévus ainsi que la fin de la pandémie ;

Il faut également prendre en compte la sensibilité des consommateurs à l'augmentation du prix des billets. Certes, en 2022, l'épargne des ménages et la volonté de voyager ont pu prendre le dessus, mais aujourd'hui le coût du kérosène dans le contexte de crise énergétique, qui représente traditionnellement 25 à 35 % des charges supportées par les compagnies aériennes, a plus que doublé - passant de 500 à 1200 euros la tonne -. Je rappelle également qu'il faudra incorporer des carburants durables, entre quatre et huit fois plus coûteux que le kérosène fossile.

Les voyageurs devront donc s'acquitter d'un vrai surcoût qui s'ajoute à l'inquiétude climatique, particulièrement intense chez les jeunes générations. Cela incitera nécessairement à réduire l'appétence pour les voyages en avion, d'autant qu'il n'est pas question de « bouclier tarifaire » dans l'aérien. Avec le conflit en Ukraine, les temps de vols vers l'Asie organisés par les compagnies européennes se sont d'ailleurs allongés de plusieurs heures pour contourner les interdictions de survol de la Russie. Pour mémoire, une heure de vol a un coût d'environ 10000 euros à répartir entre 200 passagers ou plus.

Soyons donc lucides, en attendant les ruptures technologiques à venir, la trajectoire de démocratisation et de massification du voyage aérien a peut-être atteint son pic en 2019 avec 4,5 milliards de passagers.

Je formulerai deux brèves observations sur les principaux postes de dépenses du budget annexe prévus pour 2023.

La modernisation du contrôle et de la navigation aérienne nécessite des investissements d'environ 300 millions d'euros par an, en particulier pour acquérir des logiciels plus performants et harmonisés avec ceux de nos voisins européens. L'enjeu est également climatique puisqu'il s'agit, par exemple, de permettre le réglage fin des trajectoires de descente continues qui permettent de moins solliciter les moteurs. Je signale également l'avancée que constitue le programme « free route » ou « cheminements directs » qui favorise, au-dessus de 6000 mètres d'altitude, les économies de carburant en privilégiant la ligne droite ou les trajets avec vent favorable.

En fonctionnement, le principal poste de dépenses reste celui des rémunérations - qui représente la moitié du budget annexe.

J'en viens maintenant à la décarbonation et au rôle de notre maillage aéroportuaire territorial.

L'effort de décarbonation est une réalité qui s'impose aussi au secteur aérien. Le débat sur les « jets privés » le reflète à cet égard : le transport aérien privé représente globalement peu d'émissions - de l'ordre de quelques pour cent des rejets de l'aviation - mais, par personne, elles sont excessivement élevées et de moins en moins acceptées par le corps social. Comme l'a récemment souligné le ministre de la transition écologique, Christophe Béchu, devant notre Commission, l'aérien représente 3 % des émissions de la France, mais comme n'importe quel autre acteur du réchauffement climatique, ce secteur doit pleinement participer à l'effort. Tel est bien le cas pour le transport aérien public à l'échelle nationale, européenne et même internationale qui s'est aligné, le 7 octobre dernier à Montréal, sur l'objectif « zéro émission » en 2050.

Dans le débat budgétaire en cours, cela justifie l'augmentation des taxes sur les carburéacteurs prévue par l'article 8 quater du projet de loi de finances pour 2023 que nous allons examiner. Cet alignement fiscal sur les essences routières à échéance 2024 concerne les jets privés d'affaires ainsi que l'aviation de tourisme et de loisirs, y compris les hélicoptères et les ULM. J'observe que le périmètre de cette taxation va au-delà d'une des propositions de la Convention citoyenne pour le climat, soucieuse de freiner des activités aériennes qu'elle a jugées « sans utilité directe pour la société » et qui n'avait pas été reprise dans la loi « Climat et résilience » d'août 2021. J'indique également que l'article 138 de la loi « Climat et résilience » impose aux entreprises de mentionner dans leur déclaration annuelle de performance extrafinancière les conséquences sur le changement climatique de leur activité un ensemble d'informations, dont les émissions liées aux activités de transport en amont et en aval de leur activité ainsi que le plan d'actions visant à réduire les émissions.

Au-delà, le soutien des mesures favorisant le verdissement de ce mode de transport est essentiel. L'électrification des avions pour effectuer des petits déplacements ou servir à la formation des pilotes est une évolution qui va dans le bon sens d'exemplarité. Pour les trajets plus longs, des obligations renforcées d'incorporation de kérosènes durables environ quatre fois plus chers que le carburant fossile - sont nécessaires, ce que prévoit d'ailleurs le projet européen « Fit for 55 », toujours en cours d'adoption et sur lequel notre commission a travaillé en février dernier en collaboration avec la commission des affaires européennes.

Je rappelle également que les Lignes d'aménagement du territoire (LAT) présentent un réel intérêt pour la cohésion de nos territoires ; aucune alternative ferroviaire n'existe le plus souvent. Aujourd'hui, une douzaine de lignes sont financées par une contribution de 26 millions d'euros prévue pour 2023 contre 21 millions l'an dernier.

En ce qui concerne le voyage individuel en transport public, les émissions de l'aérien par personne et par kilomètre sont en moyenne européenne 14 fois supérieures à celles du train, et jusqu'à 40 fois en comparaison de notre TGV. C'est surtout la multiplication des voyages en avion sur des distances importantes qui doit constituer un point de vigilance. Pour que les voyageurs en prennent conscience, de nombreux calculateurs de CO2 sont à leur disposition et les députés proposent de compléter l'offre déjà existante. Cela donne toute son actualité à la recommandation formulée l'an passé de mieux informer les passagers sur les émissions induites par le mode de transport qu'ils choisissent.

Comme l'année dernière, j'évoquerai la dimension internationale du transport aérien, secteur extrêmement concurrentiel.

Le cadre réglementaire « Paquet 55/Fit for 55 » va, à cet égard, constituer un véritable défi pour ce secteur et nécessiter un engagement sur le long terme avec l'extinction progressive des quotas gratuits de CO2 de 2024 à 2027.

Cette année, en lien avec l'examen du projet de loi relatif à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, je souhaite souligner les liens entre la décarbonation de l'aviation et notre maillage aéroportuaire. C'est, pour se préparer à l'avion à hydrogène, une problématique un peu analogue à celle des bornes de recharge pour accompagner l'électrification du parc automobile.

Tout d'abord, au cours des auditions, les compagnies aériennes ont insisté, à propos des carburants durables (dits S.AF pour Sustainable Aviation Fuel), sur le choc auxquelles elles sont confrontées avec, d'un côté, des obligations d'incorporation qui augmentent et, de l'autre, une très grande difficulté à s'en procurer. Le ministre de la Transition écologique, Christope Béchu entendu la semaine dernière nous a rappelé que l'État consacrera 200 millions d'euros de crédits pour des appels à projets destinés à ce que les acteurs français s'emparent du sujet. La France a cependant pris un certain retard.

Par comparaison, les États-Unis, grâce à l'ampleur des surfaces cultivées, ne font pas cette distinction et subventionnent massivement non seulement la production, mais aussi la consommation de ces biocarburants d'aviation dits « 1G » pour première ou ancienne génération.

Le sujet des biokérosènes est crucial, car l'avion électrique ne pourra physiquement transporter, en plus de ses lourdes batteries, qu'une vingtaine de passagers au maximum sur des distances courtes inférieures à 400 km. Le rayon d'action de l'avion à hydrogène sera limité au moyen-courrier soit environ 4 000 km avec 200 personnes et des réservoirs quatre fois plus volumineux que sur nos appareils à kérosène. Pour les vols intercontinentaux, il n'y a pas d'alternative en vue aux carburants durables, même à l'horizon 2050.

Je soulignerai également que nos aéroports sont, pour leur part, très actifs dans leurs efforts de décarbonation. À court terme, ils visent le « zéro émission » pour les opérations au sol. Les aéroports se transforment également en centres de production et de distribution d'énergies renouvelables. En particulier, leur grande superficie leur permet de déployer des panneaux solaires qui serviront à produire de l'hydrogène vert sous forme gazeuse pour les engins au sol et de l'hydrogène liquide pour les futurs avions à hydrogène dont nos avionneurs garantissent la mise en service en 2035.

J'en viens maintenant à la question de la lutte contre les nuisances sonores. J'ai en effet entendu des représentants de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (Acnusa), afin de prendre la mesure des réalités vécues par les riverains et de leur sensibilité. Tout d'abord, contrairement à une idée reçue, la diminution du trafic aérien n'a pas pour autant réduit la perception des nuisances, car certains des riverains des aéroports ont davantage recours au travail à domicile. Les tensions n'ont donc pas diminué, d'autant que le fret aérien est revenu à son niveau de 2019 et que les vols de nuit atteignent leur plafond réglementaire.

Enfin, la généralisation des « descentes continues » permet de moins solliciter les moteurs, elle implique cependant de voler plus longtemps à basse altitude, ce qui élargit le périmètre des riverains concernés par les nuisances sonores. Il faut donc adapter les efforts de soutien à l'isolation acoustique et, dans l'immédiat, résorber les trop nombreux dossiers d'insonorisation en attente. Cela nécessite de compenser les pertes de taxe sur les nuisances sonores aériennes qui financent ces travaux et je vous propose d'adopter un amendement en ce sens, comme l'année dernière.

En conclusion, avant le conflit en Ukraine, le secteur aérien a subi le choc de la pandémie qui a engendré d'importantes difficultés financières pour de nombreux opérateurs du secteur aérien. Le soutien bienvenu des pouvoirs publics a, dans certains cas, alors été conditionné à des impératifs de décarbonation prolongés et confirmés par le législateur européen. La France a joué un rôle majeur dans l'impulsion de ce processus qui mérite d'être salué en s'engageant dans une voie d'équilibre.

Aujourd'hui, dans la période ouverte par le conflit en Ukraine, l'aviation subit des hausses de prix qui changent la donne économique tant pour les compagnies aériennes que pour les consommateurs.

J'ajoute qu'il est important de souligner la volonté réelle des aéroports de devenir respectueux de l'environnement, même s'ils sont inquiets quant au stockage des futurs biocarburants, qui représenteront des volumes importants, notamment pour les aéroports de province. Ces « petits aéroports » doivent être maintenus, car ils constituent des relais importants entre les territoires. La durée de vie d'un avion est cependant de 40 ans et la flotte ne pourra pas être entièrement renouvelée rapidement sans un colossal effort d'investissement.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs aux transports aériens, sous réserve de l'adoption de l'amendement relatif au financement de l'insonorisation acoustique.

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Je remercie la rapporteure d'avoir organisé des auditions éclairantes sur ces crédits que mon groupe votera.

J'ai noté que le trafic aérien de 2022 a représenté environ 80 % du niveau atteint en 2019. Des craintes, mentionnées par la rapporteure pour avis, se manifestent pour le trafic en 2023 : un enlisement de la guerre en Ukraine soulèverait bien entendu des difficultés avec le dérèglement des marchés énergétiques, la dégradation du pouvoir d'achat des ménages et s'y ajoutent la fragilité financière de certaines compagnies aériennes, tout comme les difficultés de recrutement sans doute récurrentes qu'elles rencontrent. On ne peut pas non plus écarter le redémarrage du risque sanitaire. La prise en compte de ces données rend difficilement atteignables les objectifs de reprise du trafic au-delà de 90 % du niveau de 2019 prévues par ce budget annexe.

L'engagement pris au sommet de Toulouse en février dernier par une quarantaine de pays et de structures a ouvert la voie aux accords internationaux de Montréal d'octobre 2022 pour aller vers une décarbonation nette de l'aviation civile d'ici 2050 pose question et remet peut-être en cause le modèle économique de ce secteur. J'ajoute que si les émissions de carbone de l'aviation atteignent un niveau estimé à 3 % du total, elles ont bondi de 80 % entre 1990 et 2019, soit plus de 24 millions de CO2 en France. Cinq millions de tonnes de carburants durables seront ainsi nécessaires pour atteindre l'objectif de décarbonation en 2030 en Europe. La filière doit donc absolument se développer sur nos territoires sans quoi on devra les importer. Si on peut considérer, tout compte fait, à la lumière des auditions, que le secteur aérien est un bon élève par rapport à ses objectifs, il faut prendre conscience d'un certain nombre de questions qui vont se poser. La principale est que les nouveaux carburants risquent de ne pas être disponibles en quantité suffisante pour basculer dans le durable. De plus, la massification de leur production risque de générer des conflits sur l'usage des sols et on peut se demander quels seront les arbitrages sur la part des terres réservée à l'alimentation ou sur les secteurs prioritaires pour l'accès aux biocarburants.

À moyen terme, on peut également s'interroger sur le pari technologique que constitue le recours à l'hydrogène. Cette conversion suppose le reprofilage des appareils et des investissements massifs dans de nouvelles flottes aériennes : le secteur a-t-il les moyens de supporter ces coûts, surtout si ces technologies se traduisent par l'obsolescence d'une partie de la flotte actuelle - dont le recyclage préoccupe, à juste titre, la rapporteure pour avis ? L'Union européenne a-t-elle les moyens de financer cette transition ? Dans le même temps, il faut se demander si les pouvoirs publics doivent anticiper une éventuelle réduction du trafic. Enfin, comme l'a évoqué la rapporteure, la décarbonation ne doit-elle pas être planifiée de façon équitable pour que l'ensemble du public puisse continuer de bénéficier de ce mode de transport ? Voilà un aperçu des questions et difficultés que devra résoudre l'aviation pour que ce bon élève puisse atteindre son objectif de verdissement en 2050 et, à ce titre, je leur souhaite beaucoup de courage. Le groupe SER rejoint donc l'avis favorable proposé par la rapporteure pour avis et approuve l'amendement présenté.

Mme Évelyne Perrot, rapporteure. - Les compagnies aériennes et les fabricants d'avions sont effectivement très inquiets de ne pas disposer de biocarburants en volume suffisant pour faire voler les avions dont les motorisations sont d'ores et déjà adaptées à des taux d'incorporation élevés. Aujourd'hui, s'agissant des huiles usagées utilisables comme carburant, c'est surtout la Chine qui détient une position dominante sur le marché.

M. Bruno Belin. - Je remercie Mme Perrot d'avoir ouvert ses auditions aux membres de la commission. Depuis deux ans, j'ai tenu à m'informer sur ce sujet car « l'aviation bashing » est une réalité, mais il faut prendre conscience et tenir compte des efforts réalisés par l'aviation civile. J'ai la chance de représenter le Sénat au Conseil supérieur de l'aviation civile et de participer au groupe d'études Aviation civile présidé par Vincent Capo-Canellas. Je fais observer, à la suite de l'intervention précédente, que ce n'est pas uniquement au niveau européen que les évolutions vont être décidées : l'enjeu est évidemment planétaire et certains pays n'auront aucun scrupule, sur le terrain, à montrer qu'ils sont les plus forts. Il suffit par exemple de regarder du côté du Qatar, de la Chine ou de la Turquie aux portes de l'Europe et n'oublions pas que la moitié des vols de la planète sont des trajets intérieurs aux États-Unis.

Accompagner la décarbonation de l'aérien est fondamental car ce secteur est utile et nécessaire : on l'a bien vu, au début de la pandémie, quand il a fallu organiser des rapatriements. Cet été encore, les canadairs et les infrastructures de l'aviation ont été déterminants pour gérer les méga-feux. Nous qui sommes en charge de l'aménagement du territoire et représentants des collectivités territoriales devons souligner la nécessité de maintenir les « petits aéroports de province » - selon la formule employée par la rapporteure pour avis. Ces aéroports sont, d'une part, mobilisés « H24 » pour assurer des interventions médicales urgentes et bien souvent des greffes d'organes. D'autre part, ils sont une garantie de sécurité en tant qu'aéroports de déroutement surtout quand ils disposent d'une piste d'atterrissage d'un peu plus de 2 kilomètres.

Par ailleurs, s'agissant de l'interdiction des lignes aériennes de province quand existe une alternative en 2h30 de TGV, on en voit, avec le recul, les inconvénients et l'exemple de Bordeaux est parlant. Huit vols Air France étaient assurés avant l'interdiction ; certains ont été supprimés au profit du TGV, mais celui-ci arrive gare Saint Jean alors que le tissu économique se situe sur la zone de Mérignac, près de l'aéroport : il en résulte des embouteillages et une embolie de la ville de Bordeaux alors que les trajets Mérignac - Paris avaient tout leur utilité.

Il faut aussi, comme cela a été évoqué, souligner les efforts de sobriété de l'aviation. Je rappelle par exemple, que les Airbus A220 et A350 sont des appareils dotés de nouvelles motorisations et des consommations beaucoup plus basses que les anciennes flottes. Juste une remarque sur l'avion électrique : la simulation qui a été faite sur un Paris-Toulouse montre qu'il faut faire une étape à Limoges pour recharger les lourdes batteries ; ce n'est donc pas la solution idéale pour des distances supérieures à 400 kilomètres. Le verdissement de la flotte est néanmoins essentiel et il est en cours. Comme cela a été indiqué, il y a effectivement, en matière de kérosènes durables, un problème de filière et celle-ci doit être développée. Des stocks sont nécessaires - en particulier de déchets bois - pour fabriquer les volumes nécessaires de carburants durables.

S'agissant des prévisions de trafic, les chiffres mentionnés au dernier conseil supérieur de l'aviation civile oscillent entre 82 et 86% du niveau de 2019. N'oublions pas non plus une autre donnée : le prix d'un billet d'avion est aujourd'hui composé à 48 % de taxes, il faut donc réfléchir sur ce paramètre si on souhaite maintenir l'aviation à la portée de nos concitoyens.

Telles sont les observations qui me tenaient à coeur et je soutiens les éléments présentés par la rapporteure.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Je salue l'important travail réalisé par Mme Perrot. Trois leviers permettent de réduire l'empreinte du carbone dans le secteur aérien. Le premier est lié au design des avions, le deuxième aux carburants alternatifs, le dernier aux mesures organisationnelles, avec notamment la modification du profil de descente des avions permettant une approche plus en souplesse malgré des nuisances sonores supplémentaires.

La réduction du temps d'attente à l'atterrissage demande à être prise en compte via le nouveau système de contrôle aérien ForeFlight, véritable serpent de mer, tout comme le ciel unique européen censé améliorer les transmissions.

M. Jean-Claude Anglars. - Le rapport est excellent notamment sur les liaisons d'aménagement du territoire. Avec 26 millions d'euros, les crédits affectés à ces liaisons sont en augmentation cette année. Il est indispensable que l'État participe au financement de ces aéroports de province.

Mme Évelyne Perrot. - Pour répondre à M. Houllegate, « ForeFlight » a été livré par Thalès et « Free Route » est en place sur la moitié de la France.

M. Gilbert Favreau. - Je ne voudrais pas « doucher l'optimisme » des précédents orateurs, mais un article récent rappelle que le Directeur de l'association internationale du transport aérien déclarait en 2007 que d'ici à dix ans les carburants d'aviation durable représenteraient 10 % du besoin. Quinze ans plus tard, en 2022, cette part du carburant s'élève à 0,01 %.

La consommation du carburant par passager a été divisée par deux, mais en 30 ans le trafic a explosé. La situation n'a donc pas vraiment avancé. Il sera sans doute très difficile d'améliorer la performance énergétique des avions à l'avenir.

M. Hervé Gillé. - L'intermodalité des aéroports mériterait d'être analysée plus en profondeur dans le cadre de schémas de mobilité partagés avec les collectivités territoriales et l'État.

Sur l'adaptation des moyens aériens, il existe une possibilité de remotorisation. L'enjeu des agrocarburants est majeur et devrait être pris en compte à l'échelle de l'Europe.

Six vols par jour existent encore entre Paris et Bordeaux via Air France et 16 au total avec les autres compagnies. La problématique vient plus du départ de l'aéroport Charles-de-Gaulle. À Bordeaux, les problèmes d'accessibilité à la gare Saint-Jean étaient essentiellement dus à des travaux.

M. Philippe Tabarot. - La loi « Climat et résilience » a permis des avancées en faveur de la décarbonation du transport aérien : je pense notamment à la suppression des lignes aériennes en cas d'alternative ferroviaire de moins de 2 heures 30pour les vols qui ne sont pas majoritairement des correspondances. Quel bilan dressez-vous de l'application de ces mesures ? Sont-elles appliquées ?

M. Pierre Médevielle. - Je pense pour ma part que le meilleur reste à venir dans le domaine de la décarbonation de l'aviation. L'avion à hydrogène vole déjà. Des avions hybrides carburants et électriques sont à l'étude dans une société toulousaine, Aura Aero. 2050 est un objectif lointain, mais de bonnes surprises pourraient surgir en amont. Airbus Defense and Space réfléchit à une centrale photovoltaïque satellitaire pouvant ravitailler des avions en vol par faisceaux. En Israël, une entreprise a trouvé le moyen de produire de l'hydrogène sans électricité. Je place toute ma confiance dans le travail des ingénieurs du consortium Airbus qui ont encore une avance confortable sur les Chinois.

M. Jean-François Longeot, président. - Une usine Alstom située sur ma commune avait une avance considérable en matière de fabrication de moteurs de TGV, mais a été dépassée par les Chinois. L'aviation pourrait subir le même sort.

M. Jacques Fernique. - L'une des manifestations les plus visibles de l'inégalité de la répartition des efforts collectifs pour le climat est l'usage abusif des jets privés. Un amendement a été proposé à l'Assemblée nationale pour doubler la taxation du kérosène pour ces usages. Quel est votre sentiment sur ce point ?

Mme Évelyne Perrot. - Pour répondre à M. Favreau, la consommation d'un Airbus a effectivement baissé de façon continue et représente aujourd'hui en moyenne 3,2 litres aux 100 km, par passager. Cependant, en 2019, l'aviation a transporté 4,5 milliards de passagers dans le monde, ce qui conduit donc à une consommation importante de carburant. Les constructeurs aéronautiques comme Safran prévoient des moteurs ultra sobres avec une nouvelle diminution de la consommation de 20 %.

L'alternative ferroviaire évoquée par M. Tabarot concerne les trajets de 2 h 30 en train mais la commission européenne souhaite qu'on distingue Paris et les aéroports autour de Paris : le calcul des 2h30 est donc moins simple qu'il n'y paraît. C'est pourquoi le décret d'application de la loi climat est toujours en phase d'examen au niveau européen. Par ailleurs, s'agissant des trajets aériens à très bas prix, je rappelle que le coût du kérosène sur les vols low cost représente 35 % du prix du billet et ce dernier va nécessairement être impacté par le doublement a minima du prix des carburants d'aviation.

Les jets privés font également partie d'un secteur d'activité qui conserve une certaine utilité : la difficulté majeure surgit quand leur taux d'occupation est trop faible. Quand les jets voleront avec une énergie verte, ils seront mieux tolérés. Je rappelle également que selon certains chiffrages, seuls 8 % de jets privés ayant circulé en France sont immatriculés dans notre pays.

M. Jean-François Longeot, président. -

La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs « Transports aériens ».

La séance est levée à 11 heures 25.

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Audition de Mme Bérangère Couillard, secrétaire d'État chargée de l'écologie

M. Jean-François Longeot. - Madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, après avoir entendu ce matin l'ambassadrice déléguée à l'environnement sur les enjeux de la COP 15, nous poursuivons cette journée placée sous les auspices de la biodiversité et de l'environnement. Nous avons le plaisir d'accueillir la secrétaire d'État chargée de l'écologie, pour sa première intervention devant notre commission.

Vos attributions ministérielles ont été précisées par décret en date du 29 juillet dernier et le constat qui s'impose en le parcourant, c'est que votre secrétariat d'État et notre commission ont une grande proximité, avec des champs de compétence très proches. Afin que nos collègues puissent s'en rendre compte, je les énumérerai brièvement : protection et valorisation de la nature et de la biodiversité ; transition vers une économie circulaire, politique de réduction et de traitement des déchets ; négociations européennes et internationales sur l'eau et la biodiversité ; gestion de la faune sauvage et des grands prédateurs ; protection des paysages et des sites ; pilotage et coordination de la stratégie nationale pour la biodiversité.

Pour chacun des items de votre portefeuille ministériel étoffé, vous avez face à vous plusieurs commissaires spécialisés, qui ne manqueront pas de vous interroger sur votre feuille de route et sur les priorités que vous comptez porter au niveau ministériel, mais également aux côtés des territoires. Vous le savez, nous avons au Sénat la conviction que c'est avec les collectivités territoriales que nous réussirons la transition écologique, en les accompagnant et en les mettant au centre du jeu.

En premier lieu, j'aimerais connaître l'esprit et les ambitions qui vous animent à un mois de la COP 15, à laquelle vous participerez avec vos équipes. Comment préparez-vous cette échéance primordiale pour élaborer un nouveau cadre mondial pour la biodiversité à horizon 2030 ? Quels sont les enseignements que l'on peut d'ores et déjà tirer des négociations préalables et des échanges informels qui ont eu lieu en amont de la COP 15 ? Alors que la France copréside avec le Costa Rica la Coalition de la haute ambition pour la nature et les peuples, un accord ambitieux et transformateur est-il à notre portée ?

À ce propos, je vous informe qu'une délégation de notre commission se rendra à Montréal, du 11 au 14 décembre prochain, pour contribuer modestement à faire entendre la voix de la France sur les sujets qui nous sont chers. Vous pourrez compter sur notre appui et notre soutien lors de cette échéance décisive.

Période budgétaire oblige, nous aimerions également que vous évoquiez les priorités et les évolutions des crédits consacrés à l'environnement au sein du projet de loi de finances pour 2023 en cours d'examen. Nous nous réjouissons que le budget de la transition écologique et de la cohésion des territoires soit porté à 40 milliards d'euros. Mais force est de constater que les boucliers tarifaires sur le gaz et l'électricité contribuent grandement au « brunissement du budget de l'État » et à l'amoindrissement des efforts de la France, comme le montre le rapport sur l'impact environnemental du budget de l'État. La crise énergétique que nous subissons montre à quel point la transition climatique et écologique est dépendante de facteurs socio-économiques.

La forte inflation subie par les opérateurs, l'évolution du coût de l'énergie et la revalorisation du point d'indice de la fonction publique invitent en partie à relativiser l'importance des augmentations qui figurent dans la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Les opérateurs entendus par nos rapporteurs pour avis font état de surcoûts importants liés à la consommation de fluides, qui dépassent parfois les augmentations de crédits qui leur ont été octroyées. Comment le Gouvernement compte-t-il accompagner des opérateurs à qui l'on demande toujours plus si l'inflation devait s'installer durablement ?

J'aimerais enfin vous interroger sur le fonds vert, doté initialement de 1,5 milliard d'euros, puis de 2 milliards, afin d'accélérer la planification écologique territoriale. Pouvez-vous nous préciser les actions susceptibles d'être subventionnées au sein de cette nouvelle enveloppe ? Selon quels mécanismes et critères ces crédits seront-ils répartis ? Comment les collectivités territoriales pourront-elles en bénéficier ? Existe-t-il une clef de répartition géographique ? Comment le dialogue des préfets et des maires concernant l'articulation des crédits sera-t-il instauré ? Sur l'enveloppe totale allouée au « fonds vert », quelle est la part des crédits recyclés et des crédits nouveaux ?

Madame la secrétaire d'État, vous avez la parole pour un propos liminaire synthétique et les réponses à cette première série de questions, avant de poursuivre avec une séquence de questions-réponses de mes collègues.

Mme Bérangère Couillard, secrétaire d'État chargée de l'écologie. - Je vous remercie pour cette invitation. Je suis ravie de me trouver parmi vous et d'entamer un échange constructif avec votre commission.

L'été 2022, marqué par des pénuries d'eau et des incendies, a été une nouvelle illustration de l'urgence écologique à laquelle nous sommes confrontés. Le changement climatique a désormais un impact concret sur tous les pans de notre vie quotidienne, que plus personne ne peut nier. L'urgence est également celle de la préservation de la nature. En 50 ans, la situation de nos espaces naturels, de nos océans, comme de la faune mondiale, est devenue extrêmement alarmante : perte de 35 % des lacs, rivières et marais ; disparition de 66 % des mammifères ; perte de 80 % des poissons d'eau douce. Un million d'espèces sont aujourd'hui menacées, ce qui est inédit dans notre histoire.

Le portefeuille qui m'a été confié répond à cette vocation : mettre la préservation de la biodiversité au même niveau que le climat. Cette extinction silencieuse, qui se déroule sous nos yeux, doit être combattue avec la plus grande force. Elle constitue avec la lutte contre le changement climatique une priorité absolue du mandat du Président de la République qui a, pour la première fois, confié à la Première ministre la charge de la planification écologique. Son pilotage s'appuie sur des moyens nouveaux et importants.

Comme vous le savez, la Première ministre a annoncé la création d'un fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires, doté de deux milliards d'euros, dont au minimum 150 millions d'euros pour la biodiversité. Il s'agit bien de crédits nouveaux, tous orientés vers l'adaptation de nos territoires aux enjeux du changement climatique et la lutte contre l'érosion de la biodiversité.

Le budget que je viens vous présenter est donc bien un budget de cohérence, entre l'ambition que nous portons et les moyens que nous nous donnons. Pour 2023, la préservation de la biodiversité et la prévention des risques bénéficieront de 3,6 milliards d'euros. La troisième stratégie nationale biodiversité, en cours d'achèvement, doit être la référence cadre pour la mobilisation de nos énergies. 150 millions d'euros lui seront spécifiquement dédiés, dans le cadre du fonds d'accélération de la transition écologique.

Le premier objectif de mon portefeuille est la protection des espaces naturels et des habitats. C'est ce que je porte avec la stratégie nationale pour les aires protégées, qui a été inscrite dans la loi dite « Climat et résilience ». Elle a fixé deux cibles majeures : protéger 30 % de notre territoire, dont un tiers en protection forte. Ces cibles concernent l'hexagone comme les outre-mer, la terre autant que la mer. Aujourd'hui, si l'objectif de protection est atteint, il reste encore du chemin à parcourir en matière de protection forte. De nouveaux projets sont en cours de réflexion localement et nous n'écartons pas la possibilité d'un douzième parc national consacré à la protection des zones humides. Je travaille par ailleurs à l'aboutissement du transfert aux régions des sites Natura 2000, décidé par la loi dite « 3DS ». Le dialogue se poursuit avec l'association Régions de France.

La protection des espèces et des habitats doit aussi nous permettre de mieux appréhender la seconde priorité, qui est la protection du vivant. L'érosion de la biodiversité animale est tout aussi inquiétante que celle de nos espaces naturels. Les plans nationaux d'actions constituent un autre outil majeur, en complément du régime de protection légale des espèces. Sept plans nationaux de préservation d'espèces menacées dans l'hexagone comme dans les outre-mer ont été récemment lancés. Je suis également régulièrement interpellée au sujet des prédateurs. Je souhaite d'abord apporter tout mon soutien à nos éleveurs. Je consulte tous les acteurs, sans exclusivité, pour connaitre les visions de chacun et trouver une méthode satisfaisante de résolution de ces conflits. Les espèces sont protégées : il s'agit donc d'accompagner l'augmentation des spécimens vers des populations viables, en gérant au mieux les dommages causés aux élevages.

L'eau est le troisième grand pan de la lutte pour la préservation de la biodiversité. Pour répondre à ces tensions sur l'eau, nous avons lancé, avec Christophe Béchu et Agnès Firmin-Le Bodo, un grand chantier eau, à Marseille, le 29 septembre dernier. Nous devons rapidement apprendre à concilier solutions de court et de long terme. Principaux financeurs de la biodiversité en France, les agences de l'eau bénéficient d'un plafond annuel de recettes adossées à des redevances, fixé à 2,2 milliards d'euros depuis la loi de finances pour 2021. En 2023, ce plafond est maintenu, tout comme leur schéma d'emplois.

L'érosion du trait de côte est un sujet que vous connaissez bien et qui pèse sur les collectivités territoriales. Il est également au coeur de mon portefeuille. Sur ce sujet, j'ai conscience de la nécessité de construire une capacité pérenne de financement des adaptations qui seront nécessaires dans les prochaines années. Nous estimons à 20 millions d'euros le besoin de financement annuel pour répondre aux enjeux. Nous avons conscience que certaines années nécessiteront plus de crédits et d'autres moins. En 2023, plus de 20 millions d'euros seront engagés dans le cadre du PLF. Toutefois, nous devrons parvenir à trouver un mode de financement pérenne, qui ne repose pas uniquement sur les collectivités territoriales, ni uniquement sur l'État. Je vais donc lancer une grande consultation, avec les parlementaires et les élus locaux, d'une durée d'un an, pour une élaboration conjointe de ce modèle de financement.

Je partage également avec le ministre de l'agriculture l'enjeu de la protection et d'une utilisation durable de nos forêts. 200 millions d'euros seront consacrés à l'adaptation des forêts au changement climatique. S'agissant du renouvellement forestier, il est envisagé un financement pérenne de 100 à 150 millions d'euros par an, mobilisant les outils de la finance carbone. Dans le même temps, un chantier national de replantation des forêts sera lancé, avec l'objectif de replanter un milliard d'arbres d'ici 10 ans. Cet objectif a été annoncé par le Président de la République la semaine dernière. Plus globalement, la Première ministre a indiqué que la forêt serait un des premiers secteurs concernés par la planification écologique. Dans cette perspective, je souhaite que les acquis des Assises de la forêt servent de socle pour prolonger et amplifier les actions.

Je suis aussi concernée par la question de la chasse. Les accidents sont une préoccupation majeure. Si des progrès ont été réalisés depuis 20 ans avec une baisse sensible du nombre d'accidents, nous devons tendre vers le zéro accident. Les sénateurs Patrick Chaize et Maryse Carrère ont produit un rapport dont je souhaite souligner la qualité. Il constituera l'une des bases de la réflexion globale que je souhaite lancer sur ce sujet. Cette consultation devra permettre de trouver des solutions qui portent sur l'ensemble des enjeux : la formation, l'encadrement des pratiques de la chasse, l'information et le partage de l'espace. Je souhaite aboutir d'ici Noël sur ce dossier.

Les moyens du ministère sont concentrés sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité ». Ce programme connaît une nouvelle augmentation de 30,4 millions d'euros par rapport à 2022 et atteindra 274 millions d'euros en 2023. L'Office français de la biodiversité (OFB), sous la tutelle du ministère de la transition écologique, verra sa subvention pour charges de service public augmenter de 25 millions d'euros à format constant. Elle atteindra donc 78,8 millions d'euros et s'ajoutera à la contribution de près de 383 millions d'euros des agences de l'eau pour 2023. L'Office national des forêts (ONF), placé principalement sous la tutelle du ministère de l'agriculture, bénéficiera d'une augmentation pour ses missions d'intérêt général de 2,5 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 10 millions d'euros pour renforcer les missions de défense des forêts contre les incendies (DFCI). Enfin, nous pouvons noter que 5 ETP supplémentaires ont été attribués au conservatoire du littoral. Ils viendront soutenir la politique d'extension des territoires qu'il protège.

J'en viens maintenant à la politique d'économie circulaire. Nous devons tendre vers une société de la réparation, du réemploi et du recyclage pour économiser nos ressources et décarboner notre consommation. Aujourd'hui, les financements de l'économie circulaire sont supportés, d'une part, par les filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) et, d'autre part, par l'agence de la transition écologique (ADEME), opérateur de l'État dans ce domaine. Cette agence bénéficiera de crédits du programme 181 pour le fonds économie circulaire, qui est porté à 220 millions d'euros pour 2023. Ces moyens financiers doivent répondre à un objectif clair : État, collectivités, producteurs et consommateurs doivent réduire les quantités de déchets mis en décharge et développer le recyclage, particulièrement des plastiques, ainsi que la valorisation des biodéchets. Pour parvenir à cet objectif d'une meilleure gestion de nos déchets, une trajectoire de hausse de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur l'enfouissement des déchets a été programmée entre 2018 et 2025. Son but est de donner de la visibilité et rendre le recyclage des déchets économiquement plus attractif que leur élimination. Cette réforme s'inscrit dans un équilibre global, dans lequel de nouvelles capacités financières ont été données aux collectivités pour investir et s'adapter. Plusieurs mécanismes de soutien ont été instaurés, comme l'allégement à 5,5 % du taux de la TVA sur les activités de tri, de recyclage et de prévention des déchets, la réduction des frais de gestion perçus par l'État sur la taxe d'enlèvement des ordures ménagères incitatives ou encore la mise en place de nouvelles filières à REP.

Au-delà des mesures de réduction des déchets, la politique de l'économie circulaire que nous menons réoriente la prise en charge des déchets de plus en plus fortement vers les fabricants et distributeurs des produits, dans une logique de pollueurs-payeurs. D'ici 2030, l'ensemble de ces filières REP pour réduire les coûts de réparation des produits représenteront six milliards d'euros. Cela doit permettre d'augmenter leur durée de vie, de développer le réemploi des produits reconditionnés et de recycler les déchets. Une nouvelle REP pour les produits et matériaux de construction du bâtiment a par exemple été lancé en octobre. Quatre éco-organismes viennent d'être agréés pour une entrée en vigueur entre 2023 et 2027. L'objectif est de développer dès 2023 le recyclage et le réemploi des déchets du bâtiment mais aussi de mettre fin aux décharges sauvages, grâce à la reprise gratuite des déchets et la création de nouvelles déchetteries accessibles aux artisans et TPE.

Le secteur du textile est celui où nous devons le plus accélérer. C'est un des secteurs aux marges de progression les plus fortes. Il représente 450 000 tonnes jetées chaque année dans les poubelles, soit 45 tours Eiffel. L'empreinte carbone de notre consommation textile est de près de 30 millions de tonnes équivalent carbone. C'est pour répondre à ces défis que j'ai lancé, début octobre, une grande consultation pour transformer en six ans la filière textile, afin de financer la réparation, le réemploi et le développement d'une filière industrielle de recyclage des textiles en France. Cette REP peut atteindre 600 millions d'euros sur la période et 350 millions d'euros pour avantager les produits éco-conçus grâce à des bonus.

Nous agissons aussi sur les emballages ménagers. Parmi les nouveaux financements, on compte 62 millions d'euros pour les nouvelles poubelles de rue et 100 millions d'euros pour accompagner les collectivités dans le nettoyage des espaces publics.

S'agissant du plastique, toutes REP confondues, quatre millions de tonnes sont jetées chaque année, en majorité des emballages. Le recyclage de tous les plastiques reste insuffisant : à peine 20 % sont recyclés. Nous pouvons et devons faire mieux. Certaines solutions, qui ont pu être écartées dans un passé récent, sont désormais assez mûres pour être réabordées. Je pense par exemple à la consigne. La loi anti-gaspillage pour une économie circulaire (AGEC) a fixé un calendrier clair. Une décision doit être prise en juin 2023. Si nous avons à décider d'une consigne en juin prochain, je veux traiter au préalable tous les enjeux rappelés précédemment : la mise à jour des soutiens financiers aux collectivités pour assurer la couverture des coûts de gestion des autres déchets d'emballage, la sensibilisation des citoyens sur le geste de tri pour éviter les risques de confusion, l'implication des collectivités dans le maillage territorial des points de reprise et la prise en compte des petits commerces dans le dispositif.

Pour prendre une décision éclairée, nous devons nous y préparer. Cette question doit être débattue en concertation avec les collectivités et les assemblées parlementaires. C'est pourquoi nous organiserons des concertations techniques dès le début de l'année 2023. L'objectif sera d'évaluer les conditions de la mise en place éventuelle d'une consigne. Nous discuterons également des solutions alternatives à la consigne. C'est ainsi, en connaissance de cause, que nous pourrons prendre une décision à l'été 2023.

Comme je vous l'ai démontré, d'importants moyens sont dédiés à la transition écologique dans ce budget, pour la préservation de la biodiversité et pour une économie circulaire performante. J'aurai besoin de tout votre soutien pour accompagner l'ensemble de ces politiques volontaristes et je me tiens prête à répondre à vos questions.

M. Jean-François Longeot. - Je vous remercie madame la ministre pour ces propos liminaires. Un milliard d'arbres à planter : c'est une grande ambition. Je vous ferai parvenir le courrier que j'ai adressé au ministre de l'agriculture. Les crédits du plan de relance sont bien prévus, la volonté des élus est là, les plans d'actions sont prêts, mais il manque des personnels pour planter ces arbres. L'ONF ne compte plus d'ouvriers. J'ai demandé à ce que les crédits du plan de relance dédiés à cet effet jusqu'à fin 2023 soient prolongés. Il faut engager une réflexion sur ce manque de main d'oeuvre.

Mme Bérangère Couillard. - Sur le sujet de la plantation d'un milliard d'arbres, vous avez raison d'évoquer l'enjeu de la main d'oeuvre. Il faut, par ailleurs, disposer des plants nécessaires. Des engagements ont été pris ; nous reviendrons vers vous sur ce sujet. Cette annonce provenant du Président de la République, vous imaginez bien que les budgets nécessaires seront déployés.

Je serai à la COP 27 la semaine prochaine ainsi qu'à la COP 15 début décembre. Cette COP 15 vise à adopter le futur cadre mondial pour la protection de la biodiversité. L'objectif de la France est l'adoption d'un cadre ambitieux et structurant, qui inclut des objectifs chiffrés avec des financements associés et un cadre de recevabilité pour assurer une mise en oeuvre effective. La France est particulièrement attachée à l'objectif de protection de 30 % des terres et des mers. Cette ambition est portée au niveau français mais aussi au niveau international par la coalition de la haute ambition pour la nature et les peuples, coprésidée par la France et le Costa Rica. Les principaux sujets difficiles à négocier couvrent notamment l'inclusion d'objectifs chiffrés, le financement, le partage des avantages tirés de l'utilisation de ressources génétiques et les mécanismes de mise en oeuvre du cadre. Les négociations s'accélèrent. Nous avons bon espoir d'aboutir sur l'objectif de 30 % d'espaces protégés en 2030. Nous avons reçu des retours assez engageants de la part du ministre chinois, la Chine étant le pays qui bloque le plus sur ces engagements du 30x30. Elle est aujourd'hui consciente qu'il faut envoyer un signal et est probablement prête à discuter des critères à respecter à ce titre. J'aurai l'occasion d'échanger sur ce sujet avec mon homologue chinois à la COP 27.

J'ai mentionné la somme de 2 milliards d'euros consacrés au fonds vert. 150 millions d'euros minimum seront dédiés à la biodiversité. Il faut accompagner les collectivités qui portent les deux tiers des investissements publics du pays. Le fonds vert permettra de massifier ces investissements. Le ministre Christophe Béchu souhaite que la gestion de ce fonds soit souple et proche des territoires. Des crédits seront délégués directement au préfet, avec des enveloppes fongibles. Les financements iront vers des projets locaux. Il n'y aura pas d'appels à projets : l'idée est de répondre au fil de l'eau aux demandes faites au niveau local. Il y a bien sûr le sujet de la rénovation énergétique des bâtiments, le sujet de l'éclairage public, le recyclage des friches ou encore les biodéchets. Sur les 150 millions dédiés à la biodiversité, j'ai voulu flécher 65 millions d'euros pour les espèces à protéger, 20 millions d'euros à la lutte contre les espèces envahissantes, 20 millions d'euros pour la dépollution des sites et 35 millions d'euros pour la restauration de la trame verte et bleue. 100 millions d'euros seront dédiés à la renaturation des villes pour leur adaptation au changement climatique. La mise en place interviendra en janvier 2023. Davantage d'éléments seront communiqués lors du congrès des maires fin novembre 2022.

M. Guillaume Chevrollier. - Au cours des auditions budgétaires que j'ai conduites dans le cadre de l'examen du programme 113, plusieurs éléments ont retenu mon attention.

Je commencerai par l'eau, sujet éminemment sensible. Des territoires ont connu cet été une forte sécheresse ; une centaine de communes s'est trouvée dans l'incapacité de distribuer de l'eau potable à ses habitants et des conflits d'usage ont émergé. Nos agences de l'eau agissent au service du petit cycle de l'eau et de la protection des milieux aquatiques, avec des capacités d'intervention dont on a pu mesurer l'efficacité. Cependant, leurs missions se sont étoffées en direction de la biodiversité et les besoins en investissement sur le petit cycle de l'eau sont colossaux : 4,6 milliards d'euros par an selon l'union nationale des industries et entreprises de l'eau (UIE). Malgré cela, le mécanisme du plafond mordant limite leurs recettes avec un écrêtement au-delà de 2,2 milliards d'euros. Ceci entraine des effets pervers, car les taxes sont modulées pour s'ajuster à cet effet de seuil. Cela fausse ainsi le signal prix du coût de l'eau. Quel est votre approche pour remédier à cette tarification de l'eau qui n'inclut pas la raréfaction croissante de la ressource ?

Comment allez-vous traduire les pistes dessinées à l'issue de la grande consultation du « Varenne agricole de l'eau et de l'adaptation au changement climatique », notamment sur la résilience de notre modèle agricole dans un contexte de changement climatique ? Comment accompagner les agriculteurs vers des modèles d'exploitation et d'irrigation plus sobres ? Concernant les retenues collinaires, qui génèrent des contestations dans certains territoires, comment comptez-vous accompagner les projets pour éviter ce qui s'est produit dans les Deux-Sèvres ? Quelle pédagogie mettre en oeuvre dans le cadre des refus de création ?

Enfin, dans le cadre de la stratégie nationale biodiversité, j'aimerais vous interroger sur la stratégie nationale pour les aires protégées. L'objectif de couverture de 30 % du territoire national est déjà atteint. Mais nous sommes encore loin des 10 % sous protection forte. Comment comptez-vous atteindre ce seuil fixé par la loi climat et résilience d'ici 2030 ? Un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur le financement des aires protégées a fait ressortir que la France y a consacré 600 millions d'euros par an alors que les besoins actuels sont estimés à plus du double (soit 1,2 milliard d'euros) et que le triple (soit 1,8 milliard d'euros) est nécessaire pour parvenir à 10 % d'aires sous protection forte. La marche est donc encore haute pour y arriver. Quelles sont les stratégies que vous comptez mettre en oeuvre pour améliorer les financements publics comme privés en faveur des aires protégées, outil efficace de protection de la biodiversité comme l'ont montré un grand nombre d'études ? À l'aube de la COP 15, il faut que la France soit véritablement exemplaire autant dans les discours que dans les mises en oeuvre effectives sur le terrain.

Mme Bérengère Couillard. - J'étais ce matin même à la rencontre des présidents des comités de bassin. Nous avons eu l'occasion d'aborder cette question de l'eau.

Nous avons lancé ce chantier à destination de ceux qui agissent au quotidien pour la gestion de l'eau. Après le Varenne de l'eau et les Assises, nous devons désormais trouver des solutions pour avoir, même en cas de situation pluviométrique inquiétante, suffisamment d'eau pour concilier les usages (particuliers, industries, usages agricoles). Des remontées interviendront à la fin de l'année, avant des annonces dans le cadre de la planification écologique par la Première ministre.

Seront abordées les questions de sobriété, de réutilisation des eaux usées traitées (sujet sur lequel nous sommes un mauvais élève en Europe), mais également de révision des normes qui bloquent aujourd'hui le développement de projets sur notre territoire. Les attentes sont fortes et nos concitoyens y sont prêts. Nous pourrons sûrement aller plus loin sur la question de la réutilisation.

S'agissant des retenues collinaires, aussi appelées réserves de substitution, des tensions sont intervenues il y a une dizaine de jours dans le cadre du projet situé dans les Deux-Sèvres. Je tiens à dénoncer les violences contre les forces de l'ordre tout comme les menaces proférées contre les agriculteurs. Sur le cas précis de Sainte-Soline - qui est probablement amené à se répéter ailleurs - le projet est légal, validé après des analyses scientifiques et il est accompagné de contreparties importantes engagées par les agriculteurs (notamment la baisse de 50 % des pesticides ainsi qu'une diminution drastique de la consommation d'eau sur ce secteur). Un groupe militant refuse ce projet. Il n'est pas question de généraliser les réserves de substitution en France. Mais chaque projet qui respectera les critères exigeants que nous fixons (à Sainte-Soline, comme pour le projet du bassin du Clain) pourra être validé. Des solutions nous seront probablement apportées par les comités de bassin. Les présidents des comités de bassin m'ont d'ailleurs demandé d'être davantage intégrés dans le processus d'acceptation de ce type de projets. J'accepte cette main tendue. Certains élus locaux ont fait remarquer qu'ils n'avaient pas forcément été consultés alors que leurs collectivités doivent accueillir ce type de réserves de substitution.

Je suis régulièrement sollicitée sur la question globale du financement de l'eau et de la biodiversité. Vous avez abordé la question du plafond mordant. Si nous voulons être beaucoup plus ambitieux, il nous faudra bien dégager des moyens complémentaires pour les agences de l'eau et donc débloquer le verrou à Bercy. La question se posera.

Sur les aires protégées, vous évoquez des besoins de moyens. Un rapport est attendu. Nous aurons l'occasion de travailler en 2023 sur un budget pour les aires protégées. Dans un premier temps peuvent être utilisés les crédits du fonds vert, et notamment les 150 millions d'euros consacrés à la biodiversité.

M. Fabien Genet. - Je souhaiterais obtenir quelques précisions sur la politique de traitement et de réduction des déchets.

Vous indiquez que la TGAP donne de la visibilité. À moyen terme, la hiérarchie des modes de traitement de déchets conduit à éviter l'élimination par stockage et par enfouissement. Pour cette raison, la loi a fixé un objectif très volontariste de réduction de l'enfouissement de moitié en 2025 par rapport à 2010. Les capacités de stockage dans notre pays passeraient ainsi de 21 millions de tonnes en 2015 à 13 millions de tonnes en 2025 et 7 millions de tonnes en 2031. Cette réduction des capacités de stockage est déjà à l'oeuvre. Nous la vivons sur le terrain. Elle conduit mécaniquement à une explosion du coût du stockage, explosion facturée aux collectivités et dans un second temps aux usagers. Cela entraîne une explosion de la marge des opérateurs privés bénéficiaires des autorisations de stockage. Peut-être pourrait-on s'interroger sur le bien-fondé de cette opération, qui conduit à prendre dans la poche de l'usager pour accroitre les profits des opérateurs privés, bénéficiaires des dernières autorisations de stockage.

Dans le même temps, ce mouvement devait s'accompagner d'une meilleure valorisation matière avec l'extension des consignes de tri, la généralisation du tri à la source des biodéchets et la réduction de la quantité de déchets ménagers. Or, beaucoup de retard semble avoir été pris dans plusieurs régions. Où en est-on aujourd'hui ? Quelle trajectoire de réduction de ces déchets ménagers constatez-vous et anticipez-vous ?  À moyen terme, n'y-a-t-il pas un risque que la diminution plus rapide des capacités de stockage que celle des quantités de déchets ménagers conduise à une nouvelle explosion des coûts pour les usagers ?

À court terme, vous nous dites que la TGAP est nécessaire. Elle augmente de 2018 à 2025 : nous nous en rendons bien compte sur le terrain, sur nos factures d'ordures ménagères. L'usager qui voudrait mieux trier n'a pas toujours toutes les filières de recyclage à disposition. Vous reconnaissiez vous-même qu'il y a encore beaucoup à faire. Dans le même temps, les coûts de collecte et de traitement explosent compte tenu de l'inflation. Vous y ajoutez en 2023 une TGAP supérieure à celle prévue pour 2022.

Mes seuls constats de terrain ne vous convaincront probablement pas. Je me permettrai donc de vous demander si vous partagez l'analyse de la Cour des comptes dans son rapport sur la prévention, la collecte et le traitement des déchets ménagers de septembre 2022. La conclusion de ce rapport précise que « le citoyen ne peut pas être responsabilisé sur ses déchets uniquement à travers la hausse des prélèvements obligatoires qui concernent ce domaine. Les entreprises, les éco-organismes, l'État et les collectivités territoriales doivent conjointement lui offrir les moyens de modifier ses habitudes de consommation en vue de réduire le gisement des déchets ». N'est-ce pas là la meilleure démonstration qu'il serait raisonnable, au moins en 2023 au regard du contexte très particulier, de faire une pause sur l'augmentation de la TGAP pour la geler à son niveau de 2022 ? Cela permettrait à tous les acteurs de mettre en place en 2023 tous les dispositifs que vous nous avez présentés.

M. Frédéric Marchand. - Je reviendrai sur le sujet aquatique en évoquant les milieux humides, espaces à forts enjeux écologiques, économiques et sociaux. La France s'est engagée à préserver ses zones humides sur son territoire, notamment à travers la signature, en 1986, de la convention internationale de Ramsar. Dans le département du Nord, nous avons la chance de disposer de deux zones humides internationales au titre de la convention : la vallée de la Scarpe et de l'Escaut ainsi que le marais Audomarois, en lisière du Pas-de-Calais. Alors que le réchauffement climatique ne cesse de s'accentuer (le mois d'octobre a été le plus chaud jamais enregistré), que le nombre d'arrêtés sécheresse est encore très important cet automne (notamment dans le département du Nord), ces zones recouvrent une importance toute particulière. Elles doivent non seulement être préservées mais aussi mises en valeur. La COP 14 sur les zones humides se tient actuellement à Wuhan, en Chine, et à Genève en Suisse. J'aimerais connaitre vos intentions et votre feuille de route s'agissant du quatrième plan national milieux humides 2022 - 2026.

M. Bruno Rojouan. - Je suis sénateur de l'Allier où la découverte de lithium soulève de nombreuses interrogations.

La présence d'une des plus fortes réserves de lithium en Europe dans mon département et le projet de lancement de la première exploitation minière de ce matériau en France, par le groupe Imerys, pourrait permettre d'équiper près de 700 000 véhicules par an dès 2028. Si ce projet représentant près d'1 milliard d'euros d'investissement constitue une opportunité pour le pays mais aussi une chance pour notre département, je voudrais néanmoins évoquer devant vous quelques sujets à travailler au sein de votre ministère. Certaines populations sont inquiètes et souhaitent être rassurées quant à la pollution qui pourrait être générée par cette nouvelle ressource minière exploitée à cette si grande échelle. Quelles garanties peuvent être apportées sur la sécurité environnementale ?

L'exploitation effective devant débuter en 2027, une vigilance particulière doit à mon avis être observée quant à la propriété de l'entreprise Imerys. Dispose-t-on la garantie que dans le futur cette société française, détenue majoritairement par des capitaux européens, restera dans le giron européen et ne sera pas vendue, par exemple à des acteurs chinois ?

Enfin, l'extraction du lithium se fera dans le département de l'Allier. Mais qu'en est-il des deux autres étapes, c'est-à-dire celle du chargement et surtout celle du traitement final de la ressource ? Pour conforter le dynamisme économique du bassin de Montluçon, où se trouve cette potentielle exploitation, il est nécessaire que l'ensemble des opérations de valorisation soient réalisées localement, pour éviter des coûts de transport considérables, outre une pollution qui dépasserait uniquement l'échelon de l'exploitation. Je connais les velléités de séparer les activités d'exploitation et de valorisation. Dans mon esprit, la logique est claire : il ne peut y avoir exploitation sur notre territoire - avec inévitablement les inconvénients qui s'y associent - et valorisation sur un autre territoire. Il me semble important que le bassin montluçonnais puisse accueillir la valorisation des ressources exploitées.

Voilà les trois alertes que je voulais émettre, la première étant la pollution environnementale.

M. Daniel Gueret. - Je voudrais revenir sur la question des réserves de substitution. Je me félicite de votre état d'esprit, qui donne une large place à la pédagogie, à l'explication et à l'accompagnement. Vous avez dit vouloir vous appuyer sur les collectivités et les populations. Ma conviction est que sans acceptation par les populations, nous n'avancerons pas, quels que soient les efforts que vous pourrez dégager.

Nous allons être confrontés à des obstructions de plus en plus violentes, ultra minoritaires, conduites par des individus qui ne sont en général pas concernés au premier chef par le projet. Il ne faudrait pas que le combat pour l'écologie conduise à une multiplication sur le territoire de « chantiers Notre-Dame-des-Landes ». Il risque d'y avoir un effet boomerang : inspirés par ces précédents, les populations ne voudront plus soutenir les projets. J'aimerais connaitre votre approche pour surmonter ces difficultés.

Mme Angèle Préville. - Ma première question portera sur le plastique. Si l'économie circulaire fonctionne bien s'agissant des métaux et du verre, elle est encore très lacunaire pour le plastique. Seuls 24 % des plastiques sont recyclés. Nous nous heurtons à des réalités chimiques. D'une part, tous les plastiques ne se recyclent pas et tous n'ont pas des filières de recyclage en France. D'autre part, les plastiques constituent des polluants qui resteront dans notre environnement pendant des centaines d'années.

La filière textile est principalement installée en Asie. Les vêtements sont de plus en plus jetables et la consommation de vêtements a doublé en 15 ans à peine. Le problème consiste bien sûr dans la volumétrie des vêtements à recycler mais il porte également sur le largage en continu dans notre environnement de microfibres par les vêtements en plastique. Ce largage s'effectue quand les vêtements sont lavés mais aussi quand ils sont portés. Je suis curieuse de connaitre votre plan pour la transformation de la filière textile. Je rappelle que les fibres textiles naturelles se décomposent dans la nature et constituent même des nutriments.

S'agissant de la consigne, vous savez que, lors de l'examen de la loi économie circulaire, nous nous étions opposés au projet d'une consigne plastique. Sur nos territoires, la récolte de bouteilles plastique permet de constituer une ressource pour nos collectivités.

Je suis très satisfaite de ce que vous avez dit sur l'eau. Mais il faut très vite donner plus de moyens aux agences de l'eau. Les sujets s'accumulent ; il y a bien sûr le sujet de la sécheresse, mais aussi celui des micropolluants de l'eau. On en teste actuellement 500 et bientôt 100 de plus en application des directives européennes. Mais nous savons qu'il y en aurait des milliers à rechercher. Au fur et à mesure que nous mettrons des seuils et que nous identifierons des micropolluants à rechercher, il nous faudra mettre en place des moyens pour réduire cette pollution. Il faudrait donc relever le plafond mordant des agences de l'eau.

Mme Bérangère Couillard. - Il me parvient beaucoup de remontées du terrain sur le poids de la TGAP sur les finances des collectivités territoriales gestionnaires de déchets. Il s'agit pour nous de stimuler la création de projets en incitant tous les acteurs du monde des déchets à éviter la mise en décharge et l'incinération. L'objectif est de rendre le recyclage et le réemploi plus rentables. La trajectoire d'augmentation progressive jusqu'en 2025 a été annoncée dès 2018 pour donner de la visibilité à tous et pour laisser le temps aux projets de se développer. Vous comprenez dès lors qu'il est impossible d'arrêter ce processus.

Je conviens que cette augmentation est une mesure difficile. Elle a néanmoins porté ses fruits et elle a fait ses preuves ailleurs en Europe. Les pays ayant développé une fiscalité déchets équivalente ont divisé par deux en dix ans les quantités de déchets ménagers mis en décharge. En France, en 2021, nous avons noté une baisse de 10 à 20 % du volume des déchets mis en décharge et une baisse de 5 à 10 % des déchets incinérés. Cette réforme de la TGAP s'inscrit aussi dans un équilibre financier sur les déchets, qui est positif pour les collectivités. On constate un surplus de recettes de TGAP en 2020 et 2021 de plus de 80 millions d'euros, en comparaison avec la période précédente.

Plusieurs dispositifs ont été déployés en parallèle pour aider les collectivités, avec des montants bien supérieurs. Tout d'abord, l'État soutient financièrement les projets de valorisation des déchets à la place de la mise en décharge. En 2021, 80 millions d'euros ont ainsi été directement affectés aux projets des collectivités. La baisse de TVA sur la valorisation des déchets permet également aux collectivités d'économiser 80 millions d'euros par an. Pour 2023, le fonds économie circulaire de l'Agence de la transition écologique (ADEME) a été revalorisé de 45 millions d'euros. Le fonds vert est ouvert aux projets des collectivités sur la collecte des biodéchets. Par ailleurs, les filières REP sont mobilisées. Pour les déchets d'emballage par exemple, le nouveau cahier des charges prévoit plus de 300 millions d'euros supplémentaires pour la prise en charge de ces déchets. La nouvelle filière des déchets du bâtiment permettra aussi aux collectivités d'économiser d'ici un an, voire deux ans, plusieurs centaines de millions par an.

La COP 14 sur les zones humides vise à protéger les milieux humides, dont le rôle dans l'atténuation du climat, l'atténuation des impacts du dérèglement climatique et le soutien à la biodiversité est essentiel. Cette convention engage les États à la conservation et à l'utilisation durable des zones humides, via le réseau Ramsar. La COP 14 réaffirme l'urgence de conserver, restaurer et veiller à l'utilisation rationnelle des zones humides. Plusieurs enjeux majeurs seront abordés : d'abord le sujet de la gouvernance avec la poursuite des travaux sur le renforcement de l'efficacité de la convention, l'amélioration de son fonctionnement et l'articulation de ses travaux avec les autres accords multilatéraux sur l'environnement.  Seize projets de résolution porteront ensuite sur des sujets de fond, comme l'adoption du cadre pour le nouveau plan stratégique, qui sera entériné à la prochaine COP.

La France aborde la COP 14 en comptant sur un réseau riche de sites Ramsar couvrant plus de 3,6 millions d'hectares en métropole et dans les outre-mer. L'ambition de la France sur les zones humides a été renforcée en mars 2022 avec l'adoption du quatrième plan national 2022-2026 en faveur des milieux humides. Plusieurs actions renforcent l'ambition d'acquisition et de gestion de sites : le doublement des superficies des milieux humides sous protection forte en métropole d'ici 2030, l'acquisition de 8500 hectares d'ici 2026, la restauration de 50 000 hectares de zones humides d'ici 2026 et l'accélération du réseau Ramsar en France, avec la labellisation de deux sites par an sur le territoire national.

La France souhaite également engager les collectivités et les acteurs économiques, pour développer notamment des méthodes du label bas carbone, qui valorisent des projets de protection et de restauration des milieux humides. Enfin, un travail important doit être mené sur la connaissance. Un travail de cartographie des zones humides françaises sera réalisé d'ici fin 2024, pour disposer d'un référentiel au 1/10 000ème.

S'agissant du lithium, il s'agit davantage d'un projet de transition énergétique - même s'il peut y avoir un impact sur les milieux. Je n'en suis donc pas directement responsable. La réforme du code minier a été une avancée majeure de la loi « Climat et résilience ». Elle a permis un renforcement de la consultation publique ainsi qu'une consolidation des études d'impact. Des mécanismes de protection des entreprises stratégiques existent. Le ministère de l'économie reste très attentif à la chaîne de valeur. Je note vos alertes sur les trois aspects que vous avez évoqués. J'aurai une vigilance particulière sur ce sujet, cette exploitation pouvant avoir un impact sur les milieux.

S'agissant des réserves de substitution, nous connaîtrons probablement dans l'avenir des contestations de plus en plus fortes, avec une légitimation d'une forme de radicalisation. Je me désole qu'aujourd'hui on ne fasse plus confiance aux scientifiques. Cette radicalisation est inquiétante. Je crois beaucoup à la méthode du conseil national de la refondation (CNR). Les CNR biodiversité seront lancés à la fin de l'année. L'objectif est notamment de déterminer comment faire accepter ces projets sur les territoires. Trois ateliers sont déjà programmés et l'un d'entre eux porte précisément sur cet enjeu. Cette question sera alors abordée avec tous les acteurs, y compris les ONG. Je souligne d'ailleurs que le projet de Sainte-Soline avait été validé en présence des ONG. Aujourd'hui, une partie d'entre elles se retirent de cette signature. Ces types de contestation risquent de se multiplier - je pense notamment aux projets de lignes à grande vitesse (LGV). Les CNR sont une solution pour permettre l'acceptation de ces projets.

Concernant la filière textile, il faut mieux récupérer les textiles et travailler sur leur seconde vie. La jeune génération est d'ailleurs très adepte de la seconde main, ce qui est encourageant. Il est également nécessaire de responsabiliser le consommateur. Nous avons par ailleurs engagé un travail pour l'instauration d'un affichage environnemental, sur le modèle du nutriscore. Avec les associations de consommateurs et les industriels, nous tentons de nous mettre d'accord sur ces critères (empreinte carbone, lieu de production...). Cela pourra être complémentaire à la REP textile. Le consommateur pourra être informé sur le caractère polluant ou non du produit.

S'agissant de l'eau, de nombreux habitants doutent aujourd'hui de la qualité de l'eau de leur robinet. Nous devons les rassurer sur ce sujet, notamment en améliorant la qualité des captages. Je l'ai rappelé aux présidents des comités de bassin. La transition agricole est par ailleurs un élément clé pour améliorer cette qualité de l'eau.

Concernant la consigne, le sujet est mûr pour être relancé. La situation est différente de celle de 2019. Je tiens à préciser que le Gouvernement n'a aucun parti pris sur ce sujet. Nous faisons le constat que nous sommes mauvais sur le recyclage de plastique. Certains de nos voisins européens ont mis en place la consigne plastique et se révèlent donc meilleurs que nous.

Je n'oublie pas non plus qu'il faut s'engager à baisser notre dépendance au plastique. La seule solution n'est pas le recyclage. Une proposition de loi a été adoptée à l'Assemblée nationale sur la réduction des plastiques. J'invite le Sénat à la reprendre et à la retravailler. Elle était à l'origine destinée au polystyrène puis nous l'avons élargie. Cette proposition prévoit que l'on ne développe pas de filière de recyclage assez significative, la production de cette matière doit être interdite en 2025. C'est ambitieux mais nous n'avons pas le choix.

Le sujet reste très ouvert. Je sais qu'il faut veiller à ce qu'il n'y ait pas de pertes de financement pour les collectivités. Cela fera sûrement l'objet de la majeure partie de nos discussions. Mais il faut souligner qu'une baisse de financement est déjà enregistrée pour certaines collectivités car des consignes sauvages se développent déjà sur certains territoires. Compte tenu du prix actuel de la tonne plastique, il y aura sûrement une augmentation de ces filières clandestines. Nous reparlerons de ces sujets en début d'année 2023.

M. Jean-François Longeot. - Au-delà des pertes de recettes pour les collectivités -- qui ont par ailleurs fait d'importants efforts à travers les politiques de tri - il sera compliqué de leur expliquer qu'elles doivent payer plus qu'auparavant.

L'État mène des politiques de revitalisation des centres bourgs. Or, en mettant en place la consigne plastique, il existe un risque de favoriser les grandes surfaces plutôt que les petits commerces. Les petits épiciers ne pourront probablement pas s'équiper de machines pour la consigne des plastiques. Les grandes surfaces se doteront plus facilement de ces machines, ce qui incitera les consommateurs à y rester pour y faire leurs achats.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Le 15 mars 2022, le ministère de la transition écologique a publié la stratégie nationale biodiversité 2030, sous-titrée « premier volet pré COP 15 ». Ce document a fait l'objet de concertations. Des organismes comme le conseil national de protection de la nature, le conseil national de la transition écologique ou le comité national biodiversité ont émis des avis défavorables sur cette stratégie. Le Gouvernement avait indiqué qu'il y aurait des révisions et des compléments. Qu'en est-il de la révision de cette stratégie ?

Je voudrais illustrer mon propos par un exemple concret. Sous l'effet du réchauffement des mers, la Méditerranée orientale (mais également les mers bordant les outre-mer ou même la Manche) est envahie par 900 espèces de poissons, de méduses et d'organismes marins. La mer Méditerranée connaît ainsi un phénomène de tropicalisation, avec le développement d'espèces non indigènes, toxiques et venimeuses. La mesure de la stratégie sur ce sujet est relativement légère, mettant simplement l'accent sur la mise en place de systèmes d'information. Je sais que la bonne attitude est difficile à trouver, entre laisser faire, mettre au point des stratégies de défense ou encore développer des stratégies d'adaptation. Quelle peut être la stratégie de l'État concernant ces espèces invasives, notamment en Méditerranée ?

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Vous vous rendrez demain en Indre-et-Loire sur le site de Calcia. À quelques mètres de ce site, vous serez dans la Sarthe, mon département d'origine.

Je voudrais d'abord soutenir ma collègue Angèle Préville sur le problème de la collecte des ordures ménagères. L'essentiel des syndicats sont aujourd'hui financés par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. C'est un vrai sujet sur lequel il s'agira de rester vigilant.

Je comprends les volontés du Gouvernement sur les questions de sécurité de la chasse. Mais celle-ci n'est la même selon les territoires. Par conséquent, le rôle des fédérations départementales de la chasse est capital pour l'organisation des chasses sur le territoire. Le Gouvernement gagnerait à s'appuyer sur elles.

J'aimerais également avoir votre sentiment sur la continuité écologique sur les cours d'eau. Pendant longtemps, les retenues ont été accusées de nuire à la continuité écologique. Certains barrages, en place depuis des décennies, ne nuisent pas à cette continuité. Ils jouent par ailleurs un rôle très important en matière d'irrigation pour les maraîchers et les agriculteurs, et évitent de pomper dans le cénomanien, comme beaucoup l'ont fait à partir de la sécheresse de 1976. Je n'oublie pas non plus l'importance de la petite hydroélectricité, pour laquelle nous nous sommes battus au Sénat.

M. Ronan Dantec. - La pie-grièche à poitrine rose a disparu de France l'année dernière. Cela pose la question de la gestion de nos espèces menacées. Lors de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages de 2016, nous avions rendu obligatoire dans la loi les programmes nationaux d'actions (PNA) pour les espèces menacées de la liste rouge de l'UICN. Six ans après, toutes les espèces menacées de cette liste rouge sont-elles effectivement couvertes par un PNA ? Où en est-on du financement de ces PNA ? A-t-on les moyens de couvrir financièrement tous ces programmes nationaux ? Il nous faut par ailleurs créer un volet de coopération internationale dans ces programmes, beaucoup d'espèces étant migratrices. Avant la COP 15 à Montréal, comment intégrer une stratégie de coopération internationale au sein de ces PNA ?

Vous avez évoqué 200 millions d'euros pour la forêt. Je rejoins l'inquiétude du président Longeot s'agissant des moyens humains nécessaires pour mettre en oeuvre le plan de plantation d'un milliard d'arbres. Deux programmes de compensation carbone, liés à la réouverture des centrales à charbon de Saint-Avold et Cordemais, devraient rapporter entre 100 et 120 millions d'euros par an. Les ressources tirées de ces programmes de compensation serviront-elles à financer la forêt ? Dans l'affirmative, cela réviserait l'équivalence entre les tonnes de carbone émises et les tonnes captées.

M. Jean-Claude Anglars. - Madame la ministre, je voudrais saluer votre volontarisme. Le nombre d'éleveurs diminue drastiquement et leurs troupeaux (bovins ou ovins) disparaissent. Ma question porte sur les prédateurs : je voudrais connaître votre stratégie sur les sujets du loup, du vautour et du rat taupier.

M. Hervé Gillé. - Vous avez fait une communication sur les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) renforcés par le fonds vert. On ne peut que saluer cette orientation. Je voudrais cependant souligner que les CRTE, comme beaucoup de politiques contractuelles, ne sont pas conditionnés. Il n'y a pas d'objectif assigné. J'aimerais avoir votre avis sur le sujet.

Sur la restauration de la continuité écologique, j'ai un avis différent de Louis-Jean de Nicolaÿ. La décision prise dans le cadre de la loi « Climat et résilience » est loin de faciliter les choses. Une position d'équilibre avait été trouvée au sein de la commission, entre la restauration des continuités et le maintien éventuel d'un barrage.

Je voudrais également alerter sur le fait que nous ne parlons plus aujourd'hui de loi sur l'eau. Or il est nécessaire de mettre en place des évolutions profondes en termes de gouvernance de l'eau. Un livre bleu a été présenté par l'association nationale des élus de bassin. Nous aurons l'occasion d'auditionner cette association en décembre prochain. Nous savons qu'il faut renforcer les gouvernances territoriales. Dans ce cas de figure, les établissements publics territoriaux de bassin doivent être confortées. Quelle est votre position sur ce sujet ?

Enfin, nous rencontrons des difficultés particulières s'agissant des conséquences du réchauffement climatique sur les étiages. Dans mon département de la Gironde, le soutien d'étiage durait traditionnellement jusqu'à mi-octobre. Aujourd'hui, compte tenu des contraintes, nous sommes obligés de soutenir la Garonne après le 31 octobre. Or, les conventions avec EDF et les barrages électriques ne courent que jusqu'au 31 octobre. Le système est aujourd'hui à bout de souffle. Dans le cadre de la renégociation des conventions hydroélectriques, il faudra préserver la capacité à turbiner pour produire de l'électricité mais également la capacité des grands réservoirs à soutenir les étiages, via la mise en place de politiques de solidarité interbassins. J'aimerais connaitre votre position sur ce sujet.

Mme Nadège Havet. - Fin avril 2022, le Gouvernement a publié une liste de 126 communes les plus menacées par l'érosion côtière, et qui devront s'y adapter. En Bretagne, 41 villes sont concernées dont plus de la moitié se trouvent dans le département du Finistère. Avec 1200 km de côtes, ce département est particulièrement exposé. Les élus vont devoir réaliser des cartes du risque du recul du littoral à horizon 30 ans ou 100 ans. Sur cette base seront établies des nouvelles règles d'aménagement du territoire en matière d'urbanisme.

Se pose nécessairement la question d'un accompagnement financier pérenne et en matière d'ingénierie puisque des municipalités auront bien des difficultés à relever ces défis colossaux. Quels sont les crédits prévus en 2023 pour soutenir les élus dans ce travail et à quel fin ? Le fonds vert sera-t-il un levier activé pour ce faire ? Quel budget pérenne pour faire face à ce phénomène massif ? Plus globalement, plus de 900 communes sont particulièrement vulnérables aux submersions marines et 1,5 million d'habitants vivent dans des zones inondables littorales. Il est absolument nécessaire de donner une visibilité aux territoires les plus en danger.

Mme Évelyne Perrot. - Vous avez évoqué les zones humides. Je vis dans la Champagne humide, constituée essentiellement de forêts et de prairies. A partir de 1985, compte tenu de la disparition des élevages, les prairies ont été retournées et drainées pour être converties en culture de betteraves. Avec le réchauffement climatique, les terres sont aujourd'hui fissurées, avec des lézardes de 10 à 20 cm de large. Or ces prairies se trouvaient autour des villages. Quand elles étaient gorgées d'eau, ces prairies servaient de « tampons » entre ces terres et les constructions. Avec la sécheresse, ces fissures se prolongent jusque dans les maisons puisque l'élasticité que permettaient les prairies a disparu. J'ai fait réaliser dans mon village une cartographie des zones humides. Ces documents pour identifier les terres où se trouvaient précédemment des élevages devraient être obligatoires. Cela permettrait d'éviter les constructions dans les zones non adaptées.

Mme Bérangère Couillard. - Un premier volet de la stratégie nationale biodiversité a en effet été publié en mars dernier, sur lequel les avis étaient mitigés. Il manquait des indicateurs, des objectifs chiffrés ainsi que les financements pour les atteindre. J'ai repris ce travail. Le fonds vert sera utilisé, tout comme l'augmentation du programme 113. Les membres du comité national de la biodiversité se sont remis au travail fin octobre. Le travail est engagé et nous devrions aboutir en mars 2023.

Je partage votre inquiétude s'agissant des espèces exotiques envahissantes. Le risque concerne autant l'hexagone que les outre-mer. L'Union européenne a mis en place une réglementation contraignante, reposant sur une liste d'espèces soumises à de nombreuses interdictions (importation, libération dans l'environnement, commercialisation). À ce jour, 88 espèces envahissantes sont réglementées en métropole. Le précédent gouvernement a lancé, début 2022, un plan d'actions visant à renforcer les aspects de surveillance et de contrôle. L'État finance des opérations de gestion, dites opérations coup de poing. Ce dispositif, qui s'inscrit dans la stratégie nationale biodiversité 2022-2030, sera reconduit jusqu'en 2026. Il sera financé par le fonds vert à hauteur de 20 millions d'euros. Cela permettra de financer 250 opérations par an, partout sur le territoire, dès 2023. La mesure financera des actions locales impliquant divers acteurs. Concernant les végétaux, il peut s'agir de fauchages ou d'implantation d'espèces locales concurrentes. Concernant les animaux, il s'agit de tirs ou de piégeages. Un tiers de ces opérations concerne les territoires ultramarins.

Sur la chasse, aucune piste n'est écartée. Dans le rapport de qualité produit par le Sénat, le sujet de la demi-journée n'a pas été tranché. La chasse dans les forêts périurbaines et celle dans les forêts rurales sont en effet bien différentes. Le sujet est sur la table, la demi-journée permettrait de faire coexister les usages. Néanmoins, imaginer qu'il s'agisse de la seule solution pour assurer la sécurité de la chasse serait illusoire. J'ai actuellement des discussions très nourries avec le président de la fédération nationale des chasseurs, Willy Schraen. Je rencontrerai également d'ici quelques jours les ONG représentatives ainsi que les élus locaux. L'idée est d'ouvrir les discussions pour aboutir avant Noël.

S'agissant des espèces menacées et de leurs habitats, en complément des règles de protection, il nous faut des plans pour restaurer les espèces. C'est le rôle des plans nationaux d'actions. Nous poursuivons ces plans et continuons à les améliorer. L'idée est de les financer en partie avec le fonds vert. Nous avons l'objectif de pérenniser le fonds vert, pour qu'il perdure au-delà de l'année 2023. L'enjeu de la préservation des oiseaux doit être mené au niveau international. Cela fera partie des sujets biodiversité en discussion lors de la COP 27 et de la COP 15.

S'agissant des ressources tirées de la compensation carbone des centrales de Saint-Avold et Cordemais, vous savez que Bercy n'est en général pas favorable aux fléchages directs et à l'affectation des recettes aux dépenses. Nous devons diminuer les subventions liées aux énergies fossiles. Lorsque l'on accompagne les Français via une remise du prix à la pompe, il est certain que cela n'encourage pas à la transition écologique. Mais il s'agit d'une mesure d'urgence nécessaire à court terme. Il faut simplement veiller à ce que ce type de subvention ne soit pas pérennisé.

Il y a en effet une baisse du nombre d'éleveurs. Nous avons connu une année particulièrement difficile, avec une sécheresse importante qui a découragé de nombreux éleveurs. La baisse de la production de fourrage les a incités à arrêter l'élevage et à conduire les bêtes, notamment les vaches laitières, à l'abattoir. Le Gouvernement souhaite une agriculture forte et la plus autonome possible. Avec le ministre de l'agriculture, nous travaillons pour accompagner nos éleveurs dans ces pertes d'exploitation.

Je n'aurai pas d'élément à vous apporter sur les rats taupiers. J'ai en revanche beaucoup travaillé sur le loup et sur l'ours. La population de loups a dépassé le seuil de viabilité démographique de 500 individus, pour un effectif d'environ 920 loups à l'hiver 2021-2022. Depuis quatre ans, la population de loups a quasiment doublé et l'expansion géographique se poursuit très régulièrement, avec un nombre de zones de présence de loups en forte croissance. Un plan national loup et activités d'élevage 2018-2023 est piloté par le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Il repose sur le financement de mesures de protection, l'indemnisation des dommages, le suivi de la population lupine, les interventions de tirs létaux et la recherche scientifique. On constate une stabilisation des dégâts depuis trois ans, à environ 12 000 individus. En 2021, pour la première fois, le nombre d'attaques a diminué de 3 %. L'État a mis en place un cadre pour le financement des mesures de protection. On compte près de 20 % de contrats de protection signés par les éleveurs depuis le début du plan en 2018. Un préfet coordinateur sur le loup a été nommé, dédié uniquement à ce sujet.

Le plan d'actions doit être revu en 2023 pour la période 2024-2029. Il faut chercher les moyens d'une bonne cohabitation avec les grands prédateurs. La difficulté concerne davantage les territoires nouvellement touchés par la présence du loup, les niveaux de protection n'étant pas encore équivalents à ceux déployés dans les territoires déjà exposés.

S'agissant de l'eau et du poids des comités de bassin, les établissements publics territoriaux de bassin demandent à être davantage associés, notamment concernant les projets de réserves de substitution. Je leur propose aussi de s'autosaisir. Ils sont libres de le faire sur les projets qui concernent leur territoire. Tout ce qui permettra de redonner du poids aux instances locales, sans pour autant créer de lourdeur administrative, est à encourager. Lors d'un déplacement dans la Drôme début août, à un moment critique pour les cours d'eau, les acteurs rencontrés étaient unanimes pour reconnaitre que la multiplication du nombre d'intervenants rendait difficile la prise de décision. Il est difficile de déterminer l'acteur devant prendre la décision définitive. Sans remettre en cause la décentralisation de cette politique, il faut néanmoins s'interroger sur les modalités de la gouvernance de l'eau. Le but doit être de simplifier l'action sur les territoires, sans que l'État reprenne la main sur ce sujet.

Sur le sujet du recul du trait de côte, des financements sont engagés pour l'ingénierie à hauteur de 20 millions d'euros pour 2023. Lors du congrès de l'association nationale des élus du littoral (ANEL), j'ai annoncé que des concertations seront lancées en début d'année pour disposer d'un financement soutenable. On ne peut pas tout faire peser sur les collectivités territoriales ni tout faire reposer sur l'État. Les discussions devraient aboutir pour le PLF 2025. Je souhaite que nous dégagions une  visibilité à 30 ans pour ces financements.

Sur les zones humides, celles-ci ont fait l'objet dans le passé d'un certain désintérêt, conduisant à leur destruction. Nous devons nous réengager pour leur protection. Nous n'avons pas abandonné l'idée de disposer d'un douzième parc national consacré à la protection des zones humides. Plusieurs sites pourraient être retenus. Il n'en demeure pas moins que les contraintes restent importantes et que cette perspective n'est pas toujours bien accueillie par les élus locaux.

M. Jean-François Longeot. - Je vous remercie madame la ministre pour cet échange riche et positif. Les sujets que nous avons évoqués exigent un dialogue élargi, que ce soit pour la chasse, la consigne ou encore la coexistence entre les prédateurs et l'élevage.

Sur les zones humides, je vous fais une proposition de visite dans le département du Doubs, pour voir ce qu'a réalisé l'établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) Haut-Doubs Haute-Loue. Le président Philippe Alpy sera ravi de vous accueillir.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 30.