COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Jeudi 28 juillet 2022
- Présidence de M. Sacha Houlié, député, président -
La réunion est ouverte à 10 h 30.
Commission mixte paritaire sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande de Mme la Première ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale s'est réunie à l'Assemblée nationale le 28 juillet 2022.
Elle procède à la désignation de son bureau, constitué de M. Sacha Houlié, député, président, de M. François-Noël Buffet, sénateur, vice-président, de M. Guillaume Vuilletet, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, et de M. Mathieu Darnaud, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.
M. Sacha Houlié, député, président. - Déposé le 12 janvier dernier sur le bureau du Sénat, ce projet de loi a été adopté le 12 février au Sénat et le 27 juillet, hier, à l'Assemblée nationale. Il comportait initialement un article unique de ratification de l'ordonnance. Le Sénat l'a utilement enrichi de vingt articles additionnels modifiant certaines dispositions de l'ordonnance. L'Assemblée nationale a adopté dans les mêmes termes que le Sénat six articles et en ajouté trois nouveaux. Il reste donc dix-huit articles en navette, dont six ont été supprimés par l'Assemblée nationale.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur pour le Sénat. - Je me réjouis que nous soyons réunis aujourd'hui. Il n'était en effet pas assuré que l'examen de ce texte important parvienne à son terme, moins de sept mois après son dépôt au Sénat. Un accord entre nos deux chambres semble néanmoins possible aujourd'hui, dans l'intérêt des agents et des communes de la Polynésie française.
Après avoir engagé la procédure accélérée sur ce projet de loi, le Gouvernement l'avait soudainement retiré de l'ordre du jour. Le texte avait toutefois poursuivi son examen au Sénat et bénéficié d'enrichissements substantiels.
La réforme du statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française, objet de l'ordonnance du 8 décembre 2021, était attendue de longue date, par les élus comme par les agents. Les quarante-cinq articles de l'ordonnance visaient à actualiser le statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française, eu égard aux évolutions législatives intervenues dans le droit de la fonction publique territoriale depuis 2011 et aux revendications exprimées en mai 2017 lors d'un mouvement de grève de grande ampleur.
Le Sénat a veillé à ce que le texte soit à la hauteur des attentes nourries depuis de nombreuses années et des enjeux propres à la fonction publique communale de la Polynésie française. Il a voulu, d'une part, étendre les dispositions du droit commun de la fonction publique territoriale aux agents communaux, dès lors qu'elles leur étaient favorables ; et, d'autre part, prévoir des adaptations pour tenir compte des spécificités de ce territoire.
Nous avons ainsi constaté plusieurs avancées pour les fonctionnaires communaux de la Polynésie française : certains droits, tels le droit à un temps partiel thérapeutique ou le congé paternité, sont désormais alignés sur le statut de la fonction publique territoriale. Nous avons également salué l'assouplissement des modalités de représentation des élus locaux au sein des instances paritaires.
En dépit de ces points positifs, le Sénat a considéré que le projet de loi manquait d'ambition et il a souhaité aller plus loin dans les objectifs de modernisation et d'attractivité de la fonction publique communale de Polynésie française. Nous avons ainsi modernisé la procédure de recrutement des agents reconnus travailleurs handicapés, inscrit dans le statut général le recours au télétravail, et aligné le régime de mise à disposition pour les fonctionnaires communaux sur le droit commun. Enfin, pour renforcer les outils du dialogue social, le Sénat a étendu les compétences des comités techniques paritaires.
À d'autres égards, il est apparu que le Gouvernement n'avait pas suffisamment pris en considération les particularités de la Polynésie française et qu'il n'avait pas prévu les adaptations nécessaires. Nous avons préféré restaurer le rôle de la commission de déontologie dans le contrôle du cumul d'activités et de l'exercice d'activités privées après la cessation d'une activité dans la fonction publique.
Je me réjouis que l'Assemblée nationale ne soit pas revenue sur ces mesures.
D'autres dispositions, introduites par le Sénat pour répondre aux demandes exprimées lors des nombreuses auditions que nous avons menées, ont toutefois été supprimées par l'Assemblée nationale.
Il en va ainsi du périmètre de l'action sociale, que nous avions restreint à trois objets et que vous avez rouvert en l'alignant sur le droit commun.
C'est également le cas pour les compétences des commissions administratives paritaires (CAP) : nous souhaitions les préserver telles qu'elles avaient été définies avant la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Compte tenu des spécificités de la fonction publique communale de Polynésie française, il semble indispensable de rétablir l'avis des CAP sur l'établissement du tableau annuel d'avancement et sur les mutations comportant changement de résidence.
Nous réussirons certainement à trouver un accord satisfaisant pour les agents communaux et les communes. Ainsi, à l'article 5 du texte, relatif à l'action sociale des communes, nous proposerons une rédaction qui concilie la garantie des droits des agents communaux et la préservation des intérêts des communes. Il nous semble que cette action doit se concentrer sur la restauration, l'enfance et les loisirs tout en laissant la possibilité aux communes qui le souhaiteraient d'intervenir dans d'autres domaines.
Par ailleurs, certaines dispositions introduites en séance à l'Assemblée nationale semblent aller dans le bon sens, car elles répondent en partie à des difficultés soulevées lors des auditions.
L'article 5 bis, notamment, semble constituer un moyen de concilier le nécessaire respect des principes propres à l'ensemble de la fonction publique et les particularités culturelles de la Polynésie française.
Une question demeure : celle de l'encadrement de la mobilité des agents de catégorie A et B, qui représentent une main-d'oeuvre précieuse et un investissement important pour les communes. Il convient de donner à ces dernières des outils de fidélisation de leurs agents. Si le rapporteur de l'Assemblée nationale a retiré l'amendement qu'il avait déposé en ce sens, nous comptons fermement sur le Gouvernement pour honorer l'engagement qu'il a pris hier en séance d'agir au niveau réglementaire.
Au regard des apports distincts des deux chambres et des voies de compromis trouvées, nous vous proposons, chers collègues, un texte à la fois ambitieux et équilibré.
M. Guillaume Vuilletet, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je remercie tout d'abord mon homologue du Sénat, M. Mathieu Darnaud, pour les échanges constructifs que nous avons eus avant la commission mixte paritaire, afin de préserver les apports votés par chacune de nos assemblées, dans un esprit de consensus.
La ratification de l'ordonnance du 8 décembre 2021 était très attendue par les agents publics comme par les collectivités. Le texte vient toiletter un statut récent - les agents communaux de Polynésie française ayant dû attendre jusqu'à 2005 pour bénéficier d'un statut digne de ce nom.
L'ordonnance vise, d'une part, à répondre aux attentes exprimées en mai 2017 lors d'un important mouvement social, qui a touché l'ensemble des communes de la Polynésie française, et, d'autre part, à étendre au droit de la fonction publique des communes de Polynésie française, en les adaptant, certaines des évolutions intervenues dans la fonction publique territoriale au cours des dernières années.
Dans sa rédaction initiale, le projet de loi comportait un article unique ratifiant l'ordonnance. Le Sénat a introduit vingt articles additionnels, qui portent sur l'ensemble du champ de l'ordonnance de 2005 ; l'Assemblée nationale en a introduit trois.
Six articles introduits par le Sénat ont été votés conformes : ils portent notamment sur la restauration du rôle de contrôle de la commission de déontologie en cas de cumul d'activités ou de départ vers le privé, et sur le régime indemnitaire des agents publics.
Sur sept autres articles, nous avons conservé l'intention du Sénat, tout en apportant des modifications rédactionnelles ou des compléments qui nous paraissent consensuels. Il en va ainsi de la définition des motifs permettant le recrutement d'agents contractuels, des compétences des comités techniques paritaires, ou de l'encadrement du télétravail.
L'Assemblée nationale a par ailleurs ajouté trois articles qui, je l'espère, satisferont les sénateurs.
L'article 5 bis précise que le maire est associé au contrôle du respect des principes déontologiques par les agents publics.
L'article 23, adopté à l'initiative du groupe LFI-NUPES, prévoit la remise d'un rapport sur un sujet important : les finances des communes de la Polynésie française.
Enfin, l'article 3 bis apporte des coordinations rédactionnelles.
Concernant quatre autres articles, malgré les différences entre les dispositions adoptées par nos deux chambres, nous vous proposerons un compromis.
S'agissant de l'article 2, permettant l'accès à la fonction publique communale par la voie des examens professionnels, il paraît pertinent de maintenir la suppression adoptée par l'Assemblée nationale. En effet, l'article va bien au-delà de l'intention du Sénat, qui est satisfaite par le droit en vigueur.
À l'article 5, relatif au champ de l'aide sociale que les communes peuvent apporter à leurs agents, notre compromis préserve les possibilités d'action des communes, tout en répondant aux préoccupations de certains acteurs locaux, qui craignaient d'être sollicités au-delà de leurs capacités financières. Le fait de concentrer l'action sociale et de souligner son rôle en matière de restauration, de petite enfance et de loisirs, témoigne d'une volonté de l'ensemble des tavana, les élus des communes et regroupements de communes, d'avancer de concert pour parvenir à un socle commun à l'ensemble du territoire. On ne peut que saluer cette volonté d'aboutir, tout en préservant une possibilité d'aller au-delà si la nécessité ou une volonté politique se font jour.
Sur l'article 13, relatif au recrutement des personnes handicapées, nous vous proposerons de maintenir la voie des emplois réservés, tout en conservant l'apport du Sénat qui donne une base légale à l'aménagement des modalités de déroulement des concours, des recrutements et des examens.
S'agissant de l'article 18, qui délègue au pouvoir réglementaire, sans l'encadrer, la possibilité de définir les situations dans lesquelles un fonctionnaire peut être placé d'office en disponibilité, la suppression votée par l'Assemblée nationale nous paraît devoir être maintenue.
Enfin, en ce qui concerne la concurrence entre collectivités pour les recrutements, j'ai retiré en séance l'amendement que mon collègue rapporteur vient d'évoquer, car le ministre délégué s'est clairement engagé à fournir, avant la fin de l'année, une nouvelle rédaction de l'article 170 du décret du 29 août 2011 et des statuts particuliers, à l'initiative du haut-commissaire. Il s'agit d'introduire un délai minimal de trois ans d'activité dans la collectivité, en deçà duquel les agents ou, surtout, les communes - ce que mon amendement ne pouvait exiger, au risque d'être considéré comme irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution - devront rembourser les formations reçues.
Nos positions divergent sur trois articles.
Il s'agit, premièrement, de l'article 10, relatif aux compétences des commissions administratives paritaires. L'ordonnance de 2021 a recentré ces compétences sur les décisions défavorables aux agents, les alignant sur le droit commun de la fonction publique territoriale, issu de la loi de transformation de la fonction publique de 2019. Le Sénat a souhaité rétablir les compétences antérieures, en prévoyant notamment que les CAP soient consultées sur les tableaux d'avancement, ainsi que sur les mutations comportant un changement de résidence ou une modification de la situation des fonctionnaires. À mon initiative, l'Assemblée nationale est revenue au droit issu de l'ordonnance de 2021.
Nous comprenons les spécificités locales qui avaient justifié le vote du Sénat, mais il paraît essentiel de se rapprocher du droit commun. Malgré nos divergences, nos deux assemblées ont la volonté d'aboutir à un accord sur ce point.
Il s'agit, deuxièmement, de l'article 16, relatif au congé avec traitement pour les fonctionnaires qui accomplissent une période d'activité dans l'armée ou dans la réserve. Le Sénat a supprimé le droit à congé avec traitement, relevant le risque d'abus et le coût potentiel pour les collectivités. Nous avons souhaité le rétablir, pour plusieurs raisons.
D'abord, parce que la réserve constitue un excellent moyen d'améliorer la résilience du territoire et la capacité des autorités locales à réagir efficacement en cas de crise, notamment en cas d'intempéries, de catastrophe naturelle ou de cyclone. C'est une question d'intérêt général et les employeurs publics doivent être exemplaires dans les droits accordés aux réservistes.
En outre, le congé avec traitement existe depuis 2005 pour les réservistes militaires. La rédaction du Sénat conduirait à faire reculer les droits de ces fonctionnaires. Elle prévoirait par ailleurs un droit moins favorable au droit commun de la fonction publique territoriale, où ce congé est reconnu.
J'ajoute que le dispositif est encadré, puisque, lorsque les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile, le réserviste doit obtenir l'accord de son autorité de nomination. Cette précision ne figurait pas dans les textes jusqu'à l'ordonnance de 2021.
Enfin, les personnes consultées n'ont pas fait état de difficultés particulières concernant l'application du congé avec traitement.
J'entends les craintes exprimées par les collectivités et j'ai cherché une rédaction appropriée, sans succès. Il me paraît important de préserver la possibilité pour les agents d'effectuer des périodes de réserve militaire ou opérationnelle, tant pour l'intérêt général que pour l'attractivité des carrières.
Enfin, à l'article 21, le Sénat avait supprimé la mise à la retraite d'office de la liste des sanctions du quatrième groupe. En commission, les députés ont rétabli cette sanction qui figurait dans l'ordonnance de 2021, rapprochant ainsi le droit applicable en Polynésie française du droit commun de la fonction publique. Nous discuterons des différentes options possibles à la lumière des remarques qui nous ont été adressées par certains acteurs locaux.
Ces discussions nous permettront certainement d'adopter un statut protecteur, au service d'une fonction publique modernisée et de tous les Polynésiens. Nos deux assemblées sont parvenues à un vote unanime, il serait dommage que nous ne puissions pas faire de même !
Mme Lana Tetuanui, sénatrice. - Nous sommes ici pour tenter de surmonter les difficultés évoquées tant par le rapporteur du Sénat que par celui de l'Assemblée nationale afin d'aboutir, si possible, à une rédaction commune. Nous sommes pour la paix des ménages et ce texte, comme cela a été rappelé, est très attendu dans les deux chambres depuis 2017. Car il faut remédier aux problèmes existants : il est bien facile d'écrire, à 20 000 kilomètres de distance, un bout de droit commun sans se soucier qu'il soit adapté aux spécificités de nos collectivités ultramarines, et en particulier de la Polynésie française !
Monsieur le rapporteur de l'Assemblée nationale, j'insiste, à la suite de votre homologue du Sénat, sur la question épineuse des commissions administratives paritaires, ainsi que sur celle de la sanction de mise à la retraite d'office, en rappelant aussi qu'il n'existe pas de caisse d'assurance chômage en Polynésie française. Quant à la réserve militaire, je n'en ai, malgré mes recherches, trouvé aucun exemple dans nos quarante-huit communes, à l'exception d'un maire militaire. J'ai interrogé à ce propos l'ancien vice-président de la Polynésie française : il n'existe aucun employé dans cette situation. Peut-être le cas s'est-il trouvé dans la fonction publique territoriale, mais les capacités financières ne sont pas les mêmes. Il y a là un grand point d'interrogation.
Sur le droit d'option, le ministre délégué n'a pas été si clair que cela lors de la séance publique d'hier, à moins que j'aie manqué quelque chose. Je souhaiterais donc obtenir des précisions.
Je regrette également que le ministre délégué, que nous avons rencontré cette semaine, n'ait pas déposé, comme il s'était engagé à le faire, un amendement visant à instaurer une indemnité de départ volontaire. Il s'agit là d'une mesure fortement réclamée par les élus afin de pouvoir se séparer de certains agents. Nous avons, en effet, besoin de recruter des cadres dans nos communes.
L'article 40 de la Constitution nous a empêchés d'instaurer cette mesure au Sénat. Il incombait donc au Gouvernement de la proposer. Peut-être s'agit-il d'un oubli, mais je regrette fortement que le ministre délégué n'ait pas déposé cet amendement.
Je l'ai néanmoins bien entendu dire, hier, qu'il s'engageait à encadrer la mobilité des fonctionnaires de catégories A et B, et que cette question serait réglée par le haut-commissariat. Je l'en remercie.
En matière d'action sociale, monsieur le rapporteur de l'Assemblée nationale, il y a en effet des avancées. Toutefois, n'oubliez pas que les communes de Polynésie française ne disposent pas de la clause de compétence générale et que le logement ne relève pas de la compétence des maires, mais de la collectivité. Nous sommes donc très partagés sur cette question.
Si toutes ces réserves peuvent être levées, nous nous engageons à voter le texte proposé.
M. Guillaume Vuilletet, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Pour ce qui concerne le droit d'option des fonctionnaires, le ministre délégué a été très clair hier : ce droit est bien ouvert à tous les contractuels qui se trouvaient en poste au moment du décret de 2005, qu'ils aient ou non explicitement refusé la proposition de reclassement qui leur avait été faite à cette époque.
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.
L'article 2 est supprimé.
L'article 3 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 3 bis
L'article 3 bis est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. Sacha Houlié, député, président.- L'article 5 avait été supprimé par l'Assemblée nationale. Il est proposé de le rétablir dans la rédaction adoptée par le Sénat, en ajoutant le mot « notamment ».
M. Guillaume Vuilletet, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Il faut remarquer, ce qui n'emporte pas tout le débat, que l'action sociale ne s'inscrit pas nécessairement parmi les compétences dévolues à une collectivité territoriale : c'est une capacité d'agir face à une situation donnée du personnel qu'elle gère. J'ai bien compris les contraintes financières existantes et la volonté d'avancer sur ce terrain. Il me semble que le mot « notamment » laisse un peu de souplesse.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
Article 5 bis
L'article 5 bis est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
L'article 9 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
La séance est suspendue trente minutes.
M. Sacha Houlié, député, président. - Nous sommes désormais saisis de plusieurs propositions de rédaction communes des rapporteurs.
M. Guillaume Vuilletet, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Emportés par notre élan, nous avons en effet décidé de résoudre d'un coup tous les problèmes qui se posaient, afin d'éviter une autre suspension de séance. Trois modifications sont donc proposées, respectivement aux articles 10, 16 et 23.
M. Guillaume Vuilletet, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Notre proposition de rédaction commune prévoit de rétablir les compétences des commissions administratives paritaires tel que le souhaite le Sénat jusqu'au 1er septembre 2026, c'est-à-dire pendant quatre ans, et de demander au Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française de rendre, un an auparavant, un rapport d'évaluation qui nous permettra de mettre à plat la situation, avec un objectif de convergence.
La proposition de rédaction commune des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, mise aux voix, est adoptée. L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
L'article 11 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
L'article 12 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
L'article 13 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
L'article 14 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
L'article 15 est supprimé.
M. Guillaume Vuilletet, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Mon collègue rapporteur et moi mentirions en disant que nous avons trouvé la formule magique permettant de limiter dès maintenant l'impact du dispositif sur les finances communales, sachant que personne ne peut l'évaluer, précisément faute de savoir combien de personnes sont concernées - sans doute très peu, voire aucune.
Nous proposons donc, par cette proposition de rédaction commune, que le Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française remette un rapport au haut-commissaire de la République et à l'Assemblée de la Polynésie française, afin d'évaluer l'impact financier de ces périodes de réserve sur les finances communales.
La proposition de rédaction commune des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, mise aux voix, est adoptée. L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
L'article 17 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
L'article 18 est supprimé.
M. Guillaume Vuilletet, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - L'article 21 porte sur l'une des sanctions de la quatrième catégorie - soit les plus lourdes susceptibles de frapper un fonctionnaire. Il existe aujourd'hui deux sanctions de ce niveau : la révocation et la mise à la retraite d'office.
J'entends bien qu'il n'existe pas de caisse de chômage en Polynésie française, mais la suppression de la mise à la retraite d'office se traduirait par le fait qu'un agent très proche de la retraite, ou susceptible de faire valoir ses droits, ne pourrait plus qu'être purement et simplement révoqué - ce qui est bien différent en termes symboliques, et même pratiques.
Nous suggérons donc de maintenir la suppression de l'article, afin de conserver la sanction de mise à la retraite d'office, dont je conviens qu'elle ne sera prononcée qu'à l'encontre de personnes très proches de la retraite. La seule alternative, je le répète, serait la révocation.
Mme Lana Tetuanui, sénatrice. - Je retourne cette question dans tous les sens en essayant de trouver un consensus. Si un agent qui doit encore travailler quatre ans avant de faire valoir ses droits à la retraite encourt cette sanction, ne pourra-t-il pas intenter une action contre le maire, afin que la commune ou l'entité qui l'emploie et qui veut l'obliger à partir à la retraite puisse acquérir ces quatre dernières années pour lui permettre d'obtenir ses droits à la retraite ? Le maintien de cette sanction me semble comporter un risque.
M. Guillaume Vuilletet, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - La mise à la retraite d'office n'est pas une sanction obligatoire : dans une telle situation, la commune a tout intérêt à recourir à la révocation, dont elle conserve la faculté. S'il y a un risque de contentieux, elle révoque l'agent et l'histoire s'arrête là. Il est, du reste, très probable que cette situation ne concerne que des agents parvenus à la limite du départ en retraite.
L'article 21 est supprimé.
L'article 22 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Article 23
M. Guillaume Vuilletet, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Désireux de parfaire le travail accompli durant la séance à l'Assemblée nationale sur l'article 23 à l'occasion de l'amendement du groupe La France insoumise, et pour répondre à une demande très forte des Polynésiens qui n'a pas été traitée dans le projet de loi, nous sommes convenus que le rapport consacré aux finances communales porterait également sur l'enjeu des départs volontaires.
À cette fin, cette proposition de rédaction commune prévoit de compléter l'article 23 afin que le rapport évalue également l'opportunité de permettre aux communes, aux groupements de communes et aux établissements publics de la Polynésie française de verser une indemnité de départ volontaire aux agents publics qui quitteraient la fonction publique. Cela permettra d'engager le débat sur le sujet.
La proposition de rédaction commune, mise aux voix, est adoptée. L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, les dispositions restant en discussion du projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
La réunion est close à 11 h 35.