Mardi 29 mars 2022
La réunion est ouverte à 15 h 35.
- Présidence de M. Laurent Lafon, président -
Mission d’information sur la mise en œuvre de la réforme de l’accès aux études de santé – Présentation du rapport d’information visant à actualiser les conclusions
M. Laurent Lafon, président. – L’ordre du jour de notre réunion appelle la présentation des conclusions de deux missions d’information consacrées respectivement à l’évaluation de la réforme de l’accès aux études de santé et aux modalités d’utilisation des crédits du plan de relance en faveur des patrimoines.
Je vous propose de donner immédiatement la parole à Sonia de La Provôté afin qu’elle nous présente le résultat des travaux qu’elle a conduits au cours des dernières semaines sur la mise en œuvre de la réforme de l’accès aux études de santé.
Je vous rappelle qu’en mai 2021, nous nous étions déjà saisis du sujet pour dénoncer l’impréparation de cette réforme et les nombreuses incidences fâcheuses pour les étudiants. Cette actualisation vise notamment à vérifier si les dysfonctionnements constatés l’an dernier dans la mise en œuvre de la réforme PASS/L.AS – parcours spécifique « accès santé »/ licence « accès santé » – ont été corrigés. L’objectif est que les étudiants puissent aborder cette nouvelle année avec une plus grande sérénité.
Mme Sonia de La Provôté, rapporteure. – Au-delà d’une simple revoyure, cette mission d’information « flash » a dû tenir compte des nouvelles problématiques et dresser un bilan complet. L’état des lieux, que nous avons voulu le plus clair possible, est en demi-teinte. Je le résumerai ainsi « Des efforts, mais peut mieux faire... ». J’ai aussi souhaité faire la part des choses entre ce qui était conjoncturel en raison de la crise Covid – c’est le cas notamment des questions de communication et d’information au sein des universités– et structurel.
Dans mon rapport précédent, j’avais identifié trois grands sujets : les actions à mener pour la première promotion PASS/L.AS qui a « essuyé les plâtres » ; celles qui doivent être prises pour la promotion suivante ; enfin, trouver les moyens de garantir dans le temps la mise en œuvre de cette réforme. En dépit de ses objectifs, que nous avions soutenus, elle s’est révélée une véritable « usine à gaz » très compliquée à comprendre et faire comprendre.
La réaction du Gouvernement a été trop tardive dans l’année universitaire – le mal était fait –, mais celui-ci a tout de même élaboré des mesures correctives, annoncées par le Premier ministre le 2 juin 2021. Certaines d’entre elles faisaient partie de nos propositions et ont permis de repêcher une partie des étudiants en difficulté : l’augmentation de la part des places en MMOP – médecine, maïeutique, odontologie et pharmacie – pouvant être réaffectées d’un parcours de formation à l’autre – principe de fongibilité des places entre PASS et L.AS ; l’organisation systématique de sessions de rattrapage, qui n’avaient pas été prévues dans certaines universités ; la continuité du choix disciplinaire entre la première année et la deuxième année de L.AS en vertu d’une double inscription en filière santé et en licence, avec la certitude, à l’issue d’une L.AS 1, d’avoir une place en L.AS 2 de la même licence – cet objectif semblait, au départ, difficile à atteindre.
A également été annoncée la création, dans chaque université, d’une commission d’examen exceptionnelle ayant pour mission de réexaminer les situations individuelles qui le méritaient. Cela existait déjà du temps de la première année commune aux études de santé (Paces), puisque des triplements exceptionnels étaient possibles. Dans un courrier que le président de la commission et moi-même avons adressé au Premier ministre au début du mois de juillet 2021, nous insistions sur la nécessité que ces commissions puissent proposer, à titre dérogatoire, l’annulation de la première candidature en MMOP et le redoublement en première année. Des garanties avaient été apportées par le décret du 13 juillet 2021, qui étaient bienvenues pour cette promotion malmenée par la Covid et la réforme.
En permettant le repêchage d’un peu plus de 400 étudiants, soit 25 % des dossiers jugés recevables, la mise en place de ces commissions a sans doute permis d’éviter le pire – je pense à des annulations de notes éliminatoires saugrenues. Néanmoins, selon les retours de terrain, les modalités d’examen des situations individuelles ont été très variables d’une commission à l’autre, voire d’une université à l’autre – certaines n’y voyant aucune utilité spécifique. Ce n’est pas le nombre d’inscrits qui importe, c’est celui de ceux qui auraient souhaité s’inscrire. Quoi qu’il en soit, ces commissions ont œuvré à une moindre iniquité.
Quels ont été les résultats de la promotion 2020-2021 ? Au niveau national, ils se révèlent plutôt encourageants, mais une analyse « micro » montre d’importants écarts entre les parcours de formation et selon les universités. Le « mal » de cette réforme tient à sa complexité. Ses objectifs, au premier rang desquels la diversification des profils, sont louables, mais l’absence de cadrage national concernant les prérequis en mineure et en majeure, le contenu des maquettes pédagogiques, les modalités d’évaluation des connaissances suscitent des difficultés.
Au total, 17 284 étudiants ont été admis en deuxième année des filières de santé à la rentrée universitaire 2021. Parmi eux, 10 096 étudiants sont issus des nouveaux parcours de formation – l’horizon s’éclaircit quelque peu avec la disparition à venir des « redoublants Paces » –, dont 7 222 issus de PASS et 2 874 de L.AS, soit une proportion respective de 71,5 % et de 28,5 %.
Le nombre d’étudiants admis en MMOP a globalement augmenté de 15,5 % par rapport à la rentrée universitaire 2020. Mais à elle seule, la filière médecine est le moteur des inscriptions et a enregistré une hausse des admis de 19,5 %. À l’inverse, la filière pharmacie confirme son manque d’attractivité ou la méconnaissance à son égard, l’essentiel des places non pourvues se concentrant sur ce cursus. Les objectifs nationaux ne sont d’ailleurs pas atteints en la matière.
Globalement, une amorce de diversification des profils en MMOP se dessine, mais en regardant université par université, on constate que celle-ci est loin d’être au rendez-vous partout. Dans plusieurs établissements, le ratio d’admis en MMOP est, en effet, davantage de l’ordre de 90 % de PASS et de 10 % de L.AS. Ce déséquilibre semble s’expliquer par un moindre niveau des étudiants de L.AS et des abandons en cours d’année en raison de la surcharge de travail.
Sur les 11 081 étudiants de PASS/L.AS ayant validé leur première année sans avoir été reçus en MMOP, 1 450 auraient intégré la filière kinésithérapie – cette passerelle n’a malheureusement pas été proposée dans toutes les facultés – ; 5 200 se seraient inscrits en L.AS 2 – ces chiffres ministériels ne sont toutefois pas stabilités. Les 4 400 étudiants « restants », soit 21 % des 21 177 étudiants de PASS/L.AS ayant validé leur année et pour lesquels aucune donnée consolidée n’est disponible, semblent se répartir entre des départs à l’étranger – de l’ordre de 20 % dans certaines universités – et des réorientations vers d’autres filières de santé, les études en soins infirmiers (IFSI) ou d’autres licences. Je précise qu’une seconde passerelle est ensuite possible pour revenir à des études de médecine. Cette fluidité, pourtant très utile, fait défaut dans nombre d’universités. Il existe aussi une grande disparité de résultats selon les établissements, rendant très difficile toute conclusion nationale à ce stade du déploiement de la réforme. Un suivi très précis de la part du ministère s’impose, notamment pour identifier ces 4 400 étudiants.
La deuxième année de mise en œuvre se déroule dans un climat beaucoup plus apaisé – les différents rapports sur la réforme y ont contribué. L’amélioration de la situation sanitaire et la coexistence de deux catégories d’étudiants – PASS et L.AS – contre trois l’année dernière – PASS, L.AS et doublants Paces – apparaissent clairement comme des facteurs de clarification.
Le ministère de l’enseignement supérieur a aussi fait preuve d’un pilotage renforcé et plus efficace, grâce notamment au comité national de suivi de la réforme qui se réunit très régulièrement et met en œuvre un cadrage national plus serré – il reste néanmoins des trous dans la raquette –, via la publication de nouveaux textes réglementaires.
Du côté des universités, un plus grand nombre s’approprie mieux la réforme en cette deuxième année et commence à œuvrer en vue d’un dialogue intercomposante. Cependant, tel n’est pas le cas dans tous les établissements. Je dresse à nouveau cette année le constat d’une grande hétérogénéité, les améliorations se déployant de manière très variable localement. Par exemple, certaines universités n’ont toujours pas réuni leur commission locale de suivi de la réforme, dont l’installation a été rendue obligatoire par l’arrêté modificatif du 22 octobre dernier.
Les remontées de terrain témoignent de la persistance de plusieurs dysfonctionnements et de l’apparition de nouvelles difficultés : une communication et une transparence encore insatisfaisantes de la part de certaines universités, qui se caractérisent notamment par une information tardive des modalités de contrôle des connaissances (MCC), et un défaut structurel d’information des étudiants de L.AS.
Les différences de niveau entre les étudiants sont parfois importantes selon le parcours de formation suivi en première année. En MMOP, les L.AS 1 ont globalement plus de difficultés à suivre les enseignements que les ex-PASS et les ex-doublants Paces, dont le niveau est meilleur. Selon que les étudiants suivent une mineure ou une majeure santé, leur niveau diffère – on le savait ; cela nécessite parfois des processus de remédiation et de remise à niveau. Mais quelques universités n’y voient rien à redire….
De grandes disparités existent aussi selon les établissements en matière d’accompagnement des étudiants, de contenu pédagogique, de modalités d’évaluation, de dialogue interdisciplinaire, ce qui conforme le constat selon lequel « il y a autant de réformes que d’universités ». Voilà pourquoi nous préconisions un cadrage minimal.
Citons encore un manque d’anticipation des problématiques propres aux L.AS 2, avec un effet « double peine » pour la promotion 2020-2021, au rang desquelles : l’insuffisance des effectifs, qui semble indiquer que les L.AS 2 n’ont pas encore trouvé leur public, des conditions d’effectivité de « la seconde chance » non respectées dans deux universités qui ont été signalées – celle-ci aurait dû être réelle, voire renforcée pour ceux qui avaient « essuyé les plâtres » de la mise en œuvre de la réforme.
Ce bilan mitigé me conduit à formuler de nouvelles recommandations. Pour ce faire, j’ai essayé de couvrir l’ensemble des volets de cette réforme de grande ampleur. Je me suis efforcé de trouver un équilibre entre le respect de l’autonomie des universités et le besoin d’un minimum d’harmonisation nationale.
Premièrement, il faut commencer par redoubler d’efforts en matière d’information et de communication pour améliorer l’acceptabilité de la réforme, en incitant les universités à plus et à mieux communiquer avec leurs étudiants. Or celles-ci considèrent trop souvent que beaucoup de choses sont déjà faites en la matière.
Il convient de garantir l’effectivité des commissions locales de suivi et leur composition transversale, d’encourager les universités à approfondir le dialogue intercomposante et développer le dialogue interuniversitaire pour favoriser l’échange de bonnes pratiques – c’est trop rarement le cas.
Il est aussi nécessaire d’accroître les actions d’information et de communication à destination des lycéens. Au moment de l’inscription sur Parcoursup, les prérequis, la distinction entre PASS et L.AS, ou encore le nombre de places disponibles en MMOP, sont de vrais sujets dans nombre d’universités.
Deuxièmement, nous devons renforcer les dispositifs d’accompagnement des étudiants, en développant le tutorat et les sessions de remise à niveau.
Troisièmement, il faut poursuivre l’adaptation des programmes pédagogiques.
Il s’agit, au niveau du ministère de l’enseignement supérieur, d’élaborer un socle pédagogique commun afin d’assurer un minimum d’harmonisation entre les universités. Il ne paraît pas incongru de prévoir une « maquette » pour les prérequis comme celle qui est prévue dès la deuxième année de MMOP.
Au niveau des universités, il faut poursuivre le travail engagé par les équipes pédagogiques sur le contenu des formations : en L.AS, pour rendre les filières plus attractives ; en MMOP, pour s’adapter aux nouveaux profils des étudiants – droit, psychologie ou autre.
Quatrièmement, il convient de mieux informer et préparer les étudiants aux épreuves orales, assurer un minimum d’harmonisation de leur contenu et de leurs modalités d’évaluation. Les oraux ont eu lieu après la publication de mon premier rapport. Toutefois, ce sujet épineux de l’été dernier et de la rentrée 2021 continue d’occuper certaines universités. Parfois, le délai entre l’annonce des modalités des épreuves et leur tenue ne dépasse pas quinze jours, ce qui est beaucoup trop court. Les étudiants doivent être informés le plus tôt possible des « règles du jeu », dont certaines ont changé en cours d’année. Par ailleurs, les contenus de ces épreuves doivent être harmonisés a minima entre les universités, sans pour autant que les sujets soient tous identiques. Les pratiques observées l’année dernière rendent le système complètement inégalitaire. C’est pourquoi le travail en cours au sein du comité national de suivi doit être poursuivi pour harmoniser le contenu des oraux. Enfin, il faut donner instruction aux universités de ne plus recourir au dispositif de « la note de rang » – utilisé par certaines -, qui ajoute de la complexité au système de sélection. Comment un bon étudiant peut-il accepter d’être recalé s’il n’a pas compris le classement ? La simplicité et la lisibilité favorisent la transparence. C’est de cette opacité qu’est né un très fort sentiment d’injustice.
Cinquièmement, il importe d’améliorer la qualité de l’orientation et de garantir l’effectivité du droit à la poursuite d’études.
Pour ce faire, il faut mieux informer les lycéens et les étudiants sur les quatre filières de santé – et non sur la seule filière médecine, rendre effectif le principe de la poursuite d’études en L.AS 2, mieux accompagner les étudiants souhaitant se réorienter après avoir suivi un parcours par défaut – mineure en PASS, majeure en L.AS. C’est important pour que cette « seconde chance » soit effective.
Je souhaite également que soit garantie la mise en place effective des passerelles prévues par les textes réglementaires, notamment vers la filière kinésithérapie, les IFSI ou l’orthophonie. À Strasbourg, l’éventail proposé est très large, ce qui n’exclut pas une réorientation ultérieure vers la filière médecine. Les universités doivent être incitées à développer d’autres passerelles, notamment vers les écoles d’ingénieurs, comme certaines le font déjà.
Sixièmement, il importe de mieux prendre en compte les besoins des territoires dans la définition des capacités d’accueil. Il faut lancer une réflexion sur une approche infra-régionale du numerus apertus, afin de répondre aux attentes de façon plus satisfaisante. La démographie médicale est par exemple, au sein de la région Auvergne-Rhône-Alpes, totalement différente à Lyon, à Grenoble ou à Saint-Étienne. Alors que les besoins sont importants en Auvergne, les effectifs à l’université y sont les plus faibles ! Je demande donc une clause de revoyure à mi-parcours des objectifs nationaux pluriannuels de professionnels de santé à former sur cinq ans – 2021-2025 – et la mise en place, à cette occasion, d’une concertation infra-régionale.
Septièmement, je préconise de compléter les textes réglementaires pour mieux tenir compte de la réalité du terrain. Cela suppose de prévoir, pour l’accès aux quatre filières de santé, une fongibilité des places par défaut entre les parcours : entre PASS et L.AS, entre L.AS 1 et L.AS 2, entre L.AS 1 et L.AS 3. Pour avoir des professionnels, il faut remplir les places par les étudiants motivés. Cela suppose aussi de réserver, pour l’accès en MMOP, un nombre de places spécifique pour les étudiants à diplôme étranger, indépendant du numerus apertus. Enfin, il faut mentionner explicitement la possibilité, pour les universités, d’une organisation « tout L.AS ».
Huitièmement, les effets de la réforme doivent être mesurés en termes de réussite des étudiants et de diversification des profils. Cela nécessitera le lancement d’une enquête scientifique nationale pour analyser la diversification du profil académique, social et territorial des étudiants en santé. Il s’agira aussi de mettre en place les outils statistiques nécessaires au suivi des étudiants de L.AS.
Neuvièmement, la pertinence du maintien, à terme, du système bicéphale PASS/L.AS peut une nouvelle fois susciter l’interrogation, car il est une source importante de complexité pour les étudiants. De nouvelles universités, celles de Côte d’Azur et de Reims, ont annoncé leur passage en « tout L.AS ». Ce système, plus simple et plus équitable, pourrait devenir la règle.
Dixièmement, enfin, un renforcement des moyens a été mis en œuvre au titre du plan de relance, mais ceux-ci doivent être « soclés ». Nous avons interrogé de nombreuses universités afin d’avoir un état des lieux précis de la situation sur le terrain. En réalité, un étudiant issu de la réforme coûte deux à trois fois plus cher qu’un étudiant Paces. Nous devons donc renforcer les moyens pour augmenter la taille des promotions sans perdre en qualité de la formation, ce qui suppose aussi de diversifier les terrains de stage et créer des postes d’encadrants hospitalo-universitaires, en priorité dans les universités où le ratio d’encadrement par étudiant est faible. Dans certains territoires, le ratio est sans commune mesure avec les besoins constatés, d’où le sujet central dela territorialisation des objectifs de professionnels de santé à former.
En conclusion, des progrès ont été accomplis, mais nous pouvons faire nettement mieux. Ma demande d’un meilleur cadrage national n’est pas en contradiction avec l’autonomie des universités, que je respecte. La présence de professionnels de santé sur le terrain est un objectif de santé publique, pour le bien public !
M. Laurent Lafon, président. – Merci de cette présentation très précise. Nous mesurons bien la complexité de cette réforme de l’organisation des études de santé et la difficulté du choix d’une filière pour les étudiants. L’analyse de la situation actuelle est importante pour s’assurer que l’organisation actuelle ne présente aucun dysfonctionnement majeur pour les étudiants. Néanmoins, elle ne peut occulter une question essentielle : le système actuel PASS/L.AS est-il tenable dans le temps ?
M. Pierre Ouzoulias. – Je remercie vivement la rapporteure, car sur un sujet d’une telle complexité, son exposé apporte beaucoup de clarifications. Je retiens votre forte interrogation finale : dans un système où les universités sont autonomes, comment gérer la formation d’accès à une profession réglementée à l’échelon national ? Il est très difficile de surmonter cette contradiction. Qui plus est, la pénurie des personnels de santé s’accroît jusqu’à toucher 55 % de l’ensemble du territoire. La région parisienne, y compris mon département des Hauts-de-Seine, est maintenant affectée par les déserts médicaux, au même titre que la Corrèze ! Pour qu’une réforme soit acceptée, elle se doit d’être intelligible. S’agissant des modalités des examens, il est insensé que vous n’ayez pu en comprendre certains barèmes ! J’imagine l’effroi des étudiants et de leurs familles. Le système est-il encore en devenir, ou la fusion des deux parcours permettrait-elle enfin d’assurer une forme de stabilité et de rassurer tout le monde ? J’irai plutôt vers cette seconde solution, même si j’ai bien noté des réactions internes corporatistes peu désireuses de continuer le démantèlement de l’ancien système.
Mme Monique de Marco. – Merci de ces informations. Je ne suis pas sûre d’avoir tout compris à cette réforme très complexe. Vous avez insisté sur les grandes disparités de mise en œuvre. Un recadrage au niveau national est-il envisagé ? Que fait-on pour l’accompagnement des « mauvais élèves » ?
Mme Sonia de La Provôté, rapporteure. – Dans la mesure où les professions de santé sont réglementées, des maquettes pédagogiques nationales existent, qui précisent les prérequis minimums que tout praticien – médecin ou pharmacien – doit connaître. En premier cycle d’études médicales – PCEM 1 –, puis avec la Paces, même si les divers contenus étaient un peu différents et plus ou moins scientifiques, on trouvait partout de la biophysique, de la biochimie et de l’anatomie. La sélection s’opérait d’ailleurs sur ce socle commun. Or aujourd’hui, selon les universités, les mineures et les majeures sont plus ou moins étoffées – le nombre d’heures peut aller du simple au double ! Mais quand le niveau des étudiants, PASS ou L.AS, reçus est similaire, cela signifie que le travail a été accompli en amont.
Le comité national de suivi a tout de même été mis en place par le ministère. Une coordinatrice a ainsi fait le tour de toutes les universités et continue de dialoguer régulièrement avec elles. L’idée d’un socle pédagogique commun émerge, mais une deuxième promotion arrivera avant que celui-ci ne soit élaboré. J’espère qu’il verra le jour d’icila rentrée universitaire prochaine.
Quant à la transparence concernant les modalités de sélection, elle est indispensable pour éviter l’incompréhension, le sentiment d’injustice et la révolte ! On ne peut en arriver là quand il est question d’intérêt général. Et nombre de ces étudiants avaient rêvé d’exercer ce métier. Il faut des règles du jeu connues et lisibles aussi pour les oraux.
L’esprit initial de la réforme était le « tout L.AS ». Mais des universités avaient mis en place le « Paces one », presque identique à une sélection Paces, avec une poursuite d’études en licence. Et certains acteurs étaient réticents à l’idée d’abandonner l’ancien système de la Paces… D’où cette cohabitation entre PASS et L.AS, et les ambiguïtés qui en ont découlé. Avec un système « tout L.AS » dès le départ, le dialogue intercomposante aurait été plus aisé et les orientations plus compréhensibles pour les étudiants.
La réforme doit être suivie, il faut espérer que la rentrée 2021 se fasse dans de meilleures conditions. De ce point de vue, la publication de ce deuxième rapport favorisera peut-être des progrès. La réforme doit être utile dans tous les territoires, ce qui n’est pas le cas dans sa mise en œuvre actuelle.
M. Jean Hingray. – Je félicite la rapporteure pour ce rapport très dense sur les études de santé. Je suis favorable à la liberté et à l’autonomie des universités, mais nous avons intérêt à augmenter le nombre de médecins à certains endroits. Les moyens alloués au niveau national, territorial et infra-territorial feront-ils l’objet d’un recadrage pour équilibrer la situation entre toutes les universités ?
Mme Sonia de La Provôté, rapporteure. – Je rappelle que les objectifs nationaux de professionnels de santé à former sur cinq ans ont été élaborés à partir de consultations régionales. Concernant l’installation des professionnels, dans leur ensemble, l’enjeu est de savoir dans quelle université ils ont été formés. En réalité, il faudrait travailler à l’échelle du territoire universitaire. Les exemples de Lyon, Grenoble et Clermont-Ferrand montrent qu’en matière de démographie médicale, les problématiques varient beaucoup. Pourquoi faut-il sous-régionaliser, sinon pour pouvoir adapter les moyens ? En effet, le déficit démographique va souvent de pair avec un déficit de formation des professionnels, lié au fait que les universités des territoires concernés sont les moins dotées en enseignants et encadrants. La territorialisation est essentielle pour identifier les enjeux de péréquation et pour renforcer les moyens des universités qui en ont le plus besoin.
M. Laurent Lafon, président. – Nous mettons aux voix l’ensemble des propositions présentées par notre rapporteure.
La commission adopte les propositions du rapporteur et autorise la publication du rapport d’information.
Réalité de la mise en œuvre du plan de relance en faveur des patrimoines – Présentation du rapport d’information
M. Laurent Lafon, président. – Je vous propose à présent d’écouter nos collègues Else Joseph et Olivier Paccaud qui nous présentent leurs conclusions concernant les modalités d’utilisation des crédits du plan de relance en faveur des patrimoines. Nous pourrons ainsi savoir si ces crédits sont arrivés sur le terrain, s’ils ont été correctement répartis et qui en a bénéficié.
Mme Else Joseph, rapporteure. – L’objectif de cette mission était d’évaluer la pertinence du montant des crédits, de leur répartition géographique ainsi que des modalités de mise en œuvre du plan de relance consacré au patrimoine.
Pour préparer notre bilan, nous avons entendu les services du ministère de la culture – au niveau de l’administration centrale et dans les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) –, des représentants des différents échelons de collectivités, plusieurs opérateurs bénéficiaires de ces crédits, dont le Centre des monuments nationaux (CMN), le château de Versailles et le musée du Louvre, ainsi que le groupement des entreprises de restauration des monuments historiques et plusieurs associations de sauvegarde du patrimoine. Nous avons eu la chance de nous rendre sur le chantier de restauration du château de Villers-Cotterêts pour constater les avancées de la future Cité internationale de la langue française, avant même la venue de la ministre.
Il faut d’abord saluer la décision du Gouvernement de soutenir le secteur des patrimoines dans le cadre du plan de relance. Ce secteur avait déjà été mobilisé comme un levier de relance après la crise économique de 2008. Toutefois, le niveau des crédits alloués est cette fois-ci bien supérieur, à 614 millions d’euros contre 100 millions d’euros en 2009. C’est un signal très positif adressé à ce secteur : l’intégration du patrimoine au plan de relance traduit clairement l’importance de cette filière, à la fois pour le développement économique des territoires et pour l’attractivité de la destination France. Le patrimoine représente non seulement un vivier d’emplois non délocalisables, mais aussi de fortes retombées économiques et touristiques au niveau local.
La somme allouée dans le cadre du plan de relance est tout à fait significative. Ces 614 millions d’euros représentent 30 % de crédits en plus pour le patrimoine en 2021 et 2022, et même 50 % de crédits en plus pour la restauration des monuments historiques au titre de ces deux années. Compte tenu de l’impact profond et durable de la crise sanitaire sur ce secteur, ces crédits apparaissent salutaires.
Cette somme est divisée en deux enveloppes, dont la première, qui représente une grosse moitié des crédits, soit 334 millions d’euros, est destinée aux opérateurs de l’État les plus en difficulté, en l’occurrence huit établissements, au premier rang desquels le CMN, le musée du Louvre et le château de Versailles. Elle les soutient en fonctionnement et aussi en investissement pour trois d’entre eux – Versailles, Chambord et le Centre Pompidou.
La seconde enveloppe, qui regroupe une petite moitié des crédits, soit 280 millions d’euros, est quant à elle destinée au patrimoine en régions. Elle se décompose en cinq dotations : une première, de 100 millions d’euros, pour permettre l’achèvement du chantier de restauration et de mise en valeur du château de Villers-Cotterêts ; une deuxième, de 80 millions d’euros, en faveur des cathédrales de l’État ; une troisième, de 40 millions d’euros, en faveur des monuments du réseau du CMN ; une quatrième, de 40 millions d’euros également, en faveur des monuments appartenant aux communes et aux propriétaires privés ; et une dernière, de 20 millions d’euros, pour accompagner les collectivités dans la rénovation de certains de leurs équipements patrimoniaux en région, par exemple des musées, des services d’archives ou des sites archéologiques.
Cette répartition fait la part belle aux opérateurs de l’État dans le domaine du patrimoine. Nos collègues Sonia de la Provôté et Sylvie Robert avaient dressé le même constat en ce qui concerne les crédits du plan de relance destinés à la création.
Faut-il pour autant critiquer le fait qu’une part substantielle des crédits soit allouée aux opérateurs ? Nous considérons que cette dotation était nécessaire compte tenu de la situation dans laquelle ces établissements se retrouvent plongés. Quand on constate que certains musées à l’étranger sont contraints de licencier, de vendre une partie de leur collection, voire de fermer définitivement, on ne peut que se réjouir que l’État, en France, n’ait pas abandonné ses établissements. N’oublions pas qu’ils sont devenus très fragiles face aux chocs extérieurs parce que l’État n’a cessé de leur demander, au cours de la dernière décennie, de développer leurs ressources propres pour pouvoir abaisser le niveau de sa subvention. La présidente du musée du Louvre nous en avait fait part lors de son audition en octobre dernier.
Le deuxième élément qui frappe dans cette répartition, c’est que plus des deux tiers des crédits se portent sur des mesures qui auraient, de toute façon, dû être financées, avec ou sans plan de relance. Les opérateurs devaient être sauvés ; le chantier du château de Villers-Cotterêts devait être achevé pour permettre l’ouverture du projet présidentiel de Cité internationale de la langue française.
Reconnaissons toutefois que ces mesures ont aussi leur place dans le plan de relance, tant elles y contribuent.
Deuxième chantier de France par sa taille, le chantier de Villers-Cotterêts contribue à redynamiser la filière de la restauration du patrimoine et profite à l’emploi local dans une zone où les offres d’emploi manquent. Plus de 500 personnes sont mobilisées au quotidien sur le chantier.
Quant aux crédits en faveur des opérateurs nationaux, ils sont essentiels pour permettre à ces établissements d’adapter leur offre aux nouvelles attentes des publics et de poursuivre leur programme de travaux. N’oublions pas qu’il s’agit d’acteurs importants de la commande publique qui contribuent chaque année à faire vivre la filière de la restauration du patrimoine.
Dernier élément saillant, une part prépondérante des crédits de l’enveloppe destinée au patrimoine en région est consacrée à des monuments appartenant à l’État, alors même qu’il ne possède que 3 % des monuments historiques et que ceux-ci sont globalement en meilleur état que ceux des autres catégories de propriétaires. Ce choix s’explique facilement par la contrainte temporelle du plan de relance, car les travaux doivent être réalisés d’ici la fin de l’année 2023. Il est plus facile pour l’État de maîtriser la durée de réalisation des chantiers sur les monuments dont il assure la maîtrise d’ouvrage.
Il n’empêche qu’il est difficile au Sénat, compte tenu de notre mission de représentation des collectivités territoriales, de ne pas regretter le faible montant de crédits affectés à la restauration du patrimoine n’appartenant pas à l’État. Étant donné l’état des finances des collectivités après cette crise, l’aide de l’État n’aurait pas été superflue pour accompagner et stimuler les projets des collectivités territoriales dans le domaine du patrimoine.
Mme Monique de Marco. – À combien s’élève ce faible montant ?
Mme Else Joseph, rapporteure. – À 40 millions d’euros.
En venant abonder les opérations des collectivités, les crédits de l’État auraient eu un véritable effet de levier, générant davantage d’activités pour les entreprises de restauration du patrimoine, dont les besoins sont très importants.
Après la crise économique de 2008, le choix du Gouvernement avait d’ailleurs été différent : les deux tiers des projets financés par le plan de relance concernaient des monuments appartenant à des collectivités.
Au demeurant, il faut admettre que le « plan cathédrales » est une nécessité : beaucoup d’opérations de restauration étaient dans l’attente depuis longtemps, faute de moyens. Leur mise en sécurité constitue également un enjeu, qu’a parfaitement illustré l’incendie de Notre-Dame.
Il faut aussi reconnaître que les visiteurs n’opèrent pas de distinction entre les patrimoines selon la nature de leur propriétaire. Une cathédrale ou un monument du CMN restauré dans une région participe autant de son attractivité qu’un monument appartenant à une collectivité.
De ce point de vue, il faut d’ailleurs louer l’effort du ministère de la culture pour assurer un certain équilibre dans la répartition des crédits entre les territoires. Le CMN n’a pas été autorisé à utiliser les crédits du plan de relance pour financer la restauration de ses monuments en Île-de-France, afin de ne pas avantager excessivement cette région, déjà largement bénéficiaire des crédits destinés aux opérateurs. Toutefois, nous avons été surpris du faible nombre d’opérations programmées dans les outre-mer : il nous semble que c’est un sujet sur lequel le ministère de la culture devra travailler.
M. Olivier Paccaud, rapporteur. – Le plan de relance a obéi à des contraintes très particulières quant aux délais de réalisation des chantiers, qui ont lourdement pesé dans sa mise en œuvre. Toutes les opérations qu’il finance doivent être engagées avant la fin de l’année 2022 et achevées avant la fin de l’année 2023, soit dans un délai particulièrement serré.
Cette contrainte de rapidité s’est couplée avec celle de ne pas surcharger excessivement le travail des services déconcentrés afin de garantir l’exécution du plan de relance sans porter atteinte à l’exécution des crédits ordinaires. Les services déconcentrés n’ont en effet bénéficié d’aucun moyen humain pérenne supplémentaire, alors que nous savons tous qu’ils rencontrent déjà des problèmes d’effectifs. Au mieux, certaines régions ont-elles pu bénéficier du concours d’un vacataire, mais la complexité des dossiers nécessitait, de toute façon, des compétences techniques que seuls les personnels en place possédaient.
Ces deux contraintes ont conduit le ministère de la culture à opérer la sélection des opérations dans des délais très brefs – certaines DRAC nous ont même parlé d’un week-end ! – et à retenir essentiellement des chantiers de grande taille, suffisamment matures pour être lancés rapidement.
Dans ces conditions, aucune concertation préalable n’a évidemment été organisée au niveau local et les communes rurales se sont retrouvées, de facto, les grandes oubliées de ce plan. Pour satisfaire l’objectif de renforcer l’attractivité des territoires, c’est surtout le patrimoine des villes moyennes qui a profité des crédits du plan de relance.
Ces constats ne sont pas nouveaux, mais il semble que le plan de relance, par sa cadence et ses différentes contraintes, a clairement fait ressortir certains biais et certains dysfonctionnements de la politique de l’État en matière de patrimoine.
Une fois encore, l’État n’a pas cherché à co-construire avec les collectivités territoriales, alors qu’elles devraient pourtant être ses partenaires dans ce domaine.
Une fois encore, le déficit d’ingénierie des collectivités territoriales et des propriétaires privés, et les carences en matière d’assistance à la maîtrise d’ouvrage ont conduit l’État à privilégier les opérations portant sur les monuments qui lui appartiennent.
Nous avons pu mesurer les difficultés rencontrées par les services en charge du patrimoine dans les DRAC en raison de leurs problèmes d’effectifs. Certains sont proches de la rupture. Le manque d’ingénieurs et de techniciens fait peser de plus en plus de menaces sur leur capacité à continuer de remplir correctement leur mission de contrôle scientifique et technique.
Dans ce contexte, il faut saluer leur investissement pour garantir le bon déploiement du plan de relance. Leurs efforts n’ont cependant pas empêché la survenance de plusieurs difficultés inhérentes aux chantiers patrimoniaux – marchés infructueux ou retards de chantiers. Une dizaine d’opérations ont été retirées du plan de relance par rapport à la programmation initiale, soit pour des retards qui ne permettaient pas de tenir les délais, soit pour des dépassements de coûts trop importants.
Si la mise en œuvre du plan de relance a tenu un bon rythme jusqu’à présent, les tensions sur les prix des chantiers constatées depuis quelques mois pourraient rendre son exécution plus délicate dans les mois à venir.
Outre les retards de chantiers qui pourraient en découler, des inquiétudes se font jour autour du financement des quelques opérations qui n’ont pas encore été lancées.
De manière plus générale, les tensions sur les prix suscitent l’inquiétude des acteurs du patrimoine face aux effets négatifs qu’elles pourraient avoir sur la mise en œuvre des programmes de chantiers. Beaucoup de propriétaires publics et privés pourraient être tentés de décaler les opérations dans l’attente d’une baisse des prix.
À quelques mois de la fin du plan de relance, beaucoup d’acteurs du patrimoine se projettent déjà dans l’après et craignent de voir, en 2023, les crédits ordinaires baisser de manière brutale. Comme vous le savez, la protection du patrimoine est peu compatible avec un financement par à-coups. La formation des professionnels de la restauration prend une dizaine d’années. Les bénéfices du plan de relance sur la filière de la restauration du patrimoine seraient aussitôt annulés.
Nous pensons qu’il serait justifié de réévaluer, dès 2023, la dotation annuelle de l’État au patrimoine monumental et d’accroître son effort en matière d’entretien des monuments historiques, afin d’enrayer la dégradation de l’état général des monuments par une vraie politique préventive. Le plan de relance nous a apporté la preuve de la sous-dotation, d’ordinaire, de la protection du patrimoine. Les besoins en matière de restauration nécessiteraient des budgets annuels plus élevés et les entreprises ont démontré, depuis un an, qu’elles sont en mesure d’absorber plus de 450 millions d’euros de crédits.
Nous sommes convaincus que la protection du patrimoine n’est pas un enjeu accessoire. Elle n’est ni un obstacle ni un coût, mais un formidable atout pour le développement économique local, la cohésion sociale et la qualité du cadre de vie. Elle peut même être l’étincelle déclenchant un cercle vertueux.
L’entretien et la restauration du patrimoine ne sont qu’un des volets de sa bonne préservation. Les politiques menées dans le domaine du patrimoine doivent également s’attacher à mieux définir la fonction que les édifices patrimoniaux doivent occuper dans la cité. Leur entretien et leur restauration ne seront que facilités s’ils jouent un rôle au quotidien en matière culturelle et sociale – Anne Ventalon et Pierre Ouzoulias réfléchissent à cette question dans le cadre de leur mission sur l’état du patrimoine religieux.
J’en viens maintenant à nos propositions, dont la première concerne la mise en œuvre du plan de relance en tant que tel. J’ai évoqué tout à l’heure les inquiétudes sur le financement des opérations qui n’ont pas encore été lancées compte tenu des tensions actuelles sur les prix des chantiers. Il serait dommage que des opérations soient abandonnées ou qu’il soit fait appel aux crédits ordinaires pour compléter le financement si jamais le prix de ces opérations dépassait les prévisions initiales. En effet, il est arrivé que certaines opérations lancées dans les premiers mois du plan de relance coûtent moins cher que les estimations. Il reste donc des crédits non consommés.
L’objectif de cette proposition est de donner un peu de souplesse aux DRAC dans le redéploiement des crédits. Jusqu’ici, elles ne sont autorisées à redéployer les crédits que si la nouvelle opération relève de la même enveloppe. Pour des questions d’efficacité, nous recommandons que cet impératif soit levé, les règles budgétaires ne faisant de toute façon pas obstacle à la fongibilité des crédits relevant de ces différentes enveloppes.
J’en viens à notre deuxième proposition. Il s’agit de demander au Gouvernement de renforcer, dès l’année prochaine, les effectifs des services en charge du patrimoine au sein des DRAC. C’est là un enjeu majeur pour permettre aux acteurs de la Conservation régionale des monuments historiques (CRMH) et des Unités départementales de l’architecture et du patrimoine (UDAP) d’être plus présents sur le terrain, de mener à bien leurs missions régaliennes, et d’être davantage disponibles pour dialoguer avec les collectivités.
Enfin, notre troisième proposition, c’est de renforcer le niveau des crédits destinés à l’entretien des monuments historiques. Les crédits d’entretien sont notoirement insuffisants : 49 millions d’euros sont inscrits en 2022, soit 7 millions d’euros de moins qu’il y a dix ans ! La fin du plan de relance est une excellente occasion de se lancer dans cette culture de l’entretien qui nous fait défaut.
Mme Else Joseph, rapporteure. – La quatrième proposition concerne la question de l’assistance à la maîtrise d’ouvrage (AMO). Même si le code du patrimoine prévoit la possibilité d’une assistance à maîtrise d’ouvrage des services de l’État, seules quelques DRAC sont encore en mesure de proposer ce service, faute de moyens. Ni l’offre privée ni l’offre proposée par certaines collectivités territoriales ne sont aujourd’hui suffisantes pour répondre aux demandes des propriétaires. Cette question constitue un véritable frein pour la réalisation de nombreux projets patrimoniaux dans les territoires, surtout ceux situés dans des communes à faibles moyens financiers. Cela mériterait un examen attentif de la part du ministère de la culture pour identifier des solutions permettant de sortir de cette impasse. Nous demandons donc à l’État de missionner les corps d’inspection en ce sens.
La cinquième proposition a trait au partenariat entre l’État et les collectivités territoriales.
Nous considérons que la politique nationale du patrimoine demeure trop centralisée. Les commissions chargées du patrimoine au niveau local doivent devenir de véritables lieux d’échanges et de co-construction des politiques et ne pas se réduire à de simples lieux où les collectivités sont informées des projets conduits par l’État. Nous sommes convaincus qu’une telle évolution pourrait aussi garantir une meilleure prise en compte de la situation particulière et des difficultés des territoires ruraux.
Les départements se sont montrés très sensibles aux enjeux ruraux lors de la table ronde que nous avons conduite et se considèrent comme un échelon pertinent de discussion entre les différents acteurs du patrimoine au niveau local.
Enfin, notre dernière proposition serait de réserver chaque année 10 % des crédits d’intervention déconcentrés à des projets choisis avec les collectivités, sous réserve que ces dernières s’engagent à maintenir le niveau global de leurs subventions au patrimoine. Sonia de la Provôté et Sylvie Robert, qui nous avaient soumis une proposition similaire dans le domaine de la création, nous ont directement inspirés, d’autant que nous nous sommes rendu compte qu’il y avait une très forte attente de la part des collectivités territoriales en la matière.
En conclusion, ce rapport laisse augurer des perspectives de travail intéressantes en lien avec la mission d’information que nos collègues mèneront sur le patrimoine des églises.
M. Laurent Lafon, président. – Merci pour ce rapport très complet qui, au-delà de l’analyse du plan de relance, propose des pistes structurelles concernant l’entretien du patrimoine et formule des constats pleins d’acuité sur le manque de concertation entre l’État et les collectivités.
Mme Marie-Pierre Monier. – Le rapport montre combien le patrimoine occupe une place incontournable dans le plan de relance pour la culture, soit un tiers de l’enveloppe globale. C’est une manne budgétaire dont la répartition reste toutefois très inégale. Vous avez ainsi mentionné une enveloppe de 20 millions d’euros dédiée à la rénovation des musées, des archives et des sites archéologiques en régions. Or cela semble insuffisant si l’on considère les besoins importants en matière d’archéologie préventive. Ce secteur a été durement frappé par la crise sanitaire, avec l’arrêt de certains travaux et des restrictions de fréquentation des chantiers.
L’enveloppe de 600 millions d’euros était une belle opportunité pour financer des projets d’ampleur et pour soutenir l’emploi. Les entreprises ont souvent mentionné, lors des auditions, la nécessité d’un appel d’air et le plan de relance en a été un.
Toutefois, de même que la Cour des comptes a souligné dans un récent rapport la complexité administrative du plan France Relance dans sa globalité, nos rapporteurs constatent un manque de coordination et de vision stratégique. Malgré un investissement massif, la mise en œuvre du plan de relance a rencontré plusieurs écueils et s’est heurtée à de nombreuses frustrations. Vous avez ainsi noté à juste titre un manque de concertation avec les collectivités. La rapidité – pour ne pas dire « la précipitation » – dans la conduite du processus a abouti à privilégier les dossiers prêts à l’emploi. Seules les collectivités d’une certaine taille ont disposé des moyens nécessaires pour agir dans les délais imposés par l’État. Les auditions ont montré que les territoires ruraux étaient les oubliés de ce plan de relance.
Vous proposez que 10 % des crédits d’intervention soient attribués en concertation avec les collectivités. Cela contribuera à les impliquer davantage dans la politique de rénovation du patrimoine.
Les auditions ont aussi souligné des carences importantes en matière d’assistance à maîtrise d’ouvrage, problématique que dénoncent largement les DRAC, en particulier les conservateurs régionaux des monuments historiques. Votre proposition de commander un rapport d’information aux services d’inspection est un premier pas indispensable.
Lors de l’examen de la loi de finances, j’avais déposé un amendement visant à créer un fonds d’expérimentation permettant aux DRAC de proposer une assistance à maîtrise d’ouvrage à titre gracieux aux collectivités à faibles ressources. Vous avez rappelé qu’il existait un besoin d’accompagnement technique. Nous aurons sans doute l’occasion d’en débattre à nouveau lors de l’examen d’autres projets de loi de finances.
Quant aux effectifs des DRAC, c’est une question charnière. Le personnel en charge du patrimoine s’est fortement mobilisé dans cette période d’activité intense. Il est nécessaire de renforcer les effectifs et de relancer le recrutement de personnel spécialisé, comme des ingénieurs ou des techniciens du patrimoine.
Votre proposition d’autoriser les DRAC à transférer les crédits du plan de relance qui n’auraient pas été utilisés apparaît comme une réponse opérationnelle de bon sens pour prévenir tout blocage inopportun de crédits déjà programmés.
Enfin, ce rapport a le mérite d’aborder la problématique de l’entretien des monuments récemment restaurés. Si la question dépasse le cadre du plan de relance, elle ne doit pas pour autant être éludée, au risque de devoir à plus long terme engager de lourdes dépenses de restauration. La proposition que vous faites consiste-t-elle à prévoir un accroissement des crédits qui bénéficierait tant aux monuments publics que privés ?
Cette question de l’entretien des monuments s’inscrit dans une problématique plus globale. Il s’agit de déterminer quelles politiques seront décidées dans le long terme et pour quelle enveloppe budgétaire, au-delà de la respiration offerte par le plan de relance, dans un contexte où l’on peut craindre des restrictions de la dépense publique.
Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain se prononcera pour l’adoption de ce rapport.
M. Pierre Ouzoulias. – La commission de la culture laboure régulièrement le sillon de la question patrimoniale, toujours dans le même sens. Il est temps que le ministère de la culture intervienne. La question qui se pose est de savoir si l’État mène encore une politique culturelle en régions, avec les collectivités. Il me semble que les DRAC se transforment en directions régionales de l’action culturelle de l’État (Dracé). En régions, le nœud gordien, c’est-à-dire l’aide à la maîtrise d’ouvrage, n’est plus assuré. Les collectivités n’ont pas les moyens de monter leurs dossiers, de sorte que ceux de l’État qui sont privilégiés.
De 2008 à 2010, sous Patrick Devedjian, une grande partie du premier plan de relance était consacrée aux collectivités. Or ce n’est plus le cas. Est-ce parce que les collectivités ne sont plus en capacité de présenter des dossiers, ou parce que les dossiers de l’État n’obtiennent pas suffisamment de subventions, de sorte que celui-ci a dû combler grâce au plan de relance le déficit d’entretien de ses monuments ? Je penche plutôt pour la seconde hypothèse, car on constate très souvent que dans le budget du patrimoine, certaines dépenses sont mises sous le tapis et reportées d’exercice en exercice.
Une réflexion sur la décentralisation de la politique du patrimoine doit être menée. L’État ne peut pas enlever tous les moyens fiscaux aux collectivités et leur demander en plus de faire sans les crédits de l’État. C’est une aporie dont il faudra sortir, car le patrimoine en dépend.
J’ai plaisir à voir que toutes les missions d’information sur lesquelles nous travaillons favorisent le petit patrimoine, qui se trouve actuellement en déshérence.
Mme Sylvie Robert. – Le constat que nous avions établi avec Sonia de la Provôté dans notre rapport se rapproche de celui qui prévaut ici : manque de co-construction avec les collectivités, fongibilité des programmes, problèmes d’ingénierie, tous ces enjeux sont d’actualité dans le secteur de la culture.
En matière de création, les acteurs ont été lourdement affectés par la crise et continuent de la subir. Le plan de relance n’a octroyé des crédits en ce domaine que jusqu’à fin 2022. Pour le patrimoine, vous avez mentionné que les crédits courraient jusqu’en 2023. Faudra-t-il que les maîtres d’ouvrage aient consommé les crédits avant 2023 ou faut-il simplement que ceux-ci aient été engagés ? Il risque d’y avoir collusion avec la loi de finances pour 2023 et nous devrons veiller à ce que Bercy n’argue pas du fait que certains crédits n’auraient pas été consommés.
Les enveloppes prennent-elles en compte les contraintes liées à la transition écologique, notamment en ce qui concerne les matériaux ?
Enfin, l’outre-mer n’est pas concerné, alors qu’il existe un véritable problème d’ingénierie et d’accompagnement des maîtres d’ouvrage en matière de patrimoine.
Mme Sabine Drexler. – Considérez-vous que les artisans du patrimoine ont suffisamment de moyens et de compétences pour assurer les chantiers ?
Mme Else Joseph, rapporteure. – Les crédits doivent être engagés avant la fin de 2022 et consommés avant la fin de 2023.
Les problèmes d’assistance à maîtrise d’ouvrage ont été au centre de plusieurs auditions. J’ai bien noté l’idée du fonds d’expérimentation lancée par Marie-Pierre Monier.
Quant aux moyens humains, il faut pérenniser les crédits pour garantir la transmission des savoir-faire.
M. Olivier Paccaud, rapporteur. – La problématique de la transition écologique n’a pas été traitée dans le cadre du volet du plan de relance consacré au patrimoine.
Les entreprises du patrimoine ont pu répondre à une surcharge de travail en 2021 et 2022 et elles pourront aussi le faire en 2023. En revanche, elles auraient du mal à se remettre d’une chute brutale des crédits.
Cette mission a été facile à mener, car tout le monde allait dans le même sens, DRAC, entreprises du patrimoine, responsables de musée, tous les acteurs étaient heureux de cette manne, mais désireux qu’une véritable politique du patrimoine soit élaborée, en partenariat avec les collectivités. Si les acteurs du patrimoine sont des passionnés, ils sont aussi parfaitement conscients des lacunes du système.
La commission adopte les propositions des rapporteurs et autorise la publication du rapport d’information.
La réunion est close à 17 h 05.