- Mardi 26 octobre 2021
- Mercredi 27 octobre 2021
- Projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire
- Proposition de loi relative à l'adoption - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire
- Proposition de loi visant à mettre l'administration au service des usagers - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi constitutionnelle garantissant le respect des principes de la démocratie représentative et de l'État de droit en cas de législation par ordonnance - Examen du rapport et du texte de la commission
- Projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire - Examen du rapport et du texte de la commission
- Sécurité à Mayotte - Examen du rapport d'information
- Jeudi 28 octobre 2021
Mardi 26 octobre 2021
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
La réunion est ouverte à 9 heures.
Projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante - Examen des amendements au texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons ce matin les amendements de séance sur le projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante. Nous commençons par l'examen des amendements du rapporteur.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 51 vise à rattacher expressément au patrimoine professionnel de l'entrepreneur individuel les dettes fiscales dont il pourrait être redevable au titre d'impositions assises sur des biens compris dans son patrimoine professionnel.
L'amendement n° 51 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 52 rétablit la possibilité pour l'administration fiscale de saisir l'ensemble des biens de l'entrepreneur individuel pour le recouvrement de l'impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux dus par celui-ci ou par son foyer fiscal, dès lors que l'assiette de ces impositions comprend des revenus tirés de l'activité professionnelle de l'entrepreneur.
L'amendement n° 52 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 53 a pour objet de lever toute ambiguïté sur l'articulation entre le nouveau statut de l'entrepreneur individuel et les régimes matrimoniaux. Nous aborderons cette question dans le détail en séance.
L'amendement n° 53 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 54 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 55 impose aux créanciers et cocontractants de motiver leur opposition au transfert universel du patrimoine professionnel.
L'amendement n° 55 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 56 fait suite aux discussions que j'ai eues avec le Gouvernement depuis l'examen du projet de loi en commission. Il s'agit des règles de contribution à la dette, dans le cas où le patrimoine professionnel transféré à titre universel comprendrait des dettes pour le recouvrement desquelles la séparation des patrimoines n'était pas opposable aux créanciers.
L'amendement n° 56 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 57 prévoit de rendre inapplicable le droit de préemption des coïndivisaires en cas de transfert universel du patrimoine professionnel, ainsi que le droit de retrait litigieux.
L'amendement n° 57 est adopté.
Article additionnel après l'article 1er
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'article L. 145-16 du code de commerce répute non écrites les conventions tendant à interdire au locataire de céder son bail commercial ou les droits afférents « à l'acquéreur de son fonds de commerce ou de son entreprise ». La notion d'« entreprise » étant mal définie en droit, l'amendement n° 58 prévoit d'étendre expressément cette règle au cas de transfert universel du patrimoine professionnel, afin de lever toute ambiguïté.
L'amendement n° 58 est adopté.
L'amendement de précision n° 59 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 60 est le corollaire de l'amendement n° 52 à l'article 1er.
L'amendement n° 60 est adopté.
Article 4
L'amendement rédactionnel n° 61 est adopté.
L'amendement de coordination n° 62 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 63 concerne l'extinction du régime de l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL). Le transfert du patrimoine affecté à un autre EIRL avec maintien de l'affectation resterait permis.
L'amendement n° 63 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 64 vise à procéder à des coordinations pour l'application du projet de loi à Wallis-et-Futuna.
L'amendement n° 64 est adopté.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Dans le régime actuel de l'EIRL, la consistance du patrimoine affecté d'un entrepreneur est connue de tous, notamment de ses créanciers, puisque la déclaration d'affectation doit être accompagnée d'un inventaire des biens affectés. Le projet de loi supprime la procédure d'affectation et réduit ainsi l'information des créanciers. Pour y remédier, l'amendement n° 17 prévoit que l'entrepreneur individuel tient à la disposition des créanciers une attestation définissant la consistance du patrimoine professionnel. Mais il ne dit pas quels seraient les effets juridiques de cette attestation ni les sanctions liées à son défaut d'établissement. Retrait ou, à défaut, avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 17 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Par l'amendement n° 23, nos collègues proposent de rétablir les exceptions à la séparation des patrimoines en faveur des créanciers publics prévues par le projet de loi initial. Avis défavorable, car il est contraire à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 23.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 16, qui maintient l'insaisissabilité des droits sur la résidence principale en cas de renonciation à la séparation des patrimoines, est satisfait. J'en demande le retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 16.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 20 a trait aux conditions de la renonciation à la séparation des patrimoines. L'intention de notre collègue Martine Berthet est tout à fait légitime. Il faut encourager le recours à des mécanismes de garantie mutualisés, plutôt que d'exiger systématiquement des garanties personnelles de l'emprunteur. Néanmoins, le dispositif proposé ne fonctionne pas : on ne peut pas imposer à une banque de proposer à l'un de ses clients une offre de contrat avec une personne tierce. Retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 20.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 36 prévoit de conditionner toute activité professionnelle indépendante à la réalisation préalable d'une étude de marché. L'objectif est compréhensible, mais le dispositif proposé est contraire à la liberté d'entreprendre, constitutionnellement garantie. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 36.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 18 rectifié prévoit l'information du bénéficiaire du transfert universel du patrimoine professionnel en cas de cession de dettes dont l'auteur du transfert répondait sur l'ensemble de ses biens. Cet amendement tombera si celui de la commission est adopté. Retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 18 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 25 rectifié prévoit que, lorsque les patrimoines personnel et professionnel sont réunis du fait de la cessation d'activité de l'entrepreneur individuel, y compris pour cause de décès, « l'entrepreneur n'est pas assujetti aux cotisations sociales sur le patrimoine bâti professionnel intégré au patrimoine personnel ».
J'ai quelque difficulté à comprendre le dispositif proposé, car les cotisations sociales sont assises non pas sur des biens immobiliers, mais sur des revenus. De plus, la réunion des deux patrimoines ne constitue pas un fait générateur donnant lieu à quelque imposition ou cotisation que ce soit. Retrait ou, à défaut, avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 25 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
Article additionnel après l'article 3
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 1 rectifié permet la levée de l'interdiction d'émettre des chèques en cas d'accord de conciliation constaté. Sagesse.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 1 rectifié.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 47 demande un rapport au Gouvernement sur l'application du principe « dites-le-nous une fois » aux travailleurs indépendants. Notre commission est traditionnellement défavorable aux demandes de rapport...
Mme Nathalie Goulet. - Certes, cette disposition figure dans la loi, mais, pour autant, elle n'est pas appliquée. C'est l'occasion de le rappeler au Gouvernement !
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Cet amendement d'appel nous permettra de faire le point avec le Gouvernement. Retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 47 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Contrairement à ce que l'on peut lire dans l'exposé des motifs, l'amendement n° 41 du Gouvernement conduirait à ce que le régime de l'EIRL puisse perdurer indéfiniment : dans le cas où un EIRL transférerait son patrimoine affecté à une autre personne, l'affectation serait maintenue de plein droit, avec, pour conséquence, la soumission du bénéficiaire du transfert au régime de l'EIRL s'il n'y était pas déjà soumis. L'amendement que je vous ai présenté permet aux EIRL existants de se maintenir, voire de se céder mutuellement leur patrimoine affecté, mais interdit la création de nouveaux EIRL à compter de l'entrée en vigueur de la loi. Je demande donc le retrait de cet amendement au profit de l'amendement de la commission.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 41 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 28 vise à rétablir l'habilitation à légiférer par ordonnance sur l'exercice sociétaire des professions libérales réglementées. J'y suis défavorable pour deux raisons.
Sur la forme, tout d'abord, il n'est évidemment pas acceptable que le Parlement abandonne sa compétence sur des questions qui appellent, par nature, des choix politiques. Les concertations engagées par le Gouvernement ne sauraient en aucun cas se substituer à un débat parlementaire.
Sur le fond, ensuite, la superposition de régimes juridiques permettant l'exercice sociétaire des professions libérales réglementées est, certes, regrettable. Le droit mériterait une clarification. Pour autant, il n'existe pas de consensus au sein de ces professions sur le sens à donner à une telle réforme. Certaines sont opposées tant à la convergence des régimes d'exercice sociétaire qu'à la modification des règles relatives à la détention du capital et à la répartition des droits de vote. D'autres professions sont favorables aux deux et certaines s'opposent uniquement au second point. Les modifications relatives aux règles de détention du capital et de répartition des votes suscitent, de mon point de vue, les plus fortes interrogations. Il est en effet crucial de préserver les garanties d'indépendance caractérisant l'exercice des professions libérales réglementées. Pour l'ensemble de ces raisons, un débat parlementaire me paraît indispensable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 28.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Par l'amendement n° 46, l'objectif de M. Cabanel est de s'appuyer sur le mécanisme de garantie mutuelle des cautions, interne au monde bancaire, pour répondre au problème bien connu lié au fait que de nombreux dirigeants de sociétés, y compris unipersonnelles, sont contraints de cautionner les emprunts de leur société.
Même si l'intention est légitime, le dispositif est manifestement inconstitutionnel, puisqu'il revient à imposer à un fonds financé par les seuls établissements de crédit de couvrir le risque de défaillance des dirigeants qui se sont portés caution pour leur société. Il y a là une rupture caractérisée d'égalité devant les charges publiques. On pourrait imaginer que les dirigeants-cautions doivent eux-mêmes contribuer au financement d'un fonds de garantie spécial... Retrait ou, à défaut, avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 46 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 42 rectifié du Gouvernement modifie le calendrier d'entrée en vigueur de plusieurs dispositions.
En premier lieu, le Gouvernement souhaite que le régime de l'EIRL soit mis en extinction immédiatement, sans attendre l'entrée en vigueur du nouveau statut de l'entrepreneur individuel. Je n'y vois pas d'opposition sur le principe.
En deuxième lieu, il souhaite que ce nouveau statut entre en vigueur trois mois après la publication de la loi, et non six mois après. Ce délai nous paraît court pour permettre à l'ensemble des acteurs, notamment aux banques, de s'adapter, mais je veux bien me rallier à cette position.
En troisième lieu, il souhaite que ce nouveau statut ne s'applique pas aux créances personnelles antérieures à l'entrée en vigueur de la loi. Cette disposition me semble contradictoire avec le fait qu'il prévoit l'application immédiate du nouveau régime aux créances antérieures au commencement de l'activité professionnelle indépendante d'une personne physique.
Avis favorable, néanmoins, sous réserve que l'amendement soit rectifié pour que l'article 4 entre en vigueur en même temps que le statut lui-même.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 42 rectifié, sous réserve de rectification.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 6 rectifié et l'amendement n° 35 rectifié de Mme Puissat concernent l'entrée en vigueur de la réforme du financement de la formation professionnelle des travailleurs indépendants.
Cette question relevant de la compétence de la commission des affaires sociales, je m'en remets à l'avis de Mme la rapporteure pour avis. Aussi, je demande le retrait de l'amendement n° 6 rectifié au profit de l'amendement n° 35 rectifié, lequel prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2023.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 6 rectifié.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 35 rectifié.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Mélanie Vogel et ses collègues ont raison de souligner que ce projet de loi n'a qu'une ambition limitée et qu'il ne traite pas de l'ensemble des sujets qui intéressent les travailleurs indépendants, notamment leurs relations avec les plateformes. Néanmoins, l'intitulé du texte me paraît conforme à son objet. Avis défavorable à l'amendement n° 27.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 27.
Prenant acte des positions formulées par la commission des affaires sociales, saisie pour avis, la commission déclare irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution l'amendement n° 32 portant article additionnel après l'article 9, ainsi que les amendements nos 2, 3 et 30 portant articles additionnels après l'article 10.
Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
La commission a donné les avis suivants auyx autres amendements de séance :
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois, et Mme Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales -
La réunion, suspendue à 9 h 25, est reprise à 9 h 50.
Projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire - Audition de M. Olivier Véran, ministre des solidarités et de la santé
M. François-Noël Buffet, président. - Nous auditionnons Olivier Véran, ministre des solidarités et de la santé, dans le cadre de l'examen du projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire. Cette audition est commune à la commission des affaires sociales et à la commission des lois.
M. Olivier Véran, ministre des solidarités et de la santé. - C'est la onzième fois que je me présente devant vous pour une audition sur la gestion de la crise sanitaire. Le projet de loi que je vous présente a trait non plus à l'urgence sanitaire, mais à la vigilance sanitaire, car le contexte n'est plus le même. En effet, alors que, précédemment, les hôpitaux se remplissaient et que les cas se comptaient par dizaines de milliers, justifiant un état d'urgence localisé ou national, nous avons aujourd'hui 5 000 contaminations par jour et une charge hospitalière moins importante. Pour autant, la vigilance reste nécessaire, car le virus ne disparaitra pas à court ou moyen terme.
Toute l'Europe est soumise à une augmentation de la pression épidémique. L'impact est réel en Europe de l'Est, moins vaccinée : on observe un taux d'incidence de plus de 700 cas pour 100 000 en 7 jours en Roumanie, en Lettonie, en Bulgarie ou encore en Slovénie.
En Europe occidentale, il y a le cas britannique, avec une vaccination insuffisante, et la décision politique d'arrêter les mesures de gestion de la crise : le Royaume-Uni enregistre 45 000, voire, bientôt, 50 000 cas par jour. La charge hospitalière commence à peser et des questions sont posées au plus haut niveau de l'État : les citoyens du Royaume-Uni pourront-ils célébrer les fêtes ; un passe sanitaire devra-t-il être mis en place ? La croissance de l'épidémie n'y est plus maîtrisée et la couverture vaccinale est inférieure à celle de la France.
Nos voisins allemands, dont la couverture vaccinale est plus faible que chez nous, dépassent les 13 000 cas par jour, nombre qui augmente. Le taux d'incidence y est plus élevé qu'en France, à l'instar de la Belgique et des Pays-Bas. Seuls les pays du sud de l'Europe, de par leur climat plus sec et chaud, sont moins concernés par une reprise de l'épidémie, mais, nul doute que l'Espagne et l'Italie connaîtront prochainement une croissance épidémique comme la nôtre.
Au cours des six prochains mois, a minima jusqu'au mois d'avril, les conditions climatiques seront favorables à la circulation du virus. En février prochain, la situation sanitaire permettra-t-elle de ne plus activer les outils de gestion de crise ? Non, aucun expert sérieux ne le pense. Et a fortiori en janvier. Si le Parlement devait réexaminer un projet de loi en février, celui-ci serait présenté en janvier, au coeur de l'hiver où la circulation virale est la plus forte - et la covid-19 n'échappe pas à cette règle, comme nous l'avons vu l'année dernière.
Pour autant, nous ne serons pas forcément contraints d'activer tous les outils dont nous vous demandons la création ou la prolongation. Nous ne les mettrons en oeuvre que si la situation sanitaire l'exige. On observe désormais une décorrélation entre la pression épidémique et la pression sanitaire. La plus grande étude mondiale sur l'impact de la vaccination - une étude française portant sur 11 millions de personnes vaccinées et 11 millions de personnes non vaccinées - indique que le vaccin permet d'éviter 92 % des cas d'hospitalisation quand les personnes ont plus de 50 ans. Autrefois, 30 000 cas entraînaient plusieurs milliers d'hospitalisations et plusieurs centaines de décès. Aujourd'hui, grâce à la vaccination, l'impact n'est plus du tout le même. D'ailleurs, la quatrième vague montre bien cette décorrélation entre le nombre de contaminations et le nombre de cas graves.
Les conditions climatiques exacerbent de 30 % environ la circulation des virus respiratoires, dont la covid-19. Mais, par ailleurs, le passe sanitaire et les mesures de gestion encore en vigueur, dont l'application des gestes barrières, réduisent d'environ 30 % la circulation du virus. Ces dernières sont donc utiles, comme le montre l'exemple d'outre-Manche.
De nouveaux variants peuvent également apparaître. Un sous-type du variant Delta est actuellement en circulation, le AY.4.2, apparu au Royaume-Uni. Les premières études britanniques attestent d'une contagiosité supérieure de 10 à 15 % à celle du variant Delta. Il se propage vite et représente déjà 6 % des cas observés au Royaume-Uni. L'histoire se répétant, il est sans doute déjà présent en Europe.
Dans les prochains mois, nous avons des raisons d'espérer, avec la vaccination et nos outils de gestion sanitaire, notamment le passe sanitaire. Il importe cependant de rester vigilants, avec ce nouveau sous-variant et l'arrivée de l'hiver. Cette situation durera jusqu'au mois de mai, voire juin ou juillet. C'est pourquoi le Gouvernement demande à la représentation nationale de lui donner la possibilité, si la situation l'exige, de prolonger la mise en oeuvre des outils nécessaires pour protéger la population, comme le passe sanitaire, et de prendre des mesures plus lourdes dont l'état d'urgence localisé, et ce jusqu'au 31 juillet 2022. Les députés, qui se sont déjà prononcés sur ce texte, ont, dans leur majorité, accordé leur confiance au Gouvernement. Un tel dispositif n'empêche pas d'échanger et de débattre, et je viendrai volontiers en février prochain pour discuter avec vous de la situation sanitaire. Vous le savez, chaque fois que vous m'avez sollicité, je suis toujours venu répondre à vos questions.
Enfin, vous noterez que le Gouvernement vous demande de prolonger ces mesures jusqu'au 31 juillet, soit huit mois seulement. Le Parlement a déjà accordé des prolongations plus longues, de dix mois.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je vous remercie tout d'abord pour votre disponibilité personnelle, importante dans ce contexte de crise de la covid-19. Je remercie aussi le Gouvernement d'avoir respecté la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire s'agissant de l'information sur les effets économiques et sanitaires du passe sanitaire.
Le but de cette audition n'est pas d'ouvrir le débat, mais d'avoir des précisions et d'éclairer les positions que nous devrons prendre dès demain en commission, puis en séance publique à partir de jeudi prochain. Aussi, je me limiterai à vous poser quelques questions.
Dans ses avis des 5 et 6 octobre, le conseil scientifique estime que le passe sanitaire a joué un rôle déterminant dans l'accélération de la vaccination, mais, pour autant, il considère que son rôle en termes de protection des individus est plus difficile à mettre en évidence. En effet, celui-ci a été mis en place début août alors que l'épidémie liée au variant Delta a décru vers le 20 juillet. Avez-vous des précisions sur l'utilité du passe sanitaire quant à la prévention des contaminations ?
Ensuite, si la contagiosité du virus, avec ses nouveaux variants, augmente, sa létalité diminue. La situation diffère donc de celles que nous avons connues jusqu'à présent : quel est le danger actuel du virus, dès lors que la vaccination est massive en France, succès qu'il faut saluer, et que les personnes contaminées sont plus jeunes et plus résistantes ? Nous combattons avec les mêmes armes une maladie qui a évolué. Quelle est votre appréciation de la situation ?
Par ailleurs, vous avez relevé le rôle préoccupant des nouveaux variants, l'arrivée de l'hiver et la propagation de l'épidémie en Europe de l'Est et en Grande-Bretagne, mais de nouveaux traitements préventifs et curatifs apparaissent : comment peut-on anticiper leur mise à disposition auprès des prescripteurs et des patients ?
Enfin, se pose la question de la poursuite de la vaccination. Avons-nous atteint un plafond ou pouvons-nous espérer avoir encore quelques marges ? En France, 14 % des personnes âgées de plus de 80 ans ne sont pas vaccinées, contre 5 % dans certains pays voisins. Que faire pour augmenter leur taux de vaccination ? Les premières vaccinations ralentissent, laissant présager que ce sera sans doute aussi le cas des secondes : envisagez-vous de nouveaux moyens de communication pour inciter à la vaccination ? Enfin, le Gouvernement entend-il recommander la généralisation de la troisième dose, compte tenu de la baisse d'efficacité du vaccin dans le temps ?
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - Je vous remercie à mon tour pour votre présence ; nous avons toujours plaisir à vous entendre en commission et dans l'hémicycle.
Je commencerai par vous poser une question plus générale. Les masques et le gel sont-ils encore nécessaires et utiles ? On le voit, de plus en plus de personnes ne portent plus le masque, le portent mal ou veulent l'enlever. Il serait bienvenu de rappeler qu'ils sont utiles et qu'ils doivent couvrir le nez...
L'obligation vaccinale pour certaines personnes est en vigueur sur tout le territoire depuis le 15 octobre, mais, dans certains territoires, en particulier dans les Antilles et en Guyane, force est de constater que le taux de vaccination est particulièrement bas dans les établissements de santé et médico-sociaux. Vous avez récemment indiqué que la loi devait s'appliquer partout, mais, avec votre collègue chargé des outre-mer, vous faites preuve d'une certaine tolérance. Cette souplesse n'est-elle pas d'autant plus paradoxale que la situation des outre-mer a justifié un retour à l'état d'urgence ? Comment conciliez-vous l'impératif de continuité des soins et le respect de la loi ? Je rappelle que le Sénat avait rejeté lors de la discussion du précédent projet de loi un amendement tendant à suspendre l'obligation vaccinale pour raisons de service...
Ensuite, les recommandations de la Haute Autorité de santé (HAS) préconisent une dose de rappel pour les soignants. Prévoyez-vous d'adapter le schéma vaccinal pour prendre en compte, voire rendre obligatoire une troisième dose ? Je rappelle que la commission des affaires sociales avait choisi de dissocier le schéma vaccinal requis pour le passe sanitaire de celui qui permet de satisfaire à l'obligation vaccinale, en vue d'anticiper de telles évolutions.
Par ailleurs, je souhaite vous interroger sur la modification de l'article 13 de la loi du 5 août précitée proposée par le projet de loi, qui concerne les modalités de contrôle du respect de l'obligation vaccinale. Vous revendiquez une dérogation générale au secret médical, sans préciser, ni dans l'étude d'impact ni dans le dispositif, les personnes qui pourront accéder au fichier SI Vaccin. Quelle est votre conception de la protection du secret médical quand il concerne l'épidémie de covid-19 ? La simplicité opérationnelle ne justifie pas tout. Si une dérogation peut s'entendre pour les personnes soumises à l'obligation vaccinale, comment la définir ensemble pour éviter que l'accès à la base de données médicales SI Vaccin ne soit beaucoup trop ouvert ?
Enfin, sur les questions de droit du travail, vous demandez plusieurs habilitations à légiférer par ordonnance trop larges ou aux objectifs imprécis. Quelles adaptations législatives supplémentaires sont-elles nécessaires pour ce qui concerne le complément employeur aux indemnités journalières maladie alors qu'un régime d'exception existe déjà dans le code du travail ? Les dispositions portant sur l'activité partielle de longue durée ne pourraient-elles pas être précisées en dur dans la loi ? Nous n'aimons guère les ordonnances au Sénat...
M. Bernard Jomier. - Je reviens d'outre-mer, où la situation est particulièrement grave.
Quel est l'intérêt du passe sanitaire appliqué à une population déjà vaccinée à un niveau élevé ? Permettez-moi de rappeler les deux objectifs initiaux du passe sanitaire. Le premier était d'inciter à la vaccination, dans une forme d'obligation vaccinale déguisée - celle-ci aurait d'ailleurs pu être franchement assumée -, qui a très bien fonctionné. Le second était l'espoir de réduire la circulation du virus. Or, en l'espèce, le passe sanitaire n'a pas démontré son efficacité, comme l'a indiqué le conseil scientifique et l'a rappelé le rapporteur. Vous avez parlé d'une baisse de 30 % de la circulation virale, mais je crois comprendre que cela inclut toutes les mesures de limitation, y compris les gestes barrières. L'effet du passe sanitaire est donc faible. Quel objectif poursuivez-vous en maintenant le passe sanitaire alors que la population est vaccinée ? Vous avez précisé que le virus ne pourra pas être écrasé. Qu'entendez-vous par là ? Visez-vous un zéro covid, une stratégie qui paraît hors de portée, ou plutôt la réduction de la circulation du virus à un bruit de fond, avec des récurrences ponctuelles absorbables par notre système de santé, qui ne nécessitent donc pas de mesures exorbitantes du droit commun ?
Qu'attendez-vous de la prolongation du passe sanitaire, d'autant que la fin de la gratuité totale des tests, en vigueur depuis onze jours, semble être sans effet massif sur la vaccination ? Observez-vous une reprise de la vaccination ? Quel niveau d'épidémie justifie la restriction de liberté qu'est le passe sanitaire et quelle est son efficacité ?
M. Loïc Hervé. - L'Espagne, qui n'a pas mis en place de passe sanitaire, présente pourtant un taux de vaccination supérieur à celui de la France et, a priori, un taux de contamination moins élevé.
Par ailleurs, le taux d'incidence sur 100 000 habitants ne risque-t-il pas de diminuer artificiellement du fait de la baisse du nombre de tests réalisés entraînée par la fin du remboursement des tests ?
Enfin, que comptez-vous faire pour lutter contre l'accoutumance au passe sanitaire - donc au contrôle social pour raisons sanitaires - redoutée par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ? En effet, alors même que cette mesure a été annoncée comme temporaire, force est de constater que le passe sanitaire s'installe dans nos vies quotidiennes et que de nombreux Français se le sont approprié.
M. Olivier Véran, ministre. - Je vous remercie de la qualité de vos questions, qui prouve votre connaissance des sujets que nous abordons.
Je tiens à saluer également l'esprit de responsabilité dont a fait preuve le Sénat lors de l'examen du dernier texte relatif à la gestion de la crise sanitaire, dans des conditions difficiles.
Il est tout aussi difficile de mesurer l'impact du passe sanitaire sur la circulation du virus que de mesurer celui du port du masque ou de l'utilisation du gel hydroalcoolique sur l'épidémie. Cependant, il est possible d'éprouver empiriquement l'efficacité de ces outils, voire leur caractère indispensable. Selon certaines estimations, le passe sanitaire a permis de réduire de 25 % à 30 % les contaminations, car il protège certains lieux propices à la création de foyers épidémiques, comme les restaurants.
Chaque fois que nous avons mis en place des mesures de gestion, y compris de confinement, l'épidémie ralentissait du fait de l'adaptation des comportements résultant de leur annonce. Lorsque l'on sonne l'alerte, les comportements s'ajustent immédiatement en conséquence. De la même manière, lorsque l'épidémie fait moins parler d'elle, une tendance au relâchement s'observe dans le contrôle du passe sanitaire comme dans le respect des gestes barrières. Une nouvelle campagne de communication nationale pour rappeler l'importance de ces derniers vient d'ailleurs d'être lancée.
J'en viens ensuite aux risques de contamination chez les personnes vaccinées. À chaque apparition d'un nouveau variant - et le variant Delta n'a pas fait exception à la règle - la pathogénicité, donc la dangerosité propre au virus, a crû. Les personnes vaccinées sont protégées à plus de 90 % contre les cas graves. Une minorité d'entre elles reste donc susceptible de présenter des formes graves de covid-19.
Plus le virus circule, plus les risques de contamination augmentent, chez les personnes non vaccinées comme chez les personnes vaccinées, même si la protection conférée par la vaccination est réelle. Certaines personnes vaccinées peuvent être par ailleurs immunodéprimées, et voir, par conséquent, leur système immunitaire exposé à des risques de forme grave. D'autres personnes très vulnérables ou très âgées peuvent être, de la même façon, plus fragiles, raison pour laquelle nous encourageons les rappels de vaccination pour ces publics. Enfin, le risque de covid long, sur lequel nous manquons d'études fines, demeure. Pour toutes ces raisons, nous conservons à cet égard une logique de prudence.
S'agissant des traitements, le molnupiravir constitue un game changer. Cette molécule antivirale prise de façon précoce, en traitement oral pendant sept jours, par des personnes symptomatiques, peut réduire d'environ 50 % le risque de forme grave. Si cette molécule avait été disponible au cours des deux premières vagues, le nombre de décès et de cas graves aurait été bien plus faible.
La France s'étant positionnée très tôt en précommande, 50 000 doses de molnupiravir lui seront livrées fin novembre ou début décembre, soit dès la sortie de ce traitement des chaînes de production.
Dans les mois qui suivront, de nouveaux traitements par anticorps monoclonaux seront disponibles. L'association de ces traitements au molnupiravir chez les personnes susceptibles de développer des formes graves pourrait s'avérer très efficace. Si l'on ajoute à cela la vaccination, l'impact de l'épidémie se trouverait donc fortement amoindri, tout comme le risque de survenue d'un nouveau variant.
Idéalement, 92 % de la population vaccinable devrait pouvoir être vaccinée. Le taux d'intentions vaccinales qui ressortait des premières enquêtes d'opinion a déjà été largement dépassé. Il reste néanmoins environ 2 millions de personnes qui, selon nos estimations, attendent avant de se faire vacciner sans être foncièrement opposées à cette démarche. Toutes les professions concernées sont pleinement mobilisées pour les convaincre de se faire vacciner. Les médecins et pharmaciens libéraux peuvent désormais commander autant de doses de vaccins Pfizer qu'ils le souhaitent. Une instruction interministérielle a récemment été diffusée pour mobiliser tous les acteurs de terrain dans la ruralité et dans les quartiers populaires des villes. Le nombre de primo-vaccinations s'élève à 51 millions, et nous espérons le voir atteindre les 52 millions en décembre.
La fin de la gratuité complète des tests a entraîné un léger rebond des primo-vaccinations, passées de 40 000 à 50 000 par jour - soit 1 million de Français vaccinés supplémentaires par mois. L'impact de l'épidémie et le risque d'avoir à prendre de nouvelles mesures de confinement s'en trouvent fortement réduits.
Les rappels de vaccination constituent un enjeu majeur. Les personnes âgées souffrant de maladies chroniques ou n'ayant reçu qu'une seule dose du vaccin Janssen ainsi que les soignants doivent pouvoir recevoir une dose de rappel. Les statistiques dans ce domaine, sans être excellentes, ne sont pas mauvaises. À titre d'exemple, six mois après leur dernière dose, 55 % des plus de 65 ans ont déjà reçu leur dose de rappel.
Il faut cependant davantage proposer le rappel aux personnes qui ont eu une dose de Janssen et à celles qui souffrent de comorbidité.
La question de l'intégration potentielle dans le passe sanitaire des doses de rappel pour les publics les plus fragiles a fait l'objet d'une saisine des autorités sanitaires compétentes : le conseil d'orientation de la stratégie vaccinale, la HAS et le conseil scientifique. Je suis dans l'attente de leur réponse et ne peux donc vous répondre précisément pour l'instant.
En outre-mer, nous assistons à une vague épidémique sans précédent, couplée à des dégâts hospitaliers majeurs - 2 500 soignants métropolitains ont d'ailleurs rejoint l'outre-mer depuis la mi-août, dans des conditions, notamment d'accueil, parfois difficiles. S'y ajoutent de nombreuses fausses informations et peurs infondées - la seule peur fondée étant celle du virus - et une protection de la population et des soignants insuffisante. J'ai souhaité que la loi de la République s'applique sur tout le territoire de la République. Il y va de la crédibilité de la parole de l'État. Nous tenons compte néanmoins de la réalité sanitaire, notamment de la charge de travail des directeurs d'hôpitaux et des équipes soignantes. Il faut donc un jugement adapté. Au lieu de travailler à l'échelle de l'ensemble d'un établissement, il faut convaincre dans chaque équipe, chaque unité, chaque service, les derniers réticents et prendre, le cas échéant, des mesures de suspension.
J'ai annoncé l'envoi d'une médiation en Martinique visant à rétablir les conditions d'un dialogue serein avec l'ensemble des parties prenantes, pour que la loi s'applique dans de bonnes conditions et que la vaccination progresse.
Les deux tiers des soignants suspendus faute de vaccination sont revenus au travail une fois vaccinés - métropole et outre-mer confondus. Dans l'ensemble, les salariés des établissements sanitaires et médico-sociaux présentent une couverture vaccinale élevée et un taux de suspension et de démission faible. L'obligation vaccinale des soignants, que vous avez soutenue, s'applique donc dans de bonnes conditions sur le territoire national.
J'en viens à la question de la dérogation au secret médical et de l'accès au logiciel « système d'information vaccin covid » (SI VAC). L'établissement chargé du contrôle peut connaître le statut vaccinal des agents des établissements de santé. Le cadre de cette disposition sera précisé par un décret en Conseil d'État après avis de la CNIL. L'accès à SI VAC passera donc toujours par un intermédiaire, l'enjeu étant que les personnes devant faire respecter l'obligation vaccinale puissent le faire dans de bonnes conditions.
Il existe depuis de nombreuses années une dérogation au secret médical dans les fichiers des soignants pour les vaccins contre l'hépatite B, la diphtérie, le tétanos et la poliomyélite. Le respect de ces obligations vaccinales doit pouvoir être contrôlé par les employeurs. La disposition que nous envisageons, si elle sort du droit commun, existe donc déjà dans le droit et est pratiquée depuis des décennies.
S'agissant du droit du travail, les habilitations à légiférer par ordonnances concernent uniquement des dispositions favorables aux salariés visant à éviter des suspensions d'indemnités journalières (IJ) ou de salaires en cas de fermeture d'entreprise ou de recours au chômage partiel. Le Gouvernement fait le choix de la réactivité et de la flexibilité afin de pouvoir décider au jour le jour, le cas échéant, de mesures favorisant la conservation des droits des salariés.
Dans le cadre d'un mécanisme classique, une concertation de l'ensemble des parties prenantes serait nécessaire, ce qui impliquerait une perte de temps d'un mois. Je crois que, depuis le début de la crise, les Français nous savent gré de leur avoir permis de percevoir sans délai les revenus qui leur étaient dus.
Pourquoi maintenir un passe sanitaire si tout le monde est vacciné ? Cette question est très pertinente. Il reste encore un peu plus de 10 % de la population vaccinable qui n'est pas vaccinée, donc 10 % de la population qui a besoin de réaliser des tests pour avoir un passe sanitaire. Le risque de création de chaînes de contamination dans des établissements recevant du public (ERP) dont l'accès est conditionné à la présentation d'un passe sanitaire et qui ne sont donc plus soumis à l'obligation du port du masque demeure. À ce stade, nous manquons de recul pour décider de nous passer d'un outil fonctionnel par ailleurs très bien accepté par la population.
Les enquêtes d'opinion montrent en effet que les Français sont majoritairement favorables au passe sanitaire, car ils ont compris qu'il les protégeait, ne réduisait pas leurs droits, et avait également évité la fermeture de nombreux établissements pendant la vague épidémique du variant Delta. Nous avons d'ailleurs connu une meilleure saison touristique en 2021 qu'en 2019, soit avant l'arrivée de la covid-19. Cela ne signifie pas cependant que nous souhaitons installer le passe sanitaire dans la durée.
Lorsque le niveau de vaccination le justifiera et lorsque la circulation virale sera suffisamment atténuée pour qu'il ne soit plus nécessaire de contrôler la vaccination, nous le supprimerons. Je redis notre volonté farouche de nous passer de cet outil dès que nous le pourrons. Croyez en mon engagement sur ce sujet.
Si le variant actuel demeure, faut-il procéder à des rappels de vaccination et, le cas échéant, pour quel public et à quelle fréquence ? Chez les personnes fragiles, du fait de leur âge ou d'une maladie, et dont le système immunitaire ne garde pas la mémoire du vaccin suffisamment longtemps, un rappel est nécessaire six mois après la première injection. Pour les personnes plus jeunes, aucune recommandation particulière n'a été émise. Si les données nous montraient que l'immunité s'affaiblit chez elles au bout de dix ou douze mois, nous pourrions conseiller un rappel également pour cette population.
Que nous permettrait une vaccination massive, dans la durée, contre le covid-19 ? Il existe plusieurs issues possibles à la crise. Le virus peut muter, faute de pouvoir circuler librement, et dans ce cas devenir contagieux, mais inactif, c'est-à-dire sans entraîner de symptôme. Il serait alors possible de vivre avec lui, comme nous vivons déjà avec des milliers d'autres virus. Le virus pourrait également revenir de manière récurrente, par vaguelettes et non plus par vagues, sans se montrer plus dangereux que la grippe. Or, seule la vaccination peut rendre ces deux scénarios envisageables, et seul le temps nous permettra d'évaluer la nécessité de faire des rappels ou non.
Nous pouvons également imaginer un scénario négatif, dans lequel une nouvelle mutation échapperait au vaccin.
Tout nous laisse à penser que nous avons désormais la maîtrise de l'épidémie grâce aux outils dont nous disposons. Nous aurons encore besoin de ces outils dans les mois à venir. C'est l'objet de ce projet de loi.
Si nous mettons la politique et les élections de côté, force est de constater qu'il n'y a aucune chance pour que, dans trois mois, la situation soit différente de celle d'aujourd'hui. Nous avons trouvé les bons outils pour ménager l'équilibre entre les contraintes et les libertés. Depuis six mois, malgré la vague épidémique, l'impact sanitaire est contenu. Il ne paraît donc pas judicieux de nous désarmer dans les mois à venir.
La fin de la gratuité des tests a augmenté légèrement le nombre de primo-vaccinations, mais n'a pas affecté le suivi de l'épidémie. Le nombre de tests réalisés par semaine s'élève à 2 millions, soit un nombre situé dans la moyenne haute des pays de l'Union européenne. Si le nombre de tests réalisés a baissé de 30 % dans la semaine qui a suivi la fin de leur remboursement, ce qui a entraîné une baisse du taux d'incidence que nous avions anticipée, le suivi de l'épidémie a pu reprendre sans difficulté une semaine plus tard. Les outils de mesure de l'épidémie n'ont donc pas été perdus, et le niveau de tests affiché par la France demeure très ambitieux.
Je rappelle que les tests sont gratuits pour tout le monde, sauf pour les personnes non vaccinées, n'ayant pas d'ordonnance, qui ne sont pas cas contacts, ne participent pas à une opération de dépistage collectif et qui ne sont appelées ni par l'assurance maladie ni par une agence régionale de santé (ARS). Nous avons donc veillé, plus encore que nos voisins, à bien sécuriser les outils de mesure de l'épidémie.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je n'ai pas compris vos arguments justifiant le choix de la date du 31 juillet. Aucun des onze textes successifs votés dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire n'a prévu une durée si longue !
M. Olivier Véran, ministre. - Si !
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je n'ai pas entendu d'argument rationnel de votre part justifiant votre volonté de prolonger le passe sanitaire au-delà de la fin du mois de février, date de suspension des travaux parlementaires.
Par ailleurs, si j'ai bien compris, vous n'êtes pas en mesure de nous répondre sur les modalités d'intégration d'une dose de rappel dans le passe sanitaire et les conséquences potentielles de cette intégration sur la durée et les conditions de validité de ce dernier.
M. Olivier Véran, ministre. - C'est incroyable, vous ne m'avez pas écouté !
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Vous nous avez dit avoir posé la question aux autorités sanitaires. Nous souhaitons comprendre comment ce système fonctionnera.
Mme Christine Bonfanti-Dossat. - Le passe sanitaire ne sera pas obligatoire dans les meetings politiques, qui constituent pourtant des lieux favorables à la circulation du virus. Dans le même temps, les enfants qui souhaitent s'instruire doivent présenter un passe sanitaire pour pouvoir accéder aux espaces culturels. Selon les statistiques officielles, 30 % des enfants de douze à dix-huit ans ne sont pas vaccinés et ne disposent pas de passe.
Cette situation s'explique peut-être par le fait que le discours officiel a consisté pendant des mois à désigner la vaccination des jeunes comme inutile, voire contre-productive, avant que le Gouvernement n'opère une volte-face sur le sujet au début de l'été.
Presque un tiers des jeunes seront donc bannis des lieux d'intelligence. Le meeting politique mérite-t-il plus de considération que des enfants qui souhaitent s'instruire ?
M. Alain Richard. - La question légitime de savoir s'il est pertinent de faire de la troisième dose de rappel une condition du maintien du passe sanitaire pour certains publics a été posée aux autorités sanitaires. Mais si l'âge peut raisonnablement constituer un critère pour déterminer ces publics - la troisième dose pouvant devenir indispensable, par exemple, pour les plus de 65 ans pour obtenir le passe -, il ne saurait en aller de même pour des pathologies comme le surpoids. En effet, d'où tirerait-on cette donnée ?
Disposons-nous de données utilisables dans des conditions pratiques et légales pour moduler la prise en compte de la troisième dose de vaccination dans le maintien du passe sanitaire ?
M. Martin Lévrier. - Merci, monsieur le ministre, d'avoir rappelé que cette crise était une pandémie et non une crise française, et que les mesures prises pour la combattre s'inscrivent forcément dans le temps long moyennant de nombreuses incertitudes.
Avez-vous des statistiques concernant la possibilité offerte aux médecins généralistes d'accéder aux fichiers de leurs patients non vaccinés ? Il semblerait que nombre d'entre eux ne l'utilisent pas. Quels moyens pourrions-nous imaginer pour accélérer ce processus ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Monsieur le ministre, vous dites que rien ne permet de penser que la situation sera différente, fin février, de ce qu'elle est aujourd'hui. Mais la situation n'a cessé d'évoluer, à la faveur des transformations du contexte épidémiologique, de l'apparition de nouvelles molécules ou des effets de la vaccination.
La situation ne sera évidemment pas la même dans trois mois. Or nous souhaitons, non vous priver de moyens d'action, mais pouvoir décider en fonction du contexte s'il est pertinent ou non de prolonger les mesures. Il n'y a pas de raison que le Sénat adopte une ligne différente de celle cohérente, qu'il a toujours défendue depuis le début de la crise sanitaire.
Mme Nathalie Goulet. - Comment se fait-il qu'un délai soit nécessaire pour intégrer la troisième dose au passe sanitaire ?
M. Olivier Véran, ministre. - Il est faux de dire que les textes n'ont jamais prévu de durée aussi longue que celle dont nous discutons. Cette assertion est d'ailleurs battue en brèche par les votes des sénateurs eux-mêmes. En effet, le régime de l'état d'urgence a déjà été créé et prorogé pour douze mois, puis pour neuf mois, et le cadre des systèmes d'information permettant le suivi de l'épidémie, SI-DEP et Contact-Covid, a été prorogé pour neuf mois.
Sur les meetings politiques, dans votre grande sagesse et par un large consensus, vous avez souhaité que le passe sanitaire soit limité aux seules activités dites de loisir, dont le Conseil constitutionnel a considéré qu'elles excluaient les activités politiques, syndicales et cultuelles. Dès lors, aucune disposition juridique ne nous permettrait - ce que nous ne souhaitons pas - d'appliquer le passe sanitaire pour tout événement de cette nature.
Le Gouvernement, le conseil scientifique tout comme le conseil d'orientation de la stratégie vaccinale, par l'intermédiaire de son président le professeur Alain Fischer, n'ont jamais dit que la vaccination pouvait être contre-productive pour les jeunes.
Mme Christine Bonfanti-Dossat. - Nous n'avons pas les mêmes lectures, monsieur le ministre !
M. Olivier Véran, ministre. - Je vous orienterai volontiers vers les sites gouvernementaux et les antennes des agences indépendantes.
Les jeunes non vaccinés ne sont bannis de nulle part, puisqu'ils ont accès gratuitement aux tests.
La troisième dose n'a pas été intégrée dans le passe sanitaire, car elle n'a pour l'instant rien à voir avec cet outil. Si les autorités sanitaires plaidaient en faveur de cette intégration, ce qui n'est pas certain, cela soulèverait en effet des questions techniques assez sensibles, le passe ne reconnaissant pas les personnes de moins de 65 ans souffrant de comorbidités.
Les médecins libéraux ont eu plusieurs fois l'occasion d'ouvrir le fichier de leurs patients non vaccinés et rencontrent à cet égard les mêmes difficultés que les centres de vaccination ou l'État. Ils sont confrontés, en effet, à des personnes très isolées qui ne souhaitent pas se faire vacciner ou à des jeunes gens qui ne se sentent pas concernés par le risque de contamination par le virus. Néanmoins, aucun Français ne peut ignorer qu'il existe un vaccin contre le covid-19 qui lui est proposé gratuitement et qu'il est incité à se faire vacciner. Nous continuons d'agir en ce sens. Au total, 25 000 médecins généralistes utilisent le fichier qui leur a été transmis par l'assurance maladie.
Monsieur le sénateur Bas, je n'ai pas souhaité dire que la situation serait identique, à la fin du mois de février, à celle que nous connaissons. En revanche, rien ne permet d'espérer que la situation sera meilleure au coeur de l'hiver qu'au début de l'automne.
M. Philippe Bas, rapporteur. - C'est à nous d'en juger !
M. Olivier Véran, ministre. - Ce n'est pas une question de jugement ! Sans vouloir faire de prédiction, il est scientifiquement avéré que les virus respiratoires circulent davantage l'hiver que l'automne. La situation ne sera donc pas meilleure en février qu'aujourd'hui. Le virus continuera à circuler à raison de plusieurs milliers de contaminations par jour.
Dans la mesure où vous avez déjà voté plusieurs fois pour une prorogation des mesures sur des durées plus longues que celle qui vous est demandée, même si j'entends bien que vous ne soyez pas disposés à voter de nouveau en ce sens, je vous redis la fermeté de la volonté du Gouvernement d'étendre la prorogation des mesures en place jusqu'à la fin du mois de juillet. Ce point sera débattu au Parlement, ce qui est tout à fait légitime.
M. François-Noël Buffet, président. - Merci de votre participation.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 10 h 50.
Mercredi 27 octobre 2021
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
La réunion est ouverte à 8 h 30.
Projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire
La commission soumet au Sénat la nomination de M. François-Noël Buffet, M. Philippe Bas, Mme Pascale Gruny, M. Arnaud de Belenet, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Jean-Yves Leconte et M. Martin Lévrier, comme membres titulaires, et de Mme Florence Lassarade, Mme Catherine Di Folco, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, M. Hervé Marseille, M. Jean-Pierre Sueur, Mme Maryse Carrère et Mme Éliane Assassi, comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions restant en discussion sur le projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire.
Proposition de loi relative à l'adoption - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire
La commission soumet au Sénat la nomination de M. François-Noël Buffet, Mme Muriel Jourda, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, Mme Dominique Vérien, Mme Laurence Harribey, Mme Michelle Meunier et M. Xavier Iacovelli, comme membres titulaires, et de Mme Catherine Di Folco, Mme Claudine Thomas, Mme Nadine Bellurot, M. Hervé Marseille, M. Jérôme Durain, M. Bernard Fialaire et Mme Éliane Assassi, comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions restant en discussion sur la proposition de loi relative à l'adoption.
Proposition de loi visant à mettre l'administration au service des usagers - Examen du rapport et du texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons le rapport de Mme Lherbier sur la proposition de loi visant à mettre l'administration au service des usagers, déposée par notre collègue Dany Wattebled et ses collègues.
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - Notre droit administratif a pour particularité de reconnaître des « décisions implicites ». À défaut de recours en carence, une fiction juridique fait découler du silence de l'administration une décision implicite qui peut, le cas échéant, être contestée devant le juge administratif, au même titre que les décisions expresses.
De 1864 à 2013, le principe retenu était celui selon lequel le silence gardé par l'administration valait rejet de la demande - système dit « SVR » -, sous réserve d'exceptions ciblées, comme pour l'attribution des autorisations d'urbanisme, par exemple. Mais, depuis 2013, une réforme à l'initiative du président Hollande a eu pour objet de renverser ce principe. Depuis lors, le silence gardé par l'administration vaut, en principe, acceptation - système dit « SVA » -, sous réserve des exceptions prévues par le droit.
Comme l'a justement rappelé la secrétaire générale du Gouvernement en réponse à mes interrogations : « dès l'origine, le législateur ne s'est pas donné comme objectif de soumettre l'ensemble des demandes adressées aux administrations à l'application uniforme du principe "silence vaut acceptation". Il s'est agi de poser précisément un principe de nature à susciter, dans son champ, de nouvelles simplifications dans l'instruction des demandes et assorti, sous le contrôle du juge, de dérogations et d'exceptions. »
En effet, le principe SVA connaît des faiblesses intrinsèques importantes. La plus significative est qu'il ne peut s'appliquer que pour les demandes auxquelles l'administration doit répondre par « oui » ou par « non ». Si vous demandez à une administration d'effectuer un choix parmi plusieurs possibilités, le silence de l'administration ne permettra pas de répondre à la question. De la même manière, si vous demandez à une administration de vous verser une indemnité, son silence n'emportera pas versement de la somme demandée. Il s'agit d'un état de fait, et le législateur n'y peut rien.
La seconde faiblesse concerne les droits des tiers. Avec le principe SVA, la perte d'un courrier ou une erreur de traitement peut aboutir à l'acceptation tacite d'une demande, par l'administration, pour un usager qui ne remplit pourtant pas les critères d'attribution. Il sera donc dans une situation plus favorable qu'une personne présentant le même dossier et qui aura été déboutée à juste titre. Se pose donc un problème d'égalité.
Le SVA peut également conduire à une perte de chance pour les tiers dans la mesure où, en l'absence de décision expresse en faveur du pétitionnaire, ils peuvent plus difficilement prendre connaissance de son existence pour, le cas échéant, formuler un recours.
En effet, les relations entre le public et l'administration sont souvent perçues comme des relations purement bilatérales. Or, je rappelle que l'activité de régulation confiée aux administrations a in fine pour objet de préserver l'ordre public, l'environnement et les droits des tiers. L'instruction d'une autorisation d'urbanisme peut, par exemple, révéler une atteinte à une servitude établie au bénéfice d'un tiers.
De manière analogue, lorsque le Conseil d'État examine l'existence d'une autorisation tacite de regrouper des élevages dont se prévalait la ferme dite « des mille vaches », ce n'est pas pour savoir si l'administration a tort ou raison, mais, in fine, pour faire respecter le droit de l'environnement au bénéfice des tiers.
Depuis la réforme de 2013, force est de constater que ces faiblesses n'ont jamais été véritablement surmontées. Si l'objectif de cette réforme conduisant à multiplier les procédures SVA a été rempli - elles ont été multipliées par quatre - , ce résultat a été obtenu en sacrifiant la lisibilité du régime des décisions implicites de l'administration prévu par le code des relations entre le public et l'administration (CRPA).
Comme c'était prévisible, l'inversion de principe s'est accompagnée d'une multitude d'exceptions principalement justifiées par les limites intrinsèques du SVA que je vous ai décrites. Elles rendent aujourd'hui la compréhension du droit positif assez chaotique. L'affaire des « mille vaches » en est une preuve puisqu'il a fallu aller en cassation devant le Conseil d'État pour déterminer si, en l'espèce, le silence de l'administration valait acceptation ou rejet. D'ailleurs, même l'administration chargée de publier la liste des procédures SVA a du mal à s'y retrouver... Alors mettez-vous à la place de l'usager !
C'est dans ce contexte particulièrement compliqué qu'a été déposée la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui. Dany Wattebled, son auteur, a eu le courage de se pencher sur cette problématique avec une volonté que je partage : rendre le système plus efficace et moins compliqué. Si nous étions d'accord sur l'objectif, nous ne l'avons pas nécessairement été sur les moyens choisis pour le mettre en oeuvre.
L'article 1er de la proposition de loi tend à supprimer la possibilité de déroger au principe SVA par voie réglementaire, telle qu'elle est actuellement prévue à l'article L. 231-5 du CRPA. Cette modification paraît toutefois difficilement réalisable puisqu'il faudrait faire « remonter » au niveau législatif plusieurs centaines d'exceptions réglementaires existantes, et ce dans des délais contraints.
L'article 2 prévoit la publication de deux listes distinctes : l'une relative aux procédures pour lesquelles le principe SVA s'applique avec un délai dérogatoire et une autre pour celles où il ne s'applique pas. Ces listes seraient par ailleurs rendues opposables à l'administration. Or, l'existence de deux listes distinctes pourrait être source de confusion et leur opposabilité pourrait pénaliser certaines administrations, telles que les collectivités territoriales, en cas d'erreur au sein de ces listes, alors même que ces administrations ne sont pas chargées de leur publication.
L'article 3 vise à préciser que les décisions implicites de rejet pourraient être motivées par l'administration à la demande de l'usager. Ce point est déjà satisfait par le droit en vigueur.
L'article 4 indique que les délais dérogatoires permis par décret seraient figés à quatre mois. En l'état, ces dispositions conduiraient à augmenter certains délais dérogatoires et seraient inadaptées pour certaines procédures particulièrement techniques pour lesquelles l'instruction des demandes nécessite objectivement un temps plus long.
L'article 5 prévoit que le délai permettant l'acceptation tacite d'une demande commence, le cas échéant, à courir au moment de sa réception par une administration incompétente, comme c'est actuellement le cas pour les demandes SVR. Avec une telle modification, une administration pourrait recevoir des demandes pour lesquelles une décision implicite d'acceptation serait déjà acquise en l'absence de toute instruction de sa part.
L'article 6 tend, notamment, à supprimer le délai qui enferme la possibilité de demander à une administration de motiver une décision implicite de rejet, ce qui aurait des conséquences particulièrement dommageables pour les administrations recevant des demandes de motivation tardives.
Vous l'aurez compris, mon propos cible volontairement les points négatifs de la proposition de loi pour démontrer qu'il n'est pas possible d'adopter le texte sans y apporter de très profondes modifications. C'est la raison pour laquelle j'ai proposé à Dany Wattebled que la commission n'adopte pas de texte afin que soit examinée en séance publique sa proposition de loi dans sa rédaction initiale. En contrepartie, je me suis engagée à proposer, en séance, de nouveaux dispositifs juridiques allant dans le même sens que l'objet initial de la proposition de loi en vue, notamment, de limiter la marge de manoeuvre de l'administration dans la définition des exceptions au principe SVA ou de modifier certaines modalités de décompte de délais dans un sens plus équitable pour l'usager. Ces amendements de séance seront élaborés en toute transparence avec Dany Wattebled, que je remercie pour la qualité et la franchise de nos échanges.
M. Dany Wattebled, auteur de la proposition de loi. - Je tiens à remercier le rapporteur pour les échanges que nous avons eus. En voulant rendre l'administration responsable, il est vrai que ma proposition de loi est un peu « brut de décoffrage ». La proposition du rapporteur est intéressante. Ce sujet est important. Nous allons retravailler ce texte.
M. Jean-Pierre Sueur. - Même si je souscris aux intentions sous-tendues par ce texte, je suis perplexe. Non seulement un député LR a commis un rapport, mais Hugues Portelli et moi-même avons publié en 2015 un rapport d'information sur ce sujet. Cette affaire apparaît simple, mais elle est effroyablement compliquée : nous nous retrouvons face à deux listes : l'une qui recense les cas où le système SVA s'applique et l'autre les cas où il ne s'applique pas. Au final, nos concitoyens ne s'y retrouvent pas. Certes, le système n'est pas idéal, mais il a le mérite d'exister. Or l'article 1er vise à abroger l'article du code précité pendant deux ans, ce qui est dommageable dans les cas où le système fonctionne bien.
Vous avez souligné, madame le rapporteur, que vous allez nous proposer d'autres dispositions lors de la réunion des amendements de séance. Mais cela pose un problème de procédure. Comment voulez-vous que nous déposions des amendements sur des dispositions que nous ne connaissons pas ? Nous voulions amender ce texte en réécrivant notamment l'article 1er. J'avoue ma perplexité face à cette procédure que vous instaurez.
M. Alain Marc. - Cette proposition de loi présente l'intérêt de revoir nos rapports avec l'administration. Nous sommes souvent interpellés par des pétitionnaires, notamment pour ce qui concerne les permis de construire, et les sous-préfets qui viennent sur le terrain souhaitent prendre des décisions en faveur des pétitionnaires, alors que la direction départementale des territoires (DDT) y est hostile. Nous nous retrouvons donc confrontés à cette opposition entre les administrations ; le SVA avait sa pertinence. Cette proposition de loi a au moins le mérite de poser le problème.
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - Monsieur Sueur, cette proposition de loi sera examinée dans le cadre d'un espace réservé et, en l'espèce, nous appliquons le principe du gentlemen's agreement.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cela ne nous empêche pas de déposer des amendements.
M. François-Noël Buffet, président. - Cela ne modifie en rien votre droit à déposer des amendements de commission ou de séance.
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - Permettez-moi d'indiquer le périmètre indicatif de la proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution.
Entrent dans le champ de la proposition de loi les dispositions en lien avec le régime des décisions implicites de l'administration.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'article 1er n'est pas adopté.
Article 2
L'article 2 n'est pas adopté.
Article 3
L'article 3 n'est pas adopté.
Article 4
L'article 4 n'est pas adopté.
Article 5
L'article 5 n'est pas adopté.
Article 6
L'article 6 n'est pas adopté.
Article 7
L'article 7 n'est pas adopté.
La proposition de loi n'est pas adoptée.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.
Proposition de loi constitutionnelle garantissant le respect des principes de la démocratie représentative et de l'État de droit en cas de législation par ordonnance - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cette excellente proposition de loi constitutionnelle, présentée par notre collègue Jean-Pierre Sueur et plusieurs de ses collègues, fait suite à la décision du Conseil constitutionnel des 28 mai et 3 juillet 2020, par laquelle il se reconnait compétent une fois le délai d'habilitation expiré, pour examiner par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) les dispositions des ordonnances non ratifiées intervenant dans le domaine de la loi.
Notre collègue considère à juste titre qu'un acte émanant du Gouvernement ne saurait, d'une manière ou d'une autre, avoir valeur législative. J'ai travaillé avec Jean-Pierre Sueur pour aller plus loin encore, considérant que la banalisation des ordonnances et l'absence, pour la plupart d'entre elles, de toute ratification pose problème quant à l'équilibre de nos institutions et à la séparation des pouvoirs. À cet égard, je vous renvoie à l'excellente tribune de notre collègue Stéphane Le Rudulier parue dans L'Opinion.
La banalisation du recours aux ordonnances est absolument avérée : 14 ordonnances étaient publiées chaque année entre 1984 et 2007, contre 30 ordonnances entre 2007 et 2012 ; 54 entre 2012 et 2017 ; 64 depuis 2017 ; et, au cours de la session 2019-2020, le chiffre de 100 ordonnances a été atteint, contre 59 lors de la session précédente - il est vrai qu'une grande partie d'entre elles était liée à la situation sanitaire.
En outre, la ratification est très loin d'être systématique. Alors même que, depuis la révision constitutionnelle de 2008, une ratification ne peut être qu'expresse, seules cinquante-cinq ordonnances publiées au cours du quinquennat actuel ont été ratifiées, soit 18 % des ordonnances publiées. Le taux de ratification s'élevait, à la même période, à 62 % pour le quinquennat 2007-2012 et à 30 % pour le quinquennat 2012-2017.
L'habilitation à prendre des ordonnances étant de plus en plus fréquente et la ratification de celles-ci se raréfiant, le dessaisissement du Parlement est consacré, et la décision constitutionnelle a donné le coup de grâce à la protection du Parlement.
Aussi, Jean-Pierre Sueur et moi-même avons considéré que nous devions donner un coup d'arrêt à cette évolution.
C'est pourquoi nous proposons de prévoir formellement à l'article 38 de la Constitution que la valeur législative d'une ordonnance ne peut être acquise que par la ratification et que, jusqu'à cette ratification, elles conservent valeur réglementaire et ne peuvent être regardées comme des dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution.
Par ailleurs, je vous propose, en accord avec Jean-Pierre Sueur, de mieux encadrer le recours aux ordonnances. Il convient tout d'abord de revoir les conditions d'habilitation, pour en revenir à l'intention du Constituant de 1958, et d'exiger que le Gouvernement rattache ses demandes d'habilitation à l'exécution du programme du Gouvernement, au sens de l'article 49 de la Constitution, ce que le Conseil constitutionnel a toujours refusé. Je prévois néanmoins des exceptions, à savoir la codification à droit constant, l'adaptation de nos lois aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution ou les situations d'urgence caractérisée, telles que celle que nous connaissons avec la covid-19.
Enfin, pour avoir constaté que le Conseil constitutionnel pourrait renforcer son contrôle sur la précision de l'habilitation, nous exigerons dans la Constitution que leur objet et leur finalité ainsi que leur domaine d'intervention, soient définis avec précision en vue de mieux contrôler le processus.
L'article 38 prévoit actuellement que les habilitations sont données pour « un délai limité » ; je propose d'ajouter que ce délai ne peut excéder douze mois. Souvent, le Gouvernement invoque l'urgence, mais les délais pour prendre les ordonnances ne sont souvent pas moins longs que pour adopter définitivement une loi.
Concernant la ratification, je prévois que les ordonnances deviennent caduques si elles ne font pas l'objet d'une ratification expresse dans les dix-huit mois à compter de leur publication.
Tel est le dispositif très complet que nous vous proposons.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Ayant eu l'occasion de fréquenter les deux assemblées, j'ai souvent dit que l'Assemblée nationale est un lieu où l'on s'affronte, tandis que le Sénat est un lieu où l'on se parle. Cela fait plusieurs fois que nous avons l'occasion de travailler ensemble pour défendre les droits du Parlement. À cet égard, je tiens à remercier très chaleureusement Philippe Bas pour le travail qu'il a accompli : ses propositions recueillent mon accord total et entier.
Au départ, j'ai écrit cette proposition de loi à la suite de la décision du 28 mai 2020 du Conseil constitutionnel qui pourrait être interprétée comme confiant valeur législative aux dispositions des ordonnances non ratifiées intervenant dans le domaine de la loi, dès l'expiration du délai d'habilitation. Dans une autre décision du 3 juillet 2020, le Conseil constitutionnel a précisé que ces dispositions devaient bien être regardées comme des « dispositions législatives », mais seulement au titre de la QPC, c'est-à-dire du contrôle a posteriori opéré par le Conseil constitutionnel. C'est absolument contraire à l'article 38 de la Constitution de 2008, en vertu duquel les ordonnances ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. Oserai-je rappeler que le Conseil constitutionnel est le gardien de la Constitution ?...
Il argue du fait que cette décision permettra de faciliter le dépôt de QPC pour le justiciable. Jusqu'à présent, il était clair qu'une ordonnance non ratifiée avait valeur réglementaire ; les recours relevaient du Conseil d'État. Mais je n'entre pas dans ce débat.
Ma proposition de loi, qui visait tout simplement à revenir à l'esprit du Constituant de 2008, se trouve enrichie par l'apport de Philippe Bas, qui a proposé notamment d'intégrer à l'article 38 plusieurs mesures consensuelles issues du groupe de travail créé sous l'autorité du président Gérard Larcher, en vue de respecter les droits du Parlement face à ce déferlement d'ordonnances, y compris sur des sujets très graves - la haute fonction publique, l'organisation de l'État, par exemple.
Je souscris tout à fait à la rédaction qui vous est proposée pour réaffirmer les droits du Parlement. Il serait singulier que l'Assemblée nationale ne se saisisse pas de ce texte.
M. André Reichardt. - Je salue l'initiative de Jean-Pierre Sueur et je me rallie aux observations du rapporteur.
Permettez-moi de rappeler ce qui s'est passé lors de l'examen du projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante. Sur les quatorze articles, trois d'entre eux prévoyaient des habilitations à légiférer par ordonnance. Je déplore notamment que l'un des rapporteurs n'ait rien trouvé à redire à une ordonnance réformant le code de l'artisanat, alors que des amendements de suppression avaient été déposés.
J'insiste sur l'importance de la ratification, car, souvent, le Gouvernement dépasse le périmètre de la loi d'habilitation. À cet égard, vous proposez, monsieur le rapporteur, de faire une exception pour la codification. Toutefois, il convient d'être prudent en la matière.
Même si le Gouvernement veut codifier à droit constant, l'expérience prouve que le droit constant fluctue, si je puis dire. Lorsqu'une ordonnance prévoit de modifier à droit constant le droit local alsacien-mosellan en actualisant les dispositions, je ne puis que m'inquiéter. Comment peut-on codifier à droit constant tout en actualisant des dispositions ?
Vous aviez bien voulu organiser, en son temps, monsieur le rapporteur, une réunion consacrée à la bonne compréhension du droit local alsacien-mosellan. Peu nombreuses sont les personnes averties. Procéder à une actualisation dans le cadre d'une codification à droit constant pose un véritable problème, d'autant que la commission du droit local d'Alsace-Moselle n'existe plus.
Même sur la codification, je souhaite une approche prudente.
Mme Nathalie Goulet. - Je souligne que l'on n'est pas à l'abri de chausse-trappes lorsque des ordonnances ne sont pas ratifiées. J'en veux pour preuve l'ordonnance n° 2020-596 du 20 mai 2020 portant adaptation des règles relatives aux difficultés des entreprises et des exploitations agricoles aux conséquences de l'épidémie de covid-19 : une disposition prévoyait qu'un dirigeant d'une entreprise avait la possibilité de déposer une offre de rachat après avoir déclaré son dépôt de bilan, une disposition totalement dérogatoire, qui n'a pas été prorogée parce que notre collègue Sophie Taillé-Polian avait déposé une proposition de loi pour abroger l'article 5 de cette ordonnance. Aussi, la ratification est extrêmement importante. En l'espèce, l'impact de cette disposition n'avait pas été mesuré. Je ne puis m'empêcher de penser que nous avons pu laisser passer d'autres chausse-trappes.
M. Patrick Kanner. - En quelques semaines, c'est la deuxième fois que la majorité sénatoriale va suivre l'opposition, ce dont je me félicite.
Depuis quelques années, nous passons d'un parlementarisme rationalisé à un parlementarisme dévitalisé. La pratique des ordonnances est devenue une banalité, nous devons combattre les abus d'y recourir, comme l'ont souligné Jean-Pierre Sueur et Philippe Bas. L'argumentation consistant à dire que la QPC est un moyen de rendre au peuple l'outil de contrôle me paraît extrêmement dangereuse. Le contrôle doit être fait par les représentants de la Nation, faute de quoi le pouvoir central deviendra incontournable. L'adoption de cette proposition de loi sera un acte de résistance à l'égard de l'exécutif.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Nous vous proposons de revenir aux sources de la Constitution. Toutes les dispositions portant sur la rationalisation du parlementarisme ont été inventées en postulant qu'il n'y aurait pas de fait majoritaire, la pérennité du multipartisme empêchant la formation de majorité durable. C'est donc pour soutenir un gouvernement fragile que la rationalisation du parlementarisme a été mise en place, avec le rôle spécifique du Conseil constitutionnel de stabiliser les gouvernements et de permettre au gouvernement en place de faire adopter ses réformes. Aujourd'hui, l'esprit de la Constitution est pratiquement inversé, avec le soutien d'un gouvernement fort et d'un Parlement affaibli.
Tout en respectant fondamentalement la Constitution de 1958, il ne me paraît pas insensé d'introduire un meilleur équilibre des pouvoirs dans un cadre politique qui demeure celui du fait majoritaire. Nous pouvons en effet nous rejoindre sur la préservation ou le renforcement de l'équilibre constitutionnel en déplaçant davantage le centre de gravité vers le Parlement. C'est tout le sens du texte que nous avons forgé ensemble.
Je remercie Jean-Pierre Sueur d'avoir évoqué le rapport de janvier 2018, issu d'un groupe de travail rassemblant toutes les tendances politiques du Sénat, remis au Président de la République par le président Gérard Larcher, et qui comportait un grand nombre de propositions de révisions constitutionnelles - il suffit de s'y reporter pour mesurer à quel point le Sénat était favorable à l'idée d'une révision constitutionnelle, et je déplore qu'elle n'ait pas eu lieu.
Le point de vigilance soulevé par André Reichardt est très important. Rappelons que le Conseil constitutionnel a considéré que l'on ne peut faire évoluer le droit alsacien-mosellan qu'en l'alignant progressivement sur le droit national. Si nous confondons codification et harmonisation, nous donnons des instruments au Conseil constitutionnel qui pourrait le conduire à censurer des dispositions prises au titre de la codification au motif qu'elles ne vont pas dans le sens de l'harmonisation. C'est la raison pour laquelle je vous propose de souligner qu'il s'agit de codification à droit constant. Il serait souhaitable que vous interveniez en séance pour préciser le sens que nous voulons donner au terme « codification », afin que le Conseil constitutionnel puisse s'y reporter dans l'interprétation qu'il pourrait en faire.
Merci à Nathalie Goulet de nous avoir mis en garde contre les chausse-trappes qui ne seraient pas découvertes faute de ratification. Cela justifie que les ordonnances deviennent caduques si elles ne sont pas ratifiées dans le délai imparti.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Philippe Bas, rapporteur. - J'ai déjà présenté l'amendement COM-1.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Jean-Pierre Sueur en a convenu, les dispositions prévues à l'article 2 sont superfétatoires. En conséquence, je propose de supprimer cet article.
L'amendement de suppression COM-2 est adopté.
L'article 2 est supprimé.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Il en est de même pour l'article 3.
L'amendement de suppression COM-3 est adopté.
L'article 3 est supprimé.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire - Examen du rapport et du texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons le rapport de notre collègue Philippe Bas sur le projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire. Nous accueillons Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales.
M. Philippe Bas, rapporteur. - C'est la onzième fois depuis le mois de mars 2020 que nous avons à délibérer de la politique sanitaire de notre pays, confronté à l'épidémie de covid-19.
Nous avons accepté par la loi du 5 août dernier la mise en oeuvre d'un passe sanitaire. Aujourd'hui, au travers du projet de loi qui nous est soumis, il semble que tout le débat se réduise à la question du passe sanitaire. Or, permettez-moi de souligner qu'il n'est qu'un outil parmi les autres. Les questions posées dans le texte sont beaucoup plus vastes : il s'agit rien moins que de prolonger le régime d'état d'urgence sanitaire créé par la loi du 23 mars 2020 jusqu'au 31 juillet 2022, alors que, après une première prolongation, il aurait dû prendre fin le 31 décembre de cette année. Ce régime autorise des mesures pouvant aller jusqu'au couvre-feu et au confinement.
Ces mesures doivent faire l'objet d'une loi après 30 jours d'application si Gouvernement souhaite les prolonger.
En parallèle, a été créé un dispositif de gestion de la sortie de crise : toutes les autres mesures de restriction, à l'exception du couvre-feu et du confinement, peuvent être prises dans le cadre de ce régime, comme elles peuvent l'être tout autant dans le cadre du régime de l'état d'urgence sanitaire. C'est la raison pour laquelle nous estimions que ce second régime n'était pas utile, mais le Gouvernement en a décidé autrement.
Quelques semaines après avoir créé ce régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire, au vu de la situation sanitaire, nous avons été saisis d'un texte visant à généraliser le passe sanitaire pour l'accès aux établissements recevant du public (ERP). C'est la loi du 5 août dernier. Le Gouvernement nous demande aujourd'hui de prolonger tous les dispositifs jusqu'au 31 juillet 2022. Ne soyons pas inutilement soupçonneux, le Gouvernement n'a pas l'intention de recourir à ces mesures restrictives des libertés s'il peut l'éviter, mais cela pose des questions de principe très graves. Nous ignorons tous quelle sera alors la situation sanitaire, et d'ailleurs personne ne connaît à ce stade la composition du futur gouvernement en mai prochain.
C'est pourquoi, soucieux que le Parlement exerce la plénitude de ses responsabilités lorsqu'il s'agit de déroger à des libertés constitutionnelles, et comme les fois précédentes, je vous propose de ne pas accepter que le Gouvernement puisse recourir à des restrictions des libertés pendant des périodes trop longues. La date limite d'utilisation possible du passe sanitaire a d'ailleurs été fixée au 15 novembre dans le cadre de la loi du 5 août, soit un délai de trois mois et demi entre le vote et la fin du dispositif.
Je propose que le Parlement puisse délibérer de nouveau, avant le 28 février 2022, de la pertinence de prolonger ou non les mesures de restriction des libertés potentiellement nécessaires pour lutter contre la crise. Ce point est essentiel. D'ailleurs, lorsque le Gouvernement nous dit qu'il veut prolonger le régime instauré par la loi du 23 mars 2020 jusqu'au 31 juillet, il n'ignore pas qu'il devra revenir devant le Parlement au bout d'un mois d'application du couvre-feu ou du confinement s'il est amené à le mettre en oeuvre.
Chacun jugera, compte tenu de la situation sanitaire, de la possibilité de prévoir la nécessité de recourir à des instruments aussi extrêmes. Pour ma part, je considère que les progrès de la vaccination sont à prendre en compte. À Paris, 90 % de la population totale est vaccinée. Le risque encouru par les jeunes non vaccinés est faible. Les personnes non vaccinées ont en outre la possibilité de se protéger par les gestes barrières, le port du masque, l'utilisation de gel hydroalcoolique et en évitant les lieux trop fréquentés.
De plus, malgré le récent frémissement à la hausse des contaminations, la maladie a désormais des chances d'être moins grave qu'elle ne l'a été. La plupart des personnes victimes seront en effet plus robustes, car elles seront plus jeunes et vaccinées.
Par conséquent, le recours à des restrictions fortes des libertés apparaît comme une solution de facilité excessive par rapport au but poursuivi. C'est pourquoi je vous propose de vous en tenir à la date du 28 février 2022 pour la prolongation des mesures de lutte contre la crise sanitaire, tout en restant disponibles et vigilants en fonction de l'évolution de la situation, de l'apparition potentielle d'un nouveau variant ou des effets de l'hiver. Je vous propose également de permettre au Gouvernement de prendre des mesures plus fortes, en cas de dégradation de la situation sanitaire, mais seulement pour un mois.
Concernant le passe sanitaire, j'ai tenté, sans parti pris et en m'appuyant sur l'avis des experts, d'évaluer à la fois la nécessité d'en prolonger l'utilisation sur l'ensemble du territoire national et la possibilité d'y mettre fin intégralement.
Selon les experts, le passe sanitaire est une réussite, car il a contribué à faire fortement progresser la vaccination. Or la question de la pertinence de son maintien au-delà du 15 novembre 2021 se pose précisément du fait de son succès. À cette date, près de 90 % des personnes de plus de douze ans seront vaccinées. Le ministre des solidarités et de la santé nous a dit hier que l'on pouvait espérer encore convaincre 2 millions de personnes. S'il est certes souhaitable d'y parvenir, le conseil scientifique lui-même s'inscrit dans une démarche de préparation de la fin du passe sanitaire. Je suppose que le Gouvernement est dans le même état d'esprit.
Si le passe sanitaire ne produit plus que des effets marginaux, l'équilibre entre la contrainte qu'il représente et les effets attendus s'en trouve perturbé et cet instrument peut apparaître comme disproportionné.
Je propose donc qu'à partir du 16 novembre, l'on ne maintienne le passe sanitaire que dans les départements où le taux de vaccination par rapport à la population générale est de moins de 75 % - soit 88 % de la population éligible au vaccin -, afin de continuer à inciter à la vaccination, instrument le plus efficace de lutte contre l'épidémie.
Le texte soulève par ailleurs d'autres questions importantes. Nous avons refusé de donner aux chefs d'établissement scolaire la possibilité d'accéder au statut vaccinal ou virologique de leurs élèves - disposition dont nous avons été saisis dans une totale improvisation en juillet dernier. Si l'objectif est d'organiser des campagnes de vaccination, les chefs d'établissement n'ont nullement besoin de cette information. Il leur suffit de les programmer et de demander aux parents d'autoriser leurs enfants à se faire vacciner. En revanche, s'il s'agit d'effectuer des discriminations entre les élèves en fonction de leur statut vaccinal, cela pose question. Les enfants ne sont pas responsables de la décision d'être vaccinés ou non. De plus, ces informations médicales peuvent comporter des informations connexes que les chefs d'établissement n'ont pas à connaître. Enfin, les chefs d'entreprise ne pouvant être informés du statut vaccinal ou sérologique de leurs salariés, on ne voit pas pourquoi les chefs d'établissement auraient accès à celui de leurs élèves.
L'application dans les établissements des règles sanitaires de droit commun me paraît suffisante - dépistage des cas contacts, isolement des cas contacts non vaccinés, nouveau dépistage au bout d'une semaine, etc. Il convient donc de s'opposer à la dérogation au secret médical qui nous est proposée par le Gouvernement.
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - La commission des affaires sociales a examiné les articles 3 et 5 ter pour lesquels elle a reçu une délégation au fond et les articles 4 ter, 5 et 6 dans le cadre de sa saine pour avis.
S'agissant du contexte sanitaire, des incertitudes demeurent quant à l'hiver. Un sous-variant britannique pourrait venir perturber la donne. Toutefois, le ministre a annoncé l'arrivée d'un médicament fin novembre ou début décembre, dont la France a commandé 50 000 doses au laboratoire Merck. Cet élément nouveau conjugué à la vaccination est encourageant et favorable à la levée de certaines restrictions.
Le projet de loi n'entend pas rouvrir le débat relatif à l'obligation vaccinale des professionnels au contact des personnes vulnérables, tranché au Parlement l'été dernier. Son article 3 tend vers une plus grande souplesse dans la mise en oeuvre du contrôle du respect de l'obligation vaccinale. Il vise ainsi un recours plus systématique par les responsables de ce contrôle au système d'information « vaccin covid » (SI Vaccin). Tout en jugeant cet allégement de la charge de contrôle bienvenu pour les agences régionales de santé (ARS), la commission des affaires sociales a adopté un amendement visant à assurer que l'accès à ce fichier, donc aux données de santé, reste proportionné et soit dûment justifié par les contraintes propres des structures d'exercice ou par la complexité du contrôle à s'exercer. L'idée est que ce contrôle puisse être effectué par les employeurs, notamment dans les hôpitaux et singulièrement à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) qui peine à obtenir des contrôles de la part de l'ARS d'Île-de-France.
Les modalités de mise en oeuvre du dispositif visé par l'article 4 ter donnant aux directeurs d'établissement scolaire un accès aux données virologiques, vaccinales et de contact de leurs élèves ont été jugées trop imprécises par la commission. Celle-ci préfère prolonger jusqu'au 28 février 2022 la solution retenue en commission mixte paritaire (CMP), dans le cadre de la loi du 5 août 2021, qui prévoit que les directeurs d'établissement aient connaissance de la dynamique de l'épidémie et du niveau de vaccination général.
L'article 5 a pour objet de prolonger plusieurs mesures exceptionnelles, dont celles relatives au dispositif d'activité partielle. L'échéance du 31 juillet 2022 choisie par le Gouvernement semble à cet égard trop lointaine, d'autant que le Parlement pourra toujours se réunir en cas de dégradation de la situation sanitaire au printemps, nonobstant le contexte électoral. La commission propose donc de ramener au 28 février 2022 le terme de ces mesures.
L'article 5 ter, introduit à l'Assemblée nationale par le Gouvernement, concerne l'indemnité versée aux salariés par leurs employeurs en complément des indemnités journalières de l'assurance maladie en cas d'arrêt de travail lié à l'épidémie. Il a pour objet de prolonger les conditions actuelles de versement de ce complément jusqu'au 31 juillet 2022 et d'habiliter le Gouvernement à adapter ou compléter par ordonnances, le cas échéant, le dispositif permettant de déroger à ces conditions par décret. Par souci de cohérence avec sa position relative à l'article 5 et en l'absence d'autres motifs que le calendrier électoral justifiant cette disposition, la commission propose également de ramener le terme de cette prolongation au 28 février 2022 et plaide pour la suppression de l'habilitation à légiférer par ordonnance en la matière, compte tenu de l'existence dans le code du travail d'un régime pérenne de dérogation en cas de risque sanitaire grave et exceptionnel.
Enfin, l'habilitation du Gouvernement à prendre des ordonnances pour adapter le régime de l'activité partielle de longue durée (APLD) jusqu'au 31 juillet 2022 figurant à l'article 6 étant formulée de manière très large, la commission propose de la supprimer afin d'obtenir du Gouvernement des éclaircissements sur ses intentions.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Ce texte soulève plusieurs questions. Il s'agit de savoir si les mesures de restriction des libertés publiques qu'il comporte sont pertinentes, et si elles sont acceptables dans la durée proposée. Se pose également la question du rôle du Parlement.
Notre groupe réitère son opposition à la possibilité offerte aux directeurs d'école d'accéder aux données sanitaires de leurs élèves et suivra sur ce point la ligne du rapporteur.
La date du 31 juillet 2022 fixée par le Gouvernement n'est pas acceptable. La détermination de sa potentielle date de remplacement reste ouverte à discussion. Nous n'avons entendu en tout cas aucune réponse de la part du ministre permettant de la comprendre du point de vue de la santé publique.
Notre groupe a plaidé en vain pour la vaccination obligatoire. L'instauration du passe sanitaire était cependant une façon déguisée d'y parvenir. Tout le monde se félicite d'ailleurs de l'accroissement des taux de vaccination.
Nous n'avons pas davantage reçu de réponse compréhensible du ministre concernant l'incidence de la troisième dose sur la durée de validité du passe sanitaire.
Si nous partageons l'état d'esprit des amendements du rapporteur, les mesures proposées ne nous paraissent pas convenir. Au vu de la hausse du taux de vaccination et de la baisse de la fréquentation des lieux culturels entraînée par l'utilisation du passe sanitaire ainsi que de ses effets sur les libertés publiques, cette dernière ne se justifie plus, à nos yeux, en métropole. Nous proposerons donc en séance un dispositif simple et efficace allant en ce sens et tenant compte des spécificités ultramarines.
M. André Reichardt. - L'utilité des propositions de compromis émises par le rapporteur quant à la date de fin de prolongation de l'état d'urgence sanitaire est incertaine. La situation sanitaire s'étant considérablement améliorée - malgré une légère hausse des contaminations récemment -, il n'est pas sûr que ce dispositif demeure pertinent. En outre, le Gouvernement a toujours la possibilité de saisir le Parlement en cas de reprise importante de la pandémie. Dans ces conditions, pourquoi attendre le 28 février 2022 pour décider de mettre fin au régime actuel ?
Le désaccord de certains de nos concitoyens à l'égard de la privation des droits fondamentaux dont souffrent les personnes qui n'ont pas de passe sanitaire est par ailleurs perceptible. La sanction par une perte de revenus du non-respect de l'obligation vaccinale imposée à certaines professions est en outre loin d'être anodine.
La question du principe du passe sanitaire mérite que l'on s'y attache, car il conditionne l'accès à certains services à la vaccination. Il présente également un effet pervers, l'obligation de sa présentation en certains endroits entraînant souvent l'abandon des gestes barrières - port du masque, utilisation du gel hydroalcoolique, distanciation sociale, etc. - et donc une hausse des contaminations.
Pour ces raisons, et du fait de l'importance de la couverture vaccinale, j'estime que le passe sanitaire en métropole a vécu, et que nous sommes entrés dans une phase où nous devons pouvoir nous en passer.
La proposition du rapporteur à cet égard ne me satisfait pas, car elle revient de nouveau à permettre au Gouvernement de prendre des mesures qui ne sont pas bonnes.
M. Loïc Hervé. - Je rejoins l'analyse du rapporteur concernant l'accès des directeurs d'établissement scolaire aux données sanitaires de leurs élèves.
Pourfendeur du passe sanitaire depuis son instauration, je plaide en faveur de l'arrêt, le plus tôt possible, de cette mesure, d'autant que l'accoutumance à son utilisation pose question. Cet outil de gestion de l'épidémie à l'utilité sanitaire incertaine est entré dans nos vies alors qu'il n'aurait jamais dû ou seulement de façon temporaire et circonstanciée. Nous sommes nombreux au Parlement à dénoncer - avec la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et le Défenseur des droits - l'installation dans la durée de cet outil de contrôle social fondé sur l'état vaccinal ou sur la présentation d'un test négatif.
Le rapporteur a déclaré que le passe sanitaire avait eu un effet bénéfique sur la vaccination. Le modèle espagnol nous prouve le contraire ! La situation sanitaire est meilleure en Espagne qu'en France, et le taux de vaccination y est plus élevé, alors qu'aucun passe sanitaire n'y a été instauré. Cela doit nous conduire à nous interroger.
Malgré les efforts qui seraient consentis par le Sénat en première lecture et au vu des propos tenus par le ministre hier, il faut s'attendre à un échec probable en CMP sur ces trois sujets : la date de fin de prolongation des mesures, le passe sanitaire, et l'accès des directeurs d'établissement aux données sanitaires de leurs élèves.
Je plaide donc pour ma part en faveur d'une position plus claire et plus ferme du Sénat sur ces questions ; c'est pourquoi j'ai déposé plusieurs amendements de suppression portant sur des articles adoptés à l'Assemblée nationale.
M. Philippe Bonnecarrère. - Le texte a pour but d'« enjamber » l'élection présidentielle et les élections législatives pour aller jusqu'au 31 juillet 2022, donc d'éviter que le Parlement ne se prononce en février avant la suspension de nos travaux en séance publique. L'exécutif et le Parlement s'opposant sur cette question, un accord en CMP semble douteux. Je pense même qu'il n'est pas souhaitable.
Cette question doit, à mon sens, être tranchée par le Conseil constitutionnel qui a indiqué, dans sa décision du 5 août 2021, que les mesures prises devaient être « strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ».
En définitive, la question se pose de savoir si l'on peut accepter d'instaurer un état d'urgence « de précaution » entre le début de l'année et la fin du mois de juillet 2022. La réponse à cette question dira beaucoup de l'état de nos institutions. J'espère qu'elle sera négative.
M. Jean-Yves Leconte. - Je partage ce qui vient d'être dit concernant la vigilance à avoir pour éviter que ne s'installe un état d'urgence permanent. Cependant, il ne faudrait pas que l'Assemblée nationale et le Conseil constitutionnel établissent seuls la réalité des règles. Le rôle du Sénat est de participer aux compromis, comme il l'a fait lors des précédentes CMP conclusives.
Le contexte sanitaire n'est pas si bon que cela en Europe, où plusieurs pays battent des records de taux de contamination. En ces conditions, il semble hasardeux de bâtir un système fondé sur l'idée d'une sortie de crise imminente.
Par ailleurs, une réponse du Gouvernement est requise concernant la décision d'intégrer ou non la troisième dose dans la mesure du taux de vaccination et dans le passe sanitaire. Cette intégration, si elle se fait, risque d'aboutir à un système assez compliqué.
Enfin, des dispositions devront être envisagées pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) compte tenu de la situation sanitaire mondiale.
Mme Françoise Gatel. - Le texte qui nous est proposé peut être abordé selon deux axes. Le premier a trait à notre conception de la démocratie et du rôle du Parlement. À ce titre, nous ne pouvons que constater l'audace du Gouvernement qui demande au Parlement de lui laisser, sur tout sujet, la « bride sur le cou » pour un temps fort long.
Le second axe porte sur des questions scientifiques et médicales pour lesquelles je n'ai pas de compétences. Compte tenu de la nature imprévisible du virus, il me semble néanmoins difficile d'affirmer que nous sommes parvenus à la sortie de crise. Aucun scientifique ne garantit l'impossibilité d'une nouvelle hausse brutale des contaminations.
Le Gouvernement suit à cet égard un principe de précaution. Si j'entends la question soulevée par Philippe Bonnecarrère concernant la pertinence de l'établissement d'un état d'urgence en anticipation d'une situation catastrophique, il me semble néanmoins nécessaire de tirer sur ce point les leçons des expériences passées. Un principe de précaution peut s'imposer à cet égard.
Il est en revanche inimaginable, inacceptable, que le Gouvernement demande au Parlement de lui donner toute latitude pour décider jusqu'à la fin du mois de juillet 2022, alors même que l'élection présidentielle est à venir et que nul ne connaît le nom de notre futur ministre de la santé.
Tout en restant ouverte à la discussion sur cette date, je me rangerai à l'avis de nos rapporteurs concernant l'instauration d'une clause de revoyure au 28 février 2022.
Mme Marie Mercier. - N'oublions pas que nous avons dû faire face à une pandémie dont ne savions rien et contre laquelle il n'existait aucun traitement. De nombreuses personnes sont mortes de la covid-19, d'autres souffrent de covid long.
Par ailleurs, si j'ai une tendresse particulière pour mes patients réticents à la vaccination, je suis catastrophée par le positionnement de certains de mes confrères qui se sont engouffrés dans des fragilités et ont mené un travail délétère de manipulation.
Le passe sanitaire a été bien accepté par la population, car il l'a rassurée. Il a permis en outre de limiter les conséquences du confinement, qui a laissé psychologiquement des traces indélébiles chez tous et non seulement chez les personnes âgées. Les associations peinent ainsi à reprendre leurs activités faute de bénévoles. Le passe sanitaire a rendu également possible la réouverture des restaurants.
Mais si le passe sanitaire des personnes vaccinées en janvier et février est toujours valable, il n'est pas certain qu'elles soient encore immunisées contre le virus. Le passe sanitaire doit en outre être conjugué aux gestes barrières. S'il a aidé à combattre la pandémie, il ne saurait en effet constituer un blanc-seing.
Je soutiens ce texte que je trouve raisonnable, tout en me prononçant à titre personnel en faveur du maintien du passe sanitaire sur l'ensemble du territoire national.
M. Guy Benarroche. - Notre groupe a toujours fait état de son hostilité au passe sanitaire. Nous craignons en effet que cet instrument n'ait vocation, par principe, à perdurer et à être étendu à d'autres situations que la seule situation sanitaire, ce qui représente un réel danger pour une société démocratique.
Le contexte sanitaire ayant évolué, compte tenu notamment du taux de vaccination, il n'est pas certain que cet instrument dangereux soit le plus favorable à la sortie de crise. Il semblerait préférable de réintroduire les gestes barrières. Le passe sanitaire entraînant souvent leur abandon peut en effet accélérer la diffusion de l'épidémie.
Enfin, pour que le critère du taux de vaccination ait un sens, il faudrait prendre en compte également le moment où la vaccination a eu lieu, ainsi que le taux d'immunité - ces deux taux n'étant pas toujours corrélés. Le taux de reproduction épidémique, souvent différent du taux de vaccination, peut constituer également un critère pertinent.
Nous manquons donc d'éléments scientifiques et épidémiologiques sur les éléments sur lesquels il nous est demandé de prendre des mesures. Pour ces raisons, nous plaiderons pour la suppression immédiate du passe sanitaire.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Merci aux deux rapporteurs qui nous proposent avec sagesse des solutions de bon sens. Nous avons tendance à oublier la situation d'il y a dix-huit mois : nous étions enfermés, sans savoir où nous allions... Grâce à toutes ces mesures, nous revivons un peu. Le passe sanitaire est une réussite : il a incité à la vaccination. Il ne pose pas de problèmes aux habitants de l'Île-de-France. Je rencontre très peu de gens qui y sont hostiles, sauf par l'intermédiaire de ma boîte aux lettres électronique...
La prolongation de cet état intermédiaire jusqu'en février permettra de faire le point à ce moment-là sur l'évolution de la situation. La territorialisation proposée par Philippe Bas est bienvenue. Nous manquons néanmoins de visibilité sur la question de la troisième dose de vaccin.
M. Alain Richard. - Mes collègues et moi sommes favorables au texte du Gouvernement tel qu'adopté par l'Assemblée nationale. Toute mesure de santé publique comprend des contraintes. Le Conseil constitutionnel l'a rappelé : il faut simplement qu'elles soient équilibrées. Nous considérons que c'est le cas. Il y a trop d'incertitudes pour que l'on puisse se passer du passe sanitaire, la vaccination n'étant pas intégrale. Il y a certes un débat sur la date... Sur ce point, nous suivrons le Gouvernement qui doit avoir la capacité d'agir de façon proportionnée, car, quelle que soit la date, il limitera les contraintes à l'essentiel.
M. Marc-Philippe Daubresse. - J'irai dans le sens de Françoise Gatel, qui me semble bien plus centriste que Loïc Hervé - mais, comme dirait Pascal, si le centre est partout, la circonférence est nulle part... (Sourires)
Nous sommes dans une incertitude totale. En Russie, l'épidémie flambe. Nous ne pouvons pas nous fonder sur un comité scientifique qui édicterait une vérité intangible.
Comment ce texte interférera-t-il avec la campagne présidentielle ? Pouvons-nous donner la possibilité de prendre de telles mesures à un gouvernement dont nous ne savons rien pendant la période si difficile qui sépare l'élection présidentielle des élections législatives ? Non : nous devons donc refuser une prolongation jusqu'en juillet.
La commission des lois est là pour rappeler des principes d'ordre constitutionnel, tels que la place du Parlement et celle du Gouvernement dans une situation aussi complexe. La seule issue possible, c'est la clause de revoyure en février, pas forcément le 28 - ce peut-être plus tôt. Mais nous ne pouvons pas - malgré tout mon respect pour le sénateur Bonnecarrère - nous fonder sur l'idée que la commission mixte paritaire (CMP) ne sera pas conclusive et qu'il reviendra donc au Conseil Constitutionnel de statuer ! C'est une négation du rôle du Parlement. Pour une position cohérente, suivons le rapporteur.
Mme Catherine Di Folco. - Merci au rapporteur pour ses explications très compréhensibles. J'ai cependant trois questions.
Pourquoi le ministre a-t-il dit hier à plusieurs reprises que ce n'était pas la première fois qu'il demandait un temps aussi long ? Si nous nous voyons pour la onzième fois, c'est bien que, à chaque fois, nous n'avons statué que sur un temps très court.
L'administration d'une troisième dose de vaccin conditionnera-t-elle la validité du passe sanitaire ? Il semblerait que non, pour l'instant, mais demain ?
Les salariés soumis à obligation vaccinale et refusant le vaccin voient leur contrat suspendu jusqu'au 15 novembre. Cette suspension sera-t-elle prolongée ?
Mme Éliane Assassi. - Merci au rapporteur de s'être frotté à un exercice difficile sur ce onzième texte portant sur les contraintes sanitaires. J'ai reçu comme vous des centaines de messages me demandant de rejeter le passe sanitaire. Aujourd'hui, comme hier, nous ne sommes pas favorables au passe sanitaire. Nous avions voté contre, cet été ; nous voterons contre cet automne.
Est-ce la vaccination ou le passe sanitaire qui fait reculer l'épidémie ? Je penche pour la première solution. Je suis donc favorable à une troisième dose, à condition que les zones d'ombre signalées par Mme Di Folco soient éclaircies. Nous attendons à cet égard un exercice de pédagogie du Gouvernement. Ce texte est éminemment politique. Marc-Philippe Daubresse a raison, en cette période troublée, c'est un pari fou de proroger les contraintes jusqu'en juillet ! Nous ne savons pas ce qui sortira des urnes ; des mesures pourraient être prises par un gouvernement qui mettrait à mal nos libertés.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Merci pour chacune des vos interventions. Je remarque un quasi-consensus sur deux sujets sur trois.
Sur le respect de la démocratie, d'abord. Lorsque le Sénat a voté la mise en place du passe sanitaire, il n'a pas dit qu'il faudrait l'abandonner le 15 novembre, mais qu'il fallait que le Parlement se prononce s'il était nécessaire de le prolonger au-delà de cette date. Pour nous, il est important que, à chaque étape, nous puissions moduler les instruments de lutte contre la covid-19 par la loi.
Madame Di Folco, le ministre a dit la vérité, hier, mais il ne parle pas de la même chose que nous. La loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire activable à tout moment jusqu'au 31 mars 2021, régime que nous avons accepté de prolonger jusqu'au 31 décembre. Mais quand le Gouvernement activait les mesures autorisées par ce régime, il ne pouvait le faire que pour un mois : au-delà, il lui fallait un vote du Parlement.
Lorsque la loi a fixé elle-même les contraintes, ces dernières n'ont duré que trois à quatre mois, jamais plus ! Plus les contraintes sont fortes sur nos concitoyens, plus le contrôle parlementaire doit être fréquent.
Chacun est dans son rôle : nous sommes la représentation nationale, nous représentons tous nos concitoyens, alors que le Gouvernement ne représente qu'une majorité.
Philippe Bonnecarrère indique que la session se terminera le 28 février prochain ; non : elle se terminera le 30 juin. Il suffit que la Conférence des présidents décide de l'inscription d'un texte pour que nous l'examinions. Nous suspendons nos travaux de notre plein gré. Puisque le Gouvernement nous annonce qu'il préférerait ne pas légiférer après le 28 février, nous nous montrons conciliants...
Autre sujet de consensus : l'école. Je n'ai pas besoin d'y revenir.
Troisième sujet, moins consensuel : le passe sanitaire. Certains d'entre vous disent : nous n'en voulions pas en juillet dernier, nous n'en voulons pas davantage aujourd'hui, ce qui est cohérent.
Mme Éliane Assassi. - Merci !
M. Philippe Bas, rapporteur. - D'autres considèrent que le passe sanitaire a accéléré la vaccination ; même si le ministre nous dit qu'il ne peut pas le prouver, il freine les contaminations.
Certains disent qu'une masse de Français est prête à se soulever contre le passe sanitaire... C'est faux.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Mais oui !
M. Philippe Bas, rapporteur. - Ce qui est vrai, c'est que certains de nos concitoyens s'opposent au passe sanitaire et à la vaccination, et qu'ils sont bruyants. Mais il y a aussi une majorité silencieuse qui est satisfaite de pouvoir fréquenter les bars et les restaurants, et qui est tranquillisée par l'assurance de ne pas se faire contaminer lors de ces sorties.
Nous travaillons sous le regard de nos concitoyens, qui attendent de nous une attitude responsable, qui implique qu'on ne baisse pas la garde au-delà du raisonnable. Je crois que le Gouvernement sera amené à lever l'obligation de passe sanitaire dans des lieux de plus en plus nombreux. Eh bien, posons-en le principe nous-mêmes.
Marie Mercier rappelle à juste titre l'importance des gestes barrières. Nous devons continuer à les respecter.
Nous sommes loin d'atteindre l'immunité collective dans de nombreux départements. Il y a moins de 68 % de vaccinés dans l'Ain, la Haute-Corse, les Alpes de Haute-Provence, la Seine-et-Marne, l'Oise, l'Essonne, les Yvelines... Ce ne sont pas de petits départements ! Il y en a 55 % à La Réunion, 30 % en Guadeloupe ou en Martinique, 23 % en Guyane, où le couvre-feu s'applique encore. Ne privons pas le Gouvernement d'une palette suffisamment large de moyens d'action.
C'est nous, protecteurs des libertés, qui devons décider, en février, s'il faut continuer ou non.
S'agissant de la troisième dose, le ministre a indiqué qu'il avait saisi les instances scientifiques.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Nous ne le savions pas.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Si la décision est prise de généraliser la troisième dose, alors l'expression « vaccination complète » signifiera l'injection de trois doses.
Je n'anticipe jamais le résultat d'une CMP : ce serait nous priver de l'affirmation de notre conviction. Votons la loi telle que nous voudrions qu'elle soit ; ensuite, nous pourrons discuter.
M. François-Noël Buffet, président. - Excellente conclusion !
Mme Catherine Di Folco. - Et concernant les salariés dont le contrat est suspendu ?
M. François-Noël Buffet, président. - La suspension est maintenue si le passe sanitaire s'impose ; sinon, elle prend fin.
M. Philippe Bas, rapporteur. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi.
Ce périmètre comprend les prérogatives accordées aux autorités de l'État pour lutter contre la crise sanitaire et à la durée de celles-ci, les traitements de données mis en oeuvre pour lutter contre l'épidémie de covid-19, les modifications à apporter à diverses dispositions de nature législative prises pour faire face à la crise sanitaire, en particulier en matière d'activité partielle et d'indemnisation des salariés, sans compter d'autres dispositions techniques. S'agissant des articles examinés par la commission des affaires sociales, il s'étend aux modalités de contrôle du respect de l'obligation vaccinale contre l'épidémie de covid-19, au champ des personnes soumises à cette obligation vaccinale et aux sanctions en cas de non-respect de cette obligation vaccinale.
M. Alain Richard. - L'ensemble des limitations d'activités sont donc comprises dans le champ. Nous pouvons revenir sur les conditions d'accès aux assemblées locales, par exemple ?
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Ou aux centres commerciaux ?
M. Alain Richard. - Nous reprenons tout le champ de la loi du 23 mars 2020 ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Oui.
M. Jean-Yves Leconte. - Et les modifications au droit électoral ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Elles entrent dans le champ si elles sont en lien avec la covid-19, comme c'est le cas concernant les prochaines élections des représentants des Français de l'étranger.
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons en priorité les amendements dont l'examen a été délégué à la commission des affaires sociales.
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-32? exclut le personnel des crèches du champ de l'obligation vaccinale. Il en est déjà exempté, sauf dans les établissements de santé, où il suit la règle qui s'applique à ces derniers. Avis défavorable.
L'amendement COM-32 rectifié? n'est pas adopté.
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-53? est rédactionnel.
L'amendement COM-53? est adopté.
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-54 encadre les modalités de contrôle et de justification du respect de l'obligation vaccinale et du recours éventuel à la base SI-Vaccin.
L'amendement COM-54? est adopté.
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-55? est rédactionnel.
L'amendement COM-55? est adopté.
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-56? rétablit des dispositions relatives aux sanctions pour faux et usage de faux certificats.
L'amendement COM-56? est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - Avis défavorable, par cohérence, à l'amendement COM-33 rectifié?, qui reporte l'entrée en vigueur des sanctions pour le personnel des crèches.
L'amendement COM-33 rectifié? n'est pas adopté.
Article 5 ter (nouveau) (délégué)
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour avis. - Concernant l'indemnité complémentaire versée par l'employeur, mon amendement COM-59? fixe le terme des mesures dérogatoires au 28 février 2022 et supprime une habilitation.
S'il était adopté, l'amendement COM-7 rectifié? deviendrait sans objet.
L'amendement COM-59? est adopté ; l'amendement COM-7 rectifié? devient sans objet.
L'article 5 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François-Noël Buffet, président. - Nous passons à l'examen des autres amendements.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-34? redéfinit les prérogatives accordées au Gouvernement pour lutter contre la crise sanitaire jusqu'au 28 février 2022. Le passe sanitaire sera possible dans les départements où le taux de vaccination est inférieur à 75 %. Il faudra, pour ce faire, que le Gouvernement justifie que le taux de contamination est élevé.
M. Alain Richard. - Au taux de 75 % appliqué à l'ensemble de la population générale, je préférerais un taux de 90 % de la population âgée de plus de douze ans. Selon la structure démographique, cela peut faire de grandes différences.
L'amendement COM-34? est adopté et devient article additionnel.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-35? donne la possibilité au Gouvernement d'activer, par décret motivé, des prérogatives renforcées telles que le confinement, le couvre-feu, ou même l'extension du passe sanitaire aux espaces où le masque peut être porté, comme les salles de spectacle. Une prolongation de ces mesures au-delà d'un mois devra cependant passer par la loi.
L'amendement COM-35? est adopté et devient article additionnel.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-36? autorise, comme le demande le Gouvernement, la prolongation du certificat vert européen jusqu'au 31 juillet 2022 - sachant que l'Union européenne devra le prolonger le cas échéant après le 30 juin.
L'amendement COM-36? est adopté et devient article additionnel.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-37? porte sur le régime de sanction en cas de non-respect des obligations définies pour lutter contre la crise sanitaire.
M. Loïc Hervé. - La fraude au passe sanitaire est punie par la loi, mais aussi le fait de le demander à tort ; or cela arrive plus souvent qu'on ne le pense. Les tribunaux doivent aussi condamner ce comportement.
M. Philippe Bas, rapporteur. - C'est ce que prévoit la loi.
L'amendement COM-37? est adopté et devient article additionnel.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-38? reprend le régime antérieur.
L'amendement COM-38? est adopté et devient article additionnel.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Il en est de même pour l'amendement COM-39?.
L'amendement COM-39? est adopté et devient article additionnel.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-40? précise l'application en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna.
L'amendement COM-40? est adopté et devient article additionnel.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-41 rectifié? prévoit l'application du régime renforcé en Guyane, mais également en Martinique, demande du Gouvernement à laquelle je souscris.
M. André Reichardt. - Quelle est la position du rapporteur sur la suspension du contrat des salariés soumis à l'obligation vaccinale qui la refusent ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Concernant les soignants, la commission des affaires sociales n'a proposé aucun changement par rapport à la loi du 5 août.
L'amendement COM-41 rectifié? est adopté et devient article additionnel.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les amendements identiques COM-9?, COM-12 rectifié?, COM-19? et COM-24 rectifié? suppriment l'article 1er. On ne peut pas être d'accord !
Les amendements COM-9?, COM-12 rectifié?, COM-19? et COM-24 rectifié? ne sont pas adoptés.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mon amendement de coordination COM-42? avance la date de caducité du régime de l'état d'urgence sanitaire du 31 décembre 2021 au 15 novembre 2021. Il est incompatible avec les amendements COM-30? et COM-2 rectifié?.
L'amendement COM-42? est adopté ; les amendements COM-30? et COM-2 rectifié? deviennent sans objet.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-29?.
L'amendement COM-29? n'est pas adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les amendements identiques COM-13 rectifié?, COM-20? et COM-25 rectifié? suppriment l'article 2, que je vous propose plutôt de réécrire. Avis défavorable.
Les amendements COM-13 rectifié?, COM-20? et COM-25 rectifié? ne sont pas adoptés.
L'amendement de coordination COM-43? est adopté ; les amendements COM-3 rectifié?, COM-10?, COM-31? et COM-52? deviennent sans objet.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les amendements COM-14 rectifié?, COM-15 rectifié? et COM-28? deviennent également sans objet.
Les amendements COM-14 rectifié?, COM-15 rectifié? et COM-28? deviennent sans objet.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Avant l'article 2 bis (nouveau)
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-1? permet de s'assurer que les règles d'attribution du passe sanitaire lorsqu'il est fondé sur une vaccination sont validées par la Haute Autorité de santé (HAS). Ce sera encore plus important si la troisième dose est obligatoire. Je pense aux personnes vaccinées à l'étranger avec des vaccins non reconnus.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je ne vois pas ce qui gêne le rapporteur dans l'idée de prévoir un décret sur ce point. Il peut arriver que des personnes aient été vaccinées avec un produit aujourd'hui non reconnu, mais qui le sera dans un mois.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cet amendement oblige le Gouvernement à créer par décret après avis de la HAS un « dispositif » dont la finalité est de leur attribuer un passe sanitaire même si leur vaccin n'est pas reconnu. La rédaction en est trop vague, et l'obligation faite au Gouvernement de prendre un décret à l'aveugle me gêne. Mais je pense que M. Leconte présentera une rédaction améliorée en séance...
M. Jean-Yves Leconte. - Aujourd'hui, si l'on en croit les infographies du Gouvernement, des vaccins non reconnus sont pris en compte, mais sans validation de la HAS.
L'amendement COM-1? n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-16 rectifié? qui supprime la remise d'une évaluation mensuelle de l'impact économique de l'application du passe sanitaire.
L'amendement COM-16 rectifié? n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mon amendement COM-44? prolonge l'obligation de remettre un rapport hebdomadaire. Les amendements COM-4 rectifié? et COM-26 rectifié? sont incompatibles avec lui.
L'amendement COM-44? est adopté ; les amendements COM-4 rectifié? et COM-26 rectifié? deviennent sans objet.
L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-21 supprime l'article 4 : avis défavorable.
L'amendement COM-21 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mon amendement COM-45 prolonge les systèmes d'information jusqu'au 15 avril 2022 afin de permettre aux autorités d'assurer la veille épidémiologique.
L'amendement COM-45 est adopté ; l'amendement COM-5 rectifié devient sans objet.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mon amendement COM-46 supprime un article complexe et manifestement réglementaire.
Avis défavorable à l'amendement COM-61 rectifié.
L'amendement COM-46 est adopté, l'amendement COM-61 rectifié devient sans objet.
L'article 4 bis est supprimé.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je propose le retrait des amendements identiques COM-11 rectifié, COM-18, COM-22 et COM-27 rectifié, au profit des amendements identiques COM-47 et COM-57.
Les amendements COM-11 rectifié, COM-18 et COM-22 ne sont pas adoptés. L'amendement COM-27 rectifié est retiré.
Les amendements COM-47 et COM-57 sont adoptés.
L'article 4 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Après l'article 4 ter (nouveau)
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-17 rectifié.
L'amendement COM-17 rectifié n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-6 rectifié. Avis favorable à l'amendement COM-58.
L'amendement COM-6 rectifié n'est pas adopté.
Les amendements COM-58, COM-48 et COM-49 sont adoptés.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 5 bis (nouveau)
L'amendement COM-50 est adopté.
L'article 5 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-23.
L'amendement COM-23 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-60.
L'amendement COM-60 est adopté ; l'amendement COM-8 rectifié devient sans objet.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mon amendement COM-51 évite une habilitation à légiférer par ordonnance grâce à une inscription « en dur » dans la loi.
L'amendement COM-51 est adopté ; l'amendement COM-8 rectifié devient sans objet.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Sécurité à Mayotte - Examen du rapport d'information
M. François-Noël Buffet, président. - Le 30 juin dernier, notre commission a lancé une mission d'information sur la situation sécuritaire à Mayotte. Nous avons pu constater à quel point la situation est complexe en nous rendant sur place du 7 au 9 septembre dernier. Nous avons également mesuré le vif sentiment de lassitude et d'abandon régulièrement exprimé par nos concitoyens mahorais. Cette mission était en conséquence envisagée de longue date et le sujet n'était pas étranger à notre commission : notre collègue Thani Mohamed Soilihi s'en fait régulièrement l'écho en notre sein. M'étant rendu sur place en 2006, dans le cadre de la commission d'enquête sur l'immigration irrégulière, j'avais pu relever la particularité du contexte migratoire mahorais.
Ce second voyage m'a donné à voir une réalité bien différente... Si les pouvoirs publics m'ont paru avoir pris à bras-le-corps une situation migratoire qu'ils avaient trop longtemps délaissée, notre délégation n'a pu que constater la nette dégradation du contexte sécuritaire mahorais : l'incendie de la mairie de Koungou le 27 septembre dernier n'est que le dernier exemple en date d'un phénomène dénoncé avec une remarquable constance par les Mahorais. L'ensemble des interlocuteurs rencontrés ont ainsi déploré l'existence sur place d'une délinquance juvénile, particulièrement brutale et source de difficultés majeures pour le territoire : obérant son développement économique, diminuant son attractivité pour les fonctionnaires venus de l'hexagone, incitant les Mahorais en quête d'un cadre de vie plus serein à quitter un territoire auquel ils sont pourtant attachés, une telle délinquance est proprement inacceptable.
Les causes en sont pourtant connues : l'ancien préfet de Mayotte, Jean-François Colombet, a ainsi cité pêle-mêle les rivalités entre villages, le « lâcher-prise des parents » face à l'éducation de leurs enfants, la pauvreté du territoire, sa situation migratoire spécifique, son profil démographique, la perte d'influence de l'autorité traditionnelle des cadis, ainsi que la spécificité des structures familiales mahoraises...
Notre délégation s'est donc attachée à examiner l'impact de chacun de ces phénomènes sur une situation sécuritaire dont elle a tâché d'objectiver le caractère extrêmement préoccupant. Il nous a paru particulièrement pertinent d'approfondir l'étude du lien de causalité entre le niveau élevé de délinquance et la situation migratoire exceptionnelle dans laquelle se trouve Mayotte. À la lumière des travaux menés, tant à Mayotte qu'à Paris, il nous a semblé primordial que soit apportée une réponse appropriée et adaptée à une situation dont les causes comme les conséquences sont propres à la situation mahoraise. Elle implique, dans un premier temps, une riposte énergique immédiate à l'urgence sécuritaire dans le court terme. Néanmoins, la situation sécuritaire mahoraise résulte de tendances de fond et de causes structurelles, dont les pouvoirs publics doivent se saisir pour garantir de façon pérenne la sécurité des Mahorais.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - La situation sécuritaire à Mayotte est extrêmement préoccupante. Au-delà des difficultés habituelles à mesurer la délinquance, Mayotte se caractérise par une sous-déclaration chronique des faits de délinquance. Due pour une large part à la méfiance envers les forces de l'ordre et au défaut d'une culture du droit et d'un réflexe judiciaire dans la gestion des conflits, cette sous-évaluation conduit l'ensemble des interlocuteurs rencontrés à estimer que les chiffres de la délinquance reflètent très mal le degré de violence que connaît la société mahoraise. Cela est d'autant plus inquiétant que ces chiffres demeurent pourtant très élevés. Mayotte connaît ainsi, par comparaison à l'hexagone et aux autres territoires ultramarins, une prévalence pour au moins trois catégories de faits de délinquance : les homicides, les coups et blessures volontaires hors du cadre familial et les vols commis avec violence.
Plus inquiétant, ce bilan quantitatif montre une augmentation très nette du niveau de violence à Mayotte depuis 2008 : le nombre de vols violents a crû de 263,8 % entre 2008 et 2019, une augmentation sans commune mesure avec celle de la population sur la même période.
Cette délinquance se caractérise au surplus par des traits distinctifs particuliers. Elle est juvénile - les faits sont le plus souvent commis par des mineurs - ; elle est aussi brutale : bien que commis au moyen d'armes par destination généralement rudimentaires, les faits commis peuvent être particulièrement violents ; enfin, ses motifs sont incertains, voire gratuits : s'il existe une délinquance de subsistance - qui s'explique aisément au regard du contexte socio-économique mahorais -, nous avons été particulièrement alertés par nos interlocuteurs sur une délinquance de bandes, faite d'affrontements sans autre motivation apparente que celle de conjurer l'ennui et le désoeuvrement...
La nécessité de la réponse au défi sécuritaire est urgente. Elle passe selon nous par trois séries d'actions : prévenir, empêcher et mieux traiter les faits de délinquance.
Prévenir, en premier lieu : la lutte contre la délinquance ne doit pas être laissée aux seuls citoyens, dans le cadre de groupes d'autodéfense dont le développement doit être maîtrisé. Les pouvoirs publics ont pris des initiatives en la matière, que nous avons pu étudier sur le terrain : il convient de les encourager.
Empêcher, en deuxième lieu. En la matière, il n'est pas de solution miraculeuse : nous devons octroyer aux forces de l'ordre les moyens de leurs missions, dont l'exercice est particulièrement difficile sur le territoire mahorais. Sur le plan organisationnel, la police nationale semble avoir procédé à un « aggiornamento » bienvenu en unifiant l'ensemble de ses directions sous une seule direction territoriale. Dans la continuité de cette évolution, une étude d'éventuelles améliorations organisationnelles s'agissant de la gendarmerie pourrait être conduite. Sur le plan des moyens attribués aux forces de l'ordre, leur renforcement, déjà engagé, doit être poursuivi. Si un état des lieux des moyens faisant défaut aux forces de l'ordre doit être conduit, les difficultés ne semblent pas les mêmes s'agissant de la police et de la gendarmerie nationales. S'agissant de la police nationale, son directeur territorial a exprimé le besoin de fourrières, ou encore la création d'un commissariat à Koungou, mais la première difficulté semble davantage être celle des moyens humains. Il est primordial d'améliorer l'attractivité des affectations à Mayotte pour les fonctionnaires de police, tout en prenant en considération les spécificités de la situation mahoraise. S'agissant de la gendarmerie, l'opportunité de la création d'un peloton de surveillance et d'intervention de la gendarmerie (PSIG) au sud de Grande Terre pourrait être étudiée.
Enfin, troisième volet de cette stratégie, mieux traiter les faits de délinquance : je veux parler ici du nécessaire renforcement de l'action de l'autorité judiciaire. Ne nous trompons pas de débat : la réponse pénale est à Mayotte, autant qu'il lui est possible de l'être, à la hauteur. La mobilisation exceptionnelle de l'ensemble des acteurs judiciaires rencontrés permet une réponse pénale énergique. Il n'en demeure pas moins que les moyens humains et matériels de la justice à Mayotte sont faméliques. En amont du prononcé de la peine, la création d'un troisième cabinet de juge des enfants, celle d'un quatrième cabinet de juge d'instruction et plus généralement le renforcement des moyens du parquet sont ainsi un préalable indispensable au maintien de la qualité de la réponse pénale. Plus largement, la création d'une cour d'appel de plein exercice, appelée de leurs voeux de longue date par l'ensemble des élus mahorais, est un impératif. En aval du prononcé de la peine, deux évolutions nous semblent essentielles : d'une part, afin de lutter contre la surpopulation carcérale, qui pourrait à terme inhiber la sévérité de la réponse pénale, il est nécessaire de créer un centre de détention au sud de Grande Terre et transformer l'actuel centre pénitentiaire de Majicavo en maison d'arrêt ; d'autre part, afin de rendre pérenne ce désengorgement de l'institution carcérale à Mayotte, il est nécessaire d'ouvrir les possibilités d'aménagement de peines, aujourd'hui très réduites, en créant un centre de semi-liberté ainsi qu'un centre éducatif fermé.
M. François-Noël Buffet, président. - La prison et le centre de rétention administratif (CRA) sont récents - le centre pénitentiaire ayant été rénové en 2014 et le CRA créé en 2015 - et bien entretenus. Mais ils ne permettent pas de répondre complètement aux enjeux d'aujourd'hui. Les magistrats sont motivés et soumis à une très forte pression.
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Vous avez rappelé l'incendie criminel de la mairie de Koungou. Mais depuis, d'autres symboles de la République ont été attaqués. Et le 22 octobre dernier, un enseignant a été tué par arme blanche ! Il ne s'agit pas seulement de faits divers. Un véritable sentiment d'impunité se développe. C'est un phénomène nouveau depuis une dizaine d'années : d'une île paisible, Mayotte est devenue l'une des zones les plus criminogènes de France.
Notre mission s'est attachée à étudier le lien entre insécurité et immigration irrégulière. Les Mahorais établissent ce lien de longue date et les rapports produits sur Mayotte jusqu'à présent, notamment les rapports parlementaires, ne s'attachaient pas nécessairement à la démonstration de ce lien. Nos échanges avec les interlocuteurs rencontrés sur place nous ont permis d'appuyer et de crédibiliser cette hypothèse. En premier lieu, les étrangers en situation irrégulière, qui représentent environ la moitié des étrangers présents à Mayotte, sont plus souvent concernés par les facteurs de développement de la délinquance. Leur statut administratif irrégulier peut ainsi les contraindre à l'exercice d'une activité dans l'économie informelle, particulièrement développée à Mayotte, ce risque étant d'autant plus accentué par la durée de leur séjour. De façon analogue, ils tendent plus souvent à vivre en habitat précaire, comme l'a démontré l'Insee. En un mot, les conditions de vie des étrangers en situation irrégulière à Mayotte constituent un terrain propice au développement d'une délinquance de subsistance.
En second lieu, et ce me semble être un des principaux enseignements de la mission, la présence d'une part importante d'étrangers en situation irrégulière, en particulier mineurs, contribue plus généralement, selon les acteurs des forces de sécurité et judiciaires rencontrés, au développement d'affrontements entre bandes rivales, pour deux raisons au moins : tout d'abord, le défaut de perspectives des étrangers mineurs en situation irrégulière, qui engendre un désoeuvrement dont nos interlocuteurs sur place ont estimé qu'il nourrissait cette violence, souvent gratuite ; ensuite, cette présence élevée d'étrangers en situation irrégulière ne fait qu'attiser le différend persistant entre ces populations et les Mahorais, qui se sentent dépossédés de leur territoire, nourrissant le risque d'affrontements intercommunautaires.
Il nous a néanmoins semblé que les pouvoirs publics ont pris la mesure du phénomène, en particulier depuis le lancement au second semestre 2019 de l'opération Shikandra. Le renforcement des moyens attribués à la lutte contre l'immigration clandestine qui s'en est suivi, en particulier s'agissant des capacités d'interception, a produit des effets tangibles. Cet effort s'est ainsi traduit par une augmentation sensible du nombre d'éloignements, atteignant plus de 27 000 en 2019 - soit l'équivalent, selon le responsable du CRA, du total des éloignements opérés depuis l'hexagone et la Guyane ! Mesure plus précise de l'efficacité du dispositif, le taux d'interception ou de dissuasion a connu une hausse très significative : il est ainsi passé de 55 % environ en 2019 à 75,3 % sur le premier semestre 2021. Nous ne pouvons que nous féliciter de ce renforcement récent, qu'il convient désormais de pérenniser et d'inscrire dans une stratégie de long terme.
En premier lieu, il paraît nécessaire de permettre aux services de police et de gendarmerie d'opérer, sous conditions, en zone contiguë, légèrement au-delà des eaux territoriales, sur le modèle de ce qui est pratiqué pour les douanes. Cette évolution permettrait aux intercepteurs d'atteindre des zones de stationnement des « kwassas », situées en dehors des eaux territoriales, à partir desquelles ceux-ci se dirigent par groupes vers les côtes mahoraises, saturant par leur nombre les capacités d'intervention des intercepteurs.
En deuxième lieu, une restriction supplémentaire des conditions d'accès à la nationalité française pourrait être envisagée. C'est un sujet que je porte à titre personnel. Nous avions procédé ensemble à une première avancée, lors de l'examen du projet de loi dit « Asile et immigration », dont le président Buffet était rapporteur, en exigeant, pour qu'un enfant né à Mayotte puisse bénéficier de la nationalité française à sa majorité, qu'« à la date de sa naissance, l'un de ses parents au moins résidait en France de manière régulière, sous couvert d'un titre de séjour, et de manière ininterrompue depuis plus de trois mois ». Lors de nos auditions, il nous a été proposé d'allonger cette durée à un an. Sous réserve d'une rédaction garantissant sa constitutionnalité, cet allongement nous semble à même de mieux encadrer le phénomène des allers-retours, souvent risqués, de certaines femmes comoriennes vers Mayotte afin de pouvoir faire bénéficier leur enfant de l'octroi de la nationalité française.
Toujours au chapitre de la restriction des conditions d'accès à la nationalité et au séjour régulier, la lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité doit être renforcée, moins dans ses moyens juridiques que techniques. À cet égard, la constitution d'un fichier d'état civil unique, à l'échelle de Mayotte, permettrait de faciliter l'identification d'éventuelles fraudes, sans qu'il soit besoin de contacter un à un les officiers de l'état civil des dix-sept communes du territoire.
Enfin, il est indispensable de renforcer les coopérations diplomatiques avec l'Union des Comores. Si la conditionnalité des aides au développement à la conduite d'actions en matière migratoire semble contre-productive, un ciblage plus précis de ces aides vers Anjouan nous semble utile, de même qu'un approfondissement de la coopération en matière judiciaire pour lutter contre les filières bénéficiant de l'immigration clandestine à destination de Mayotte.
Vous l'aurez compris, la situation dans mon département est, chers collègues, dramatique ; c'est pourquoi je vous interpelle régulièrement et me félicite aujourd'hui de l'adoption de ce rapport.
M. François-Noël Buffet, président. - Il y a effectivement un vrai sujet diplomatique avec les Comores.
M. Alain Marc, rapporteur. - Je salue les fonctionnaires d'État, particulièrement motivés, que nous avons rencontrés sur place.
Je conclurai notre présentation par une étude plus spécifique des défis de long terme qui ont un impact sur la situation sécuritaire mahoraise, et plus particulièrement du rôle qu'ont à jouer les collectivités territoriales dans ce cadre. Celles-ci sont engagées directement dans la lutte contre l'insécurité, au moins à deux égards. Premièrement, en matière de prévention de la délinquance, les collectivités territoriales exercent, dans le cadre contraint de leurs compétences, des missions fondamentales. L'on pense par exemple au dispositif des « cadets citoyens », auquel le conseil départemental apporte un soutien financier. Deuxièmement, les communes ont à leur charge l'éclairage public et le développement de la vidéosurveillance. Les investissements dans ces infrastructures doivent être accompagnés financièrement par l'État, faute de quoi les conditions d'intervention des forces de l'ordre demeureront insatisfaisantes. À cet égard, le montant annoncé par les ministres d'un million d'euros annuel en soutien aux communes mahoraises pour un équipement en vidéosurveillance a été décrit par nos interlocuteurs sur place comme relativement dérisoire.
Les collectivités territoriales sont, plus largement, détentrices de compétences dont le bon exercice affecte la situation sécuritaire mahoraise. Il en va ainsi du conseil départemental, attributaire depuis 2009 de la compétence de l'aide sociale à l'enfance (ASE). Une part importante de la population mahoraise étant mineure ou jeune majeure, les conditions d'accompagnement de celles-ci sont primordiales pour lutter contre leur délinquance. Force est malheureusement de constater que depuis qu'il s'est saisi de cette compétence, le conseil départemental a été régulièrement critiqué pour ses modalités d'exercice de celle-ci, notamment par la Cour des comptes et l'inspection générale des affaires sociales (IGAS). De même, les juges du tribunal pour enfants rencontrées sur place nous ont fait état de difficultés de coopération avec le conseil départemental.
Il convient néanmoins de noter que le département est dans une situation particulièrement délicate, dont il ne maîtrise pas l'ensemble des paramètres : la lutte contre l'immigration clandestine, qui a un impact déterminant sur le public in fine pris en charge par le département, incombe ainsi à l'État. De même, le président du conseil départemental nous a fait remarquer la faiblesse de la dotation globale de fonctionnement (DGF), rapportée au nombre supposé d'habitants résidant effectivement à Mayotte au regard d'autres territoires d'outre-mer. Il convient néanmoins de noter que les dépenses associées à ces recettes sont également moindres, les compétences exercées étant moins nombreuses : à Mayotte, ce n'est pas le conseil départemental qui investit dans les collèges ou les lycées, c'est l'État.
Au demeurant, le conseil départemental semble avoir engagé des réformes dans un sens favorable, en diversifiant les modes de placement et en conduisant une politique plus attentive en termes de ressources humaines. Ces efforts sont bienvenus ; il est primordial de les encourager afin d'améliorer concrètement les modalités de prise en charge des mineurs et jeunes en errance.
Plus largement, les conditions générales d'exercice des services publics doivent être améliorées afin de favoriser une lutte efficace contre l'insécurité. Bien administrer, c'est d'abord connaître sa population ; il nous a ainsi semblé que les doutes récurrents entourant le recensement mériteraient d'être réglés définitivement, au besoin par un accompagnement renforcé des communes dans sa conduite : les clandestins à Mayotte sont-ils 50 000 ou 150 000 ? Personne ne sait... De façon analogue, l'adressage demeure très imparfait à Mayotte, ce qui complique la tâche des services d'urgence et des forces de l'ordre ainsi que des acteurs judiciaires. Cette compétence est dévolue aux communes, qui n'ont bien souvent pas les moyens de la mener à bien. Un accompagnement renforcé en la matière pourrait être envisagé.
Enfin, nous appelons de nos voeux un développement économique de Mayotte à la mesure du potentiel extraordinaire de ce territoire. Dans le long terme, un tel développement économique nous semble, à condition qu'il bénéficie effectivement aux Mahorais, à même de contribuer à l'apport d'une réponse pérenne aux difficultés sécuritaires rencontrées par ce territoire.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je remercie nos collègues pour ce remarquable travail. Nous nous étions rendus à Mayotte il y a une dizaine d'années, dans le cadre d'un rapport que j'ai cosigné avec Christian Cointat et Félix Desplan. Certains problèmes persistent, mais il y a aussi des avancées, par exemple sur le centre de rétention administrative ou le centre pénitentiaire. Ces évolutions sont certainement à porter au crédit, au moins pour partie, de l'action de notre collègue Thani Mohamed Soilihi !
La question du droit de la nationalité est complexe. Il y a certes des spécificités mahoraises, mais Mayotte fait partie de la France. Or actuellement certains ne manquent pas d'exciter des thématiques contraires à nos idéaux républicains... Il y a bien un lien entre insécurité et immigration. Nous dépensons beaucoup pour accueillir des personnes qui arrivent en kwassa, qui sont placées en centre de rétention administrative, qui repartent, puis reviennent... Tout ce processus a un coût. Mieux vaudrait affecter ces sommes aux hôpitaux et écoles des Comores. Mais cela supposerait un dispositif douanier et policier solide.
M. Alain Richard. - Mais s'il n'est pas financé, il ne sera pas solide...
M. Jean-Pierre Sueur. - Il faut également améliorer les relations diplomatiques avec les Comores.
M. Alain Richard. - Cela me semble très improbable...
M. François-Noël Buffet, président. - Un hôpital a été construit à Anjouan, mais il est inutilisé. Le revenu moyen annuel par habitant est d'environ 10 000 euros à Mayotte ; il est d'environ 1 000 euros à Anjouan...
L'effort de l'État est indéniable. Mais c'est insuffisant. La question de l'éducation est fondamentale : dans le collège que nous avons visité dans le sud de l'île, on compte treize classes par niveau ! Avec de très nombreux enfants en situation irrégulière. Et que feront-ils à 18 ans ?
Il existe des pistes de développement économique, par exemple la création d'un port en eaux profondes. Mais tant que la sécurité ne sera pas garantie, le développement économique ne sera pas possible.
La volonté de discuter des autorités de l'Union des Comores semble modeste et le rapport de forces permanent. Le développement d'Anjouan - principale source de l'immigration illégale - est fondamental.
La situation en matière d'immigration clandestine s'améliore : on intercepte ou dissuade désormais huit embarcations entrées dans nos eaux territoriales sur dix. Mais environ vingt-cinq enfants naissent chaque jour à la maternité de Mamoudzou...
La commission des lois autorise la publication du rapport d'information.
La réunion est close à 11 h 55.
Jeudi 28 octobre 2021
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois, et Mme Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales -
La réunion est ouverte à 10 heures.
Audition de M. Jean-Marc Sauvé, président de la Commission indépendante sur les abus sexuels dans l'Église (CIASE)
Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous entendons ce matin M. Jean-Marc Sauvé, président de la Commission indépendante sur les abus sexuels dans l'Église, qui vient nous présenter son rapport. Je le remercie d'avoir répondu à l'invitation commune de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.
J'indique que cette audition est ouverte à la presse et qu'elle fait l'objet d'une captation vidéo en vue de sa retransmission en direct sur le site du Sénat. Elle sera consultable en vidéo à la demande.
Cette audition, qui s'inscrit dans la continuité de plusieurs travaux du Sénat, se situe au carrefour des compétences de nos deux commissions. Mmes Marie Mercier, Michelle Meunier et Dominique Vérien, rapporteurs de la mission commune d'information sur les politiques publiques de prévention, de détection, d'organisation des signalements et de répression des infractions sexuelles susceptibles d'être commises par des personnes en contact avec des mineurs dans le cadre de l'exercice de leur métier ou de leurs fonctions, ont rendu leurs travaux le 28 mai 2019. En outre, nos deux commissions ont créé une mission d'information sur l'obligation de signalement par les professionnels astreints à un secret des violences commises sur les mineurs ; Maryse Carrère, Marie Mercier, Michelle Meunier et moi-même en étions les rapporteurs.
Les recommandations du rapport de la Ciase s'adressent en premier lieu à l'Église, qui lui a donné mandat. Plus largement, elles interrogent la capacité de notre société à protéger les enfants et à créer les conditions de leur développement dans un environnement propice.
Monsieur Sauvé, la commission des lois de l'Assemblée nationale vous a déjà entendu la semaine dernière. Nous avons bien noté que nous ne préconisiez aucune évolution législative, ni sur la question du secret ni en matière de prescription.
M. Jean-Marc Sauvé, président de la Commission indépendante sur les abus sexuels dans l'Église. - Ce rapport, que j'ai remis le 5 octobre dernier, met en lumière un double désastre : un grand nombre de violences sexuelles sont commises à la fois au sein de l'Église catholique et au sein de notre société. En ce qui concerne l'Église catholique, les évaluations du nombre de victimes sont variables et parfois contradictoires. Pour préciser ce nombre, nous avons conduit un appel à témoignages, des recherches archivistiques et une enquête en population générale sur un échantillon de 28 000 personnes.
L'appel à témoignages a permis d'identifier 2 738 victimes. Ce chiffre ne représente qu'une partie des victimes : les personnes concernées n'ont pas forcément entendu notre appel à témoignages ou n'ont pas toujours souhaité y répondre, soit parce qu'elles avaient tourné la page, soit parce qu'au contraire la situation était encore pour elles trop douloureuse.
Une fois ce rapport remis, nous avons reçu plus de deux cents témoignages supplémentaires, ce qui porte à près de 3 000 le nombre de victimes qui se sont manifestées.
Les recherches archivistiques, quant à elles, ont permis de dénombrer 4 800 victimes d'agressions sexuelles au sein de l'Église catholique. Nous avons conduit un recensement dans la totalité des diocèses et des congrégations religieuses, mené des visites dans trente et un diocèses et une quinzaine de congrégations, représentant au moins les trois quarts des prêtres et des religieux. Enfin, nous avons croisé toutes les informations obtenues avec les archives judiciaires et celles de la presse.
Le chiffre de 4 800 victimes semble peu élevé. La pertinence et l'exhaustivité des archives de l'Église catholique sont souvent critiquées - je l'ai entendu de tous les côtés. Toutefois, il est moins absurde qu'il n'y paraît : l'enquête en population générale nous a permis de montrer que l'Église catholique n'a été informée que de 4 % des abus, certains enfants n'ayant pas parlé, d'autres ayant alerté leurs parents qui ne les ont pas crus et n'ont pris aucune initiative.
L'enquête en population générale est typique de la recherche en sciences sociales. Elle consiste, sinon à déterminer le nombre exact de victimes, du moins à l'estimer. À la suite de cette enquête, nous avons conclu que 216 000 personnes avaient été victimes d'abus. Ce chiffre n'est pas absolu, mais c'est celui qui semble le plus proche de la réalité. Dans l'hypothèse haute, il y aurait quelque 270 000 victimes et, en incluant les abus commis par les laïcs, il y en aurait 330 000. L'intervalle de confiance à 95 % donne une borne supérieure et une borne inférieure à plus ou moins 60 000 victimes. Cela montre que, au sein de l'Église catholique, les abus sexuels sur mineurs ont été commis à 34 % par des laïcs.
Nous n'avons pas pu approfondir cet aspect de l'étude ; nous ne savons pas si la part des laïcs est stable, croissante ou décroissante. L'hypothèse d'une augmentation des abus perpétrés par des laïcs est liée à la réduction du nombre de prêtres. Dans les années 1950 et 1960, les patronages et les mouvements de jeunesse catholiques, d'encadrement masculin, ont constitué un environnement de nature à faciliter la commission d'agressions sexuelles sur mineurs par des laïcs.
Pour ce qui concerne le reste de la société, le rapport confirme des chiffres très préoccupants. Nous estimons à 5,5 millions le nombre de personnes majeures ayant fait l'objet de violences sexuelles pendant leur minorité. Cela représente 10,7 % de la population de plus de 18 ans, soit 14,5 % des femmes et 6,4 % des hommes majeurs.
Soyons tout à fait clairs sur la gravité des abus : il s'agit à 38 % de viols et à 62 % d'agressions sexuelles en tout genre. La Commission indépendante sur l'inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (Ciivise) mettra ces données à jour.
Les agressions sexuelles dans la société recouvrent diverses situations. Le rapport indique que 3,7 % de nos compatriotes de plus de 18 ans ont fait l'objet d'agressions dans leur famille ; 2 % des agressions perpétrées l'ont été par les amis de la famille, phénomène que montre le film Les Chatouilles, réalisé par Andréa Bescond. En outre, 1,8 % des personnes majeures ont subi une agression dans un cercle amical, lors de soirées d'intégration alcoolisées par exemple.
L'environnement familial et amical constitue de très loin le principal lieu des agressions sexuelles. Toutefois, un grand nombre d'abus - 800 000 environ - sont commis dans des institutions publiques et privées. On dénombre ainsi 140 000 victimes au sein de l'éducation nationale, 40 000 à 60 000 victimes en internat scolaire, près de 100 000 victimes dans le cadre d'activités sportives et plus de 100 000 victimes au sein des structures d'accueil collectif de mineurs. D'autres lieux sont concernés, tels que les services de protection de l'enfance.
La situation présente un caractère plus que préoccupant, si ce n'est dramatique. Les risques d'agressions sont forts dans tous les cas où il existe une relation d'autorité ou d'éducation entre des adultes et des enfants.
La féminisation des professions, notamment dans le domaine de l'éducation ou de l'enseignement, a été un facteur important de réduction dans le temps des abus - 95 % des agressions sexuelles sont commises par des hommes.
En outre, nous pressentons un certain nombre de dysfonctionnements institutionnels, qui ont été très probablement généralisés. Le taux de prévalence des violences sexuelles est des plus élevés dans le cadre familial et amical. Si l'on se concentre sur les institutions publiques et privées, ce taux est nettement plus élevé au sein de l'Église catholique : il est de 0,82 % pour les agressions commises par les clercs, de 0,36 % pour celles commises dans le cadre d'accueils collectifs de mineurs, de 0,34 % dans l'éducation nationale, hors internat, de 0,28 % dans le cadre d'activités sportives et de 0,17 % au sein de l'enseignement artistique. Si l'on ajoute les agressions commises par des laïcs, le taux passe à 1,16 %. Rappelons que l'Église catholique croise différents domaines d'activité : enseignement, accueils collectifs de mineurs, mouvements de jeunesse, etc.
Le pourcentage de viols commis au sein de l'Église est non pas de 38 %, mais de 32 %. Cet écart, que nous observons dans l'enquête en population générale, est significatif, mais il reste tout de même inférieur à ce qui se disait communément.
Une autre caractéristique des agressions sexuelles commises en milieu catholique concerne leur étalement dans le temps. Lorsque l'agresseur n'est pas un clerc, l'agression est ponctuelle dans 51 % des cas ; dans l'Église catholique, l'agression n'est ponctuelle que dans 32 % des cas. Nous constatons que, au sein de l'Église, la durée des agressions est plus longue que celles qui sont commises dans le reste de la société.
En somme, l'état des lieux est extrêmement sombre. En conséquence, la Ciase a formulé plusieurs recommandations, mais elle ne préconise pas de modifications législatives.
Nous proposons que l'Église catholique reconnaisse clairement sa responsabilité vis-à-vis de ce qu'il s'est passé. Nous estimons que les agressions qui se sont produites au cours des décennies écoulées engagent non seulement la responsabilité de leurs auteurs, mais aussi celle d'un certain nombre de cadres de l'Église catholique, qu'il s'agisse d'évêques ou de supérieurs majeurs. En effet, alors même qu'ils ont été informés des abus, des cadres n'ont pas agi de manière adéquate. Or on ne peut qu'engager sa responsabilité dès lors que l'on met au contact d'enfants un prêtre dont on connaît les tendances pédophiles.
Au-delà de ces fautes civiles ou pénales, il existe une défaillance institutionnelle systémique. L'Église catholique n'a pas su entendre, n'a pas su voir et, dans certains cas, n'a pas voulu voir ou capter des signaux faibles. Seulement 4 % des agressions ont été portées à la connaissance de l'Église. Soit, mais cela suffit à déclencher une alerte rouge ! Plus d'une centaine d'enfants ont tout de même été agressés à Lyon.
L'Église n'a pas non plus pris de mesures fermes et claires, notamment en termes d'injonction de soins ; elle n'a pas considéré opportun de mettre systématiquement les mineurs à l'abri d'agressions commises par des prêtres. De surcroît, elle n'a pas été suffisamment vigilante au discernement vocationnel des prêtres et à leur formation. Bref, elle a manqué de lucidité.
Aujourd'hui, il y a beaucoup moins de prétendants à l'ordination sacerdotale. Ceux qui s'y portent candidats se présentent souvent dans plusieurs diocèses avant de recevoir leur ordination.
L'absence d'échanges et de partages d'informations systématiques sur des points qui ne relèvent pas du secret professionnel est cependant préoccupante.
Cet ensemble de défaillances conduit à ce que l'Église doive reconnaître sa responsabilité et en tire les conséquences sur le plan de l'indemnisation des victimes. À ce titre, le dispositif financier d'aide ou de secours aux personnes victimes, issu de l'Assemblée plénière des évêques de France de mars 2021, quoique pertinent, ne paraît pas suffisant. En réalité, il ne s'agit pas d'un don que l'Église catholique doit consentir aux victimes. Ces dernières ayant une créance à son égard, il s'agit, aux yeux de la commission, d'une dette ou d'un dû.
Dans tous les pays dans lesquels une commission gouvernementale ou décidée par l'Église a été mise en place concernant les agressions sexuelles sur mineurs, des dispositifs de réparation et d'indemnisation ont été instaurés. L'Église catholique a - clairement dans certains cas, implicitement et nécessairement dans tous les autres cas - admis et reconnu sa responsabilité. Nous pouvons donc difficilement y échapper.
Dans son motu proprio de mai 2019, intitulé « Vous êtes la lumière du monde », le Pape, qui ne prétend pas apporter toutes les réponses aux problèmes posés par les agressions sexuelles dans l'Église, dit clairement que l'Église doit en prendre en charge les conséquences sanitaires. C'est dans le domaine de la santé que résident en effet les principaux préjudices.
Nous ne proposons pas une réparation intégrale, ce type de préjudice étant irréparable, par construction. Toutefois, nous excluons une réparation forfaitaire et « barémisée » en fonction d'une échelle de peines, par exemple indexée sur le code pénal. Les conséquences d'une agression variant beaucoup selon les personnes, il faut prendre en compte la réalité des préjudices subis.
Nous formulons plusieurs recommandations pour le présent et l'avenir, qui touchent tout d'abord à la gouvernance de l'Église catholique.
Sans remettre en cause la distinction entre le pouvoir d'ordre - pouvoir de célébrer et dispenser les sacrements - et celui de gouvernement, nous proposons d'ouvrir davantage ce dernier, en rendant les instances décisionnelles accessibles aux laïcs, hommes et femmes.
Il nous semble également opportun de prévoir des dispositions pratiques pour améliorer la prévention des abus. Toute activité, dans toute institution, publique ou privée, engendrant des risques, des stratégies doivent être prévues en conséquence.
Il faut aussi des entretiens annuels plus normés, assortis de traces écrites, entre les religieux et leurs supérieurs comme entre les prêtres et les évêques, pour éviter les risques de pertes de mémoire dues à la transmission principalement orale de certaines informations entre les responsables de l'Église catholique.
Nous proposons d'introduire les règles du procès équitable dans les règles du droit canonique pénal, tout en faisant une place aux victimes dans la procédure. En effet, certaines victimes qui avaient porté plainte n'ont jamais eu connaissance des suites de leur démarche. Elles ont ainsi pu apprendre par hasard, quelques années après, que leur agresseur avait été réduit à l'état laïc, avait bénéficié d'un non-lieu ou avait dû, pour seule peine, faire un pèlerinage ou passer deux mois dans un monastère au sud de l'Italie.
La notion d'agression sexuelle fera son entrée dans la nouvelle version du code de droit canonique qui entrera en vigueur le 8 décembre. Or elle figurera non pas dans le chapitre concernant les offenses à la chasteté, mais dans celui qui a trait aux atteintes à la vie et à la dignité des personnes. Il s'agit là, sur le principe, d'une réforme substantielle, en ligne avec l'approche de la commission, même s'il conviendrait d'aller plus loin.
Nous proposons aussi de travailler sur le recrutement, la sélection - le discernement vocationnel - et la formation des futurs prêtres et religieux, et émettons à ce titre des recommandations pour la traduction nationale du document-cadre Ratio Fundamentalis émis par le Saint-Siège en 2016, qui nous semble aller dans le bon sens.
J'en viens à présent à la question des racines spécifiquement catholiques des abus commis. Chaque milieu social, notamment dans le rapport entre les adultes et les mineurs, donne des clés d'accès à la personne qui peuvent être perverties en agression sexuelle. À l'école, il s'agit de la formation de l'intelligence. Un maître peut en effet avoir un grand ascendant sur ses élèves. Dans le sport, il s'agit de l'accès au corps. Les fédérations sportives des disciplines impliquant des contacts physiques importants sont d'ailleurs les plus exposées aux risques d'agression. Dans l'Église catholique, la clé d'accès à la personne, c'est l'accès à la conscience, au for interne. Il n'existe rien de plus sensible, précieux et fragile. L'enfant qui se confie à un prêtre lui dit ce qu'il ne dira jamais à ses parents ni à ses copains. Il y a donc sur ce point une vigilance particulière à avoir, qui a trait notamment aux méthodes et aux conditions d'exercice de l'accompagnement spirituel.
Nous avons observé également l'existence d'une sacralisation excessive de la personne des prêtres et des religieux, doublée d'une « hyperbolisation » de leur autorité. La théologie du sacerdoce a conduit à faire du prêtre l'ipse Christus, le Christ lui-même, ou alter Christus, un autre Christ, dans la célébration des sacrements et même en dehors de celle-ci. Un tel enseignement peut donner lieu à tous les dévoiements.
La commission, multiconfessionnelle et multidisciplinaire, n'a, bien sûr, aucun titre pour reformuler la théologie de l'Église catholique. Cependant, elle appelle l'attention sur le fait que la théologie du sacerdoce a évolué, notamment à la suite du concile Vatican II, et qu'il faut veiller à ce que l'Église soit en ligne avec sa propre doctrine.
Or nous avons pu observer un dévoiement des charismes, notamment dans des communautés religieuses fondées à partir des années 1970, ainsi qu'un dévoiement des Écritures. Tout cela appelle l'attention sur la nécessité d'une régulation et d'un contrôle internes, dont on a constaté qu'ils s'étaient atténués au cours des dernières décennies.
Sans vouloir citer de responsabilités personnelles, j'ai vu comment les abus, au demeurant assez notoires, commis par des prêtres et religieux étaient traités dans les années 1950 et comment, paradoxalement, ils ne l'ont pas été à partir des années 1980 et 1990. Dans les années 1950, le Saint-Office - remplacé ensuite par la Congrégation pour la doctrine de la foi - faisait preuve en effet d'une grande vigilance, a fortiori lorsque les abus sexuels se doublaient d'enseignements hétérodoxes. Or des prêtres et religieux condamnés à cette période ont pu reprendre leurs activités et poursuivre leurs méfaits dans les années 1980 dans l'indifférence générale.
Je terminerai en abordant le sujet de la théologie morale de l'Église catholique. La sexualité au sein de celle-ci est excessivement taboue. Ce tabou interdisant de nommer les choses, il empêche de les combattre avec la pertinence et la vigueur requises.
J'ai entendu des victimes me relater de façon détaillée ce qui leur était arrivé. S'il ne s'agit pas de la vérité judiciaire, il s'agit néanmoins d'une part de vérité importante. Souvent, les victimes d'infractions prescrites, que, en application de l'article 434-3 du code pénal, je n'avais pas, moi-même, l'obligation de dénoncer, ne souhaitaient pas porter plainte, car elles étaient certaines de s'exposer à un classement sans suite, mais tenaient, si leur agresseur vivait toujours, à ce que son évêque ou son supérieur soit informé des abus qu'elles avaient subis. Or, dans chaque cas, l'évêque ou le supérieur savait qu'il s'était passé quelque chose, mais la terminologie employée mentionnait des gestes déplacés ou contraires à la chasteté, ce qui a de quoi saisir tout interlocuteur de bonne foi. Il est donc impératif de nommer les choses.
Par ailleurs, si notre commission ne prétend pas redéfinir le licite et l'illicite au sein de l'Église, elle note qu'au sein de l'illicite subsiste un nivellement trop grand. Il faut prendre en compte ce qui relève des agressions ou des atteintes à l'intégrité physique et psychique de la personne. Des relations sexuelles entre personnes consentantes hors mariage ne peuvent être mises sur le même plan qu'un viol ou une agression à caractère sexuel. Cela nous conduit à dire que, si les agressions sexuelles sont certainement des manquements au sixième commandement, elles constituent en même temps des oeuvres de mort, qui tombent aussi sous le coup du cinquième commandement : « Tu ne tueras point ». Contrairement à ce qui m'a été reproché dans un courrier que j'ai reçu hier, nous n'avons pas la prétention de réécrire le Décalogue. Toutefois, certains actes qui tombent sous le coup d'un commandement peuvent tomber sous le coup d'autres. Il faut en tirer toutes les conséquences. La réforme du droit canonique qui entre en vigueur le 8 décembre constitue, à ce titre, un début, mais ce travail important doit être poursuivi et complété.
M. Loïc Hervé. - Quel regard portez-vous sur le sondage paru le 27 octobre dans le journal La Croix portant sur la confiance des catholiques pratiquants et non pratiquants envers l'Église pour la protection des mineurs et sur la capacité de cette institution à conduire les réformes internes nécessaires dans les mois et années à venir ?
Les commanditaires de la mission qui vous a été confiée vous ont-ils demandé d'opérer un travail de suivi des réformes qui seront mises en oeuvre au sein de l'Église ?
Mme Marie Mercier. - Comme cela est ressorti d'un débat sur les grands chantiers de l'Église de demain, organisé à Rome fin septembre entre Mgr Éric de Moulins-Beaufort et le père Stefano Cascio, prêtre d'une paroisse de Rome, il n'existe pas d'équivalent de la Ciase en Italie, où l'on recense pourtant 200 prêtres pédocriminels avérés.
Nous vous remercions d'autant plus pour votre travail que nous savons combien ceux qui conduisent des recherches sur ces questions n'en sortent pas indemnes.
L'Église de France a-t-elle pris pleinement conscience de la gravité des abus sexuels, qui sont des crimes, et non pas seulement des péchés, et de l'importance de se recentrer sur les victimes de ces crimes, ou bien pensez-vous que certains mouvements bien ancrés continueront à protéger, d'abord, la réputation de l'institution ?
L'Église recherche-t-elle vraiment l'origine de la vocation de ses aspirants ?
Les réparations et indemnisations doivent enfin être à la hauteur de ce qu'ont subi les victimes, qui ont pris perpétuité. Qu'elle en ait les moyens ou non, l'Église doit assumer leur prise en charge, très coûteuse, sans faire appel aux dons.
Mme Michelle Meunier. - La réunion de présentation du rapport de la Ciase du 5 octobre, à laquelle j'ai pu assister, comme les trois autres rapporteurs de la mission commune d'information sur les politiques publiques de prévention, de détection, d'organisation des signalements et de répression des infractions sexuelles susceptibles d'être commises par des personnes en contact avec des mineurs dans le cadre de l'exercice de leur métier ou de leurs fonctions - seule institution politique représentée -, a constitué un moment très fort.
En disant qu'il n'existe pas de geste déplacé, seulement des agressions sexuelles, vous donnez le ton de la reconnaissance. Le déni, et son corollaire, l'omerta, constituent en effet des ingrédients fatals pour les victimes. Or il est regrettable que votre message ait été brouillé dès le lendemain du 5 octobre par les discussions relatives au secret professionnel. Même si la levée du secret professionnel peut faire l'objet de débats, il faut que la parole des victimes soit davantage entendue et signalée.
Mme Dominique Vérien. - Il est important de noter que le travail nécessaire que vous avez mené vous a été demandé par l'Église catholique elle-même.
Un lien peut-il exister entre la prévalence des agressions sexuelles dans l'Église et la demande de chasteté qui s'impose aux prêtres ? Certains peuvent en effet se tourner vers la prêtrise pour se prémunir de certaines pulsions, ou au contraire pour pouvoir les assouvir. En avez-vous discuté avec les évêques ?
Certains candidats à la prêtrise ont-ils été refusés au cours de leur formation, car leur comportement aurait suscité des inquiétudes ? Est-il possible de détecter des profils à risque ? Des évolutions législatives ou réglementaires sont-elles nécessaires pour que les candidatures des aspirants à la prêtrise puissent être passées au crible du fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles et violentes (Fijais) ?
M. Jean-Marc Sauvé. - L'invitation des rapporteurs de la mission d'information à la réunion du 5 octobre constituait un hommage au travail fourni par la Haute Assemblée du Sénat sur le sujet.
N'ayant pas eu connaissance de l'enquête publiée par La Croix, je ne peux me prononcer à son sujet, mais je la regarderai avec intérêt.
La mission de notre commission était de produire un rapport et de le remettre à ses commanditaires. Il s'agit donc d'un passage de témoin, à charge ensuite pour l'Église catholique de se saisir de nos recommandations.
Par ailleurs, il y a la Ciivise, dont nous ne faisons pas partie. Notre mission est terminée une fois notre rapport rendu ; l'Église peut s'en saisir entièrement, ou bien mettre en place un suivi : la décision lui appartient.
Les enquêtes sur la pédocriminalité ont commencé dans des pays anglo-saxons, puis dans des pays d'Europe du Nord - aux Pays-Bas, en Belgique, en Allemagne. Ensuite, le mouvement est passé en France, et nous constatons maintenant qu'il atteint l'Espagne et le Portugal. Il est aussi présent en Amérique latine, où les enquêtes ont commencé au Chili puis se sont étendues dans les pays plus au Nord. En Europe, la prochaine étape passe par les pays méditerranéens. En tout état de cause, je suis convaincu que le silence ne signifie pas qu'il ne s'est rien passé - le fait qu'il n'y ait pas eu d'affaire en Italie, par exemple, ne veut pas dire que ce pays aurait été miraculeusement épargné.
« Nous n'en sortirons pas indemnes » : la citation vaut pour les personnes de notre commission, qui ont été accompagnées psychologiquement tout au long de nos travaux, mais aussi pour les institutions. L'épreuve de vérité concerne toutes les églises catholiques. Les prêtres qui ont abusé d'enfants ont commis à la fois des péchés et des crimes. Je vous renvoie à saint Augustin : les catholiques vivent dans la cité des hommes et dans la cité de Dieu. L'un des problèmes de l'Église a été de se référer à son propre référentiel, celui de la miséricorde divine, et d'oublier la loi civile. Chacun de nous compose avec des appartenances multiples, qu'elles soient philosophiques, spirituelles, politiques, et c'est ce que l'Église n'a pas bien fait ici, en restant trop sur son seul référentiel.
L'Église peut-elle repérer des travers dans les vocations ? Elle doit rechercher le fond des choses dans toute vocation, examiner les motivations spirituelles et les autres motivations, qu'il faut mettre à jour, d'autant que certaines ne sont pas du tout appropriées à la prêtrise. Quant à la réparation, elle doit être à la hauteur du préjudice.
Le secret de la confession pose un problème complexe. Il y a une contradiction entre la loi de la République, qui rend obligatoire la dénonciation d'un crime, et le canon 983, qui pose le caractère absolu du secret de la confession. Reste, cependant, que personne dans l'Église ne peut admettre que des crimes soient commis contre des enfants et que l'on ne fasse rien : il y a donc là une voie de convergence, entre la République bicentenaire et l'Église bimillénaire. Je ne doute pas qu'elles disposent de suffisamment de ressources d'interprétation pour surmonter la contradiction entre le secret de la confession et l'obligation de dénoncer tout crime quand on en a connaissance.
Notre enquête permet d'établir non pas que le voeu de célibat et de chasteté puisse faciliter un report de pulsions sur des enfants, mais plutôt que des personnes ont choisi cette vocation et cet état de vie pour assouvir des pulsions. Quoi qu'il en soit, tout le monde n'est pas capable d'assumer le célibat ; il faut regarder cette réalité en face. Au sein de notre commission, le débat n'a pas été très long pour établir que le célibat n'avait guère de causalité sur l'agression de garçons prépubères. Il y a certainement du travail à faire sur le recrutement des prêtres. J'ai quelques idées sur certains profils à éviter, mais je serais bien incapable d'établir un profil type. Les choses sont bien plus complexes que cela.
M. Patrick Kanner. - Nous sommes unis pour souligner le caractère exceptionnel de votre travail, sur ce sujet exceptionnel.
Avec le groupe que j'ai l'honneur de présider, nous voulions une commission d'enquête, en particulier après avoir lu des appels au secours publiés dans Témoignage chrétien, qui nous avaient interpellés. Nous pensions disposer d'éléments suffisants pour justifier de la création d'une telle commission, mais, en octobre 2018, après deux heures de débat intense, la commission des lois lui a préféré une mission d'information, laquelle a fait un travail important, qui a été très utile. Je maintiens cependant qu'une commission d'enquête aurait été préférable ; même limitée à six mois, ne pensez-vous pas qu'une commission d'enquête, avec les moyens d'investigation dont elle dispose, aurait pu aller plus loin que vous n'avez pu aller vous-même avec la Ciase ?
M. Martin Lévrier. - Je vous remercie grandement d'avoir abordé ce sujet inhumain et d'avoir formulé des propositions avec tant d'humanité.
Vous mentionnez la verticalité dans la gestion de l'Église : l'institution a-t-elle bien conscience des défauts de ce mode d'organisation ?
Votre rapport a été élaboré par des laïcs : quelle place l'Église peut-elle donner à ces derniers ?
Avec l'idée de réparation, la question est apparue qu'il pourrait être utile de faire des dons : peut-on imaginer une réforme de l'Église pour l'autoriser à accepter des dons ?
Mme Laurence Rossignol. - J'ai déjà eu l'occasion de dire à Jean-Marc Sauvé mon admiration et ma reconnaissance pour ce travail. Toute votre équipe a fait un travail remarquable et, comme vous le dites, aucun de vous n'en sort indemne.
L'Église a-t-elle conscience que sa responsabilité va au-delà des crimes qu'elle a commis ? De fait, dans notre pays, où la religion chrétienne a longtemps été quasiment la seule, elle n'a jamais manqué de dire ce qu'elle considérait comme la sexualité acceptable. En installant un tel déni, une telle dissimulation, une telle banalisation de crimes sexuels sur les enfants, elle a contribué à faire de ces crimes une chose dont il ne faut pas parler, quel qu'en soit l'auteur. « Le Père » et « le père » : le mot est le même. En taisant les crimes du Père, l'Église n'a-t-elle pas contribué à intimer le silence sur les crimes commis par le père dans la famille ? Au fond, n'est-ce pas la même institution qui se mêle dans le ressenti et qui force la conformité aux injonctions de l'Église ?
Ensuite, l'Église catholique est souvent sollicitée et intervient de sa propre initiative sur les débats de société, en particulier sur l'homosexualité ou le droit des femmes à disposer de leur corps : après ce que votre enquête a montré, peut-on encore considérer que l'Église est qualifiée pour parler de la sexualité ?
Enfin, sur la mixité, vos travaux vont au-delà de l'Église catholique et s'appliquent à l'ensemble des institutions. La mixité concerne la présence de femmes dans un monde d'hommes. Cette situation n'est pas réversible, car, dans un monde de femmes où il n'y a pas d'homme, on ne constate pas de prédation sexuelle.
Je n'ai aucun avis sur le célibat des prêtres, mais il me semble qu'expliquer la prédation par le célibat, c'est reconnaître qu'il y aurait une sexualité masculine irrépressible qui impliquerait de la prédation sexuelle - alors que, par exemple, on n'associe pas le célibat de nonnes à de la prédation sexuelle. L'idée d'un lien entre le célibat et la prédation sexuelle n'est donc pas acceptable, du point de vue de ce que sont les hommes, des êtres humains responsables de leurs choix de vie personnelle, religieuse et sexuelle.
M. Jean-Pierre Sueur. - Merci à Jean-Marc Sauvé pour ce travail, dont le plus grand effet tient à son existence même, car la connaissance en elle-même est performative.
Vos recommandations ne concernent pas la loi ni la Constitution. Nous n'avons donc a priori rien à dire, quoique nous puissions avoir matière à débat.
Je suis d'accord avec ce que vient de dire Laurence Rossignol : il est absurde d'imaginer un rapport mécanique entre célibat et crime sexuel. En revanche, vous invitez l'Église à réfléchir à ses conceptions et ses pratiques, ce qui invite à interroger la conception culpabilisatrice qu'elle a de la sexualité depuis au moins trois siècles. Cela n'est pas sans rapport avec la place qu'occupent les femmes dans l'Église, en particulier le fait qu'elles n'accèdent pas au sacerdoce, ce que l'on ne comprend pas bien. Or, quand on interroge des responsables de l'Église, ils nous répondent, de manière embarrassée, qu'il en va ainsi depuis vingt siècles. Pensez-vous que cela puisse changer ? Il est difficile de demander aux Esquimaux d'être les meilleurs représentants des parasols. De même, je me demande si la constitution sexuée des personnes ayant le pouvoir dans l'Église est de nature à permettre que les femmes puissent accéder au sacerdoce.
M. Arnaud de Belenet. - Avez-vous été sollicité par d'autres institutions et associations, compte tenu de la richesse de vos travaux ? Nos travaux sur les violences sexuelles sur mineurs montrent que 90 % des mineurs handicapés subissent des atteintes sexuelles : avez-vous repéré des environnements ou des institutions propices à ces agissements ?
M. Jean-Marc Sauvé. - La commission a fait un travail collectif. Nous n'avons pas été gratifiés sur le plan financier ni à aucun autre titre, mais nous avons conduit une expérience intellectuelle et humaine sans précédent, alors que, au départ, nous ne nous connaissions pas - je ne connaissais pas les deux tiers des membres de la commission avant de commencer nos investigations.
Nous avons mené un travail interdisciplinaire, entre psychologues, psychiatres, pédopsychiatres, historiens, théologiens, juristes. Nous sommes sortis de nos domaines particuliers. Jamais je n'avais mené une pareille expérience. Nous avions aussi des appartenances différentes sur le plan confessionnel - chrétiens, protestants, juifs, musulmans, athées, agnostiques -, les uns ayant reçu une éducation religieuse et abandonné leur foi, d'autres étant croyants, d'autres encore étant des athées de deuxième génération, ce qui ne nous a nullement empêchés de dialoguer et de travailler ensemble. Nous restons en lien. Nous allons créer une association pour gérer l'accès à nos archives et les droits moraux sur nos travaux.
Un mot de comparaison internationale : nous disposons de peu d'éléments, mais ceux que nous avons montrent que la France se situe plutôt dans le bas de la fourchette. Une seule enquête a été conduite auprès de la population générale, aux Pays-Bas : elle établit des chiffres de prévalence plus élevés qu'en France. Quant à la proportion de prêtres et religieux auteurs d'abus et crimes sexuels, la France se situe à environ 3 %, contre 4,4 % en Allemagne, 4,8% aux États-Unis, tandis que l'Australie et Irlande dépassent 7 %.
Une commission d'enquête parlementaire aurait-elle eu les moyens d'aller plus loin que nous dans les investigations ? Je me sens impuissant face à cette question. Nous avons obtenu une participation complète et ouverte de l'Église catholique pour l'accès aux sources d'information. Seuls un diocèse et une société apostolique ont refusé de nous laisser l'accès à leurs archives, tout en acceptant de répondre à notre questionnaire ; cette restriction représente moins de 5 % des cas. Nous avons donc pu investiguer.
La structure verticale de l'Église catholique a pu constituer un atout face aux agressions sexuelles - en particulier, la centralisation des procédures à Rome, qui facilite le contrôle des églises locales -, mais aussi un facteur d'inefficacité. Nous le voyons en comparant les diocèses et les instituts religieux : ces derniers ont chacun une assemblée délibérante et, là où il y a délibération et débat, on est plus en situation d'apporter des réponses aux problèmes qui se posent. Nous proposons que les laïcs participent davantage aux instances de décisions.
Quant à la réparation, compte tenu des défaillances institutionnelles, les moyens doivent être apportés par les ressources propres de l'Église, par son patrimoine. La commission prend position contre un appel aux dons des fidèles, comme on a pu, en d'autres temps, faire appel aux dons des militants. Il a existé des défaillances institutionnelles, mais elles se sont produites davantage du côté des communautés éducatives, dans les institutions scolaires privées catholiques, ainsi que des parents. Nous avons constaté un malaise persistant de victimes devenues sexagénaires ou septuagénaires vis-à-vis de leurs parents aujourd'hui très âgés ou décédés. L'Église a une responsabilité considérable comme institution, mais les parents ne sont pas à l'abri de toute critique.
Quelle est la part de responsabilité de l'Église, au-delà de ce qui s'est passé en son sein, à travers la figure du Père et du père, comme une sorte d'incitation à couvrir les crimes et agressions sexuelles sur mineurs ? Si nous avions ouvert ce débat dans la commission, je ne doute pas que des points de vue se seraient exprimés dans tous les sens. Je ne fais pas mienne, pour ma part, l'hypothèse d'une responsabilité élargie de l'Église, mais je crois qu'elle aurait trouvé des défenseurs dans la commission.
L'Église est-elle qualifiée pour donner son point de vue sur la sexualité ? Tout mouvement d'opinion a le droit de s'exprimer, mais l'Église doit faire preuve de la plus grande humilité, étant donné ce que nous avons mis au jour. J'adhère à ce que vous dites sur le caractère inacceptable des liens entre célibat et prédation sexuelle. Il y a une réalité : dans l'Église, 93,2% des agressions sont commises par des hommes, contre 95 % dans le reste de la société, ce qui devrait dissuader de tout lien mécanique.
Effectivement, la connaissance est performative. Des victimes nous ont dit, après le 5 octobre, qu'elles considéraient notre rapport comme une reconnaissance et une réparation - je crois qu'il contribue à nous mettre sur la voie de la réparation. Dans l'Église catholique, la conception de la sexualité remonte aux premiers siècles et c'est à partir du IVe siècle, après les persécutions, que la question s'est posée de savoir comment vivre radicalement l'engagement apostolique - même s'il y a des sources au célibat dans la Bible, les Pères de l'Église formulent déjà cette conception de la sexualité et du célibat. Je crois que l'Église est légitime à porter une parole sur le sujet, dans le contexte de sa conception de l'être humain et des rapports interpersonnels, mais aussi qu'elle doit faire preuve de plus d'humilité.
Nous n'avons pas été sollicités par d'autres institutions, mais des structures de l'Église catholique nous interrogent et nous invitent à participer à des débats locaux dans les instances de l'Église.
Les abus sexuels sur les mineurs handicapés, voilà un non-dit de notre société. En découvrant ce qui s'est passé avec des mineurs dans l'Église, je crains le pire sur ce que nous découvrirons auprès des enfants handicapés. Nous avons eu le cas d'un enfant devenu majeur, qui a témoigné avec sa mère. Ce témoignage a levé un coin du voile sur ce qui se passe pour les mineurs handicapés.
Mme Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales. - Nous avons, dans la mission d'information, rencontré des difficultés à auditionner des parents d'enfants handicapés.
M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois. - La commission des lois a examiné le sujet des agressions sexuelles sur les mineurs en 2017, à l'occasion de l'examen d'un texte proposant l'imprescriptibilité pénale des crimes sexuels commis sur mineurs. En 2017, nous avons aussi confié une première mission à Marie Mercier sur le sujet, puis la demande a été faite d'une commission d'enquête, ce que notre commission des lois n'a pas pu accepter dès lors que des plaintes avaient été déposées au pénal contre l'Église catholique.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Vous réécrivez l'histoire !
M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois. - Non, nous avons élargi la mission confiée à Marie Mercier, et ses travaux ont nourri la proposition de loi qu'elle a déposée avec Annick Billon l'an passé.
Mme Brigitte Lherbier. - La France entière a été touchée par votre rapport. Il a ouvert bien des yeux. Je crois que les parents d'aujourd'hui n'auraient pas la même réaction que ceux d'hier : ils accordent un autre crédit à la parole des enfants. Vous dites qu'il y a eu une sacralisation excessive des religieux : avez-vous constaté des différences sur ce point entre les territoires, entre les villes et la campagne ?
M. Jean-Marc Sauvé. - Je ne pense pas qu'il y ait, sur ce point, de différence entre la ville et la campagne. En revanche, des familles catholiques, de tous les milieux et à la ville comme à la campagne, ont développé une culture de soumission inconditionnelle aux prêtres, avec une croyance excessive dans leur sainteté.
Cela a d'ailleurs conduit un certain nombre de parents aveuglés par cette confiance mal placée à confier leurs enfants à des religieux qui pouvaient leur permettre d'accéder à des vacances et de s'ouvrir l'esprit sur les plans intellectuel et culturel. Il a vraiment existé une confiance aveugle dans certains milieux catholiques et un abus de cette confiance, au sens étymologique du terme.
M. Jean-Pierre Sueur. - Permettez-moi de faire deux observations.
Premièrement, vous préconisez que l'on fasse très attention à ce que les candidats au sacerdoce n'aient pas de prédispositions à des déviances. Il est très compliqué de le savoir.
Deuxièmement, les personnes évoluent : elles peuvent avoir un désir profond de vivre le sacerdoce et de faire voeu de chasteté à 20 ou 25 ans, puis évoluer avec le temps - parfois des années, voire des dizaines d'années plus tard.
M. Jean-Marc Sauvé. - Je suis d'accord avec vos deux observations.
M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois. - Monsieur le président, je vous remercie de votre présence ce matin devant la commission des affaires sociales et la commission des lois du Sénat.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -
La réunion, suspendue à 11 h 45, est reprise à 14 h 35.
Projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire - Examen des amendements au texte de la commission
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons les amendements de séance sur le projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Dans la rédaction issue des travaux de la commission, le passe sanitaire peut être appliqué lorsque le taux de vaccination de la population générale est inférieur à 75 % et si le taux d'incidence est « élevé ». Cela ne nous semble pas suffisamment objectif ni cohérent avec la situation vaccinale des Français et avec l'utilité du passe. L'amendement n° 41 retient le critère de 80 % de la population éligible. Bernard Jomier a établi qu'avec cet amendement, au 15 novembre, plus aucun département de métropole ne serait soumis au passe sanitaire. Il faut que chacun ait bien conscience de la portée de cet amendement.
Mme Catherine Di Folco. - Vous conservez la notion de schéma vaccinal complet, qui est aujourd'hui de deux doses. Mais qu'en sera-t-il si un rappel est nécessaire ?
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - J'ai interrogé le ministre mardi sur cette question. Dans tous les cas de figure, ce n'est pas le Parlement, mais le Gouvernement qui a la main sur cette question, qui relève du domaine réglementaire. Cet amendement ne change rien de ce point de vue.
M. André Reichardt. - Avec cet amendement, vous supprimez le critère de circulation active du virus ?
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - La notion de circulation active du virus ne veut rien dire. C'est pourquoi nous avons également déposé des amendements de repli qui précisent cette notion. Mais la solution que nous préférons ne prend pas en compte cette donnée : la vaccination n'empêche pas d'être malade ni de contaminer les autres, mais elle atténue la gravité de la maladie. Elle peut donc suffire.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Nous entrons dans une discussion qui porte, non pas sur le cadre défini par la commission des lois, mais sur le positionnement des curseurs. D'autres amendements s'inscrivent dans le droit fil de celui-ci.
Pour plus de clarté, utilisons les mêmes références : 80 % de la population éligible, cela représente 68 % de la population totale. Ce dernier critère est généralement retenu, car ce que nous essayons d'atteindre, c'est l'immunité collective. Malheureusement, nous ne pouvons pas avoir de certitudes sur le pourcentage de vaccination qui garantit cette immunité ; mais nous pouvons penser que nous ne prenons pas de grands risques lorsqu'on s'approche de 90 % de la population éligible.
Le texte de la commission fixe la limite à 75 % de la population totale, ce qui représente 88 % de la population éligible. Vous voyez donc que nous ne sommes pas très loin l'un de l'autre.
Il serait ridicule de couper la poire en deux... Il faut donc prendre un parti ; pour ma part, je suis favorable au plus prudent, c'est-à-dire la rédaction de la commission. Il y a un point où vous l'êtes peut-être excessivement, c'est lorsque vous autorisez le Gouvernement à imposer le passe sanitaire même en l'absence d'une circulation active du virus.
Je préfère le texte de la commission, mais si le Sénat en décidait autrement, je serais prêt à donner un avis de sagesse sur l'amendement n° 51 rectifié quater de Cédric Vial, qui fixe une limite à 70 % de la population totale - on est donc très proche de 68 % -, mais a l'avantage de conserver le critère de la circulation active du virus.
Avec l'amendement n° 41, ce n'est pas seulement l'outre-mer qui serait concerné par le passe sanitaire, mais l'Ain, les Alpes-de-Haute-Provence, la Haute-Corse, l'Oise, la Seine-et-Marne, les Yvelines et l'Essonne si l'on se réfère aux chiffres du 19 octobre dernier. Même si l'on peut supposer qu'une personne qui a eu une première dose devrait avoir la deuxième dans les mois qui viennent, on ne peut pas spéculer sur les indicateurs. Ce qui est certain, néanmoins, c'est qu'avec les règles retenues dans l'amendement n° 41, un nombre moindre de départements seraient concernés par le passe qu'avec celles du texte de la commission.
M. Guy Benarroche. - Cette discussion illustre combien nous aurons du mal à nous accorder sur des critères chiffrés. La territorialisation par département pose des questions quant aux bassins de vie à cheval sur plusieurs départements ou aux différents bassins de vie d'un département où les taux de vaccination peuvent être très différents. La territorialisation administrative n'a alors rien à voir avec la réalité sanitaire. C'est pourquoi nous y sommes opposés.
Nous aussi présentons un amendement sur les indicateurs, mais nous sommes bien conscients qu'ils ne conviendront jamais à toutes les situations. Nous l'avons vu par le passé lors des réunions entre les préfets et les maires.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Les chiffres ne sont publiés qu'avec un décalage et les catégories ne correspondent pas toujours à ce que nous recherchons : nous avons ainsi des chiffres pour les plus de 19 ans et non pour les plus de 12 ans, par exemple. Vous nous présentez les chiffres publiés au 19 octobre : c'est hier, mais chaque semaine compte. Dans les Alpes-de-Haute-Provence, 3 % de la population éligible se vaccine chaque quinzaine. Avec l'amendement n° 41, à la mi-novembre, plus aucun département dans l'Hexagone ne devrait donc être soumis au passe sanitaire.
Je crois que vous avez dit un jour, monsieur le rapporteur - si ce n'était pas vous, cela aurait pu l'être - : peut-on sanctionner les Français qui se sont fait vacciner parce que d'autres refusent de le faire ? Faire disparaître le passe sanitaire de la métropole n'est donc pas anodin.
Nous demanderons un scrutin public sur cet amendement. Nous savons que c'est une décision compliquée pour tout le monde et nous ne faisons de procès à personne.
M. Patrick Kanner. - Ces débats me semblent relever des guerres picrocholines. Si le Parlement avait accepté notre proposition de rendre la vaccination obligatoire en juillet dernier, nous ne parlerions plus aujourd'hui du passe sanitaire et de ses contours. Les Français n'y comprennent plus rien et en ont assez. Le passe sanitaire n'est d'ailleurs plus appliqué partout avec la plus grande rigueur - je suis sûr que vous en avez tous fait l'expérience.
M. André Reichardt. - Ce débat apporte de l'eau au moulin du Gouvernement, qui refuse de déterminer un taux dans la loi. Madame de la Gontrie, si nous ne voulons plus du passe sanitaire en métropole, disons-le clairement !
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 41.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Notre amendement n° 42 explicite votre expression « taux élevé ».
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - C'est donc que vous laissez carte blanche au Gouvernement !
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 42.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 33 rectifié intègre le résultat d'un autotest parmi les preuves justifiant l'absence de contamination dans le cadre du passe sanitaire. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 33 rectifié.
La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après.
La réunion est close à 15 h 05.