Jeudi 27 mai 2021
- Présidence de Mme Vivette Lopez, secrétaire -
Étude sur le logement dans les outre-mer - Audition de M. Thierry Durnerin, directeur général, Mme Caroline Acosta, chargée de mission Ingénierie territoriale et outre-mer et M. Philippe Clemandot, responsable du département immobilier et développement de la Fédération des entreprises publiques locales (EPL)
Mme Vivette Lopez, présidente. - Monsieur le Président, Monsieur le directeur général, Madame, Monsieur, Mes chers collègues. La présente audition est organisée dans le cadre de l'étude de la Délégation sénatoriale aux outre-mer sur la situation du logement, dont les rapporteurs sont Guillaume Gontard, Micheline Jacques et Victorin Lurel. Le président de la délégation Stéphane Artano participera à nos travaux en visio-conférence depuis Saint-Pierre-et-Miquelon, et j'ai l'honneur de le remplacer au Sénat pour cette séance.
La Fédération des entreprises publiques locales (EPL) a souhaité être entendue par notre délégation car elle est l'un des acteurs importants du logement en outre-mer. Signataire du nouveau Plan Logement outre-mer (PLOM) 2019-2022 au niveau national, cette fédération représente plus de 1 300 entreprises qui sont au coeur de l'action publique locale. Une centaine est implantée en outre-mer, où la fédération connaît une forte croissance depuis quelques années. Plus de 130 000 logements sociaux sont gérés par des sociétés d'économie mixte immobilières, soit 70 % du parc social en outre-mer, tous opérateurs confondus, et vous représentez 22 % du parc des sociétés d'économie mixte (SEM) immobilières.
Nous remercions vivement M. Thierry Durnerin, directeur général de la Fédération des EPL, Mme Caroline Acosta, chargée de mission Ingénierie territoriale et outre-mer et M. Philippe Clemandot, responsable du département Immobilier et Développement, d'être présents aujourd'hui pour répondre aux questions de nos rapporteurs et de nos collègues. Nous approchons du terme de notre programme d'auditions qui doit aboutir à la présentation du rapport de la délégation le jeudi 1er juillet, au lendemain des élections régionales. Cette audition est enregistrée et sera visible sur le portail vidéo du Sénat.
M. Thierry Durnerin, directeur général de la Fédération des entreprises publiques locales (EPL). - Je vous remercie de votre accueil et de nous recevoir aujourd'hui.
Une entreprise publique locale est une société anonyme régie pour l'essentiel par le droit commercial et celui des entreprises privées tant pour la gestion de leur personnel que de leur comptabilité. Ce sont des entreprises publiques car leur actionnariat est obligatoirement détenu de manière significative par des acteurs publics : collectivités locales, État, Caisse des dépôts et consignations et ses filiales. Ce sont également des entreprises locales car elles sont dédiées à la cohésion et à l'attractivité des territoires sur lesquels elles sont créées.
Il y en a environ 1 300 en activité aujourd'hui en France dont une centaine dans les outre-mer, soit une proportion considérable au regard du poids des outre-mer en termes de population et de poids économique sur la métropole. Depuis les lois de départementalisation de 1946, l'État et les collectivités locales ont toujours souhaité miser sur ces entreprises publiques locales en considérant qu'elles étaient un mode d'intervention particulièrement adapté à chacun de ces territoires. Elles permettent de disposer d'un management d'entreprises au sein de la sphère publique. Cette dynamique est toujours forte aujourd'hui et il continue de se créer des EPL dans tous les outre-mer.
Dans le contexte actuel, il est important de disposer d'une réactivité de la gestion d'entreprise sous l'impulsion d'une volonté publique. Cette gestion d'entreprise, réactive, anticipatrice au sein de la sphère publique, garante d'une vision de long terme et de l'intérêt général, correspond aux besoins actuels. Une EPL peut solliciter toutes les offres disponibles dans un établissement bancaire car elle y place toute sa trésorerie, au contraire d'une collectivité locale. Les EPL sont ainsi des démultiplicateurs de la commande et de l'investissement publics.
Les EPL sont une marque qui regroupe deux grandes familles de statuts : les sociétés d'économie mixte (SEM) qui existent depuis une centaine d'années en France, et dont l'actionnariat est détenu majoritairement par des acteurs publics et les sociétés publiques locales (SPL), 100 % sociétés anonymes mais détenues à 100 % par des acteurs publics, les collectivités locales.
Une centaine d'EPL sont actives dans les outre-mer parmi lesquelles une quinzaine de bailleurs sociaux présents dans tous les départements d'outre-mer (DOM) et en Nouvelle-Calédonie : la plus ancienne, la société immobilière du département de La Réunion, est apparue dès la promulgation des lois de décentralisation, en 1946, et les plus récentes dans les années 2000-2010. Je pense notamment à la société immobilière de Mayotte. Ces quinze bailleurs sociaux représentent un parc de 110 000 logements et en mettent chaque année en chantier près de 4 800. Ces SEM sont les principaux acteurs du logement social en outre-mer où elles représentent 70 % du parc social. Leur maîtrise par les collectivités locales et leur management d'entreprise collent à la réalité de chaque territoire. Ainsi, la Société immobilière de Mayotte propose des logements locatifs très sociaux permettant d'accueillir des familles très nombreuses. La Société immobilière de Martinique a développé pour sa part depuis quelques années une activité de construction et de gestion de logements dédiés aux seniors.
La force de ces EPL est d'offrir un parcours résidentiel complet et sur mesure, allant du logement très social à l'accession à la propriété, pour tous les types de demandeurs, des familles aux personnes isolées, des étudiants aux personnes handicapées. Un des points forts des EPL est de se positionner vis-à-vis des pouvoirs publics comme un guichet unique, et de proposer un savoir-faire qui va au-delà d'un métier spécifique. Beaucoup d'EPL dans les outre-mer ne se limitent pas à être bailleurs mais proposent également de la promotion, de l'aménagement, du développement économique, de la gestion des pieds d'immeubles, et même des activités touristiques comme la SEM d'aménagement de Guadeloupe. Cette structuration permet d'éviter l'atomisation des outils et de répondre, à travers une seule entité bien structurée, à toutes les demandes.
La fédération des EPL, qui existe depuis 1956, est une fédération d'élus qui dispose d'une présidence tournante entre toutes les sensibilités politiques. Le poids des EPL d'outre-mer au sein de la fédération a abouti au développement d'activités uniquement ciblées sur les outre-mer : une commission dédiée, un congrès des EPL d'outre-mer qui a lieu tous les deux ou trois ans et qui se tiendra cette année du 27 novembre au 2 décembre 2021 en Guadeloupe et à Saint-Martin, et un dialogue permanent avec l'ensemble des pouvoirs publics : Gouvernement et Parlement. Caroline Acosta, chargée de mission Ingénierie territoriale et outre-mer pour la fédération des EPL, est en charge de ce dialogue. Elle s'est déplacée récemment dans toute la zone Caraïbe et pourra répondre à vos questions. La fédération a également développé une action forte pour les outre-mer en liaison avec la Caisse de garantie du logement locatif social souvent présente auprès des bailleurs sociaux en outre-mer. Philippe Clemandot, responsable du département Immobilier et Développement économique de la Fédération des EPL a été de nombreuses années directeur des aides à la Caisse de logement locatif social et il pourra vous la présenter.
Mme Micheline Jacques, rapporteure. - Je vous remercie, Monsieur le directeur général, pour votre propos liminaire. Dans le contexte pandémique actuel, constatez-vous un impact sur le coût de matériaux de construction ? Si oui, cette situation risque-t-elle d'accroître les difficultés des bailleurs ultra-marins qui souffrent d'une insuffisance de fonds propres ? Comment anticiper ces difficultés potentielles à venir ?
Lors des auditions précédentes, le manque de foncier aménagé a été souligné. Le Fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU) est-il suffisant pour y pallier ? Est-il assez utilisé et quels seraient les freins à sa sous-utilisation ?
La loi 4D propose une prolongation des agences des 50 pas géométriques. Leur travail est-il utile ou faut-il changer l'organisation actuelle ?
Comment serait-il possible de diminuer les délais d'attente pour l'attribution des logements locatifs très sociaux (LLTS) et en augmenter l'offre alors que les demandes pour ce type de logements sont très élevées dans certaines collectivités d'outre-mer ? Les quotas actuels ne permettent pas d'augmenter ce type d'offres.
Concernant la résorption de l'habitat insalubre (RHI), que pensez-vous de la généralisation de l'expérience du permis à louer ? Une taxe sur les logements vacants doit-elle être mise en place, alors qu'un rapport estime à 30 000 le nombre de logements vacants ou considérés comme indignes, par exemple en Martinique ?
M. Thierry Durnerin. - Madame la sénatrice, la crise sanitaire a certainement provoqué une augmentation du coût des matériaux, mais la fédération des EPL a identifié depuis longtemps l'existence de normes nationales et européennes - mais l'Europe est parfois un alibi facile - qui rendent obligatoire le recours à des matériaux qui ne sont pas disponibles à proximité dans les outre-mer et qu'il faut importer à des coûts considérables. Des matériaux souvent mieux adaptés aux besoins à satisfaire sont pourtant disponibles et moins onéreux dans les territoires d'outre-mer et les territoires limitrophes. C'est un sujet d'actualité de notre point de vue et aucune réponse satisfaisante n'y a jamais été apportée.
M. Philippe Clemandot, responsable du département Immobilier et Développement de la Fédération des entreprises publiques locales (EPL). - Sur les problématiques de foncier, le FRAFU n'est effectivement sans doute pas suffisamment utilisé. D'autres outils pourront l'être en outre-mer, telles que les Opérations de revalorisation du territoire (ORT) ou les opérations de restauration immobilière (ORI), qui pourraient résoudre les opérations de RHI dans les quartiers difficiles.
Les bailleurs souhaitent à éviter la vacance des logements car elle engendre des pertes financières. Mais l'offre produite est souvent refusée dans le cadre des commissions d'attribution de logements et d'examen de l'occupation des logements (CALEOL). Une mutualisation est donc souhaitable entre les bailleurs. Le taux de rotation dans les LLTS est faible en raison d'une demande plus importante que l'offre. Il faut donc en effet en construire davantage. Mais le pourcentage des LLTS reste faible dans les opérations réalisées, car les bailleurs ont intérêt à équilibrer économiquement leurs opérations pour préserver une bonne gestion. Les LLTS demandent davantage de fonds propres pour équilibrer les opérations.
Mme Caroline Acosta, chargée de mission Ingénierie territoriale et outre-mer pour la fédération des EPL. - Notre fédération travaille en étroite collaboration avec les agences des 50 pas géométriques en Martinique et en Guadeloupe, de même que les SEM immobilières et d'aménagement. Nous sommes également partenaires des activités en lien avec les prémices du PLOM 2. Nous n'avons donc pas à nous prononcer sur leurs modalités de fonctionnement, mais il serait intéressant de se pencher sur leur avenir, particulièrement dans le cadre du PLOM.
J'ai récemment effectué une tournée de l'ensemble de nos EPL dans les Caraïbes, à Saint-Martin, en Martinique et en Guadeloupe, pour terminer en Guyane. Nous avons créé une fédération régionale des EPL de la Caraïbe pour porter l'économie mixte locale et nous faire remonter l'information, d'un point de vue politique de la part des élus administrateurs de nos EPL, et d'un point de vue professionnel de la part de nos directeurs.
Notre objectif est également d'organiser pour la fin de cette année une conférence des EPL d'outre-mer. À Saint-Martin, J'ai rencontré la SEMSAMAR, et dans le cadre de cette conférence, des visites de terrain seront organisées sur les sujets de l'immobilier et de l'aménagement. Nous avançons sur la problématique de la reconstruction - conséquence de l'ouragan Irma en septembre 2017 - et de la mise en place de « safety rooms » dans les logements pour prévenir les tempêtes futures. Autant d'éléments d'information qu'il sera important de porter à la connaissance de l'ensemble des membres de notre fédération. Il en est de même pour les normes parasismiques.
Les entreprises qui sortent difficilement de la crise ont besoin d'un accompagnement et de l'aide de la commande publique. Nos sociétés accompagnent les actions de l'État sur les territoires ultramarins dans le cadre des programmes « action coeur de ville » et « petites villes de demain » mais aussi via le PLOM en étant, avec nous, signataires localement. Une partie ingénierie technique et financière peut également être mise à disposition en amont par les EPL pour les collectivités locales des territoires ultra-marins. C'est leur point fort tant en métropole qu'en outre-mer.
Mme Micheline Jacques, rapporteure. - En Guadeloupe, le conseil départemental et la caisse d'allocations familiales (CAF) sont co-financeurs des LLTS. Quels organismes pourraient également les accompagner pour construire davantage de logements très sociaux alors que le besoin est immense dans les territoires d'outre-mer ?
Nous avons également constaté lors de nos auditions le manque d'accompagnement de certains élus locaux ultra-marins dans leurs projets d'ingénierie, et même d'aménagement du territoire plus globalement, comme à Saint-Laurent-du Maroni en Guyane. La fédération des EPL peut-elle aider à la mise en place de Plan local d'urbanisme (PLU) dans ces collectivités ?
Mme Vivette Lopez, présidente. - Les collectivités locales ne sont pas toujours associées à la politique du logement. Une plus forte territorialisation est-elle possible ? Comment améliorer le pilotage et la coordination des acteurs locaux ? Quel cadre, communal, intercommunal ou départemental, convient le mieux ?
M. Thierry Durnerin. - Je ne vois pas d'outils garantissant davantage aux élus d'être à la manoeuvre qu'une EPL dans laquelle les collectivités locales sont les actionnaires de référence, et où elles sont obligatoirement représentées dans la gouvernance par des élus locaux eux-mêmes sans possibilité de remplacement par un ancien élu, un cadre territorial, aussi brillant soit-il ou une personnalité locale. La réponse des entreprises publiques locales est la plus pertinente en matière de décision, de conception stratégique, de mise en oeuvre et d'impulsion. De plus, il a été réaffirmé dans la proposition de loi du sénateur Hervé Marseille, adoptée à l'unanimité par le Parlement en 2019, que des collectivités locales de différentes strates avaient la possibilité d'être actionnaires de la même SEM dans la mesure où chacune d'entre elles détient au moins une des compétences figurant à l'objet social de cette société. Lorsqu'une stratégie a été définie, les SEM et les SPL sont de très bons outils de coopération et de mutualisation public-public pour les collectivités territoriales, quelle que soit leur taille. Par exemple, à La Réunion, nous observons une rationalisation du tissu des SEM parce qu'elles sont un bon outil de mutualisation.
Il revient enfin aux élus de s'investir dans le fonctionnement d'une SEM. La simple création n'est pas une fin en soi. Ainsi, la fédération a développé une action d'accompagnement permanente des élus présidents ou administrateurs d'EPL. La fédération est également un réseau d'élus. Lorsqu'ils souhaitent échanger, mutualiser, défricher de nouveaux sujets, nous leur offrons des espaces dédiés.
M. Philippe Clemandot. - Certaines communes ne sont en effet pas en mesure de se doter de PLU. La mutualisation peut être une réponse de même que le fait de pouvoir s'appuyer des compétences techniques. La coopération intercommunale est la meilleure réponse à apporter.
Il est vrai que le PLOM 1 a été très insuffisant sur le sujet des LLTS. Les premiers résultats du PLOM 2 sont plus encourageants. Huit SEM outre-mer sont maintenant adossées à des investisseurs institutionnels comme CDC Habitat ou Action logement immobilier. Cela a généré des recapitalisations assez fortes qui permettront l'apport de fonds propres sur certaines opérations qui n'existaient pas précédemment. L'offre en LLTS pourra se développer même si elle ne pourra pas répondre à toute la demande, alors que 80 % des populations ultra-marines sont éligibles au logement social. Pour conclure, le crédit d'impôt présente plus de facilités que la défiscalisation précédemment.
M. Guillaume Chevrollier. - Les délais de réalisation des EPL sont-ils les mêmes que les opérateurs privés qui interviennent en outre-mer ? Existe-t-il une coopération et une complémentarité entre EPL et promoteurs privés, particulièrement dans des situations où il faut faire face à des obligations de reconstruction, comme ce fut le cas à Saint-Martin. Il semble que la reconstruction a été plus rapide sur l'île voisine de Saint-Barthélemy.
M. Philippe Clemandot. - Le recours à des modes d'intervention moins traditionnels comme la vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) ou la conception-réalisation peut être parfois une solution. Mais la réactivité des entreprises du BTP est primordiale. Sur les délais de construction, il n'existe pas de solution idéale. Il faut pouvoir contractualiser et réaliser rapidement. Certaines lourdeurs administratives sont encore corrélées au métier de maître d'ouvrage, même si certains dispositifs permettent d'aller plus vite.
Mme Micheline Jacques, rapporteure. - Certaines petites communes d'outre-mer ne sont pas en mesure d'offrir un parc de logements sociaux suffisants, en raison d'un problème de foncier, et peuvent être sanctionnés pour ne pas avoir atteint les quotas établis par la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU). D'autres collectivités font face à des besoins en logement social mais également intermédiaire avec l'obligation de construire des infrastructures scolaires et des logements pour les professeurs. La loi SRU devrait-elle s'adapter à la situation spécifique des territoires ultra-marins ?
M. Thierry Durnerin. - Des initiatives peuvent en effet être prises en ce sens alors que le Sénat va être très prochainement saisi par un projet de loi qui souhaite privilégier la différenciation.
M. Stéphane Artano. - Je n'ai pas de question supplémentaire. Je connais bien la fédération des ELP que j'ai sollicitée dans le cadre de mes activités professionnelles sur des questions juridiques lors de la mise en oeuvre des Sociétés publiques locales (SPL) qui sont des outils de portage d'investissement et d'activité dans la politique en faveur du logement. Je connais l'implication de la fédération sur ces sujets en outre-mer et sa veille législative sur l'évolution des dispositifs, et je suis satisfait qu'elle soit associée aux réflexions menées par le Gouvernement sur les 2 PLOM. Il est important que les habitants d'outre-mer puissent bénéficier de structures comme les EPL en matière de logement social.
Mme Vivette Lopez, présidente. - Merci, Monsieur le président, Monsieur le directeur général, Madame Acosta et Monsieur Clemandot. Avant de lever la séance, je souhaite vous informer qu'une réunion exceptionnelle se tiendra le 1er juin, à 16 heures, salle Médicis. Le ministre calédonien en charge du logement, M. Vaimu'a Muliava, qui devait être auditionné au mois de mars par notre délégation, est actuellement à Paris en raison des réunions menées par le ministre Sébastien Lecornu sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie. M. Muliava rencontrera le 1er juin M. Gérard Larcher, président du Sénat, et souhaite rencontrer les membres de notre délégation sur le thème du logement. Il pourra exposer la politique calédonienne, notamment sur l'adaptation des normes et la promotion d'un habitat océanien dans toute la zone Pacifique.