- Mardi 18 mai 2021
- Proposition de loi tendant à revoir les conditions d'application de l'article 122-1 du code pénal sur la responsabilité pénale des auteurs de crimes et délits et proposition de loi relative aux causes de l'irresponsabilité pénale et aux conditions de l'expertise en matière pénale - Examen du rapport pour avis
- Projet de loi relatif à la gestion de la sortie de crise sanitaire - Communication
- Mercredi 19 mai 2021
- Proposition de loi tendant à protéger les mineurs des usages dangereux du protoxyde d'azote (deuxième lecture) - Procédure de législation en commission - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi visant à lutter contre l'indépendance fictive en permettant des requalifications en salarié par action de groupe et en contrôlant la place de l'algorithme dans les relations contractuelles - Examen du rapport et du texte de commission
- Proposition de loi visant à sécuriser les droits à protection sociale des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs - Examen du rapport et du texte de commission
- Proposition de loi visant à améliorer l'accès à certaines professions des personnes atteintes de maladies chroniques - Examen du rapport et du texte de commission
Mardi 18 mai 2021
- Présidence de Mme Catherine Deroche, présidente -
La réunion est ouverte à 13 h 30.
Proposition de loi tendant à revoir les conditions d'application de l'article 122-1 du code pénal sur la responsabilité pénale des auteurs de crimes et délits et proposition de loi relative aux causes de l'irresponsabilité pénale et aux conditions de l'expertise en matière pénale - Examen du rapport pour avis
Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous examinons le rapport pour avis de Jean Sol sur deux propositions de loi relatives à l'irresponsabilité pénale et aux conditions de l'expertise en matière pénale.
M. Jean Sol, rapporteur pour avis. - Au mois de mars, notre commission a adopté, conjointement avec la commission des lois, un rapport sur l'expertise psychiatrique et psychologique. Ce rapport et les vingt préconisations formulées avec Jean-Yves Roux étaient le fruit de plus d'un an de travail sur la mission peu connue des experts psychiatres ou psychologues, entre justice et santé.
J'avais alors insisté sur les conditions de réalisation des expertises et les modalités d'exercice des experts, en soulignant un manque criant de moyens.
La proposition de loi relative aux causes de l'irresponsabilité pénale et aux conditions de réalisation de l'expertise en matière pénale, reprend les recommandations d'ordre législatif de ce rapport.
Elle sera discutée mardi 25 mai prochain en séance publique, conjointement avec la proposition de loi tendant à revoir les conditions d'application de l'article 122-1 du code pénal sur la responsabilité pénale des auteurs de crimes et délits, déposée en 2020, par notre collègue Nathalie Goulet, également rapporteur pour la commission des lois.
Ces deux propositions de loi ont également été pensées en réaction à certaines affaires tragiques, et je pense ici à l'assassinat de Sarah Halimi et à l'émotion que cet acte antisémite a suscitée dans tout notre pays. La décision de la Cour de cassation sur ce drame a nourri les auditions que nous avons menées avec ma collègue.
La proposition de loi dont je suis l'auteur comporte neuf articles relatifs à l'expertise pénale. Cinq concernent l'expertise présentencielle et visent à concentrer l'expertise sur les seules causes d'irresponsabilité ou d'atténuation de la responsabilité pénale (article 2) ; prévoir un délai maximal de deux mois après l'incarcération pour la réalisation de la première expertise, mesure qui était demandée par de nombreuses personnes que nous avons auditionnées (article 3) ; préciser l'exclusion de l'expertise psychiatrique de l'examen clinique de garde à vue (article 4) ; mettre le dossier médical à disposition de l'expert (article 5) ; mieux encadrer la possibilité pour les parties de solliciter une contre-expertise (article 6).
En matière post-sentencielle, trois articles prévoient la communication systématique par le juge d'application des peines des résultats des expertises aux experts chargés de l'examen des détenus et aux conseillers des services pénitentiaires d'insertion et de probation (article 7) ; une meilleure répartition des missions entre l'équipe chargée de l'évaluation pluridisciplinaire de dangerosité et l'expert post-sentenciel (article 8) ; la possibilité pour l'expert psychiatre post-sentenciel d'assurer les fonctions de médecin coordonnateur du détenu lors de sa sortie d'incarcération (article 9).
Le dernier article, article 10, prévoit lui une déclaration d'intérêts obligatoire pour les experts.
Sur ces articles, je vous propose trois amendements, élaborés en lien avec la commission des lois. Le premier, à l'article 4, préserve l'obligation légale d'expertise psychiatrique dans le cas des infractions sexuelles. Le second vise à prévoir à l'article 5 une transmission obligatoire du dossier médical sans passer par le juge. Le dernier, à l'article 10, renforce les obligations déontologiques en inscrivant un devoir de réserve sur les affaires en cours.
Enfin, l'article unique de la proposition de loi de Mme Goulet et l'article 1er de la proposition de loi dont je suis l'auteur visaient à modifier l'article 122-1 du code pénal, selon des modalités différentes.
L'article 122-1 du code pénal pose le principe d'irresponsabilité pénale en cas d'abolition du discernement au moment des faits en raison d'un trouble psychique ou neuropsychique. Il prévoit en outre le cas d'une altération du discernement.
Mme Goulet souhaitait lever l'application des dispositions de cet article en cas de faute de l'auteur. Je souhaitais, pour ma part, inscrire que l'abolition du discernement ne pouvait être issue que d'un état pathologique ou d'une exposition contrainte aux effets d'une substance psychoactive. J'insiste sur le mot « contrainte ».
La commission des lois jugera de la formule la plus opportune à retenir ou de la pertinence d'une autre solution juridique. Je considère que ce débat doit avoir lieu.
Cependant, je tiens également, en tant que rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, à souligner deux principes fondamentaux en matière de justice, concernant l'état de la personne jugée. Car c'est bien de l'état de la personne, mental en l'occurrence, dont nous parlons.
Le principe d'irresponsabilité pénale doit être regardé comme un principe fondamental de notre droit pénal et s'inscrit dans la tradition humaniste de notre pays et le principe selon lequel « on ne juge pas les fous ».
Enfin, je rappelle que le droit à un procès équitable est un droit garanti par la Convention européenne des droits de l'homme et que nous devons toujours avoir à l'esprit que ne doivent être amenées à comparaître et à être jugées que des personnes en capacité de l'être au regard de leur état médical.
Voici, en quelques mots, l'éclairage que je souhaitais apporter devant notre commission. Je vous propose en conséquence d'adopter les trois amendements présentés aux articles 4, 5 et 10.
Mme Brigitte Micouleau. - Le 14 avril 1998 à Montrabé, en Haute-Garonne, un homme est entré dans un salon de coiffure et a assassiné la coiffeuse et son apprentie. Cet individu a été déclaré pénalement irresponsable. Depuis, le père de la victime, M. Christian Stawoski, se bat pour modifier l'article 122-1. L'avez-vous auditionné ? Pensez-vous que cet article sera modifié ?
M. Martin Lévrier. - Vous avez dit que vous souhaitiez, pour votre part, « inscrire que l'abolition du discernement ne pouvait être issue que d'un état pathologique ou d'une exposition contrainte aux effets d'une substance psychoactive », et, également, qu'il ne fallait pas juger les fous. Faut-il comprendre que l'abus de substances psychoactives ne rend pas fou ?
M. Jean Sol, rapporteur pour avis. - Nous avons bien auditionné M. Christian Stawoski. La question de savoir s'il faut ou non modifier l'article 122.1 est, en effet, au coeur du débat. Les magistrats que nous avons auditionnés ne sont pas favorables à une évolution de sa rédaction. La commission des lois se prononcera.
M. Alain Milon. - Les juges ont-ils la possibilité de juger l'acte sans juger l'acteur, ou bien se prononcent-ils d'abord sur la responsabilité de l'acteur ? Dans ce cas, si l'acteur est déclaré irresponsable, l'acte est-il jugé ?
Mme Laurence Rossignol. - Le Gouvernement déposera sans doute un projet de loi sur ce sujet, mais il ne semble pas encore prêt. Il est choquant qu'un acte antisémite avéré, comme l'assassinat de Sarah Halimi, puisse se conclure par le constat d'une irresponsabilité pénale de son auteur. Un consommateur de substances psychoactives ne pourrait dès lors plus être déclaré responsable au titre de l'article 122-1 du code pénal.
Toutefois, en santé publique, on considère que les alcooliques et les toxicomanes sont avant tout des malades. Si je comprends bien votre réflexion, un consommateur régulier de substances psychoactives qui développerait, de ce fait, une psychose cannabique serait responsable de la survenue de cette psychose, car il aurait consommé délibérément ces substances. Comment concilier cette position avec les préoccupations de santé publique ? Quid des personnes qui ont développé une addiction aux opioïdes ? Les toxicomanes sont-ils responsables de ce qu'ils consomment ?
Je crois enfin que nous devrions nous interroger sur les conditions de sortie de l'internement psychiatrique des personnes qui ont été déclarées pénalement irresponsables. Il y a là un angle mort. Dispose-t-on de statistiques sur le temps qu'elles passent en hôpital psychiatrique ? Comment leur sortie s'effectue-t-elle ? Selon quelles modalités ?
M. Jean Sol, rapporteur pour avis. - Monsieur Lévrier, ma proposition, à l'article 1er, visait à distinguer l'exposition volontaire de l'exposition contrainte aux substances psychoactives et de l'état pathologique. Il s'agit ainsi de modifier l'article 122-1 du code pénal, mais les magistrats semblent considérer que la modification de sa rédaction ne changerait guère les choses. Je n'en suis pas totalement convaincu.
Monsieur Milon, la réforme de 2008 a ouvert une nouvelle possibilité dans le cadre de la déclaration d'irresponsabilité : dans certains cas, la chambre de l'instruction statue au cours d'une audience publique et contradictoire. La justice peut reconnaître qu'il existe des charges suffisantes d'avoir commis les faits reprochés à l'encontre de la personne reconnue pénalement irresponsable. Il s'agit d'une reconnaissance des faits commis en l'absence d'une condamnation pénale. Des mesures de sûreté peuvent aussi être décidées.
Nous avons demandé au garde des sceaux des statistiques sur les internements psychiatriques, mais nous ne les avons pas encore reçues.
Je partage votre analyse sur les conduites addictives et la difficulté d'apprécier si les personnes sont, ou non, dans un état pathologique. Avec Mme Goulet, nous avons abordé, dans nos auditions, la question des circonstances aggravantes, avec l'idée de les préciser et de les intégrer dans le texte.
Mme Laurence Rossignol. - Mme Goulet prépare des amendements. Il est difficile d'identifier les causes des maladies mentales. Un malade qui cesse de prendre son traitement psychiatrique verra-t-il sa responsabilité engagée ?
Mme Catherine Deroche, présidente. - Ces questions sont fort complexes. Il n'est pas toujours aisé de faire la distinction entre ce qui relève d'addictions, de pathologies, etc. Nous ne devons pas légiférer en nous fondant uniquement sur l'affaire Halimi si l'on veut que notre travail soit durable.
Mme Goulet proposera un amendement en commission des lois pour rédiger ainsi l'article unique de la proposition de loi tendant à revoir les conditions d'application de l'article 122-1 du code pénal sur la responsabilité pénale des auteurs de crimes et délits : « Lorsque le juge d'instruction, au moment du règlement de son information, estime que l'abolition temporaire du discernement de la personne mise en examen résulte, au moins partiellement, de son fait fautif, il renvoie devant la juridiction de jugement compétente qui statuera sur l'application de l'article 122-1 du code pénal et éventuellement sur la culpabilité. » C'est un compromis entre ce que souhaitaient les magistrats et l'idée des auteurs de la proposition de loi. Le garde des sceaux avait annoncé une loi, mais on ne sait pas où il en est.
Mme Catherine Procaccia. - Merci à notre rapporteur pour sa clarté, la psychiatrie est un sujet complexe. Vous avez fait part des réserves des juges face à toute modification. En tant que parlementaire, j'ai le sentiment que les juges sont toujours réticents à ce que l'on empiète sur leur pouvoir. Mais si la loi est mal interprétée, c'est qu'elle est mal faite ! Dans l'affaire Halimi, la Cour de cassation a opéré un revirement de jurisprudence spectaculaire. Je comprends que les juges souhaitent conserver leur liberté, mais cela ne doit pas empêcher le législateur d'intervenir !
M. Alain Duffourg. - L'article 122-1 du code pénal est ancien, et il est bon de le maintenir. En revanche, le renvoi devant une juridiction de jugement lorsque le juge d'instruction estime que l'abolition temporaire du discernement de la personne résulte, au moins partiellement, de son fait fautif me semble une bonne mesure. Nous ne devons pas nous focaliser sur l'affaire Halimi. Les juges de la Cour de cassation ont jugé le droit, pas les faits. Évitons donc les amalgames, même si la presse s'est saisie de l'affaire.
M. Jean Sol, rapporteur pour avis. - Il faut rappeler la chronologie : notre mission d'information sur l'expertise psychiatrique et psychologique en matière pénale a commencé ses travaux il y a plus d'un an. Arrivés à son terme, nous avons déposé cette proposition de loi, car la question de l'abolition et de l'altération du discernement nous semblait centrale. Il faut aussi se mettre à la place des victimes.
Nous voulons aussi revoir les conditions matérielles dans lesquelles les experts psychiatres travaillent : faible rémunération, effectifs peu nombreux - à peine 350 inscrits auprès de la cour d'appel -, et ils ont du mal à réaliser toutes les expertises demandées, d'autant plus que les juges demandent souvent plusieurs expertises. Notre travail n'avait initialement aucun lien avec l'affaire Halimi, mais la parution de notre rapport a été concomitante avec l'arrêt de la Cour de cassation.
M. Bernard Jomier. - Je ne suis pas convaincu de la nécessité de changer la loi. Le dernier cas qui a posé un problème remonte à l'époque où M. Sarkozy était encore Président de la République. Une loi qui n'occasionne des situations insatisfaisantes que tous les dix ans n'est pas une si mauvaise loi que cela ! Ne ravivons pas non plus un conflit entre le pouvoir législatif et « l'autorité » - et non le pouvoir ! - judiciaire. Cette question a été réglée dans la Constitution de 1958. Le sujet de l'irresponsabilité pénale est complexe. Les facteurs qui entrent en jeu sont nombreux et la loi ne peut tout prévoir. Même si l'affaire Halimi est atroce, ne dévaluons pas la loi pour en faire un outil de communication à la suite de faits divers.
M. Jean Sol, rapporteur pour avis. - On compte 20 000 affaires classées sans suite, avec des personnes plus ou moins suivies sur le plan médical. Il y a là un vrai enjeu et nous devons trouver des solutions.
M. Bernard Jomier. - Voilà une vraie question !
Mme Catherine Deroche, présidente. - En effet !
EXAMEN DES ARTICLES
M. Jean Sol, rapporteur pour avis. - La nécessité de concentrer l'objet de l'expertise psychiatrique lors de la garde à vue compte tenu de l'état de la personne et des circonstances d'un tel examen était l'une des recommandations portées dans le rapport d'information sur l'expertise psychiatrique et psychologique en matière pénale, que j'ai rédigé avec Jean-Yves Roux au nom des commissions des affaires sociales et des lois.
Une exception semble devoir être faite pour les infractions sexuelles, l'examen psychiatrique étant obligatoirement prévu aux termes de l'article 706-47-1 du code de procédure pénale, celle-ci pouvant être diligentée dès le stade de l'enquête. L'amendement COM-2 vise à intégrer ce cas.
L'amendement COM-2 est adopté.
M. Jean Sol, rapporteur pour avis. - Souhaitant accroître l'information disponible à l'expert mandaté en vue d'évaluer l'état d'une personne, cet article prévoyait d'intégrer le dossier médical aux scellés. La transmission par l'intermédiaire du juge d'instruction des dossiers médicaux est source de complexité et fait l'objet d'un encadrement réglementaire destiné à réserver les droits des médecins et des établissements ayant pris en charge un malade et susceptibles d'être mis en cause. L'amendement COM-3 remplace le dispositif par un mécanisme de transmission des documents de médecin à médecin, sans passage par le juge, lequel pourra toujours recourir à la saisie des documents nécessaires à l'instruction selon les formes prévues par le code de procédure pénale. Cela correspond à une demande des médecins et des experts psychiatres, pour qui récupérer les dossiers médicaux s'apparente souvent à un parcours du combattant.
L'amendement COM-3 est adopté
M. Jean Sol, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-4 vise à compléter les obligations déontologiques des experts par un devoir de réserve en prévoyant explicitement qu'aucun expert ne peut s'exprimer sur une affaire en cours. Il s'agit d'éviter les commentaires stériles de toutes natures dans les médias, avant que la justice ne se soit prononcée.
Mme Catherine Deroche, présidente. - Cela pourrait valoir pour d'autres professions !
L'amendement COM-4 est adopté
Projet de loi relatif à la gestion de la sortie de crise sanitaire - Communication
Mme Catherine Deroche, présidente. - Le Gouvernement a déposé le 28 avril 2021 un projet de loi relatif à la gestion de la crise sanitaire. Transmis par l'Assemblée nationale mercredi dernier 12 mai, ce texte a été adopté hier par la commission des lois et sera examiné cet après-midi en séance publique.
Dans ces délais d'examen si contraints, il me semblait difficile de vous proposer une saisine pour avis sur ce texte dont l'objet principal en matière sociale était initialement de prolonger des dispositifs existants relatifs au droit du travail et à l'activité partielle.
Cependant, plusieurs points de vigilance sur le droit du travail et deux sujets nouveaux en matière sanitaire nécessitent une attention particulière de notre commission des affaires sociales.
Aussi, après avoir sensibilisé à ces enjeux le rapporteur de la commission des lois, M. Philippe Bas, j'ai déposé quatre amendements au texte transmis par l'Assemblée nationale. La commission des lois, qui s'est réunie hier après-midi, les a tous intégrés à son texte de commission. Je tenais aujourd'hui, d'une part, à vous informer des enjeux pour notre commission du texte discuté et, d'autre part, à vous présenter les amendements que j'ai déposés.
J'évoquerai tout d'abord le droit du travail. L'article 7 habilite le Gouvernement à prendre jusqu'au 30 septembre 2021 des ordonnances permettant d'adapter et de prolonger non seulement l'activité partielle « classique », mais également l'activité réduite pour le maintien en emploi, dite activité partielle de longue durée (APLD).
Le régime de droit commun de l'activité partielle a été élargi puis adapté par ordonnance tout au long de la crise sanitaire, ce qui était nécessaire compte tenu des incertitudes pesant sur l'évolution de l'épidémie et l'activité économique. En revanche, les dispositions relatives à l'APLD, introduites par amendement au Sénat dans la loi du 17 juin 2020, à l'issue d'une séance mouvementée, n'ont pas nécessité d'adaptations depuis.
La demande d'habilitation, justifiée par une concertation en cours, est formulée de manière très large. Or, il ressort de mon entretien du 7 mai dernier avec Mme Borne que la modification apportée au dispositif d'APLD ne serait que ponctuelle et concernerait la possibilité d'individualiser le dispositif.
En tout état de cause, c'est bien l'activité partielle « classique » qu'il faut continuer à adapter dans les mois à venir en vue de revenir progressivement au droit commun, et non l'APLD, qui deviendra attractive pour les entreprises concernées à partir du moment où les conditions d'indemnisation de l'activité partielle seront devenues moins favorables.
Quant à la question d'une éventuelle prolongation du dispositif d'APLD au-delà du 30 juin 2022, j'estime qu'elle devrait être débattue par le Parlement.
Mon amendement supprime donc l'habilitation à adapter par ordonnance le régime d'APLD, afin d'inviter le Gouvernement à présenter un amendement modifiant directement la loi ou demandant une habilitation circonscrite au strict nécessaire. Le Gouvernement avait pris cet engagement voilà un an, mais il ne l'a pas tenu.
Le Gouvernement demande par ailleurs à être habilité à prolonger par ordonnance les droits à l'assurance chômage des intermittents du spectacle. Les demandeurs d'emploi relevant de ce régime peuvent actuellement bénéficier d'une prolongation de leurs droits jusqu'au 31 août 2021. Le Gouvernement ayant annoncé que cette prolongation serait prévue jusqu'au 31 décembre 2021, j'ai déposé un amendement tendant à supprimer l'habilitation et à inscrire directement cette date dans la loi.
J'en viens aux enjeux sanitaires. L'article 1er prévoit la création du « passe sanitaire ».
Les déplacements « à destination ou en provenance du territoire hexagonal, de la Corse ou de l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution » et l'accès à « certains lieux, établissements ou évènements impliquant de grands rassemblements de personnes pour des activités de loisirs ou des foires ou salons professionnels » pourraient ainsi être subordonnés par le Premier ministre à la présentation d'une des attestations suivantes : le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 ; un justificatif attestant de l'administration d'un vaccin contre la covid-19 ; un document attestant du rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19.
L'accès aux activités de « la vie courante » ne serait pas conditionné à la présentation de tels justificatifs.
L'acceptabilité par la population de ces restrictions d'accès suppose qu'une option soit possible pour toute personne. La vaccination n'étant à ce jour pas ouverte à tous et n'ayant à ce stade pas vocation à être rendue obligatoire, cette préoccupation est à mon sens levée par le fait de présenter le test négatif comme une condition équivalente.
En outre, il convient de rappeler que la vaccination sera à terme ouverte à tous les adultes au moins, et ce sans critère. Elle est par surcroît prise en charge intégralement par l'assurance maladie, tout comme les tests de dépistage. Il n'y a pas de barrière « économique » à la présentation de l'un des justificatifs.
J'en viens maintenant au dispositif en lui-même. Le texte transmis présentait différentes lacunes opérationnelles et souffrait d'insuffisantes garanties de protection des données de santé, que j'ai souhaité combler en collaboration avec Philippe Bas, rapporteur pour la commission des lois.
Nous avons ainsi précisé le contenu et les modalités de mise en oeuvre du passe sanitaire mais aussi renforcé la protection des données à caractère médical qu'il contient.
Concernant le contenu du passe sanitaire, l'amendement que j'ai déposé apportait une précision rédactionnelle sur la notion d'administration d'un vaccin.
En effet, les schémas vaccinaux peuvent varier selon les types de vaccins, les antécédents de contamination de la personne et son immunité. Par ailleurs, les niveaux de protection varient selon que la vaccination est partielle ou complète. Enfin, l'immunité acquise par la vaccination n'est pas immédiate à l'issue de l'injection et la durée permettant de considérer l'immunité comme suffisante peuvent également varier. La notion de « statut vaccinal » me semble à privilégier.
Aussi, il reviendra au Premier ministre, en l'état des données scientifiques connues, de déterminer pour les restrictions faites aux accès ou déplacements quel statut de vaccination particulier est attendu.
Par ailleurs, l'amendement visait à exiger que soient précisés les éléments permettant d'établir l'un des documents exigés. Cela concerne tant le statut vaccinal - types de vaccins, éventuellement nombre de doses et durée depuis la dernière injection - que les tests - types de tests, durée de validité selon les tests - ou la notion de rétablissement - date de l'infection, éventuellement sérologie.
Concernant la protection des données à caractère médical, l'amendement que j'ai déposé visait à renforcer les exigences de protection de la vie privée. En effet, les documents demandés comportent des informations à caractère personnel avec des indications sur l'état de santé passé ou actuel.
Aussi, les établissements ou services qui auront à appliquer les restrictions d'accès ou de circulation, dont les personnels ne sont pas soumis au secret médical, n'ont pas à connaître de la nature du document qui autorise la personne concernée. Par ailleurs, la finalité du passe sanitaire n'est pas de limiter les circulations ou accès selon l'un ou l'autre des états permettant la production de l'un des documents acceptés.
Ainsi, il est prévu qu'une forme simplifiée soit proposée, limitant les informations accessibles au lecteur aux seules données strictement nécessaires au contrôle. À cet égard également, l'amendement visait en outre à affirmer l'interdiction de conservation, qu'elle soit sous forme de stockage numérique ou sous forme de copie papier, des documents présentés lors des contrôles. Il s'agit de prévenir toute constitution formelle ou informelle par les établissements ou sociétés concernés de ce qui relèverait d'un fichier de données de santé.
Enfin, l'amendement adopté garantit que la preuve de satisfaction à l'un des critères prévus peut toujours se faire sous forme électronique ou papier.
Concernant le format électronique, l'amendement donne une base légale à l'application « TousAntiCovid » sur sa fonctionnalité « Carnet » et prévoit que seules des applications reconnues « sûres » pourront porter les documents demandés. La rédaction proposée vise également à mettre cet article en conformité avec les exigences du règlement européen relatif au « certificat vert ».
Enfin, l'article 5 du projet de loi concerne les données de santé et vise à transférer les données contenues dans les systèmes SI-DEP et Contact Covid au système national des données de santé (SNDS).
Alors que l'épidémie de covid-19 est toujours en cours mais que le retour « au droit commun » s'organise progressivement, il apparaît important de garantir un cadre clair et sécurisant de conservation des données mais aussi d'exploitation future de celles-ci dans le cadre de la recherche scientifique. En effet, les données issues de SI-DEP et de Contact Covid présentent un potentiel particulièrement fort pour la recherche médicale et l'évaluation des politiques de santé publique.
Ainsi, afin de conforter juridiquement la définition des données transférées, le code de la santé publique est modifié à son article L. 1461-1 afin d'inscrire au titre des données du SNDS les données issues de la gestion de l'épidémie de covid-19 et traitées par les systèmes prévus par la loi du 11 mai 2020, à savoir SI-DEP et Contact Covid.
Par ailleurs, afin d'éviter des contradictions éventuelles entre différentes dispositions relatives à la durée de conservation des données, il est prévu de modifier les dispositions relatives à la suppression des données de la loi du 11 mai 2020 pour soumettre ces données de manière claire aux conditions du code de la santé publique.
Enfin, au-delà du seul transfert des données au SNDS, il apparaît nécessaire, au moins à ce stade, de sécuriser plus fortement l'accès à ces données particulières et leurs traitements possibles.
Ainsi, l'article L. 1461-3 du code de la santé publique est modifié pour préciser que l'accès et le traitement des données de ces deux fichiers suivent un protocole soumis aux règles spécifiques de la CNIL et du comité éthique. Par ailleurs, une sécurisation supplémentaire est apportée pour les données issues du fichier Contact qui apparaissent particulièrement sensibles : seuls les organismes publics ou chargés d'une mission de service public, listés après avis de la CNIL, peuvent y avoir accès.
Voilà les enjeux que je souhaitais porter à votre connaissance. Certains trouvent que le passe sanitaire ne va pas assez loin, d'autres qu'il est dangereux. Nous avons cherché à trouver le bon équilibre. Je vous proposerai à la rentrée de constituer une mission d'information sur les données de santé, sujet récurrent qui mérite notre réflexion. Il s'agit là encore de trouver le bon équilibre entre les exigences de la recherche et la protection de ces données.
La réunion est close à 14 h 15.
Mercredi 19 mai 2021
- Présidence de M. Philippe Mouiller, vice-président -
La réunion est ouverte à 8 h 30.
Proposition de loi tendant à protéger les mineurs des usages dangereux du protoxyde d'azote (deuxième lecture) - Procédure de législation en commission - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Philippe Mouiller, vice-président. - Notre ordre du jour appelle l'examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi tendant à protéger les mineurs des usages dangereux du protoxyde d'azote.
Je vous rappelle que la Conférence des présidents a décidé que ce texte serait examiné conformément à la procédure de législation en commission (LEC) définie aux articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat. Ces dispositions prévoient notamment que le Gouvernement et l'ensemble des sénateurs peuvent participer à la réunion de notre commission. Je salue la présence de M. Adrien Taquet, secrétaire d'État chargé de l'enfance et des familles.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État auprès du ministre des solidarités et de la santé, chargé de l'enfance et des familles. - Le temps parlementaire étant ce qu'il est, voilà maintenant un an et demi que nous avons échangé pour la première fois sur cette proposition de loi importante pour la protection de nos enfants, qui a été déposée par Valérie Létard que je souhaite remercier pour son travail précieux. Je suis, en tout cas, heureux d'être de nouveau parmi vous pour ce qui devrait être - je le souhaite - la dernière étape d'examen de ce texte. Les dispositions prévues sont utiles et j'espère qu'elles pourront entrer rapidement en vigueur. Lorsque l'on connaît un peu la situation sur le terrain, on sait que c'est une nécessité !
Le protoxyde d'azote, originellement utilisé comme gaz de pressurisation dans les aérosols alimentaires, comme les siphons culinaires à crème Chantilly, ou bien en milieu hospitalier pour ses propriétés anesthésiques ou analgésiques, est trop souvent détourné de son usage originel pour obtenir des effets psychoactifs, en particulier par des publics jeunes, qui sont malheureusement inconscients des risques engendrés par cette consommation. Ces derniers sont pourtant très élevés, pouvant aller jusqu'à des atteintes du système nerveux central et de la moelle épinière, selon l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM).
L'Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) a montré que cette problématique se posait avec acuité dans certains départements, notamment dans le nord de la France. Toutefois le phénomène est très répandu, et vous êtes nombreux en tant que parlementaires à nous signaler des difficultés. C'est ce qui a conduit le Gouvernement à soutenir, dès l'origine, cette initiative bienvenue. Les travaux se sont déroulés en bonne intelligence tant au Sénat qu'à Assemblée nationale, et je tiens encore une fois à remercier Valérie Létard et Olivier Henno, au Sénat, ainsi que Valérie Six et Michèle Peyron à l'Assemblée nationale.
À l'Assemblée nationale, d'importantes discussions ont eu lieu sur l'opportunité d'étendre aux majeurs le nouveau délit d'incitation à consommer du protoxyde d'azote. Cela ne nous a pas semblé utile, car le Gouvernement est avant tout attaché à deux équilibres : le maintien de l'autorisation de consommation de ce produit courant et le contrôle des usages détournés, d'une part, et la protection des mineurs et la responsabilisation des majeurs, d'autre part.
La rédaction a cependant évolué sur certains points. Les volumes de ventes seront plafonnés : la limite sera fixée par un arrêté conjoint des ministres de la santé et de l'économie ; ces limites ne concerneront que les particuliers, non les professionnels. Les députés ont aussi interdit la vente des crackers et autres dispositifs qui n'ont, en réalité, d'autre but que de faciliter un usage détourné du protoxyde d'azote. Ils ont aussi étendu aux policiers municipaux la compétence pour constater les infractions prévues par ce texte.
Ce dispositif législatif permettra, je le crois, de lutter contre ce phénomène dangereux pour de trop nombreux jeunes de notre pays. Le texte a aussi eu le mérite de faire en sorte que l'on parle de ce sujet dans le débat public. Des convergences de vues sont apparues à toutes les étapes de la discussion. L'absence d'amendements ce matin en témoigne, et je m'en félicite. J'espère que ce texte entrera rapidement en vigueur.
Mme Jocelyne Guidez, rapporteure. - La proposition de loi tendant à protéger les mineurs des usages dangereux du protoxyde d'azote, votée à l'unanimité du Sénat en première lecture, a été adoptée par nos collègues députés le 25 mars dernier, à l'unanimité également. Si le texte nous revient, c'est que l'unanimité des députés s'est formée sur une rédaction légèrement différente de la nôtre. Je vous inviterai à joindre notre unanimité à la leur.
Notre rédaction, je le rappelle brièvement, pénalisait l'incitation d'un mineur à faire un usage détourné d'un produit de consommation courante pour en obtenir des effets psychoactifs ; interdisait la vente et la cession de protoxyde d'azote aux mineurs dans tout commerce et lieu public ; rendait obligatoire la mention sur tout contenant de protoxyde d'azote de la dangerosité du produit ; obligeait les fournisseurs d'accès à internet et les hébergeurs à informer leurs utilisateurs des interdictions de vente de certains produits aux mineurs ; et il renforçait enfin la prévention des addictions dans le cadre scolaire.
Nos collègues députés ont d'abord clarifié certaines dispositions, notamment sur l'obligation d'étiquetage, sur la compétence des policiers municipaux, gardes champêtres, agents de surveillance et agents de la Ville de Paris pour la constatation des infractions prévues par le texte, ou encore son application à Wallis-et-Futuna.
Ils ont aussi procédé à des modifications plus substantielles.
D'abord, les députés ont étendu l'interdiction de vente aux majeurs dans les débits de boissons temporaires et les débits de tabac. C'est une mesure utile, car les cartouches destinées aux siphons à chantilly n'ont guère besoin d'être vendues ailleurs que dans les commerces de proximité.
Ensuite, ils ont décidé qu'une quantité maximale sera ouverte à la vente de chaque produit dont la provocation à l'usage détourné est réprimée par ce texte. Elle sera fixée par arrêté conjoint des ministres de l'économie et de la santé, une fois que cette loi, qui constitue, je le rappelle, une restriction aux échanges, aura été notifiée à la Commission européenne et après concertation avec les professionnels.
Enfin, ils ont interdit la vente et la cession de « tout produit spécifiquement destiné à faciliter l'extraction de protoxyde d'azote afin d'en obtenir des effets psychoactifs », ce qui vise notamment les crackers, ces ustensiles utilisés pour libérer le contenu des cartouches de gaz avant inhalation.
En visant en première lecture la protection des seuls mineurs, nous avions le sentiment d'avoir approché la limite de ce que nous pouvions faire pour encadrer la délivrance d'un produit qui reste de consommation courante. Les députés ont réussi à repousser un peu cette limite, afin de protéger aussi les jeunes majeurs : c'est tant mieux, et je crois que nous pouvons nous rallier à ces ajouts opportuns, sur lesquels la rapporteure Valérie Six a travaillé efficacement avec les services de l'État et auxquels elle a eu la courtoisie de m'associer très en amont.
Les députés ont en conséquence modifié l'intitulé de la proposition de loi, qui tend désormais « à prévenir les usages dangereux du protoxyde d'azote ».
J'en termine avec un double regret, qui ne ternit toutefois pas complètement l'heureuse perspective d'adopter définitivement ce texte.
D'une part, les députés ont estimé que la rédaction de l'article 2 bis, relatif à l'obligation d'information des internautes par les intermédiaires numériques, était ambiguë. Jugeant en conséquence incertaine la portée de l'article, ils l'ont supprimé. On peut s'étonner que l'on n'ait su trouver d'autre moyen de sortir de l'ambiguïté que par la suppression, mais je ne vous proposerai pas de réintroduire cette disposition afin de ne pas ralentir l'entrée en vigueur du texte.
D'autre part, Valérie Six a plaidé fortement, avec le soutien de Valérie Létard et le mien, pour étendre aux majeurs le délit de provocation à faire un usage détourné d'un produit de consommation courante pour en obtenir des effets psychoactifs. Le Gouvernement doute manifestement que l'infraction puisse être qualifiée sans difficulté. Cette proposition a donc été repoussée, comme d'autres formulées en séance publique - celle d'interdire la vente de protoxyde d'azote dans les stations-service par exemple - avec la promesse du Gouvernement d'y revenir, le cas échéant, lorsque des éléments permettraient d'étayer une rédaction solide.
Nous pouvons sans doute déplorer ce qui ressemble à de la frilosité, mais nous pouvons aussi bien nous souvenir des mots de Boileau, qui a beaucoup fréquenté le château de Baville situé dans ma commune de Saint-Chéron : « Souvent trop d'abondance appauvrit la matière. » Ce qui est vrai pour l'art poétique l'est d'autant plus en matière législative, sans compter que souvent trop d'abondance ralentit aussi la navette. Or il se trouve qu'elle dure déjà depuis décembre 2019, et que les jeunes, pendant ce temps, n'ont pas cessé de s'intoxiquer. Ce texte fournit une base déjà très solide à la prévention des comportements dangereux des mineurs et des jeunes adultes : je vous invite donc, mes chers collègues, à l'adopter dans la rédaction qui nous est transmise par l'Assemblée nationale.
Mme Brigitte Micouleau. - Cette proposition de loi avait été adoptée à l'unanimité le 11 décembre 2019 par le Sénat. Un an plus tard, le texte revient en deuxième lecture. Que de temps perdu ! En l'absence de législation, les collectivités ont dû réagir. La ville de Toulouse a ainsi pris un arrêté interdisant la détention, l'utilisation et l'abandon de cartouches de protoxyde d'azote sur le domaine public. L'inhalation récréative de gaz se développe chez les jeunes, comme l'inhalation de gaz déodorant ou d'autres produits. Les séquelles sont toujours les mêmes : intoxications, séquelles neurologiques, etc. Il est donc urgent d'agir.
M. Olivier Henno. - Il suffit de se promener dans les rues de nos communes et de regarder les trottoirs le dimanche matin pour constater l'étendue des dégâts. Il était temps d'agir ! Je salue l'équilibre trouvé par le texte, car il est difficile d'interdire un produit de consommation courante très utilisé en cuisine. La proposition de loi vise l'utilisation détournée de son usage, interdit la vente aux mineurs et met l'accent sur la prévention. L'équilibre obtenu est satisfaisant. Il est important que ce texte entre rapidement en vigueur.
M. Bernard Jomier. - Nous avions voté ce texte à l'unanimité en première lecture. Il n'est pas simple d'encadrer la consommation de ce produit, d'autant que, depuis le premier confinement, le trafic des cartouches de protoxyde d'azote a augmenté. Le parquet de Bobigny estime que certains individus en viennent à délaisser les stupéfiants pour se rabattre sur ce trafic plus rémunérateur et moins risqué pénalement. Les délinquants emploient les mêmes méthodes que les dealers, utilisent les réseaux sociaux pour faire la promotion de leurs produits, fixer des rendez-vous, etc. Je regrette, même si cela ne modifiera pas notre vote, que l'article 2 bis relatif à l'obligation d'information des internautes par les intermédiaires numériques ait été repoussé à l'Assemblée nationale.
Comme vous, monsieur le ministre, j'espère que cette loi suffira à endiguer la diffusion de ces substances dangereuses, mais j'en doute, car on sait que, en matière d'addictions, l'approche par produit n'est guère opérante. L'essentiel est donc de prévenir toutes les addictions. Or, le ministre de l'intérieur a tenu des propos à teneur scatologique sur la consommation de stupéfiants : cela n'a aucun intérêt ! L'essentiel est de renforcer notre politique de lutte contre la toxicomanie et la prévention. Sans cela, ce texte n'aura qu'une portée limitée.
M. Daniel Chasseing. - Ce texte est important. Nous le voterons. L'interdiction de vente aux mineurs est justifiée, car la consommation de protoxyde d'azote entraîne des atteintes au système nerveux central. L'interdiction de la vente des crackers permettra aussi, je l'espère, de limiter la consommation, qui se développe sur tout le territoire. L'information sur la dangerosité du produit est aussi renforcée.
Mme Cathy Apourceau-Poly. - Il est urgent d'agir et surtout de consacrer les moyens nécessaires à la prévention des addictions. Les députés ont modifié l'intitulé de la proposition de loi ; plafonné la quantité de protoxyde d'azote pouvant être vendue aux particuliers ; élargi l'interdiction de vente aux majeurs, dans les débits de boissons temporaires et les débits de tabac ; interdit la vente de crackers ; et précisé les obligations d'étiquetage. Ils ont aussi prévu la compétence des policiers municipaux, gardes champêtres, agents de surveillance et agents de la Ville de Paris pour la constatation des infractions définies par le texte. Même si les députés ont supprimé l'article 2 bis, qui avait été introduit par le Sénat afin de renforcer les obligations d'information pesant sur les acteurs numériques, nous voterons ce texte.
Mme Michelle Meunier. - J'aimerais en savoir plus sur la prévention. Quelle sera la place du tissu associatif, de tous les acteurs intervenant autour des enfants et des adolescents ? Comment comptez-vous développer la guidance parentale et accompagner les associations qui oeuvrent au soutien à la parentalité et qui peuvent informer les parents sur les conduites à tenir en cas de problème ?
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Je ne peux que vous rejoindre sur le rôle central de la prévention. Ce texte a eu le mérite de porter cette question dans le débat public et de sensibiliser les parents. Il concilie répression et prévention. Les pouvoirs publics, à l'image de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca), sont conscients du développement des pratiques consistant à détourner des produits de consommation courante de leur usage. La lutte contre ces pratiques fait partie intégrante de leur mission.
En ce qui concerne l'aide à parentalité, la prévention des conduites addictives fait partie de nos réflexions, entretenues par l'actualité récente, pour analyser le phénomène des bandes de mineurs, ou comprendre comment des jeunes de 13 ou 14 ans peuvent en arriver à poignarder un camarade, comme cela s'est passé récemment dans l'Essonne. Nous travaillons en interministériel sur ce sujet avec les ministères de la justice, de l'intérieur ou de la santé. Nous voulons renforcer les associations de terrain. La prévention spécialisée a déjà fait l'objet d'investissements importants ces derniers mois, dans le prolongement des décisions du comité interministériel de la ville. Nous menons enfin une politique d'accompagnement à la parentalité, notamment à la parentalité numérique, car les parents sont souvent démunis face aux nouveaux comportements de leurs enfants sur les réseaux sociaux.
Mme Jocelyne Guidez, rapporteure. - En décembre 2019, le phénomène concernait surtout le Nord. On voyait des cartouches partout sur les trottoirs, sur la chaussée, dans les caniveaux, etc. Depuis, cette pratique s'est étendue sur tout le territoire, jusque dans nos villages.
Je veux rassurer Mme Micouleau et M. Jomier : le texte ne concerne pas que le protoxyde d'azote. D'une part, le délit prévu à l'article 2 porte sur la provocation d'un mineur à faire un usage détourné d'un produit de consommation courante. D'autre part, seront plafonnées les quantités ouvertes à la vente de chaque produit dont la provocation à l'usage détourné est réprimée par ce texte. Sur la nécessité de renforcer la prévention des addictions, nous nous rejoignons tous : l'article 2 ter renforce ainsi la prévention à l'école. Cette loi est donc une solide base, et je ne peux que me féliciter du travail entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
Mme Véronique Guillotin. - Cette proposition de loi est nécessaire, car on constate sur les trottoirs les ravages occasionnés par cette pratique, tant à la campagne que dans les grandes villes. Elle a l'intérêt de comporter des mesures pour lutter contre le détournement d'usage du protoxyde d'azote. Elle contribue à la sensibilisation des parents qui ne sont souvent pas informés de la dangerosité de ce produit s'il est détourné de son usage. Le vote de ce texte sera l'occasion d'intéresser les médias à ce sujet, et j'invite chacun d'entre nous à relayer ce travail auprès de la presse locale.
Je regrette toutefois la suppression de l'article 2 bis. J'espère que ce texte pourra être appliqué dans de bonnes conditions, car on manque de forces de l'ordre sur le terrain. Il serait intéressant de faire une évaluation dans un an. Enfin, la pratique consistant à détourner un produit de consommation de son usage ne concerne pas que le protoxyde d'azote. L'innovation en la matière est sans limites... Nous devons donc mettre l'accent sur la prévention, l'aide à la parentalité, la sensibilisation dans les écoles, etc. Nous voterons cette proposition de loi avec enthousiasme et sans réserve.
EXAMEN DES ARTICLES SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION
Articles 2, 2 ter et 3
Les articles 2, 2 ter et 3 sont successivement adoptés sans modification.
La proposition de loi est adoptée sans modification.
M. Philippe Mouiller, vice-président. - Je rappelle que nous examinerons ce texte en séance publique le mardi 25 mai prochain. En application de l'article 47 quater du Règlement du Sénat, sauf retour à la procédure normale, seuls seront recevables en séance les amendements visant à assurer le respect de la Constitution, opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, avec d'autres textes en cours d'examen ou avec les textes en vigueur ou procéder à la correction d'une erreur matérielle.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
- Présidence de Mme Catherine Deroche -
Proposition de loi visant à lutter contre l'indépendance fictive en permettant des requalifications en salarié par action de groupe et en contrôlant la place de l'algorithme dans les relations contractuelles - Examen du rapport et du texte de commission
M. Jean-Luc Fichet, rapporteur. - Cette proposition de loi a été déposée par notre collègue Olivier Jacquin et plusieurs membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain. Elle vise à mieux protéger les travailleurs des plateformes numériques en mettant à leur disposition des outils destinés à rééquilibrer le rapport de force devant les juridictions lorsqu'ils demandent leur requalification en tant que salarié.
Avant toute chose, il me revient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution. Je considère que ce périmètre comprend des dispositions relatives : à la création d'une procédure d'action de groupe au nom de travailleurs ayant subi des préjudices du fait du recours au statut d'indépendant ; à la présomption d'indépendance ou de salariat réservée par le code du travail à certains travailleurs ; et à la procédure prud'homale.
En revanche, j'estime que ne présenteraient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé, des amendements relatifs : aux procédures d'action de groupe dans toute autre matière ; à la création d'un nouveau statut de travailleur ; à la responsabilité sociale des plateformes numériques de mise en relation ; à la protection sociale applicable aux travailleurs indépendants ayant recours à ces plateformes. De tels amendements seraient donc déclarés irrecevables par notre commission en application de l'article 45 de la Constitution.
J'en viens à mon rapport sur la proposition de loi.
L'apparition et le développement rapide d'entreprises ayant pour objet la mise en relation, par des outils numériques, de consommateurs ou de clients avec une multitude de travailleurs supposément indépendants constituent l'une des évolutions récentes les plus marquantes et les plus inquiétantes du marché du travail.
Cette « ubérisation » est particulièrement visible dans les secteurs des voitures de transport avec chauffeur (VTC) et de la livraison à domicile de denrées ou de repas, mais tend à s'étendre à un nombre croissant d'activités, des serveurs aux avocats. Ce phénomène constitue une remise en question frontale de notre modèle social, en permettant un retour insidieux du tâcheronnage du XIXe siècle, que la construction progressive du droit du travail avait justement cherché à éradiquer.
La dégradation de la situation de l'emploi permet en effet à ces plateformes de disposer d'une main d'oeuvre nombreuse et prête à accepter des conditions de travail indignes, une grande précarité et des rémunérations souvent dérisoires. J'ajoute que, bien souvent, les plateformes exploitent la détresse de migrants en situation irrégulière et prêts à accepter n'importe quelles conditions de travail.
Ces travailleurs sont contraints, pour travailler avec les plateformes, de recourir à un statut d'indépendant que leurs faibles rémunérations ne leur permettent généralement pas d'assumer. Du fait de leur statut, ils ne bénéficient pas des dispositions du code du travail relatives notamment au salaire minimum, au repos, aux congés payés ou encore à l'encadrement de la rupture de la relation de travail. On voit donc bien le recul que constitue cette forme de travail qui consiste à contourner les protections offertes par notre modèle social aux salariés.
En tant qu'indépendants, ces travailleurs bénéficient en outre d'une protection sociale lacunaire. Ainsi, ils ne sont pas couverts au titre de l'assurance chômage, alors que leur activité est par nature intermittente et que les plateformes peuvent unilatéralement y mettre un terme. Ils ne sont pas non plus couverts par la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) alors que leur activité est, dans le cas des livreurs ou des chauffeurs de VTC, particulièrement risquée et qu'un accident peut réduire à néant leur capacité à travailler.
Ils ne bénéficient pas non plus de la généralisation de la couverture maladie complémentaire obligatoirement proposée par les employeurs à leurs salariés depuis la loi de sécurisation de l'emploi de 2013.
Enfin, les travailleurs concernés, généralement jeunes, méconnaissent souvent les enjeux liés à la retraite. Or la cotisation minimale permettant de valider trois trimestres par an au titre de l'assurance vieillesse n'est pas applicable aux micro-entrepreneurs, statut souvent choisi par les livreurs en raison de sa simplicité.
Si le recours au statut d'indépendant, imposé par les plateformes aux travailleurs qu'elles emploient, est problématique, il est également abusif. En effet, les conditions dans lesquelles ces travailleurs exercent leur activité s'apparentent bien souvent en fait à un travail salarié.
Je rappelle que, en l'état actuel du droit, le choix des parties de se placer dans le cadre d'une relation commerciale entre un client et un prestataire ne s'impose pas au juge. Le conseil de prud'hommes, s'il est saisi, peut ainsi requalifier une relation de travail indépendant en contrat de travail salarié s'il constate qu'il existe, dans les faits, une relation de subordination. Cette possibilité existe même lorsque la loi reconnaît une présomption de travail indépendant, comme c'est le cas pour les autoentrepreneurs et les dirigeants d'entreprises unipersonnelles. Le travailleur ainsi requalifié a alors droit au versement de rappels de salaires et à l'indemnisation des préjudices subis, y compris au titre de la rupture abusive de son contrat le cas échéant.
Au cours de la période récente, deux arrêts fondateurs de la Cour de cassation ont affirmé que la situation dans laquelle travaillaient des livreurs de l'ancienne plateforme de livraison Take Eat Easy ou des chauffeurs de VTC de la société Uber devait être regardée comme constitutive d'une indépendance fictive et donc comme une relation de travail salarié.
De nombreuses demandes en ce sens sont en cours d'examen par les conseils de prud'hommes et les cours d'appel. Toutefois, ces procédures sont longues et coûteuses pour des travailleurs en situation de vulnérabilité. En outre, elles sont encore hasardeuses malgré les décisions, qui me semblent pourtant claires, de la Cour de cassation. Plusieurs cours d'appel ont ainsi refusé de requalifier des travailleurs de plateformes au cours des derniers mois sur la base d'analyses au cas par cas.
La situation actuelle est donc porteuse d'une insécurité juridique dont on ne peut pas se satisfaire. La proposition de loi déposée par notre collègue Olivier Jacquin vise à mettre fin aux ambiguïtés qui laissent prospérer cette situation.
Il semble premièrement nécessaire de faciliter l'accès au droit pour les travailleurs faussement indépendants. C'est l'objet de l'article 1er, qui innove en créant une procédure d'action de groupe au bénéfice des travailleurs subissant un préjudice du fait du recours à un statut fictif d'indépendant. Il s'agit de permettre à la multitude des travailleurs placés dans la même situation vis-à-vis des plateformes de faire, ensemble, valoir leurs droits de manière plus efficace.
Je rappelle que l'action de groupe, introduite dans le droit français par la loi Hamon de 2014, vise à renforcer la protection des droits des citoyens en permettant à plusieurs justiciables victimes d'un même préjudice de se regrouper pour agir en justice. Des actions de groupe sont possibles dans le domaine de la consommation, de la santé ou encore en matière de discriminations au travail.
Cette nouvelle action de groupe pourrait être exercée par une organisation syndicale ou par une association intervenant dans le domaine de la défense des travailleurs indépendants. Elle serait introduite devant le tribunal judiciaire, sans doute mieux armé que le conseil de prud'hommes pour traiter des dossiers massifs.
Une fois que le juge aurait reconnu l'existence du préjudice et défini le profil des victimes, tous les travailleurs concernés pourraient se joindre à l'action de groupe et bénéficier d'une indemnisation sans avoir besoin d'entreprendre une longue et coûteuse action individuelle. Le rapport de force entre les travailleurs demandant une requalification et la plateforme serait ainsi rééquilibré.
Il convient par ailleurs de clarifier le droit afin de mettre fin à l'incertitude qui entoure les actions en requalification. Le législateur s'est jusqu'à présent refusé à reconnaître le statut de salarié aux travailleurs des plateformes ou à leur étendre les garanties dont bénéficient les salariés comme il l'a fait pour d'autres catégories de travailleurs atypiques, comme les journalistes, les mannequins ou les VRP.
Au contraire, les dernières évolutions législatives survenues depuis les premiers jalons posés par la loi El Khomri de 2016, telles que la loi d'orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019 ou l'ordonnance du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs de plateformes, ont visé à conforter, sans l'affirmer définitivement, leur statut d'indépendant en se bornant à imposer certaines obligations de financement d'avantages sociaux, de transparence ou de dialogue social aux plateformes.
Dans ce contexte, les auteurs de la proposition de loi proposent de supprimer la présomption d'indépendance qui impose aux travailleurs de prouver l'existence d'un lien de subordination vis-à-vis de la plateforme.
L'article 2 de la proposition de loi tend à abroger les dispositions actuelles prévoyant une présomption de travail indépendant et à leur substituer une présomption de salariat. Cette présomption serait applicable dès lors qu'un travailleur tire plus des deux tiers de son revenu d'activité de l'utilisation d'un algorithme exploité par une plateforme.
Cette présomption ne serait pas irréfragable, mais il appartiendrait à la plateforme de démontrer l'absence de lien de subordination. Il s'agit donc d'inverser la charge de la preuve au bénéfice de la partie qui dispose de moins de moyens, c'est-à-dire du travailleur.
Ce dispositif ne se limite pas aux plateformes de VTC et de livraison, dont on observe déjà les ravages, mais pourrait s'appliquer à toute forme de relation de travail dans laquelle un algorithme intervient.
Enfin, les demandes de requalification étant en règle générale examinées par le conseil de prud'hommes, il convient de donner à cette instance la capacité d'apprécier la réalité des conditions de travail des travailleurs de plateformes. À cette fin, l'article 3 permet au conseil de prud'hommes d'exiger la production des algorithmes utilisés par la plateforme et de se faire assister d'un expert lorsque la protection des droits d'un travailleur est en jeu.
Même s'il ne faut pas se tromper de cible en condamnant les technologies numériques, les algorithmes représentent en effet un enjeu majeur des nouvelles relations de travail. Leur transparence et leur intelligibilité, qui restent un impensé du droit du travail, relèvent de la nécessité dès lors qu'il s'agit de reconnaître les droits d'un travailleur face à une situation déséquilibrée.
Le contournement du droit du travail auquel se livrent les plateformes numériques concerne aujourd'hui certains secteurs bien identifiés, mais le bouleversement du travail auquel nous assistons pourrait bientôt s'étendre et entraîner une profonde remise en cause de notre modèle social. Il est donc urgent de protéger ces travailleurs en faisant progresser, y compris malgré eux, la reconnaissance de leur subordination vis-à-vis des plateformes.
C'est pourquoi je demande à la commission de bien vouloir adopter cette proposition de loi.
Mme Frédérique Puissat. - Notre commission a déjà eu l'occasion de se pencher sur la question des travailleurs des plateformes. L'an dernier, Michel Forissier, Catherine Fournier et moi-même avions rédigé, au nom de la commission, un rapport intitulé « Travailleurs des plateformes : au-delà de la question du statut, quelles protections ? ».
Cette proposition de loi est à charge contre les plateformes ; or celles-ci sont très diverses. Le travail par l'intermédiaire d'une plateforme n'est pas toujours synonyme de précarité ; certains travailleurs indépendants obtiennent des rémunérations importantes. Le déficit de couverture sociale des travailleurs des plateformes est à nuancer : la couverture santé est identique à celle des salariés, quant aux prestations de la branche famille, elles sont décorrélées du statut.
Vous partez du postulat que ces travailleurs ont du mal à se faire entendre par la justice pour obtenir une reconnaissance de leur statut ; mais il est difficile de faire la part entre ceux qui choisissent ce statut et ceux pour qui il est contraint, et les demandes de requalification sont peu nombreuses. De plus, les organisations syndicales sont attentives à la situation de ces travailleurs, alors même qu'elles ont plutôt vocation à défendre des salariés. La justice statue au cas par cas, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation. C'est pertinent, car il est difficile de procéder à des généralisations en la matière.
Notre rapport n'allait pas du tout dans le même sens que cette proposition de loi. Nous voulions d'abord améliorer la protection sociale des travailleurs indépendants, sans pour autant imposer un statut. Nous voulions aussi renforcer la négociation collective - c'est d'ailleurs l'objet de l'ordonnance qui a été présentée en conseil des ministres le 21 avril dernier, relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation.
L'action de groupe pour requalification que vous proposez ne semble pas correspondre aux attentes de tous les travailleurs des plateformes ; MM. Bruno Mettling et Gilbert Cette estimaient d'ailleurs, lors de leur audition, que cette requalification n'était pas forcément une solution.
L'article 2 vise à instaurer une présomption de salariat : « Tout travailleur, dont au moins les deux tiers du revenu professionnel annuel résultent de l'utilisation d'un algorithme exploité directement ou indirectement par une personne, est présumé être lié à cette dernière par un contrat de travail. » C'est une position quelque peu radicale, qui ne correspond sans doute pas aux attentes de tous les travailleurs. La présomption s'appliquerait a posteriori, alors que la plateforme n'a aucun moyen de connaître les autres revenus du travailleur. Cela crée aussi une inégalité de traitement entre travailleurs placés dans des situations similaires, selon les revenus qu'ils ont par ailleurs.
Enfin, s'agissant de l'article 3, il est déjà possible pour le conseil des prud'hommes d'obtenir la production des algorithmes utilisés par la plateforme.
Pour toutes ces raisons, et par cohérence avec le rapport que notre commission a adopté, notre groupe ne votera pas cette proposition de loi.
Mme Cathy Apourceau-Poly. - Les plateformes numériques sont devenues un vrai sujet de société et nous avons déjà eu à examiner plusieurs textes sur ce sujet. M. Savoldelli avait ainsi déposé une proposition de loi relative au statut des travailleurs des plateformes, que nous avons examinée en mai 2020.
Nous sommes favorables à l'inversion de la présomption de non-salariat en une présomption de salariat. Mais la rédaction de l'article 2 soulève des questions. Que signifie un « algorithme exploité directement ou indirectement par une personne » ? Ne manque-t-il pas une définition précise de la notion d'algorithme organisant les relations de travail ?
L'article 1er permet aux travailleurs des plateformes d'exercer une action de groupe pour obtenir une requalification en travailleurs salariés : comment cette action de groupe se déroulera-t-elle ? Ce juge judiciaire se verrait-il accorder les compétences du conseil de prud'hommes pour pouvoir requalifier ?
M. Olivier Henno. - Ce qu'on appelle l'ubérisation est un sujet d'actualité. Il est justifié de s'interroger sur la protection des travailleurs des plateformes numériques, question à laquelle Mme Fournier, Mme Puissat et M. Forissier s'étaient déjà intéressés avec. Toutefois, si l'interrogation est légitime, la réponse qui consiste en une requalification en salariat ne semble pas pertinente, ne serait-ce que parce que celle-ci n'est pas toujours souhaitée par les travailleurs. Mieux vaut continuer à améliorer la protection sociale des travailleurs et renforcer la négociation collective. C'est pourquoi nous ne voterons pas ce texte.
Mme Monique Lubin. - Le groupe socialiste avait organisé un colloque et déjà déposé une proposition de loi sur ce sujet. On entend souvent dire que le sujet est important et mérite réflexion, mais les solutions proposées ne sont jamais les bonnes... Les travailleurs des plateformes seraient volontaires, désireux de liberté et n'auraient pas envie d'un rapport de salariat. C'est vrai pour une partie d'entre eux, mais attention à ce que ce sentiment de liberté ne constitue pas un miroir aux alouettes ! La réalité sera dure lorsqu'ils voudront faire valoir leurs droits à la retraite. Certes, certains choisissent ce statut et s'en sortent très bien, mais nous devons nous intéresser à tous ceux - la majorité - qui subissent, qui sont exploités, à l'image des livreurs de repas, par exemple. Combien de temps allons-nous fermer les yeux sur l'exploitation de ces personnes, de ces jeunes, de ces immigrés, de ces étrangers, parfois en situation irrégulière ? Combien de temps allons-nous continuer à dire que les questions sont bonnes, mais que les réponses ne le sont pas ? Il est temps d'avancer. Pour nous, la meilleure solution est le salariat ; sinon, on risque de revenir au XIXe siècle et au travail à la tâche ! Des gens se levaient le matin et partaient quémander du travail, sans être sûrs d'en trouver, afin de pouvoir manger le soir. Est-ce là ce que nous voulons ? Nous devons agir pour ces nouveaux esclaves du XXIe siècle !
M. Daniel Chasseing. - Notre rapporteur a bien décrit la situation de ces travailleurs des plateformes, qui sont dépourvus d'assurance chômage, de complémentaire santé, de droits à la retraite. Il faut améliorer leurs conditions de travail pour qu'ils ne soient pas exploités, et éviter de revenir au XIXe siècle. D'un autre côté, Mme Puissat a raison de souligner que la situation n'est pas toujours noire, que ces travailleurs ont une couverture santé et que certains travaillent pour des plateformes par choix. J'aurais tendance à rejoindre sa position qui vise à privilégier l'amélioration des protections collectives pour que ces travailleurs soient mieux protégés et ne soient pas exploités.
M. René-Paul Savary. - Monique Lubin a dressé un tableau assez caricatural de la position que nous comptons adopter. Ce n'est pas le jour et la nuit, il faut trouver une position intermédiaire.
La première solution serait d'instituer un statut spécifique : ce n'est ni ce qui est proposé ni ce que nous proposons, car cette solution soulève des difficultés dont nous avons déjà eu l'occasion de débattre.
La deuxième, c'est le dispositif de la proposition de loi, c'est-à-dire le salariat imposé.
La troisième, c'est la proposition de Frédérique Puissat : renforcer la protection sociale de ces travailleurs.
Nous savons comment fonctionnent les indépendants. Les cotisations sont différentes, et les droits sociaux aussi. Là où je rejoins Monique Lubin, c'est que se posera le problème des retraites. Le régime actuel couvre des travailleurs jeunes - les recettes sont supérieures aux dépenses -, mais quand il faudra payer les retraites, il y aura des surprises à la fois pour le régime et pour les travailleurs, qui ne toucheront pas une retraite à la hauteur de leurs espérances.
La proposition brillamment présentée par Frédérique Puissat devrait nous rassembler. Notre volonté est de prendre en compte les difficultés des travailleurs : il faut renforcer leur protection sociale tout en leur permettant de conserver leur indépendance.
M. Jean-Luc Fichet, rapporteur. - Nous sommes tous d'accord pour reconnaître que la protection sociale des travailleurs indépendants est loin d'être ce qu'elle devrait être. Le statut d'indépendant des travailleurs de plateformes est un détournement de l'autoentreprenariat. Dans le contrat qui lie l'indépendant et la plateforme, existe-t-il un lien de subordination ? On peut considérer que c'est le cas puisque la plateforme a toujours la possibilité de désactiver le compte d'un travailleur indépendant qui ne satisfait pas à la demande ou qui ne va pas assez vite... Les plateformes offrent une couverture lacunaire : comment améliorer les choses ? L'ordonnance du 21 avril 2021 apporte quelques améliorations : elle permet d'engager des démarches pour désigner des représentants. Néanmoins, nous ne savons pas encore dans quel cadre s'engageront ces consultations.
Nous ne menons pas une charge contre les plateformes. Elles ont quelques vertus : elles offrent un travail à des personnes éloignées de l'emploi. Mais il ne faut pas oublier que bon nombre de livreurs partenaires sous-louent illégalement le compte d'un autre autoentrepreneur et que, chez les chauffeurs VTC, un grand nombre de personnes sont dans l'illégalité totale et n'ont donc aucune protection.
Monsieur Savary, il faut en effet écarter l'idée de créer un statut intermédiaire qui créerait des difficultés supplémentaires.
Les plateformes vont se développer. Il faut prendre en compte dès maintenant la nouvelle approche du travail qu'elles instituent avant que les choses ne se dégradent davantage. Monique Lubin l'a dit, les plateformes sont issues du système anglo-saxon, dans lequel il faut créer soi-même son travail. Certaines étaient, au départ, très rémunératrices, ce qui a suscité un grand engouement, mais au fur et à mesure de leur développement les conditions d'emploi se sont dégradées. On en arrive aujourd'hui à des situations où les travailleurs indépendants travaillent pour moins que le SMIC et à temps partiel. Cette situation est absolument insupportable. On dit qu'il faut améliorer la couverture sociale, mais nous devons aller plus loin : ces frais doivent rester à la charge de la plateforme, sinon la rémunération de ces travailleurs va encore se dégrader.
Les trois articles proposés sont simples. On voit bien les vertus de l'action de groupe pour des travailleurs qui sont individuellement incapables de défendre leur cause. Cette mesure permettrait d'améliorer le statut social des travailleurs indépendants.
Renverser la charge de la preuve, c'est permettre d'avancer sur le statut sans demander en permanence aux travailleurs de prouver leur subordination.
Enfin, il est évident qu'il faut soulever le problème des algorithmes, ces outils qui vont de plus en plus envahir notre sphère de travail et notre vie personnelle. Il est important que le conseil de prud'hommes puisse consulter l'algorithme et s'adjoindre les compétences d'un expert. L'article 3 prévoit la possibilité pour le conseil de prud'hommes de consulter un expert, qui établira le contenu exact de l'algorithme. Car c'est bien l'algorithme qui définit les modalités d'application du contrat passé entre l'autoentrepreneur et la plateforme, et la sanction de l'attitude du travailleur qui ne va pas assez vite ou n'est pas assez présent. Désactiver un travailleur est un pouvoir de sanction terrible, d'autant qu'en général aucune explication n'est donnée. Pour l'ensemble de ces raisons, il faut envisager d'instituer un statut de salarié pour ces travailleurs indépendants. La solution n'est pas inimaginable : la plateforme Just Eat travaille avec du personnel salarié, et envisage de passer de 2 500 contrats à 5 000 contrats d'ici à la fin de l'année.
Les travailleurs sont jeunes et dynamiques, mais la situation sera dramatique au moment où ils voudront faire valoir leurs droits à la retraite.
Dernier point, la durée moyenne de l'activité des livreurs est inférieure à un an. En effet, les conditions d'exercice du travail sont tellement dures qu'il est difficilement envisageable d'aller au-delà. Cela mérite que l'on s'interroge sur ce type d'emploi.
M. Olivier Jacquin, auteur de la proposition de loi. - Je remercie le rapporteur de son travail, ainsi que Monique Lubin, la cosignataire de cette proposition de loi et de la précédente, dont je salue le plaidoyer.
Madame Puissat, je suis agriculteur, travailleur indépendant : je connais le prix de l'indépendance et la liberté qu'elle procure, mais j'en ai les moyens. Pourquoi suis-je devant vous aujourd'hui ? Je suis un spécialiste des transports à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Dans la loi d'orientation des mobilités figure ce piège qu'est la charte pour les travailleurs des plateformes. Lors des auditions que j'ai organisées, j'ai rencontré des jeunes de l'âge de mes enfants, livreurs du Collectif des livreurs autonomes de Paris (Clap). La Cour de cassation venait de rendre cet arrêt important concernant Take Eat Easy dans lequel elle avait requalifié des livreurs à vélo en salariés. Par provocation, j'ai conseillé à ces jeunes d'engager une procédure en justice pour récupérer 30 000 euros au bout de trois ans, mais ils m'ont répondu qu'ils trouvaient cette échéance trop lointaine, que cela allait coûter cher et qu'ils ne désiraient pas être salariés si c'était pour gagner 1 200 euros par mois et avoir un patron. J'ai évoqué la possibilité de gagner 2 000 euros par mois : ils m'ont dit que je rêvais... Ces jeunes se croient destinés à la précarité, ne croient pas au système des retraites, et vivent au jour le jour en gagnant trois sous.
Voilà pourquoi je suis devant vous : j'ai un sentiment de révolte par rapport au travail qui rend pauvre. Nous pouvons nous retrouver sur la valeur travail. Certains d'entre vous fustigent les fainéants profiteurs, mais on parle là de personnes qui ne peuvent pas vivre de leur travail. Demain, ils seront à la charge de la société sur les budgets sociaux, ils toucheront le RSA quand ils seront cassés et que leur corps ne répondra plus ; après-demain, ils seront des retraités pauvres. Nous sommes en train de dévoyer notre modèle socioéconomique en laissant entrer ce cheval de Troie.
Vous avez raison, toutes les plateformes numériques ne sont pas visées. Celles qui sont particulièrement toxiques mettent en concurrence un maximum de travailleurs pour servir à une heure donnée des clients : l'algorithme presse les rémunérations pour faire varier le nombre de travailleurs à un moment donné. La plateforme Extracadabra propose à la restauration, qui a des difficultés à recruter, des autoentrepreneurs. J'ai rencontré avant le confinement un serveur de café, à qui son patron avait demandé d'être autoentrepreneur : ils y gagnaient tous les deux, l'un payant un peu moins de charges sociales, l'autre ayant une rémunération nette un peu plus importante. Quelques mois après le confinement, le salarié indépendant ne touchait pas d'allocation chômage et n'arrivait plus à joindre les deux bouts : je lui ai envoyé un chèque de 100 euros pour l'aider. Voilà ce qui se passe actuellement.
Avec Monique Lubin et Nadine Grelet-Certenais, nous avions proposé une piste peut-être plus radicale : pour nous, la solution passait par la coopérative d'activité et d'emploi et le salariat. Cathy Apourceau-Poly a rappelé le travail intéressant de son groupe sur le titre VII du code du travail pour offrir des possibilités à ceux qu'il est difficile de subordonner directement.
Madame Puissat, j'ai lu votre rapport, que j'ai trouvé extrêmement intéressant. Une des conclusions était qu'il ne fallait pas créer de nouveau statut entre celui d'indépendant et celui de salarié. Pour M. Frouin, auteur d'un rapport dans lequel il vantait la solution proposée par Monique Lubin et moi-même - les coopératives d'activité et d'emploi -, il y a actuellement une frontière floue entre indépendants et salariés ; un tiers statut mettrait deux frontières floues entre ce nouveau statut à l'anglaise de workers, un sous-statut d'indépendant, et ceux de salarié et d'indépendant. Les trois articles de ma proposition de loi sont inspirés par ce rapport de décembre 2020, qui allait très loin sur le dialogue social et sur la responsabilisation des plateformes vis-à-vis de leurs donneurs d'ordre par le devoir de vigilance.
Le titre de la proposition de loi fait référence à l'arrêt exceptionnel de la Cour de cassation du 4 mars 2020 dans lequel elle constatait l'indépendance fictive des travailleurs. J'ai déposé ce texte le jour anniversaire de cet arrêt, le 4 mars 2021.
L'article 1er porte sur la requalification en action du groupe. Il y a effectivement peu de demandes de requalification : la procédure est trop longue, coûteuse et difficile. Des démarches individuelles pourront être engagées devant les prud'hommes, mais les travailleurs auront la possibilité de se regrouper dans une action de groupe - un seul juge, une seule procédure, un seul avocat pour faciliter les choses. On va me rétorquer qu'une telle mesure risque de condamner tout un secteur, mais je rappelle que la start-up Just Eat envisage d'atteindre les 4 500 livreurs en CDI et qu'elle a montré la viabilité de son modèle dans des pays étrangers.
L'article 2 tend à instituer la présomption de salariat. Il vise à modifier un article du code du travail : « Est présumé travailleur indépendant celui dont les conditions de travail sont définies exclusivement par lui-même ou par le contrat les définissant avec son donneur d'ordre. » Un exemple concret : face à la pénurie de travailleurs hospitaliers, une petite start-up propose des infirmiers hospitaliers autoentrepreneurs. Imaginez ce que cela pourrait entraîner de désordre dans les services hospitaliers ! L'idée est donc de prévoir une présomption de salariat pour les indépendants travaillant principalement sur la base d'un algorithme.
Je proposerai cet été un nouveau texte pour aller plus loin sur la question de la transparence de l'algorithme. L'algorithme est une boîte noire protégée par le secret de fabrication et le droit d'entreprendre. Rappelez-vous le chronotachygraphe, le mouchard des camionneurs, qu'on a fait entrer dans la cabine des camions et des bus il y a plus d'un siècle pour des raisons de sécurité ! Aujourd'hui, nous législateurs, nous devons remettre du droit dans le système, et peut-être prévoir un algorithme public pour vérifier le nombre d'heures de travail, l'absence de prise de risque... Certains algorithmes forcent les livreurs à griller des feux rouges.
Mes chers collègues de la majorité sénatoriale, je suis heureux d'avoir eu une discussion politique avec vous sur ce sujet. Je crois qu'au fond vous partagez mon plaidoyer sur le travail qui rend pauvre. Ce dévoiement du statut d'autoentrepreneur et de la valeur travail est une menace pour notre modèle socioéconomique.
Comme je l'ai fait remarquer à Gérard Longuet, notre seul collègue qui avait voté contre la suppression de l'article 20 dans la loi d'orientation des mobilités, nous n'avons pas de cireurs de chaussures dans notre pays, et pourtant on arrive bien à vivre ! On peut créer de nombreuses activités en baissant le coût du travail : qu'est-ce que cela va nous apporter ? On risque de casser notre modèle social. On ne peut tout accepter au risque de détruire notre société et la valeur travail.
Mme Catherine Deroche, présidente. - Cela me rappelle une affaire élyséenne de cireur de chaussures survenue il y quelques années... (Sourires.)
Mme Catherine Deroche, présidente. - Aucun amendement n'ayant été déposé, je mettrai successivement aux voix les articles du texte.
Articles 1er, 2 et 3
Les articles 1er, 2 et 3 ne sont pas adoptés.
En conséquence, la proposition de loi n'est pas adoptée.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance publique portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.
Proposition de loi visant à sécuriser les droits à protection sociale des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs - Examen du rapport et du texte de commission
M. Martin Lévrier, rapporteur. - Le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI) a inscrit à l'ordre du jour de son espace réservé du 27 mai la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à sécuriser les droits à protection sociale des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs.
Ce texte, déposé par notre collègue députée Annie Vidal, vise à modifier le circuit de recouvrement des cotisations sociales complémentaires dans le champ de l'emploi par un particulier employeur.
Compte tenu de son caractère technique et largement consensuel, je vous proposerai de l'adopter sans modification.
Avant toute chose, il me revient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution : je considère qu'il comprend des dispositions relatives aux modalités de recouvrement des cotisations sociales complémentaires des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs.
En revanche, j'estime que des amendements relatifs au droit de la sécurité sociale et aux garanties de protection sociale complémentaire applicables à ces salariés, aux modalités de fonctionnement des dispositifs simplifiés de déclaration et de recouvrement de cotisations sociales applicables aux particuliers employeurs, au droit encadrant les relations individuelles et collectives de travail des salariés de ce secteur, et aux aides sociales et fiscales destinées à favoriser l'emploi d'un assistant maternel ou d'un salarié à domicile ne présenteraient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé.
De tels amendements seraient donc déclarés irrecevables par notre commission en application de l'article 45 de la Constitution.
Le secteur des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs est marqué par un fort degré d'atomicité - 3,4 millions de particuliers emploient 1,4 million de salariés - et par une grande instabilité des relations professionnelles dans le temps, chaque salarié changeant d'employeur de nombreuses fois au cours de sa carrière au gré des besoins du foyer, des déménagements ou de la scolarisation des enfants.
Le secteur du particulier employeur est aujourd'hui composé de deux branches professionnelles : celle des assistants maternels, dont la convention collective date de 2004, et celle des salariés des particuliers employeurs qui repose sur un accord collectif de 1999.
Pour assurer la protection sociale des salariés, les singularités de ce secteur sans entreprises, composé d'employeurs non professionnels, exigent un mécanisme de déclaration et de paiement des cotisations sociales adapté et allégé.
C'est la raison pour laquelle les Urssaf ont mis en place les services Pajemploi et chèque emploi service universel (CESU), qui assurent pour le compte de l'employeur la déclaration du salarié, l'émission des bulletins de salaire, le calcul et le recouvrement de l'ensemble des cotisations. Le produit de ces prélèvements est ensuite reversé par les Urssaf aux caisses et organismes de protection sociale.
Concernant les cotisations sociales complémentaires de santé et de prévoyance, leur circuit de recouvrement repose actuellement sur la désignation, par les conventions collectives des deux branches, d'un organisme de protection sociale complémentaire, le groupe Ircem, auquel les organismes de recouvrement reversent le produit des cotisations afférentes.
Les cotisations sociales complémentaires de retraite sont, quant à elles, reversées d'office à l'Ircem Retraite, membre de la fédération Agirc-Arrco, qui gère le régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire des salariés du secteur privé.
Dans une décision du 13 juin 2013, le Conseil constitutionnel a estimé que ces clauses de désignation portaient une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle et à la liberté d'entreprendre, dès lors qu'elles privaient les employeurs du libre choix de l'organisme de protection sociale complémentaire de leurs salariés. Depuis, les clauses de désignation ont été remplacées par des clauses de recommandation, qui tendent à suggérer aux employeurs de chaque branche professionnelle un organisme de protection sociale complémentaire, sans pouvoir le leur imposer.
Par conséquent, les assistants maternels et les salariés des particuliers employeurs se trouvent confrontés à un risque de fragmentation de leur protection sociale complémentaire, chacun de leurs employeurs pouvant potentiellement désigner un organisme de prévoyance différent de celui retenu par les autres.
La proposition de loi vise à remédier à ce risque juridique dans le contexte de convergence des deux branches du secteur. En effet, après dix-huit mois de négociation, les partenaires sociaux sont parvenus, le 26 mars dernier, à un accord sur une convention collective commune, qui devrait être effective au 1er janvier 2022.
Conformément aux exigences du Conseil constitutionnel traduites depuis 2014 dans la loi, la nouvelle convention ne désigne aucun organisme de prévoyance en particulier. Elle confie la gestion du régime de protection sociale complémentaire des assurés à l'Association paritaire nationale interbranches (APNI).
Cette association a été créée par les partenaires sociaux en 2018 pour coordonner la mise en oeuvre d'actions sociales, culturelles et de formation professionnelle à destination des salariés des deux branches. À l'avenir, l'APNI pourrait également se voir confier la mutualisation d'autres garanties et droits sociaux des salariés du secteur, par exemple en matière de santé au travail.
Dans le cadre de la future branche unifiée, l'APNI désignera donc l'organisme de protection sociale complémentaire des assistants maternels et salariés du particulier employeur à l'issue d'une procédure d'appel d'offres respectueuse du droit de la concurrence.
Afin de permettre la mise en oeuvre de ce nouveau circuit de recouvrement, la proposition de loi confie à l'APNI le soin de recueillir le produit des cotisations sociales complémentaires collectées en son nom par les organismes de recouvrement. L'APNI pourra ensuite les reverser à l'organisme de prévoyance qu'elle aura désigné.
L'article unique modifie ainsi le code de la sécurité sociale : pour unifier explicitement dans la loi le recouvrement des cotisations des assistants maternels et des salariés du particulier employeur, déjà identique en pratique ; pour désigner l'APNI comme destinataire des cotisations sociales complémentaires recouvrées par les Urssaf ; et pour intégrer ce nouveau circuit aux dispositifs Pajemploi et CESU afin qu'ils demeurent le guichet unique des employeurs.
En adhérant de façon obligatoire à ces dispositifs, les particuliers employeurs délègueront à l'APNI la charge du recouvrement des cotisations sociales complémentaires de santé et de prévoyance. Si une forme de mutualisation demeurera, celle-ci sera par conséquent strictement nécessaire et proportionnée à la singularité du secteur.
La proposition de loi prévoit l'entrée en vigueur de ces dispositions au 1er janvier 2022, date à laquelle la convention collective unifiée doit entrer en vigueur.
Dans la perspective de la convergence de ces deux branches professionnelles si semblables, l'adoption de ce texte est indispensable : pour sécuriser les droits sociaux des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs au sein de la future branche professionnelle unifiée ; pour conserver un circuit de recouvrement des cotisations sociales complémentaires le plus adapté possible à l'exigence de simplicité liée à l'atomicité et à la précarité des acteurs du secteur ; et pour garantir le respect des prescriptions constitutionnelles et du droit de la concurrence.
C'est pourquoi je propose à la commission d'adopter cette proposition de loi sans modification.
Mme Élisabeth Doineau. - Je félicite notre rapporteur qui a apporté des explications simples sur un sujet technique.
Le texte poursuit deux objectifs.
D'abord, lutter contre la sédimentation des textes, une fâcheuse habitude française. Dans les deux secteurs de travail qui nous intéressent, nous avions un peu atteint le niveau maximum, et les textes se contredisaient parfois.
Ensuite, faire suite à un long processus de dialogue social, puisque l'ensemble des partenaires sociaux se sont réunis pendant plus d'un an. Certains auraient voulu régler d'autres problèmes au travers de cette proposition de loi mais elle traite bien du thème qui est défini dans le titre.
Le groupe Union Centriste votera ce texte de simplification et de sécurisation.
M. Philippe Mouiller. - Le groupe Les Républicains votera cette proposition de loi conforme pour qu'elle puisse être opérationnelle le plus rapidement possible.
Nous avons rencontré les associations de salariés et d'employeurs, notamment la Fédération des particuliers employeurs de France (Fepem). Il y a urgence à agir.
Je m'interroge sur la méthode. Le Gouvernement avait annoncé sa volonté de rapprocher les branches professionnelles, ce qui entraîne souvent des effets collatéraux. Les droits ne se superposent pas toujours et il existe des incertitudes sur les règles applicables... Je suis étonné que l'on soit obligé de recourir à une proposition de loi pour mettre en oeuvre le dispositif envisagé.
Mme Michelle Meunier. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain votera cette proposition de loi. Cette proposition de loi est un outil indispensable et permet d'évoquer les nombreux sujets qui concernent les professions des assistants maternels et des salariés du domicile.
Mme Laurence Cohen. - Je veux à mon tour remercier Martin Lévrier pour son travail et son rapport. Les organisations syndicales et patronales se sont accordées sur la gestion de la collecte dans un souci de simplification. Je suis moi aussi étonnée qu'il ait fallu passer par une proposition de loi : le rapporteur pourra peut-être nous en dire davantage sur ce point.
Nous évoquerons dans l'hémicycle la situation particulière des salariés du travail à domicile, qui jouent un rôle extrêmement important dans la vie quotidienne de nos concitoyens. Nous devons interpeller le Gouvernement sur les niveaux de salaire des personnes qui travaillent dans le secteur de l'aide à domicile et la précarité à laquelle elles sont soumises. Je rappelle que 17 % des aides à domicile vivent sous le seuil de pauvreté, que les temps partiels sont extrêmement importants et que la majorité de ces travailleurs sont des femmes. Une amélioration du statut, une augmentation des salaires et, surtout, une meilleure reconnaissance des qualifications sont nécessaires.
M. René-Paul Savary. - Monsieur le rapporteur, cette proposition de loi fait suite à la décision du Conseil constitutionnel sur l'absence de choix pour les employeurs de leur organisme de protection sociale complémentaire. La réponse est d'ajouter une association intermédiaire qui fera un appel d'offres : cela complexifie le système, et je ne vois pas en quoi elle permet aux employeurs d'avoir davantage de choix.
M. Daniel Chasseing. - Je voudrais également féliciter Martin Lévrier. Je suis tout à fait favorable à cette proposition de loi qui vise à sécuriser les droits des assistants maternels et des salariés à domicile. Ce n'est pas l'objet de ce texte, mais il faudrait que ces salariés - souvent des femmes - voient leurs salaires augmentés et bénéficient d'une formation afin d'avoir des perspectives de carrière.
M. Alain Milon. - Cette proposition de loi est extrêmement intéressante et utile. Philippe Mouiller a indiqué que notre groupe votera cette proposition : je la voterai donc !
Je voudrais faire remarquer au rapporteur que nous allons voter cette proposition de loi alors que nous sommes les groupes d'opposition nationale au Gouvernement. De temps en temps, nous présentons nous aussi des propositions de loi intéressantes : il serait bon que, de la même façon, le groupe de la majorité présidentielle les prenne en considération et ne les rejette pas systématiquement, comme c'est le cas actuellement.
S'agissant des assistants maternels et des aides à domicile, des promesses avaient été faites dans le cadre de la crise de la covid-19 pour améliorer la situation de ces personnes, en particulier les assistants associatifs. En revanche, les assistants des entreprises privées ne voient toujours rien venir. Des propositions ont-elles été faites par le Gouvernement à ce sujet ?
Mme Catherine Deroche, présidente. - Ce point a été évoqué lors de l'audition de Brigitte Bourguignon. La réponse a été de dire que le privé, c'est le privé !
M. Martin Lévrier, rapporteur. - Je vous remercie de vos commentaires et de vos votes. Pour toutes les personnes concernées, ce texte constitue une avancée.
Je voudrais insister sur un point essentiel qui est clairement apparu lors des auditions : il s'agit de la très grande qualité du dialogue social dans ces branches. Fallait-il un véhicule législatif pour régler ces problèmes ? N'était-il pas préférable de laisser les partenaires sociaux discuter entre eux et trouver des solutions de convergence intelligentes et intéressantes ? L'APNI existait déjà ; elle va se voir confier de nouvelles missions. J'ai admiré la capacité des partenaires sociaux à travailler ensemble, à montrer parfois leurs différences, mais toujours avec la volonté de parvenir à un consensus.
L'ajout de l'APNI permet de mettre en place un circuit dérogatoire au droit commun pour le recouvrement, et c'est sur ce point que l'intervention du législateur est nécessaire. L'idée est de sécuriser la situation de personnes concernées et de « rentrer dans les clous » du droit à la concurrence. L'APNI aura a priori délégation de l'ensemble des particuliers employeurs ; à elle ensuite de faire un appel d'offres dans le respect des réglementations. Il semblerait que l'APNI souhaite garder l'Ircem, un organisme qui fonctionne très bien. Le caractère dérogatoire permet de répondre à la demande du Conseil constitutionnel.
Monsieur le président Milon, je ne suis pas le Gouvernement ! Je suis très attentif à la problématique des entreprises qui embauchent des aides à domicile : elles ne font pas partie de l'accord, qui concerne les salariés du particulier employeur. J'obtiens les mêmes réponses que vous, et je ne peux pas me mettre à la place du Gouvernement.
Mme Catherine Deroche, présidente. - À l'impossible nul n'est tenu !
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté sans modification.
Proposition de loi visant à améliorer l'accès à certaines professions des personnes atteintes de maladies chroniques - Examen du rapport et du texte de commission
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - La proposition de loi que nous examinons porte sur l'accès à certaines professions des personnes atteintes de maladies chroniques. Elle a été transmise au Sénat en janvier 2020 et mise à l'ordre du jour à l'initiative du groupe du Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants auquel j'appartiens.
Je voudrais donner quelques éléments de contexte qui ont conduit les associations, notamment la Fédération française des diabétiques, à s'engager pour ce texte déposé par notre collègue députée Agnès Firmin Le Bodo.
De nombreuses restrictions sont encore constatées dans l'accès à certains emplois du fait de l'état de santé. Cela est vrai dans certains secteurs d'activité, comme les transports avec des conditions particulières d'aptitude. C'est aussi le cas dans certains emplois publics, comme la police nationale, et particulièrement vrai dans les armées.
Ces restrictions ne sont pas toujours proportionnées et justifiées, et les associations se battent pour que l'accès à ces emplois soit plus ouvert, en tenant compte de l'état réel de la personne et des traitements possibles pour compenser les éventuelles conséquences des pathologies chroniques. Je pense, par exemple, aux pompes à insuline de nouvelle génération qui permettent d'anticiper les crises d'hypoglycémie, et donc d'éviter des malaises.
De nombreux contentieux ont été relevés dans l'accès à des concours ou à des emplois. La jurisprudence est claire sur la nécessité de proportionner les restrictions aux strictes nécessités.
Les associations en conviennent, il y a de nombreux cas où des conditions particulières de santé sont légitimement requises et justifiées par les fonctions exercées. Elles regrettent cependant que certains référentiels classent de manière générale les pathologies : à ce titre, le référentiel SIGYCOP des armées est souvent mentionné.
La question est bien de veiller à la cohérence de la réglementation et à l'appréciation de la capacité de la personne à répondre aux exigences fixées.
Un récent rapport du Conseil économique, social et environnemental (CESE) estime que 25 % de la population active sera atteinte d'une maladie chronique à l'horizon 2025. L'inclusion des personnes atteintes de maladies chroniques est donc une question importante.
Le sujet n'est pas épuisé par la seule jurisprudence : le Défenseur des droits fait l'objet de nombreuses saisines sur la base de discriminations en raison de l'état de santé.
Certains problèmes relèvent sans doute aussi d'un manque de volonté de l'État, les textes sur ce sujet étant essentiellement réglementaires. La proposition de loi a été déposée en première intention pour débattre de ce sujet et contraindre le Gouvernement à agir, alors qu'une mission de l'inspection générale des affaires sociales était annoncée il y a deux ans...
Si le texte a une portée symbolique qu'il ne faut pas négliger, j'ai surtout souhaité, en tant que rapporteur, renforcer sa portée normative et l'impact qu'il pourrait avoir. Il s'agit de faire avancer le droit là où cela est possible et de forcer les employeurs publics et privés à se poser régulièrement la question de la pertinence et de la justification des restrictions éventuelles.
J'en viens aux articles de la proposition de loi.
L'article 1er tend à créer un comité d'évaluation des textes réglementant l'accès à certaines professions. Si cet article n'est pas du niveau législatif, j'estime que ce comité pourra produire un travail utile de recensement des textes applicables et évaluer leur pertinence au regard des fonctions exercées et traitements possibles.
L'article 2 est le coeur de la proposition de loi.
Le I prévoit un principe de non-discrimination repris du code du travail, appliqué aux maladies chroniques. Cela ne me paraît pas être la plus opportune des rédactions, le code du travail prévoyant déjà une non-discrimination en raison de l'état de santé. Surtout, le champ de ce principe n'étant pas bien défini, je redoute que la portée en soit faible.
Immédiatement après, le I bis autorise les restrictions prises en vertu de dispositions législatives et réglementaires liées aux fonctions visées. Il faut cependant signaler qu'est mentionnée la notion de « traitements possibles ».
Ce I et ce I bis entreraient en vigueur dans les deux ans après la promulgation de la loi quand le III du même article prévoit une révision dans les deux ans des restrictions admises... dans deux ans.
Force est de constater que la conjugaison des I et I bis donne un schéma peu opérant qui, selon moi, s'en tient au droit existant. Je doute des effets juridiques qui seraient susceptibles d'être produits par un tel dispositif.
Cet article pose différents problèmes qui conduisent, à mon sens, à devoir le réécrire.
L'article 3 prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement au bout d'un an sur les progrès réalisés par le comité. Ce format ne semble pas pertinent.
L'article 4 prévoit une campagne d'information sur le diabète et l'inclusion sur le marché du travail des personnes diabétiques.
À titre personnel, j'aurais souhaité que cette proposition de loi puisse être votée conforme pour être appliquée rapidement. Force est de constater que les incohérences dans la rédaction venant de l'Assemblée nationale nous semblent devoir être corrigées. Nous veillerons néanmoins à ce que la deuxième lecture à l'Assemblée nationale puisse intervenir rapidement.
Mme Catherine Deroche, présidente. - Au-delà de la portée symbolique de ce texte qui est attendu par les associations - beaucoup d'entre vous ont reçu la Fédération française des diabétiques ou ce jeune garçon diabétique qui mène une campagne très active -, nous devons nous assurer que la proposition de loi tienne la route et qu'elle soit opérante sur le plan législatif. Je remercie le rapporteur de son travail.
Mme Colette Mélot. - Est-il possible aujourd'hui en France pour une jeune femme diabétique de réaliser ses rêves et de devenir championne du monde de karaté et gardienne de la paix ? Championne oui, gardienne de la paix non ! C'est le cas d'Alizée Agier qui a réussi des concours, mais a été déclaré inapte.
Quatre millions de personnes sont aujourd'hui traitées pour un diabète en France, soit 5 % de la population. Parmi elles, beaucoup se voient refuser l'accès à certaines professions et aux écoles associées : hôtesse de l'air, conducteur de train, marin, contrôleur SNCF, militaire, pilote de ligne, etc.
Ces discriminations viennent d'une réglementation obsolète, totalement déconnectée des progrès thérapeutiques et des conditions actuelles de travail. En effet, si par le passé, la gestion au quotidien de la maladie a pu justifier les mesures de précaution pour certains corps de métier, les innovations technologiques et les évolutions thérapeutiques permettent aujourd'hui à la personne diabétique de tenir la plupart des emplois.
Il s'agit non pas de prendre des risques ou de mettre des personnes en danger, mais d'ouvrir toutes ces professions, sous certaines conditions, comme l'ont déjà fait d'autres pays. Il est possible d'être pilote de ligne et diabétique au Canada ; au Royaume-Uni, depuis 2012, les pilotes qualifiés et les aiguilleurs du ciel atteints de diabète et traités avec de l'insuline et d'autres médicaments peuvent effectuer toutes les tâches d'exploitation, y compris les vols d'avions commerciaux. Aux États-Unis, une personne diabétique de type 1 ou 2 sous insuline peut être pompier à condition de respecter un certain nombre de critères médicaux.
J'ai reçu un jeune diabétique qui ne ménage pas ses efforts pour faire évoluer la loi en sensibilisant les parlementaires et le grand public. Il a rencontré plusieurs de nos collègues pour les inciter à faire inscrire cette proposition de loi à l'ordre du jour du Sénat. Ce texte, qui a été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 30 janvier 2020, vise à améliorer l'accès à certaines professions des personnes atteintes de maladies chroniques.
Mon groupe Les Indépendants - République et Territoires votera cette proposition de loi, à laquelle il est bon, comme l'a proposé le rapporteur, d'apporter des améliorations. Le Sénat doit veiller à ce que le texte soit plus rigoureux et plus acceptable.
M. Bernard Jomier. - Je remercie Xavier Iacovelli pour son rapport sur cette proposition de loi qui reprend une thématique trop ancienne. Le décalage entre l'évolution des connaissances et des techniques de soin et de prise en charge d'un certain nombre de pathologies chroniques et l'accès à certaines professions n'est plus acceptable aujourd'hui, Cette proposition de loi, qui vient de l'une de nos collègues d'Agir ensemble, a été cosignée à l'Assemblée nationale par des députés de nombreux groupes : Les Républicains, le MoDem, l'UDI, Agir ensemble, Libertés et Territoires et le groupe socialiste. Un large consensus entoure cette question. L'ancienne ministre de la santé Marisol Touraine avait souligné en janvier 2017 que les textes relatifs aux conditions d'aptitude ne correspondaient ni à la réalité médicale ni à celle des soins. Elle avait formulé le souhait que ces textes évoluent et que soient complètement revues les conditions d'aptitude d'un certain nombre de métiers.
Le rapporteur a rappelé que le gouvernement actuel, lors de l'examen du projet de loi de transformation de la fonction publique en 2019, avait pris l'engagement de faire évoluer le fameux SIGYCOP, qui rappelle des souvenirs à ceux qui ont fait leur service national. Ce sigle est un profil médical comprenant les membres supérieurs, les membres inférieurs, l'état général, les yeux, le sens chromatique, les oreilles et l'audition, et le fameux « P » si recherché par ceux qui ne souhaitaient pas effectuer leur service : le psychisme. Il fallait être P3 pour être dispensé, ce qui n'a pas été mon cas ! (Sourires.)
Ces engagements n'ont pour le moment pas été mis en oeuvre. Aucune mission d'inspection n'a été lancée et le référentiel d'aptitude n'est toujours pas modifié. L'évolution du SIGYCOP pourrait changer radicalement la donne. Les personnes diabétiques se voient affecter un coefficient pour le critère « G » qui, de fait, les rend inaptes. Mais la règle pourrait être modifiée sans passer par la voie législative. Cela permettrait l'accès des personnes diabétiques à un certain nombre de métiers. Il y un défaut de volonté tout à fait regrettable. Il est bon de rappeler que cette question concerne de nombreuses personnes : plus de 3 millions de personnes sont traitées en France pour un diabète, soit 4 à 5 % de la population du pays.
Par ailleurs, de nombreuses règles d'accès à certaines professions découlent non pas du droit national, mais du droit européen. C'est le cas des métiers de l'aviation civile, des gens de mer ou de la sécurité ferroviaire.
S'agissant des mesures concrètes figurant dans le texte qui nous est proposé, je souscris à l'avis général du rapporteur, y compris sur l'article 1er qui crée un comité. Dans l'expertise scientifique, notre pays dispose déjà d'instances dont c'est le rôle comme le Haut Conseil de la santé publique ou la Haute Autorité de santé. Il serait peut-être bon d'actualiser les référentiels en la matière, afin que nous puissions ensuite décider de procéder par voie législative ou réglementaire pour régler cette question. Si un vote conforme nous permettait d'avancer de façon satisfaisante sur la question, nous pourrions nous y rallier. Mais j'en doute pour les raisons que je viens d'exposer. C'est pourquoi nous proposerons en séance des amendements sur ce texte bienvenu.
M. Philippe Mouiller. - Comme M. Jomier, nous nous sommes demandé s'il était nécessaire de porter cette proposition de loi ou s'il était préférable de laisser le Gouvernement continuer à traiter cette question de manière réglementaire. Pour autant, une fois le texte sur la table, nous l'avons examiné attentivement. Celui-ci suscite plusieurs interrogations, à commencer par l'existence de ce nouveau comité d'évaluation. Nous comprenons les motivations qui le sous-tendent, mais est-il judicieux de créer une nouvelle structure et d'aggraver encore ce mal français qui consiste à mettre en place un comité ad hoc sur chaque problématique ?
Je salue la réécriture par voie d'amendement des articles 1er et 2 sur l'initiative du rapporteur. Ces précisions étaient importantes. Quant à l'article 4 qui vise à insister sur la nécessité de mieux communiquer sur les enjeux du diabète, a-t-il vraiment sa place dans cette proposition de loi ? C'est la raison pour laquelle nous serons plus réticents sur cet article.
Mme Élisabeth Doineau. - Je remercie le rapporteur des auditions qu'il a organisées et de son travail. Nous accueillons tous dans nos permanences des personnes traumatisées par le regard ancien et discriminant de la société sur les maladies chroniques.
Mme Mélot a évoqué des rêves brisés : cela concerne autant la vie professionnelle que la vie familiale et personnelle. Il est grand temps de changer les mentalités, car cette situation peut concerner chacun d'entre nous à un moment donné de sa vie. La création d'un comité n'est pas forcément la panacée. Dans certains cas, comme en matière de parité, les mesures coercitives sont la seule solution. Il faudrait procéder à des évaluations régulières en la matière, au moins pour égaler nos voisins européens. Je suis d'accord avec les propositions du rapporteur concernant la rédaction du texte, et nul doute que les membres du groupe Union Centriste partageront mes propos.
Mme Laurence Cohen. - À mon tour de remercier Xavier Iacovelli pour son rapport dont je partage la philosophie. Des discriminations perdurent, la réglementation est effectivement obsolète et totalement déconnectée des progrès thérapeutiques et des conditions de travail actuelles. La création de structures supplémentaires est un mal bien français comme nous l'a montré la pandémie, mais les personnes qui souffrent de ces maladies chroniques paient déjà un tribut extrêmement lourd, avec un reste à charge qu'elles doivent malheureusement supporter. Il est urgent de réviser la réglementation afin que les malades accèdent aux mêmes droits que leurs concitoyens. Si cela doit passer par l'adoption d'une proposition de loi, alors elle est la bienvenue. Nous la voterons, sous réserve des améliorations qui résulteront de nos travaux.
Mme Nadia Sollogoub. - Je remercie également le rapporteur de ses travaux et des auditions qu'il a menées. Mes propos s'inscriront dans le prolongement des interventions précédentes : nous avons reçu des jeunes, en particulier Hakaroa Vallée, qui nous a fait part de ses difficultés. Dans une société où l'on injecte tant de moyens pour que notre jeunesse ne s'interdise pas la réussite et ne connaisse pas le décrochage scolaire, on ne peut pas en laisser une partie devant un mur infranchissable pour un motif médical, qui doit être étudié au cas par cas. Comme l'a dit Élisabeth Doineau, les membres du groupe Union Centriste seront au rendez-vous, sous les réserves exprimées par le rapporteur. Notre présence est essentielle pour montrer à tous les lobbyistes qui se sont mobilisés avec passion et ne manqueront pas de suivre nos débats que leur message a été entendu.
M. Alain Milon. - M. Jomier a raison, l'évolution considérable des soins permet aujourd'hui à des patients d'accéder à certaines professions qui leur étaient interdites, ce qui nécessite évidemment la modernisation des textes à l'instar du droit à l'oubli qui a fini par être retenu. Au demeurant, je suis quelque peu étonné que le débat ait porté exclusivement sur le diabète. Je sais le lobbying assez considérable qui a été effectué par une personne atteinte de diabète, mais faisons attention à ne pas aller trop loin dans les textes, au risque de faire naître un contentieux contre les décisions du nouveau comité. Quid des autres maladies chroniques, en particulier l'épilepsie ?
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - Monsieur Milon, si l'on parle beaucoup du diabète aujourd'hui, c'est non seulement en raison du lobbying positif qu'a réalisé Hakaroa Vallée du haut de ses 16 ans, mais aussi parce que la lutte contre les discriminations à l'encontre des diabétiques constituait la genèse de la proposition de loi. L'objet de ce texte a ensuite été élargi à l'Assemblée nationale par des amendements du rapporteur afin que le dispositif porte sur l'ensemble des maladies chroniques, ce qui a permis de dégager un consensus.
La notion de « maladie chronique » nous paraît inadéquate et mérite à tout le moins une précision. Nous nous y emploierons par voie d'amendement. S'agissant des comités, la tendance est à leur suppression plutôt qu'à leur création. En l'occurrence, l'Assemblée nationale avait créé ce comité, en ne le limitant pas dans le temps. Nous proposons de limiter son existence à trois ans, d'en exclure les parlementaires, déjà accaparés par leurs nombreuses tâches, et d'instaurer une composition paritaire.
J'en viens à la comparaison avec les autres pays. Madame Doineau, la France a toujours été le fer de lance de la lutte contre les discriminations et un exemple à suivre. Force est de constater que, sur la question de l'inclusion des personnes atteintes de maladies chroniques, y compris les diabétiques, nous sommes en retard par rapport aux autres et devons corriger le tir. Ce dispositif est aussi un moyen de contraindre le Gouvernement à agir, contrairement à tous les gouvernements précédents. Marisol Touraine avait donné des pistes, mais elles n'ont jamais été concrétisées. À cet égard, l'ordonnance de 2020 oblige la fonction publique à définir dans un délai de deux ans les corps d'emplois et fonctions à risque pour lesquels l'accès pourra être soumis à la satisfaction de conditions de santé particulières. J'ai été très choqué que la police nationale exclue par principe tous les diabétiques, sans que soit prise en compte la compensation du handicap du fait des progrès de la science et l'existence des capteurs et des pompes automatiques. En réalité, un diabétique vit sans difficultés 75 % du temps. Il était important de préciser tous ces points.
Avant de passer à la présentation des amendements, il m'appartient de proposer à la commission une définition du périmètre de ce texte en application de l'article 45 de la Constitution en matière d'irrecevabilités.
Je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi inclue des dispositions relatives aux principes de non-discrimination en raison de l'état de santé, aux conditions d'accès au marché du travail pour les personnes présentant des conditions de santé particulières, aux critères d'aptitudes requis pour l'accès aux emplois publics civils et militaires.
En revanche, je vous propose d'estimer que ne présenteraient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé, des amendements relatifs aux obligations d'emploi de travailleurs handicapés des entreprises ou des administrations, à la reconnaissance et à la prise en charge par l'assurance maladie de maladies chroniques, et aux compétences générales des médecins du travail, médecins de prévention ou médecins agréés.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - J'en viens à la présentation des amendements que j'ai déposés et que je vous propose d'adopter sur ce texte. Aucun autre amendement n'a été déposé au stade de la commission.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à limiter la durée d'existence du comité, afin de garantir un travail efficace jusqu'à l'évaluation des révisions des textes, sans en faire un comité pérenne. Je vous propose une durée de trois ans qui me semble cohérente avec les missions de ce comité et avec le reste de la proposition de loi.
M. René-Paul Savary. - Il faut garder à l'esprit que ce comité va évaluer les textes, mais non définir les professions désormais ouvertes aux personnes atteintes de maladies chroniques. Je remercie le rapporteur de proposer un délai, ce qui obligera à parvenir à des résultats, mais trois ans, cela me paraît trop long. Attention aux espoirs déçus ! Des précisions s'imposent sur ce délai.
M. Bernard Jomier. - Ce n'est pas seulement une question de délai. Le comité tel qu'il est prévu est chargé de recenser l'existant et de formuler des propositions d'évolution sur l'actualisation des textes législatifs et réglementaires nationaux et européens. Il pourrait s'agir d'un travail conjoint, s'apparentant à la réunion préalable à une commission mixte paritaire, entre les députés, les sénateurs et les experts, mais le texte est trop confus sur les missions, la composition et le délai d'existence du comité. S'il est bon de cadrer le délai, encore faut-il mettre en adéquation les données actuelles et les caractéristiques des professions concernées, ce qui relève d'organismes déjà existants. Nous proposerons donc en séance d'amender l'article 1er. Les amendements du rapporteur sont bienvenus, mais dans ce cas, cela devient un comité scientifique, et il faut le dire clairement !
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. -Je ne suis pas opposé par principe au fait de préciser les missions, même si je pense que le débat aurait pu avoir lieu sur ce point au stade de la commission. Pourquoi un délai de trois ans ? Parce qu'il faut un à deux ans pour le recensement et les propositions, et encore une année pour établir un bilan. En substituant la mission de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) qui n'a jamais eu lieu et en y associant les représentants de malades et de médecins, on peut donner un champ d'action à ce comité.
L'amendement COM-1 est adopté.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - Les amendements COM-2 et COM-3 apportent des précisions rédactionnelles sur les missions du comité et sa composition, notamment la parité.
Les amendements COM-2 et COM-3 sont adoptés.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - L'amendement COM-4 concerne la présence de parlementaires dans ce comité. Suivant la doctrine du Sénat en matière d'organismes extraparlementaires (OEP) et l'intention régulièrement affirmée de limiter la présence de parlementaires dans ces OEP, je vous propose de supprimer la participation des parlementaires.
L'amendement COM-4 est adopté.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - L'amendement COM-5 prévoit la remise d'un rapport régulier sur l'avancée des travaux du comité. Il vise en outre à satisfaire plus efficacement l'intention de l'article 3, que je vous proposerai de supprimer.
M. René-Paul Savary. - On déplace juste le mécanisme.
Mme Catherine Deroche, présidente. - Ce n'est pas la même chose de prévoir l'élaboration d'un rapport par le comité ou de le demander au Gouvernement.
M. René-Paul Savary. - Nous l'expliquerons à nos concitoyens...
L'amendement COM-5 est adopté.
M. Alain Milon. - À partir du moment où vous mettez en place un comité consultatif, il se réunira régulièrement et établira des procès-verbaux de ses réunions : charge à nous de les lire, d'autant que nous les recevrons. Un rapport supplémentaire me semble inutile.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - Parfois, le Gouvernement garde les rapports et les procès-verbaux pour lui, sans qu'il soit obligé de nous les transmettre. Ce dispositif est un moyen de s'assurer que le Parlement en disposera.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - Je vous propose d'adopter une nouvelle rédaction de cet article. L'amendement COM-6 prévoit de remplacer le nouveau principe de non-discrimination, insuffisamment opérant et immédiatement suivi d'une dérogation, par un nouveau dispositif. Je vous propose de retenir notamment la notion de conditions de santé particulières requises, au lieu de viser les maladies chroniques, qui sont juridiquement insuffisamment définies. La Défenseure des droits, que j'ai saisie de ce texte, partageait cette réserve sur la terminologie, en étant également réticente à l'idée de laisser penser que les personnes atteintes de maladies chroniques devaient relever d'une loi spécifique.
Ainsi, je vous propose de mieux encadrer les restrictions éventuellement admises en rappelant le principe de proportionnalité consacré par la jurisprudence. La rédaction retenue permet d'insister sur le fait que les conditions de santé particulières exigées doivent être justifiées par la santé et la sécurité de la personne ou des tiers. Il s'agit d'apprécier les fonctions accessibles et les sujétions éventuellement liées aux postes.
Je vous propose en outre d'inscrire la prise en compte des traitements possibles et les moyens de compensation du handicap dans l'appréciation réalisée de l'état de la personne. Enfin, à une grande révision d'ici à deux ans je préfère un principe d'actualisations régulières selon l'évolution de la science et des réalités opérationnelles des emplois.
Cette nouvelle rédaction me semble de nature à satisfaire l'intention de ce texte tout en rendant cet article opérationnel et juridiquement plus sûr.
M. René-Paul Savary. - Ne faudrait-il pas modifier l'intitulé du texte ? En effet, la liste des maladies chroniques reconnues en tant qu'affections de longue durée (ALD) est figée, et l'épilepsie n'en fait pas forcément partie.
M. Bernard Jomier. - Cela dépend des formes.
M. René-Paul Savary. - Certaines pathologies qui ne sont pas considérées comme des ALD méritent néanmoins d'être prises en compte.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - C'est exactement ce que nous faisons en ne retenant pas la notion de « maladies chroniques » à l'article 2.
M. René-Paul Savary. - En conséquence, il faut changer le titre de la loi.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - Nous pourrions le faire en séance.
Mme Catherine Deroche, présidente. - Votre remarque est judicieuse, monsieur Savary.
L'amendement COM-6 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - Cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur les « progrès réalisés » par le comité dans un délai d'un an. Je considère qu'un rapport d'activité du comité est plus opérationnel, comme prévu à l'article 1er. Surtout, je connais la position constante du Sénat et de notre commission à l'égard des demandes de rapport. Je vous propose, au travers de l'amendement COM-7, de supprimer cet article.
L'amendement COM-7 est adopté.
L'article 3 est supprimé.
M. Philippe Mouiller. - En cohérence avec mon intervention précédente, nous sommes défavorables à cet article, considérant qu'une campagne de communication n'a pas sa place dans une proposition de loi.
Mme Catherine Deroche, présidente. - La campagne par ailleurs est exclusivement axée sur les personnes souffrant de diabète.
M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - J'ai bien entendu que vous souhaitiez la suppression de cet article, madame la présidente. À titre personnel, j'ai souhaité le maintenir pour contraindre le Gouvernement à mener cette campagne de communication et à s'engager sur la non-discrimination à l'emploi.
Mme Catherine Deroche, présidente. - Le rapporteur a souhaité que le débat sur cet article ait lieu en commission, mais les campagnes de communication ne relèvent pas du domaine législatif.
M. René-Paul Savary. - Le Gouvernement n'a pas besoin d'un article pour communiquer.
Mme Catherine Deroche, présidente. - Cela sera sans doute discuté en séance lors de la discussion générale. Les débats devraient être très intéressants !
L'article 4 n'est pas adopté.
Article 5 (supprimé)
L'article 5 demeure supprimé.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux issus de la commission.
La réunion est close à 11 heures.