COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Mardi 21 juillet 2020
- Présidence de M. Éric Woerth -
La réunion est ouverte à 9 heures.
Commission mixte paritaire sur le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020
M. Éric Woerth, député, président. Notre Assemblée a été saisie d'un texte qui comprenait un article liminaire et dix-huit autres articles. Elle en a ajouté cinquante-quatre, adoptant le texte en première lecture le jeudi 9 juillet.
Le Sénat, pour sa part, a adopté trente-huit articles conformes. Il a supprimé par ailleurs six articles, en a modifié vingt-neuf et en a ajouté soixante-treize, adoptant le texte en première lecture le dimanche 19 juillet.
Notre commission mixte paritaire est donc chargée d'élaborer un texte sur les cent-huit articles restant en discussion.
Il convient, avant de débuter, d'exposer un point de méthode concernant le texte que nous allons examiner. Une commission mixte paritaire (CMP) est simultanément saisie du texte adopté par l'Assemblée nationale et du texte adopté par le Sénat. Elle peut, sur chaque article restant en discussion, choisir l'une ou l'autre des rédactions, ou encore retenir une rédaction de compromis, proposée par les rapporteurs ou tout autre membre de la CMP.
Toutefois, dans le cas présent, et de la même manière que lorsque nous avons examiné, en avril, le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2020, afin de faciliter l'élaboration d'un compromis, les deux rapporteurs, d'un commun accord, ont souhaité déposer sur le bureau de la CMP une rédaction de compromis globale : cette rédaction récapitule l'ensemble des articles du projet de loi de finances rectificative (PLFR), y compris ceux qui ont déjà été adoptés conformes et ne peuvent donc plus être modifiés ; elle retient parfois la rédaction de l'une ou de l'autre assemblée, et parfois une rédaction différente de ces deux premières. À chaque fois, le texte mis à notre disposition par les rapporteurs signale l'origine de la rédaction.
M. Vincent Éblé, sénateur, vice-président. Merci de votre accueil. Je laisse les rapporteurs généraux nous présenter leurs propositions.
M. Albéric de Montgolfier, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Nous avons examiné ce projet de loi de finances rectificative dans des conditions rapides, ce qui n'a pas fait obstacle à l'adoption par le Sénat de plusieurs avancées importantes.
Ce texte entérine un déficit et un endettement publics en hausse. Avec un esprit aigu de responsabilité, le Sénat a adopté les mesures de soutien à l'économie proposées par le Gouvernement et le renforcement des dispositifs prévus dans les deux premières lois de finances rectificatives, notamment le prêt garanti par l'État et le fonds de solidarité. Nos regrets ne portent donc pas sur ce qui est inscrit dans le texte, mais sur ce qui ne s'y trouve pas, à savoir des mesures de relance.
Le redimensionnement du plan de soutien porté par le Gouvernement ne nous apparaît pas à la hauteur des enjeux. Nous avons un désaccord de calendrier avec le Gouvernement sur le moment de la relance et sur le choix d'attendre la prochaine loi de finances.
J'ai proposé des mesures de relance à hauteur de 40 milliards d'euros, ou deux points de PIB, afin de donner dès à présent de la visibilité aux ménages et aux entreprises. Attendre l'année 2021 pourrait entraîner des pertes supplémentaires de recettes fiscales et risquerait de mettre notre pays en décalage par rapport à l'Allemagne. Nous prenons néanmoins acte du choix du Gouvernement d'attendre cet automne pour présenter ses mesures de relance.
En première lecture, nous avons pour autant adopté plusieurs mesures de relance pour les entreprises et les ménages, que ce soit avec un dispositif de carry-back, un suramortissement accéléré pour les avions, les navires et les poids lourds, pour faciliter la transition énergétique de ces moyens de transport, ou encore avec le renforcement du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), pour soutenir l'investissement des ménages, et avec la contemporanéisation du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), pour soutenir l'investissement des collectivités territoriales.
Pour relancer la consommation des ménages, nous avons proposé des chèques-loisirs pour les plus modestes. Ces chèques ne seraient pas affectés à la consommation générale, avec les risques associés de fuite vers les importations, mais à la consommation dans les secteurs particulièrement touchés par la crise sanitaire comme ceux du tourisme et de la culture.
Nous avons souhaité réinjecter les 75 ou 100 milliards d'euros d'épargne forcée dans l'économie, avec l'assouplissement du dispositif Madelin, du plan d'épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA-PME), de l'assurance vie, et des modalités de déblocage de l'épargne salariale.
Nous avons également voté un dispositif de soutien à l'emploi par la création d'un dispositif exceptionnel d'aide à l'embauche, dont le montant serait majoré pour les jeunes.
Au Sénat, ces mesures ont généralement été adoptées à une large majorité, à l'issue d'un débat approfondi. Malheureusement, peu subsistent dans la proposition de compromis que nous vous présentons ; mais nous prenons date : par expérience, le Sénat a souvent raison très tôt. Je constate d'ailleurs que le Conseil d'analyse économique (CAE) a récemment fait des propositions qui rejoignent les nôtres s'agissant de l'importance, dans la relance, de l'investissement et de l'emploi.
Le texte de compromis que nous avons élaboré a été préparé dans un état d'esprit constructif : il s'agit de soutenir les plus fragiles. Avec M. Saint-Martin, nous sommes parvenus à de nombreux points d'accord : le résultat peut être perçu comme imparfait, comme dans tout compromis, mais il présente selon moi l'avantage d'apporter une solution à deux points sur lesquels le Sénat avait de fortes réserves.
Le premier de ces sujets est la compensation des pertes de recettes des collectivités territoriales. S'agissant de l'avance sur les pertes de recettes des départements, nous retenons la version du Sénat avec une clause de « retour à meilleure fortune » : le remboursement ne pourra intervenir qu'à compter de l'année au cours de laquelle le produit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) représentera au moins l'équivalent de celui perçu en 2019. La situation sera variable d'un département à l'autre.
Pour les communes, il est désormais prévu de financer avec l'enveloppe d'un milliard d'euros ouverte par le présent texte au titre de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) des projets en principe couverts par la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).
Nos deux assemblées ont eu un long débat sur la compensation prévue par l'article 5, notamment au profit d'Île-de-France Mobilités (IDFM). Parmi les propositions du Sénat, le texte qui vous est proposé conserve la modification des paramètres de calcul, de sorte que soient aussi prises en compte les hausses de taux intervenues entre 2017 et 2019, notamment pour financer le pass Navigo unique.
Néanmoins, il demeure un désaccord - et plusieurs élus franciliens m'entourent - : le montant de l'acompte ne correspond sans doute pas à la réalité de la baisse de recettes du versement mobilité (VM). Aujourd'hui, les transports fonctionnent, mais les recettes tarifaires se sont également effondrées, en raison de l'absence des touristes et de la crainte des passagers locaux. Initialement, aucun acompte n'était même prévu dans le texte.
Le Président du Sénat m'a demandé de faire état de la conversation qu'il a eue avec le Premier ministre hier : un prochain texte financier permettra de régler le solde sur la base des pertes réelles. Le Président Gérard Larcher l'a bien noté !
Il ne faudrait pas que l'investissement, en particulier dans le matériel roulant, soit la variable d'ajustement d'IDFM.
Le deuxième sujet qui trouve sa réponse est le renforcement du soutien aux entreprises les plus fragilisées, avec l'extension à l'ensemble des entreprises de moins de 250 salariés des dispositifs de remise partielle de dette sociale. L'article 18 a donné l'occasion d'examiner de nombreux amendements. Nous trouvons une solution pour les employeurs de moins de 250 salariés ne figurant pas dans la liste S1 et écartons toute distinction entre les secteurs dès lors que s'observe une baisse de 50 % du chiffre d'affaires. Mieux vaut un cadre général : prévoir des cas particuliers, c'est prendre le risque d'en oublier. J'y vois un apport essentiel du Sénat.
La rédaction de compromis conserve également les dispositions adoptées au Sénat en faveur du renouvellement des équipements de la police et de la gendarmerie nationales, de la modernisation des moyens des centres régionaux des oeuvres universitaires sociales (CROUS), de l'apprentissage, de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et de l'investissement industriel.
Nous nous réjouissons de la décision du Gouvernement de prévoir des crédits pour la prime à l'embauche de jeunes. Le Sénat avait certes voté une enveloppe plus importante, mais celle que nous allons voter n'en est pas tellement éloignée. Il reviendra ensuite au pouvoir réglementaire de préciser ce dispositif, dont nous partageons le but.
Je relève également avec satisfaction l'inclusion des occupants du domaine public des établissements de santé, tels les cafétérias ou kiosques à journaux, dans les dispositions en matière de redevances domaniales, l'élargissement des bénéficiaires du crédit d'impôt pour un premier abonnement à un titre de presse, l'élargissement du champ d'application du label de la Fondation du patrimoine, l'extension au 31 décembre 2020 de la date à laquelle les travailleurs non-salariés peuvent demander un déblocage exceptionnel de sommes placées sur un produit d'épargne retraite, l'amélioration juridique et opérationnelle de l'exonération de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) pour les donations en faveur de jeunes pousses, la hausse des moyens du plan « France très haut débit », la prise en compte de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) dans la stratégie de l'État actionnaire au même titre que la stratégie nationale bas carbone (SNBC) ou encore la prorogation jusqu'au 31 décembre 2023 du crédit d'impôt pour les investissements en Corse.
Une proposition de rédaction visera à étendre le bénéfice des dispositions relatives à l'apprentissage aux étudiants en master : la conférence des présidents d'université nous avait notamment alertés sur ce point.
M. Laurent Saint-Martin, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. Le rapporteur général du Sénat a bien fait état de l'esprit qui est le nôtre : nous partageons la volonté d'aboutir à un compromis, ce qui n'a rien d'évident car ce texte diffère des deux précédents projets de loi de finances rectificative. De nombreux sujets nécessitent des débats approfondis et suscitent des divergences d'opinions qui sont tout à fait respectables.
Ce PLFR me paraît se situer au carrefour de l'urgence et de la relance. J'entends bien que certains puissent être déçus de ne pas voir l'ensemble des mesures de relance dans ce texte, mais il faut respecter les séquences d'une crise économique et utiliser les bons outils de relance le moment venu. À ce stade, il faut se concentrer sur les mesures d'efficacité : le soutien à la trésorerie des entreprises, le soutien financier aux ménages les plus fragiles et la compensation des collectivités territoriales les plus touchées en 2020 ainsi que des autorités organisatrices de la mobilité.
Je me félicite que le Sénat ait pris les devants sur les mesures de soutien à l'emploi des jeunes : nous en proposons une version légèrement modifiée. Le texte en ressort amélioré par rapport à la version initiale.
L'effort budgétaire de ce PLFR, tous types de mesures confondus, atteint 26 milliards d'euros après les 110 milliards d'euros cumulés des deux précédents collectifs budgétaires. Le débat d'orientation des finances publiques nous donnera prochainement l'occasion de mettre cet effort en perspective.
Je souhaite rappeler la philosophie qui a guidé l'examen de ces trois textes budgétaires successifs. Le premier PLFR avait été adopté très rapidement par nos deux assemblées, car il comportait des mesures de soutien immédiat de trésorerie. Le Sénat avait procédé à un vote conforme au texte issu de l'Assemblée, et je le remercie à nouveau pour ce signal important. Le deuxième PLFR avait débouché sur une CMP conclusive, autorisant une publication rapide du texte.
Ce troisième PLFR a donné lieu à l'examen à l'Assemblée nationale de plus de 2 000 amendements, et nous avons adopté cinquante-quatre articles additionnels. Au Sénat plus de 1 000 amendements ont été examinés, jusqu'à tard ce dimanche, et soixante-treize articles additionnels ont été adoptés. Par comparaison, nos deux chambres n'avaient eu à examiner que 400 amendements environ sur le deuxième PLFR.
Il a donc fallu passer de longues heures pour choisir lesquels des articles additionnels pourront être conservés ou non : trente-huit articles étant conformes, nous avions à nous accorder sur cent-huit articles encore en discussion.
Avec le rapporteur général du Sénat, nous avons tâché de construire un projet de texte qui combine le meilleur de ce que nos deux assemblées ont adopté.
Les avancées sont essentiellement des reprises des initiatives du Sénat qui vont dans le bon sens. Aucune ne me pose de problème de fond. Je souhaite souligner trois points importants.
Concernant Île-de-France Mobilités, le texte conserve la méthode de calcul proposée par le Sénat. C'est une avancée importante qui tient compte de la dynamique importante du versement mobilité en Île-de-France. En retenant les taux de l'année 2019, on obtient une meilleure simulation des pertes de recettes et donc une meilleure compensation de l'État. L'aide complémentaire à Île-de-France Mobilités atteindrait 180 millions d'euros selon la dernière simulation réalisée hier avec la direction générale des finances publiques.
Il s'agit d'une aide supplémentaire substantielle et non pas d'un simple avantage supplémentaire de trésorerie, contrairement à l'augmentation de l'acompte. Des différents amendements adoptés au Sénat, il s'agit du mieux disant pour Île-de-France Mobilités, puisque les autres propositions n'avaient qu'un effet sur la trésorerie : l'augmentation de l'acompte, par exemple, est neutralisée par le solde de tout compte et le système d'avance remboursable sur les pertes tarifaires n'aurait pas constitué une aide directe mais, à nouveau, une simple mesure de trésorerie. En modifiant la méthode de calcul de l'aide, nous proposons un accompagnement supplémentaire effectif par l'État.
Deuxième point saillant, l'article 18 qui a donné lieu à de longues discussions à l'Assemblée nationale comme au Sénat et qui, pour la première fois, sectorise des annulations de charges sociales. Le Sénat a proposé d'étendre le dispositif de remise partielle de cotisations sociales aux entreprises pouvant aller jusqu'à 250 salariés et non plus uniquement 50 salariés. Je souscris entièrement à cette avancée.
Enfin, concernant l'article 4, je suis d'accord pour allonger la durée pendant laquelle les indépendants peuvent réclamer le déblocage de leur épargne retraite. La mise en oeuvre par l'administration ne sera pas simple. Mais, comme le Président Woerth le rappelle souvent, lorsqu'il y a une volonté politique, il revient à l'administration de la traduire dans les faits.
Il ne s'agit pas des seules mesures que nous proposons de retenir. Le rapporteur général du Sénat en a énumérées plusieurs, notamment, à l'article 7, une aide plus importante aux départements ou encore, à l'article 18 ter, la prorogation à fin 2023 du crédit d'impôt pour investissement en Corse, sujet dont nous avions longuement parlé à l'Assemblée nationale et que nous avons aujourd'hui l'occasion d'inscrire dans les faits.
Je vous propose donc d'adopter ce texte de compromis.
M. Éric Woerth, député, président. Vous avez abordé tous les sujets : ce qui est intéressant, c'est de voir les différences qui se créent entre les majorités des deux assemblées. Vous avez évoqué le problème de calendrier, le problème des exonérations de charges, qui était un point important dans les discussions à l'Assemblée, la question d'Île-de-France Mobilités, pour laquelle nous partions de loin, puisqu'il n'y avait rien dans le texte initial du Gouvernement. Sur ces sujets, nous arrivons à des compromis, qui ont le mérite d'exister. Nous nous retrouverons lors du projet de loi de finances initiale et de l'examen des mesures de relance. Je me félicite également que le texte comporte certaines mesures en faveur des jeunes.
La réunion est close à 10 h 20.
Mercredi 22 juillet 2020
- Présidence de M. Stéphane Mazars, vice-président -
La réunion est ouverte à 17 h 20.
Commission mixte paritaire sur la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes s'est réunie à l'Assemblée nationale le mercredi 22 juillet 2020.
Elle procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de : M. Stéphane Mazars, député, président ; M. Philippe Bas, sénateur, vice-président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale, et Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat.
La commissions mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.
M. Stéphane Mazars, député, président. - Déposée le 10 mars 2020 sur le bureau de l'Assemblée nationale par Mme Yaël Braun-Pivet, M. Raphaël Gauvain et les députés membres du groupe La République en marche, la proposition de loi qui nous réunit a été soumise pour avis au Conseil d'État, qui en a délibéré le 11 juin. Elle a ensuite été adoptée par l'Assemblée nationale le 22 juin, moyennant des modifications ayant notamment pour objet de tenir compte de cet avis du Conseil d'État, puis le 21 juillet - hier donc - par le Sénat.
Le Gouvernement ayant engagé la procédure accélérée et sollicité la réunion d'une commission mixte paritaire, il nous revient de proposer, si cela est possible, un texte sur les dispositions restant en discussion. Je sais que nos rapporteures se sont rencontrées et que leurs échanges ont montré une volonté commune d'aboutir.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. - Le Sénat a abordé ce texte dans un état d'esprit constructif et bienveillant. Nous partageons un objectif commun : apporter une réponse à l'enjeu majeur que représente, pour la sécurité de notre pays, la libération de plus de 150 personnes condamnées pour des faits de terrorisme d'ici à la fin de l'année 2022. Cette proposition de loi vient utilement combler un vide juridique déploré par de nombreux acteurs de terrain. Le Sénat ne pouvait donc qu'accueillir favorablement ce texte, qui répond à un constat formulé par notre commission des lois à l'occasion du bilan de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite « loi SILT ».
Ainsi le Sénat n'a-t-il pas souhaité remettre en cause le texte voté par l'Assemblée nationale. Nous avons, en revanche, entendu l'enrichir et le compléter afin de garantir son caractère opérationnel et sa constitutionnalité.
Sur le volet opérationnel, nous avons voulu nous assurer de l'applicabilité du dispositif. Nous avons jugé utile de réviser légèrement la définition de la dangerosité, en visant l'adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme, et nous avons privilégié, dans un souci d'efficacité, un renouvellement biennal plutôt qu'annuel de la mesure de sûreté. Le Sénat a également renforcé le volet d'accompagnement à la réinsertion, ce qui permettra de mieux prévenir la récidive.
Notre second point d'attention a trait à l'équilibre constitutionnel du texte, pour lequel l'Assemblée nationale avait déjà accompli un travail important. Nous nous sommes efforcés de le consolider en limitant le champ d'application de la mesure de sûreté aux personnes condamnées aux peines les plus lourdes. Nous avons aussi apporté quelques ajustements procéduraux. Ils peuvent apparaître contraignants ; toutefois, nous partageons la volonté commune de sauvegarder l'équilibre entre sécurité et liberté.
Nos assemblées ont travaillé dans un même esprit, ce qui explique qu'il reste peu de points de désaccord. En dépit d'un délai de préavis particulièrement bref pour cette commission mixte paritaire, les échanges avec la rapporteure de l'Assemblée nationale ont été riches et constructifs, et nous sommes en mesure de vous proposer des rédactions communes sur l'essentiel du texte. J'aborde cette réunion avec optimisme, mais trois divergences subsistent : sur la limitation du champ d'application de la mesure aux condamnés à une peine d'emprisonnement d'au moins cinq ans, ou trois ans en récidive, qui renforce selon nous la proportionnalité du dispositif ; sur le renouvellement biennal, que nous préférerions conserver même s'il ne s'agit pas d'un point dirimant à nos yeux ; sur la modification des obligations en cours d'application de la mesure, qui devrait être possible avec davantage de souplesse, sans requérir impérativement la réunion de la juridiction régionale de la rétention de sûreté.
Afin de surmonter ces désaccords, nous accepterions le principe d'un renouvellement annuel dès lors que la commission mixte paritaire maintiendrait l'application de la mesure de sûreté aux seuls condamnés à cinq ans d'emprisonnement ou plus, ou trois ans en récidive. Nous pensons également opportun de maintenir la compétence du président de la juridiction régionale de la rétention de sûreté pour modifier les obligations prononcées, mais nous accepterions que la compétence soit celle de la juridiction collégiale si la personne concernée le demande expressément.
Je pense que ces propositions sont de nature à satisfaire nos deux assemblées. L'Assemblée nationale et le Sénat ont toujours fait preuve de responsabilité dans la lutte contre le terrorisme. Cet état d'esprit doit nous guider afin que nos travaux aboutissent.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. -Les regards croisés de l'Assemblée nationale et du Sénat confortent l'exercice par le Parlement de ses missions constitutionnelles. Le président Philippe Bas et moi sommes membres de la Délégation parlementaire au renseignement, dont les travaux nous conduisent à partager une analyse commune du danger que représentent les condamnés pour faits de terrorisme qui sortiront de prison au cours des prochains mois, sans aucun accompagnement à ce stade. Ce danger est actuel ; il est parfaitement documenté par les acteurs de la lutte antiterroriste. Ce constat est partagé par mes collègues députés Raphaël Gauvain et Éric Ciotti, chargés du contrôle de l'application de la loi « SILT », ou encore Éric Diard, qui a travaillé sur la radicalisation.
Il appartient au législateur d'agir dans le but de mieux protéger les Français face au risque terroriste, donc de créer un dispositif applicable aux personnes qui sortent de prison. Bien sûr, comme l'a justement rappelé la rapporteure du Sénat, ce dispositif doit être parfaitement respectueux des libertés fondamentales et des règles constitutionnelles pour être immédiatement opérationnel : nous avons constamment veillé à cet équilibre.
Ainsi, le président de l'Assemblée nationale a sollicité l'avis du Conseil d'État pour aider le Parlement à identifier les contraintes constitutionnelles et conventionnelles. Cet éclairage a été précieux. Nous avons tenu compte de toutes les recommandations formulées afin de garantir la nécessité, l'adéquation et la proportionnalité des mesures envisagées. L'analyse du Conseil d'État, le travail de nos assemblées ainsi que les remontées des acteurs de la lutte antiterroriste - parquet national antiterroriste, direction générale de la sécurité intérieure, coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme - nous permettent d'atteindre cet objectif.
Certes, quelques points de divergence subsistent. Cependant, je suis favorable à la plupart des amendements adoptés par le Sénat. Je souscris aux obligations ayant pour but la réinsertion, en intégrant notamment l'action des services d'insertion et de probation. Le Sénat a souhaité préciser la notion de dangerosité afin de sécuriser le dispositif en reprenant la qualification retenue dans la loi pour les mesures de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) et validée par le Conseil constitutionnel : le juge judiciaire pourra plus facilement la caractériser. Enfin, les réquisitions du parquet ne sauraient se fonder exclusivement sur les faits ayant donné lieu à condamnation, même si les éléments présentés au juge ne doivent pas forcément tous présenter un caractère actuel.
Nous considérons que la dimension révisable du dispositif est inhérente à toute mesure de sûreté. Nous avons privilégié un renouvellement annuel : celui-ci a déjà été validé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2008-562 DC du 21 février 2008 sur la loi relative à la rétention de sûreté. Au contraire, aucune certitude n'existe sur la constitutionnalité d'un renouvellement biennal.
En ce qui concerne le champ d'application de la mesure, l'Assemblée nationale a débattu de cet enjeu en première lecture. Certains amendements visaient à étendre les mesures de sûreté à tous les détenus radicalisés, quelle que soit l'infraction justifiant leur incarcération. Il nous a finalement semblé que le périmètre devait être restreint aux seules personnes condamnées pour un acte de terrorisme, mais que cette définition suffisait à assurer la proportionnalité du dispositif. Nous préférons en rester à cette analyse.
Quant à la compétence dont pourrait disposer le président de la juridiction régionale de la rétention de sûreté, mieux vaut s'en tenir à la collégialité qui est une des garanties du respect des droits et libertés. Permettre au juge d'application des peines compétent en matière de terrorisme d'ajuster les modalités des différentes obligations, comme l'a décidé le Sénat, nous apparaît en revanche tout à fait opportun.
Je ne doute pas que la commission mixte paritaire parviendra à résoudre ces quelques difficultés. Nous partageons un même objectif, ce qui est bien l'essentiel.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie, sénatrice. - Nous portons un regard sévère sur la constitutionnalité de ce texte et nous en saisirons le Conseil constitutionnel. Soucieux de la proportionnalité du dispositif, nous sommes favorables à sa limitation à certains condamnés seulement, en fonction de la peine prononcée, comme l'a adopté le Sénat, ainsi qu'aux propositions de la rapporteure de l'Assemblée nationale pour un renouvellement annuel de la mesure et pour la collégialité de la juridiction lorsqu'il s'agit de la modifier.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. - J'ai formulé une proposition d'accord dans mon propos liminaire. Nous sommes prêts à nous rallier à la rédaction de l'Assemblée nationale prévoyant un renouvellement annuel de la mesure de sûreté. Nous sommes en revanche attachés à la limitation du dispositif aux condamnés à des peines d'emprisonnement de cinq ans ou plus, cette rédaction renforçant la constitutionnalité de la proposition de loi.
La collégialité, quant à elle, n'est pas une exigence en droit pénal, comme l'a précisé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019. Dans la rédaction de compromis que je propose, la collégialité serait de droit si la personne la demande. Une telle mesure apporte de la souplesse.
Peut-on forger un accord sur ces bases ?
M. Éric Ciotti, député. - Il faut parvenir à un accord sur ce texte important compte tenu de la menace que représente la libération prochaine de cent cinquante détenus condamnés pour terrorisme islamiste.
Les députés membres du groupe Les Républicains regrettent que la proposition d'étendre ce dispositif aux détenus de droit commun susceptibles de radicalisation, qui représentent également une réelle menace, n'ait pas été retenue. On dénombre cinq cents personnes incarcérées pour des faits de terrorisme islamiste, les détenus de droit commun présentant des signes de radicalisation étant au nombre de mille selon la Chancellerie et de deux mille selon les syndicats pénitentiaires. Si le comportement en prison, évalué sur réquisitions du parquet par la juridiction régionale de rétention de sûreté, montre qu'un prisonnier libérable doit faire l'objet d'une mesure qui protège la société, peu importe la peine à laquelle il avait été initialement condamné. Un détenu de droit commun qui s'est radicalisé représente la même menace qu'un condamné pour terrorisme. Il s'agit de prendre une mesure de précaution à l'égard de personnes extraordinairement dangereuses. Le garde des Sceaux a émis des réticences par le passé ; il les a levées lors de son audition par la commission des Lois de l'Assemblée nationale avant-hier.
Je ne suis pas favorable à la proposition du Sénat de réduire le nombre de détenus auquel la mesure serait applicable. Pourquoi prévoir pour seuil une condamnation à cinq ans d'emprisonnement ? Si le détenu présente des éléments de dangerosité, peu importe qu'il ait été condamné à six mois ou à dix ans de prison ! Certes, nous devons prendre en compte la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Pour autant, j'attire votre attention sur le risque de trop brider le dispositif.
Par ailleurs, je regrette que le compromis se dessine sur une fréquence de renouvellement annuelle ; un délai de deux ans me semble préférable. Comme l'avait souligné le procureur national antiterroriste, deux années sont nettement plus propices au bon fonctionnement de la justice.
M. Éric Diard, député. - Le groupe Les Républicains de l'Assemblée nationale est satisfait de ce texte même si nos propositions, notamment en faveur d'une rétention de sureté, n'ont pas été retenues.
Mon collègue Éric Ciotti et moi regrettons que les détenus de droit commun susceptibles de radicalisation ne soient pas inclus dans le dispositif. En effet, ce sont eux qui sont à l'origine de la plupart des attentats. Je partage également la position d'Éric Ciotti sur la durée de deux ans. Si on retient renouvellement annuel, la mesure sera à peine effective qu'il faudra requérir sa prolongation.
M. Raphaël Gauvain, député. - Le débat sur la limitation aux condamnés à une peine de cinq ans d'emprisonnement, ou de trois ans en cas de récidive, n'a pas eu lieu à l'Assemblée nationale. J'ai vu qu'une proposition de loi déposée par le président Philippe Bas avait retenu une durée de sept ans. Notre but est d'abord d'apporter une solution juridique pour les personnes condamnées avant 2016, date à partir de laquelle les juridictions de jugement ont pu prononcer un suivi socio-judiciaire même si ce n'est pas toujours fait, et qui vont être libérées dans les prochains mois. Je comprends l'argument constitutionnel, mais disposez-vous de données chiffrées sur les détenus condamnés à une peine de moins de cinq ans ?
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. - Notre réflexion s'est portée sur la constitutionnalité de la mesure, mais également sur son caractère opérationnel. Nous avons interrogé le procureur national antiterroriste ; il nous a indiqué que la limite posée par le Sénat n'exclurait quasiment aucun détenu actuel du dispositif. Tous les individus dangereux et sans suivi à la sortie de détention que nous visons seront concernés. Cela a été une de nos premières questions.
Comme il est apparu qu'une durée de sept ans, qui figurait effectivement dans la proposition de loi sénatoriale à laquelle vous faites référence, risquait de compromettre nos objectifs, nous l'avons ramenée à cinq ans.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Comme le propose la rapporteure du Sénat, si la commission mixte paritaire retient un rythme annuel de renouvellement, nous pouvons accepter de limiter le dispositif aux condamnés à cinq ans d'emprisonnement ou à trois ans en récidive. Nous renforçons ainsi la constitutionnalité de la mesure sans compromettre son efficacité en pratique, ce qui est finalement l'essentiel.
S'agissant de la collégialité, à partir du moment où la mesure de sureté est renouvelable tous les ans, la juridiction va apprécier annuellement l'étendue des obligations que doit respecter la personne concernée. Il me semble difficilement envisageable, au vu de ce court laps de temps, que le président de cette juridiction puisse modifier seul les décisions prises collégialement quelques mois auparavant. C'est pourquoi nous souhaitons maintenir la seule compétence de la juridiction collégiale.
S'il faut adapter la mesure dans ses modalités, le juge d'application des peines antiterroriste assure un suivi en lien avec le service pénitentiaire d'insertion et de probation. Ce juge pourra décider rapidement, par exemple, de modifier le lieu de pointage ou le jour de la semaine auquel se présenter aux forces de l'ordre. Mais créer un troisième niveau avec le président de la juridiction qui prendrait certaines décisions, entre le juge d'application des peines et la juridiction collégiale, introduit de la complexité sans gain évident en termes d'efficacité. C'est la raison pour laquelle je vous invite à privilégier le dispositif plus simple : des mesures décidées par une juridiction collégiale et adaptées par le juge d'application des peines.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie, sénatrice. - La collégialité est une garantie, mais son caractère systématique n'est pas une condition de constitutionalité. Dès lors qu'elle est de droit à la demande de l'intéressé, la rédaction proposée par le Sénat me paraît aussi valable que celle de l'Assemblée nationale.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. - Nous ne nous arc-bouterons pas sur la question de la collégialité : elle est de droit dans la rédaction de l'Assemblée nationale comme dans le compromis que je proposais.
M. Stéphane Mazars. Il semble que se dessine un accord global. Nous pouvons en venir à la discussion des articles soumis à la commission mixte paritaire.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Conformément à nos échanges, je me rallie à la décision du Sénat de limiter l'application de la mesure de sûreté aux seuls condamnés à une peine d'emprisonnement de cinq ans ou plus, ou trois années dans les situations de récidive.
M. Stéphane Mazars, député, président. - La commission mixte paritaire retient donc sur ce point la rédaction adoptée par le Sénat.
M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Il semblerait que les rapporteures se soient accordées pour supprimer, dans la quasi-totalité des alinéas qui composent l'article 1er, la mention « de Paris » pour qualifier la juridiction régionale de la rétention de sûreté ainsi que le terme « antiterroriste » pour désigner le procureur de la République compétent. Ces mentions sont cependant conservées au 1° bis. Ces évolutions emportent-elle des conséquences concrètes ?
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. - Il s'agit uniquement de modifications d'ordre légistique. Les premiers alinéas de l'article prévoient bien la spécialisation des juridictions parisiennes et la compétence du parquet national antiterroriste pour la mise en oeuvre de la mesure de sûreté.
Mme Yaël Braun-Pivet, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Dès l'origine, nous nous sommes interrogés sur la possibilité d'inclure, parmi les mesures pouvant être prononcées, le placement sous surveillance électronique. Cette option a été soumise au Conseil d'État qui n'a soulevé aucune difficulté.
Les discussions qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale ont conduit à associer ce placement sous surveillance électronique à un pointage allégé, selon un rythme hebdomadaire au lieu de trois fois par semaine, en commissariat ou en brigade de gendarmerie.
Le Sénat a apporté de nombreuses modifications, de fond comme de forme, à cette disposition. Nous y souscrivons. Il a toutefois fait disparaître toute possibilité de cumul entre surveillance électronique et pointage. Je vous propose de la restaurer dans le sens retenu par l'Assemblée nationale. L'importance du pointage est soulignée par les différents services compétents dans la lutte contre le terrorisme.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. - Nous sommes convaincus que le pointage est une nécessité pour constater l'évolution du comportement de l'individu faisant l'objet de la mesure de sûreté. La question de la proportionnalité d'une telle mesure et le risque d'une censure du Conseil constitutionnel nous avaient inquiétés mais nous sommes disposés à nous ranger à la proposition de rédaction qui vient d'être formulée.
M. Stéphane Mazars, député, président. - La commission mixte paritaire retient donc cette rédaction. J'ai bien noté que nous privilégions également, dans cet article, un rythme annuel de renouvellement de la mesure de sûreté et une exigence de collégialité dans la procédure de révision des obligations, comme le prévoyait la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
L'article 1er bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
L'article 3 est adopté dans la rédaction du Sénat.
La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine.
La réunion est close à 18 heures.