- Mercredi 8 juillet 2020
- Jeudi 9 juillet 2020
- Justice et affaires intérieures - Examen, en commun avec la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, du rapport d'information, de la proposition de résolution européenne et de l'avis politique de Mme Sophie Joissains et M. Jacques Bigot sur la lutte contre la cybercriminalité
- Institutions européennes - Audition de M. Janez Lenarcic, commissaire européen à la gestion des crises
- Institutions européennes - Audition de S. E. M. Nikolaus Meyer-Landrut, ambassadeur d'Allemagne en France
Mercredi 8 juillet 2020
- Présidence de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes et de Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Marché intérieur, économie, finances, fiscalité - Évolution de la politique européenne de concurrence - Examen du rapport et de la proposition de résolution européenne
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - La pandémie de Covid-19 représente un choc majeur aux conséquences socio-économiques très graves, et qui ne sont pas toutes connues. Alors que l'épidémie semble refluer sur le sol européen, l'Union européenne plonge dans la récession. Les pouvoirs publics ont réagi rapidement en adoptant, au niveau national comme au niveau européen, un arsenal complet de mesures, mais l'économie de l'Union européenne subira cette année un recul d'une ampleur historique, estimé à 7,4 % en 2020, et même 8,2 % pour la France.
Dans ce contexte, le sujet qui rassemble nos deux commissions aujourd'hui est particulièrement stratégique pour l'avenir de notre économie : comment la politique européenne de concurrence peut-elle devenir un levier pour la relance économique ? La politique de concurrence est une compétence exclusive de l'Union européenne et elle a marqué le marché unique de son empreinte. Mais la mondialisation est arrivée et a changé la donne.
C'est ce qui a guidé les travaux du groupe de suivi sur la stratégie industrielle commun à nos deux commissions, initié à l'automne dernier en réaction à la décision de la Commission européenne de refuser la fusion entre Alstom et Siemens. Cette décision avait suscité une incompréhension et nourri une suspicion envers la politique européenne de concurrence : socle du marché intérieur, n'est-elle pas devenue une balle que l'Union européenne se tire dans le pied ? Le sujet a pris une actualité nouvelle avec la prise de conscience qui émerge de la pandémie : l'Europe doit renforcer son indépendance économique, particulièrement en matière technologique et sanitaire. Cela implique, au niveau européen, de concevoir une véritable stratégie industrielle, de revisiter la politique commerciale, mais aussi de réformer la politique de concurrence. Tous ces leviers de l'action européenne, sont aujourd'hui pris isolément ; il est temps de les articuler entre eux au service d'une seule ambition : rendre l'Europe autonome et puissante dans l'économie mondiale.
C'est la raison pour laquelle nous avons tenu à entendre la commissaire européenne à la concurrence, Mme Margrethe Vestager, le 16 juin dernier : tout en restant fidèle à la traditionnelle orthodoxie de la Commission dans ce domaine, qui accorde la primauté au bien-être du consommateur, elle a confirmé que des pistes d'évolution étaient à l'étude, à la fois sous l'impulsion franco-allemande et à la faveur de la crise économique engendrée par la pandémie. C'est cette brèche que nous voulons ouvrir : il s'agit de donner des objectifs plus larges à la politique de concurrence et d'en faire un outil au service de l'économie européenne, dans son fonctionnement interne, mais aussi dans la compétition mondiale. Il y a une dizaine de jours, j'étais à Bruxelles, j'ai rencontré le directeur général de la concurrence de la Commission européenne, le français Olivier Guersent, qui a accepté ma proposition de venir au Sénat, sans doute en septembre. Il n'y a plus beaucoup de Français à des postes clés : il faut donc en profiter.
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. - Je suis heureuse de vous revoir et je salue tous les collègues qui nous suivent à distance. Après n'avoir évolué que marginalement pendant de longues années, la politique européenne de concurrence semble aujourd'hui à un tournant, du fait notamment des appels répétés à une modernisation de ses outils pour mieux prendre en compte les enjeux du numérique et de la mondialisation. La Commission semble plus que jamais prête à adapter ses outils, comme l'ont montré plusieurs des consultations qu'elle a lancées au cours de ces dernières semaines sur la définition du marché pertinent ou la lutte contre les distorsions de concurrence nées de subventions étrangères - des subventions que nous, Européens, refusons d'accorder à nos entreprises.
Le rapport d'information de nos collègues Olivier Henno et Alain Chatillon arrive donc à point nommé. Il formule douze recommandations très réalistes, car elles se font à traités constants, et pourraient donc être mises en oeuvre très rapidement, économisant les années qu'il faudrait pour renégocier des traités. Nous y voyons la marque de fabrique de notre institution, qui s'attache à verser au débat public des pistes concrètes, ancrées dans la réalité des entreprises et des marchés.
La relance de nos économies et la souveraineté numérique et industrielle de l'Union exigent que la Commission soit en mesure d'adapter sa politique de concurrence à ces nouveaux défis. Nous l'avons souvent rappelé, il est urgent de sortir d'une certaine forme d'aveuglement, voire de naïveté, qui peut se retourner contre nous en empêchant l'émergence de champions européens et en atrophiant notre base industrielle.
Il importe donc de doter la Commission de nouveaux outils, ou d'adapter ceux qui existent, afin d'encadrer au mieux les comportements de certains nouveaux acteurs, notamment du numérique, et de mieux prendre en compte la concurrence potentielle qui émane d'entreprises étrangères.
La pertinence du droit de la concurrence ne doit pas être remise en cause, puisqu'il est gage de compétitivité, d'incitation à l'innovation et de baisse des prix pour les Européens. Il s'agit au contraire de s'assurer qu'il est adapté à son époque et aux objectifs que s'est fixés l'Union européenne, notamment celui d'un renforcement de sa souveraineté économique.
M. Alain Chatillon, rapporteur. - Merci à tous de votre présence pour examiner le rapport d'information qui nous a été confié par le groupe de suivi sur la stratégie industrielle, à mon collègue Olivier Henno et moi-même, sur la réforme de la politique européenne de concurrence. Lorsque nous avons commencé nos travaux en milieu d'année dernière, le contexte politique était très différent : nous ne pressentions aucune ouverture franche de la part de la Commission européenne sur une éventuelle réforme. Le rejet de la fusion entre Alstom et Siemens et la compétition accrue entre blocs économiques avaient pourtant placé la politique de concurrence sous le feu des critiques. Un an plus tard, des évolutions concrètes se matérialisent enfin. La réflexion autour de l'avenir de la politique de concurrence européenne s'accélère. Quel rôle doit-elle jouer dans la politique économique dans les décennies à venir ? Quelle sera son articulation avec les autres leviers de la politique commerciale et surtout industrielle ? Ses outils sont-ils toujours pertinents dans une économie mondialisée et numérisée ? Nous espérons que nos douze propositions seront portées par la France auprès des institutions européennes et contribueront à nourrir les débats législatifs qui s'annoncent.
La politique de concurrence est une compétence exclusive de l'Union, exercée par la Commission européenne. Son objectif est d'assurer la concurrence libre et non faussée entre agents économiques au sein du marché intérieur, garantissant le bon ajustement des prix pour le consommateur et l'ouverture des marchés aux nouveaux entrants. Elle repose sur trois leviers : la lutte contre les ententes et abus de position dominante, visant à empêcher les manipulations de prix ou le partage des marchés par des entreprises au détriment des clients ; le contrôle des concentrations, introduit plus tardivement, par lequel la Commission contrôle les rachats ou fusions d'entreprises afin d'empêcher la constitution de monopoles ou de réduire la concurrence - pour Alstom et Siemens, une fusion n'aurait pourtant représenté que 13 % des parts de marché au niveau mondial, loin du champion mondial chinois à 30 %, et de son second américain à 17 % ; enfin, le contrôle des aides d'État accordées par les pouvoirs publics à leurs entreprises, qui seraient susceptibles d'engendrer des distorsions au sein du marché intérieur.
Il faut d'abord bien distinguer politique de concurrence et compétitivité. La politique de concurrence est un outil de régulation de la concurrence sur les marchés, tandis que l'effort de compétitivité est bien plus large et mobilise d'autres outils, comme la fiscalité, l'innovation, les normes ou les compétences. Politique de concurrence et politique industrielle ne sont donc pas synonymes. C'est au coeur du débat sur les champions européens : si un géant européen était sans nul doute plus compétitif, il réduirait néanmoins la concurrence au sein du marché intérieur.
Ensuite, si la plupart des pays développés ont mis en place une régulation de la concurrence, l'Union européenne a élevé celle-ci à un rang quasi constitutionnel. L'interdiction générale des aides d'État, par exemple, est sans équivalent dans le monde entier, et l'application de la réglementation apparaît plus stricte qu'ailleurs : pensons par exemple aux géants du numérique américains ou aux entreprises publiques subventionnées en Chine.
Ces deux exemples reflètent nos deux constats. La compétition internationale marquée par la montée des puissances émergentes comme la Chine ou l'Inde conduit les États à intervenir davantage en soutien à leurs économies. Les manipulations en matière de politique commerciale, le recours quasi systématique aux subventions publiques pour doper des industries émergentes sont utilisés comme outils de stratégie industrielle par nos concurrents. Je pense par exemple aux entreprises rachetées par des sociétés chinoises à des prix sans lien avec la réalité grâce à des subventions étatiques, ou aux importations facilitées par le dumping qui remplacent nos productions nationales et contribuent à la perte de capacité industrielle de l'Europe.
Ces pratiques, qui créent des distorsions au sein du marché intérieur, échappent le plus souvent au contrôle de la Commission. Celle-ci est contrainte d'examiner le marché pertinent, souvent européen, plutôt que le marché mondial. Elle se limite aussi à un horizon de court terme, rarement supérieur à deux ans, alors que nous anticipons déjà l'arrivée de concurrents étrangers sur le marché intérieur à cinq ans - souvenons-nous d'Alstom et Siemens -, voire à plus long terme... Enfin, certains estiment que la politique de concurrence fait obstacle aux objectifs de politique industrielle, lorsqu'il s'agit de soutenir l'émergence de nouvelles filières européennes : pensons à celle des véhicules électriques, que la Chine subventionne à coup de milliards d'euros, et à l'hydrogène. Si l'Europe ne joue pas le jeu sur l'hydrogène, nous aurons des difficultés.
Ce procès fait à la politique de concurrence doit néanmoins être nuancé. Certes, cette politique tempère l'ampleur de l'intervention publique en faveur des entreprises, et s'oppose à la création, par fusions, de géants européens monopolistiques. Mais elle a atteint ses objectifs : la concurrence sur le marché européen est plus élevée qu'aux États-Unis. Consommateurs et petites entreprises peuvent donc se procurer biens et services à des prix compétitifs. La concurrence encourage aussi les entreprises à innover, permettant à l'Europe de rester dans la course.
Second constat, la politique de concurrence, dont les principes sont simples, s'applique dans un monde de plus en plus complexe. Les secteurs traditionnels, tels que la distribution ou l'industrie, sont bouleversés par des évolutions sociétales et technologiques qui redessinent la structure des marchés. La naissance d'une économie digitale a rebattu les cartes et a donné naissance, en quelques années, à de nouveaux acteurs au pouvoir de marché considérable, notamment les Gafam - Google, Amazon, Facebook, Apple, Microsoft. Ces phénomènes échappent en partie aux concepts et aux instruments historiques de la politique de concurrence. Les acquisitions prédatrices de petites start-up innovantes par les géants du numérique passent en dessous des seuils du radar de la Commission européenne. La gratuité des prestations, les avantages concurrentiels conférés par la détention de données, ou les effets de réseaux qui accentuent les positions dominantes ne peuvent pas être pris en compte à travers le seul prisme du prix. Pour que la régulation par la Commission reste pertinente, il faut adapter certains concepts traditionnels à ces nouvelles réalités économiques.
En outre, la politique de concurrence souffre d'une crise d'image. Elle est perçue comme un gendarme, un censeur, plutôt que comme un levier de développement économique et de compétitivité. L'impression de toute-puissance de la Direction générale de la concurrence de la Commission européenne nuit à l'acceptation de ses décisions. La Commission doit mettre en oeuvre un effort de pédagogie et de transparence vis-à-vis des acteurs économiques.
La politique de concurrence européenne doit évoluer pour rester pertinente et efficace dans notre monde en mutation rapide, sans pour autant remettre en cause ses objectifs et ses principes fondateurs. Nous avons formulé douze propositions en ce sens, et je vous remercie de l'intérêt porté à ce travail, dans l'intérêt des entreprises et de l'Europe.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Je rappelle que l'industrie représente 17 % du PIB en France, 20 % en Espagne et 27 % chez notre voisin allemand...
M. Olivier Henno, rapporteur. - Travailler sur ces notions complexes et évolutives de formation des prix, de concurrence libre et non forcée, de normes européennes qui influent sur le marché, nous a semblé utile.
La France, et singulièrement notre assemblée, à travers plusieurs rapports récents, résolutions européennes et propositions de loi, appelle de ses voeux des évolutions sur certains points, en particulier le contrôle des concentrations dans un univers de concurrence mondialisé, et afin de prendre en compte les bouleversements générés par la numérisation de l'économie.
Certains États membres préconisent également des adaptations : l'Allemagne a signé avec la France, en février 2019, un manifeste pour une politique industrielle européenne ; l'Italie et la Pologne ont écrit, avec la France et l'Allemagne, à la commissaire européenne Margrethe Vestager ; et les Pays-Bas, ont diffusé, fin 2019, un non paper appelant à un encadrement des positions dominantes, avant de cosigner avec la France, en mai dernier, un appel au respect de la concurrence dans les relations commerciales internationales.
La stratégie industrielle européenne, présentée par la Commission à la mi-mars, a mis en exergue la nécessaire modernisation de la politique européenne de concurrence. Immédiatement après, la crise sanitaire a donné une actualité toute particulière à ce sujet, que ce soit en matière d'aides d'État ou de prise en compte des difficultés concurrentielles générées par le développement du numérique.
Début juin, la Commission européenne a lancé plusieurs initiatives qui s'inscrivent dans la logique de modernisation de la politique européenne de concurrence : la publication d'un livre blanc pour remédier aux distorsions de concurrence provenant de marchés tiers, le lancement de deux consultations sur la régulation des plateformes numériques dans le cadre de la préparation du Digital Services Act et, la semaine dernière, d'une consultation sur le marché pertinent.
Nos douze recommandations arrivent donc à point nommé. Nous proposons que la Commission européenne introduise une forte dimension préventive dans son approche des enjeux de concurrence, notamment en établissant des analyses sectorielles de l'état de la concurrence grâce aux expertises conjointes de ses différentes directions générales. Cette cartographie lui permettrait d'analyser plus efficacement et plus rapidement les projets de rapprochement et d'appréhender les risques de pratiques anticoncurrentielles. Elle pourrait ainsi prendre véritablement en compte les évolutions de la concurrence potentielle à moyen terme.
Nous appelons également à une révision des concepts clés d'analyse de la situation concurrentielle. Les composantes de la notion de bien-être du consommateur doivent être clarifiées et intégrer des éléments déterminants comme la compétitivité, le maintien de l'emploi, la protection de l'environnement, la protection des données personnelles ou encore l'autonomie stratégique.
De même, la définition de la notion de marché pertinent, au regard de laquelle sont appréciées les conséquences des projets de concentration, doit être actualisée pour adapter les notions de marché de produits et de marché géographique aux évolutions de la réalité économique.
De nouveaux concepts d'analyse adaptés au numérique doivent être introduits, pour prendre en compte les spécificités de cette nouvelle économie et du pouvoir de marché qu'elle génère, notamment la « gratuité » de certains services, les externalités de réseau, l'utilisation des données ou encore l'existence d'acteurs systémiques ou de plateformes verrouillant le marché.
Nous proposons d'introduire de nouveaux modes de régulation ex ante, dans la logique de l'approche du livre blanc que la Commission européenne vient de publier. Il est indispensable de protéger les acteurs européens contre les pratiques abusives d'entreprises extra-européennes fortement subventionnées par leurs États.
De même, face à des acteurs systémiques ou à des positions dominantes, nous recommandons un encadrement a priori de leurs comportements pour rétablir l'équilibre relationnel entre les plateformes et leurs utilisateurs ou leurs concurrentes. La situation actuelle, qui laisse perdurer ces comportements jusqu'à ce que la Commission soit en mesure de démontrer des abus de position dominante, est particulièrement préjudiciable à la concurrence, d'autant que la Commission répugne à prendre des mesures conservatoires. Une régulation ex ante peut être mise en place lors d'opérations de concentration. Plutôt que d'imposer des cessions d'actifs, préférons des remèdes comportementaux, qui peuvent être ultérieurement adaptés. Une telle régulation impose bien sûr la mise en place d'un suivi par la Direction générale concurrence et d'une évaluation de la pertinence des mesures.
Cette notion d'évaluation nous paraît centrale, c'est pourquoi nous préconisons la création d'un Observatoire européen d'évaluation de la politique la concurrence, indépendant de la DG concurrence, qui collecterait les données utiles et évaluerait la pertinence des décisions de la Commission en matière de concurrence et de leur suivi, au regard de leur impact sur les prix, la concurrence, le choix offert aux consommateurs, la compétitivité des entreprises ou encore l'innovation.
Nous vous proposons de reprendre ces recommandations dans une proposition de résolution européenne. Nous pourrions aussi les inclure dans un avis politique, afin que la Commission européenne en soit destinataire, notamment dans le cadre des consultations qu'elle vient d'ouvrir.
Permettez-moi d'insister sur la nécessaire articulation dynamique entre les différents outils de la politique européenne, à l'appui d'une concurrence équilibrée au niveau mondial, en particulier par les leviers de la politique de concurrence que nous proposons de renforcer, en cohérence avec la politique commerciale, dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) comme dans les relations bilatérales, ou encore la politique fiscale, dans le cadre d'une approche multilatérale.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Vous pourrez amender cette proposition de résolution européenne qui a été déposée par nos deux rapporteurs. Pour le moment, seule la commission des affaires européennes peut la voter, avant sa transmission à la commission des affaires économiques, saisie au fond.
Cette proposition de résolution européenne serait doublée d'un avis politique, conformément au traité de Lisbonne, qui permet de nouer un dialogue avec les institutions communautaires, et en particulier le Parlement européen et la Commission européenne. Cet avis arriverait à point nommé, au moment du lancement du livre blanc. Le temps européen est long...
M. Jean-Yves Leconte. - Vous êtes indulgents sur l'audition de Mme Vestager, dont l'évolution est millimétrique au regard de nos souhaits. Vos propositions sur l'instruction des dossiers et les cessions d'actifs en cas de concentrations constatées sont très utiles.
En matière d'enquête sectorielle, j'ai pu constater, dans ma vie précédente, que sur des petits marchés, même lorsque des dossiers étaient instruits et qu'on lui apportait des éléments, la Commission européenne n'avait pas la capacité de bien mesurer la situation. J'ai vu des concentrations se réaliser dans des secteurs considérés comme des sous-marchés, peu médiatiques, en dépit des problèmes qu'elles posaient à l'industrie européenne.
La Commission européenne n'a pas toutes les compétences pour cartographier la concurrence. Ce n'est pas qu'il ne faut pas le faire, mais n'en attendons pas de miracle.
Vos propos montrent les limites de ce que permettent les traités. L'extension de la notion de bien-être des consommateurs est utile, mais audacieuse, et peut se discuter.
Vous ne montrez pas que le droit de la concurrence et nos méthodes ont été mises en place à un moment où toute entreprise mondiale innovante et performante avait une place significative sur le marché européen. Cela pose la question de l'extraterritorialité et des subventions des États. Il existe actuellement des marchés non européens suffisamment structurants pour que le marché européen ne soit qu'annexe...
Faisons attention à la tolérance envers les aides d'État autorisées dans le cadre de la crise sanitaire. Ceux qui ont de belles marges de manoeuvre vont faire encore la course en tête, ce qui ne nous permettra pas de rattraper notre retard.
M. Joël Labbé. - M. Henno a évoqué l'objectif d'un meilleur prix pour le consommateur, mais dans le secteur agricole, celui d'un meilleur prix pour le producteur pourrait être mis en avant.
La recommandation n° 5 préconise d'« actualiser les lignes directrices de la Commission relatives à la définition du « marché pertinent » afin d'adapter les notions de « marché de produit » et de « marché géographique » à la nouvelle réalité économique ». Ne serait-ce pas l'occasion d'adapter les règles de la commande publique applicables au secteur agricole et alimentaire pour relocaliser l'alimentation via la commande publique ?
M. André Gattolin. - Merci aux deux rapporteurs que je félicite pour le travail considérable qu'ils ont réalisé. La nécessaire évolution des règles de la politique de concurrence au sein du marché intérieur est une question stratégique. Il est dommage qu'aucun des visas de la proposition de résolution n'évoque l'excellent rapport de l'eurodéputée Stéphanie Yon-Courtin, dont plusieurs des propositions sont convergentes et qui fait un travail remarquable au Parlement européen.
Je regrette également que nous n'évoquions pas l'articulation entre la politique de concurrence et le Pacte vert européen, qui est pourtant, aussi, un instrument de régulation de la concurrence - notamment sur les marchés agricoles - permettant d'éviter le dumping de certains pays européens.
Il est enfin dommage de ne pas articuler notre réflexion avec la question du contrôle des investissements stratégiques réalisés par des entreprises étrangères bénéficiant d'aides fiscales ou d'aides d'État considérables - je pense notamment à la Chine. Je participais hier à un webinaire avec nos collègues du Congrès américain : les Américains disposent depuis 1975 d'un comité pour l'investissement étranger aux États-Unis, le Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) et l'action du président Trump depuis deux ans a permis d'arrêter certains projets d'investissement, comme le rachat de la section ordinateurs portables d'IBM par le chinois Lenovo ; un travail considérable est actuellement réalisé autour de l'influence grandissante de l'entreprise chinoise TikTok. Nous devrions intégrer de tels objectifs dans notre politique de concurrence européenne. La Commission a d'ailleurs récemment dégagé des moyens pour éviter que certaines entreprises stratégiques - notamment en matière de recherche sur la Covid-19 - ne soient rachetées par des intérêts extra-européens.
Une grande partie des pays européens devrait connaître une récession de l'ordre de 12 % de leur PIB : il existe un risque très fort de prédation de nos entreprises stratégiques, notamment dans le numérique ou les biotechnologies, par des intérêts étrangers.
M. Alain Duran. - Cette proposition arrive à point nommé. Nous devons adapter nos outils dans le contexte de crise que nous connaissons. Notre groupe apportera son soutien à cette proposition de résolution européenne, assorti toutefois de quelques remarques. Il faudrait élargir la liste des secteurs retenus par la Commission - innovation, recherche, Green deal - au secteur de la santé. Le bien-être du consommateur ne saurait se limiter au seul prix : l'intégration de critères tels que le maintien de l'emploi nous semble une idée intéressante. Je regrette que les enjeux spécifiques aux PME soient insuffisamment soulignés, alors qu'elles sont souvent les premières victimes de ces prédations étrangères. Nous pourrions également aller plus loin en matière de transition écologique. La politique de concurrence doit rester un outil au service de la politique économique et de la stratégie industrielle, et ne pas tenir lieu de politique économique commune.
Mme Élisabeth Lamure. - Je tiens à saluer le travail conjoint de nos deux commissions. Vous proposez d'améliorer la réactivité et la capacité de suivi de la DG Concurrence. Comment revoir son fonctionnement ? En revoyant le circuit préalable à ses décisions ? En simplifiant les procédures ? En lui allouant davantage de moyens ? La création d'un « Observatoire » ne risque-t-elle pas d'accroître encore cette lourdeur de fonctionnement ?
M. Alain Chatillon, rapporteur. - La question des entreprises étrangères trouve réponse dans nos recommandations : la Commission pourrait interdire les pratiques de ces entreprises en Europe si celles-ci ne sont pas conformes à nos règles relatives aux subventions, aux acquisitions d'entreprises ou à la commande publique.
Tout ne dépend pas de la Commission européenne. Par exemple, s'agissant des PME et des agriculteurs, les douanes et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) doivent mieux faire leur travail. Les importations de blé qui arrivent dans nos ports ne sont quasiment pas contrôlées, alors que nos agriculteurs le sont au quotidien. Mais cela relève du Gouvernement, du ministère de l'Économie et des Finances et du ministère de l'agriculture, pas de l'Union européenne ! Les produits importés doivent être conformes à la réglementation communautaire, mais aussi nationale. Je pense notamment à la question des porcs espagnols,... Demandons à nos gouvernants de se mouiller ! N'attendons pas d'avoir perdu toute capacité de produire dans notre pays !
M. Olivier Henno, rapporteur. - Nous n'avons eu aucune indulgence à l'égard de Mme Vestager, dont les propos nous ont douchés froid. Mais les actes posés par la Commission et le bouillonnement européen sur cette question tranchent avec ses propos très académiques.
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. - Voire un peu rétrogrades !
M. Olivier Henno, rapporteur. - La notion de consommateur ne se limite pas aux particuliers : elle inclut aussi les entreprises. Les aides d'État doivent refermer les fractures : c'est tout l'enjeu du pacte de relance européen. Le rapport de Mme Yon-Courtin est effectivement excellent et pourrait être mentionné dans la résolution. Le Pacte vert n'est pas un objet stricto sensu de la politique de concurrence.
Lors de nos auditions et de notre déplacement à Bruxelles, nous avons très vite constaté que la DG de la concurrence était un État dans l'État. Nous avons pris le parti de réfléchir à des évolutions de la politique de concurrence européenne à traités constants : nos préconisations ont donc un caractère pragmatique. L'Observatoire serait le moyen d'intervenir sur la question de l'indépendance.
M. Alain Chatillon, rapporteur. - L'Observatoire ne représente pas une étape supplémentaire dans le processus de décision européen ou une couche supplémentaire de réglementation : il interviendra après la DG Concurrence, pour améliorer le suivi et l'évaluation de la politique de concurrence, au bénéfice de l'information des parlementaires et des citoyens.
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. - Il ne s'agit pas d'un « machin supplémentaire » : l'Observatoire permettra de contrôler a posteriori l'efficacité des décisions en matière de la politique de concurrence. Le Parlement européen - chargé de contrôler l'action de la Commission - s'appuie pour ce faire sur le rapport de la Commission : il n'a pas d'accès indépendant à l'information ! Avec cet Observatoire, nous aurons un organe compétent, mais surtout indépendant de la DG Concurrence. Il permettra d'ajuste les décisions au fil du temps.
M. Jean-Claude Tissot. - Ne pourrait-on pas imaginer, au moins sur les importations agricoles, d'imposer une taxe pour pénaliser l'éloignement des productions, une sorte de taxe carbone ?
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Votre idée relève plus de la politique commerciale que de la politique de concurrence. Mais elle est pertinente et cette évolution me semble inévitable. Progressivement, les accords de libre-échange ont intégré l'accord sur le climat de Paris et les règles de l'OMC, l'accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires, dit accord « SPS » ainsi que, en pointillé, le principe de précaution. Tout cela se construit au fil du temps. L'ajustement carbone aux frontières serait une dernière brique de cette harmonisation. Il n'y a pas de raison d'imposer aux producteurs européens, et surtout français, des contraintes qui ne s'appliqueraient pas à nos partenaires commerciaux.
M. Benoît Huré. - Ainsi que j'ai eu l'occasion de le dire à plusieurs reprises, l'attention portée à l'intérêt, à court terme, du consommateur en Europe s'est souvent faite au détriment du producteur - y compris lorsqu'il s'agit de productions de souveraineté. Nous l'avons bien vu avec cette pandémie, lorsque l'on dépend de producteurs étrangers, on est très fragile et prêt à payer n'importe quel prix.
M. Olivier Henno, rapporteur. - Je parlais des traités européens, et non des traités commerciaux. Nous avons introduit dans notre rapport et dans la proposition de résolution la notion d'enrichissement et de bien-être du consommateur, pour ne pas s'en tenir qu'au prix. La notion de consommateur renvoie aussi à l'entreprise, d'ailleurs, et pas uniquement à aux personnes physiques.
M. Benoît Huré. - Y compris en termes d'emploi potentiel pour le consommateur ? Nous sommes mondialistes pour la consommation et nationalistes, ou européens, pour l'emploi. Compliqué !
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Je suis un peu embarrassée, parce que le rapport s'inscrit dans le cadre du traité actuel. Or, j'estime que la situation est très grave pour la France, vu les déséquilibres intra-européens dans les échanges, en particulier en termes industriels, et que notre faiblesse découle largement des conditions actuelles du marché unique. On évoque beaucoup la concurrence mondiale et la Chine mais, en France, ce sont surtout des délocalisations intra-européennes qui nous ont pénalisés, notamment dans l'automobile : nous parlons de libre concurrence alors que nous constatons un dumping social et fiscal extrêmement défavorable à notre pays. Les Allemands ont fait un meilleur choix stratégique, qui consiste à travailler avec leur Hinterland, avec les pays de l'Est, pour ce qui est des faibles coûts, tout en conservant chez eux une partie des centres décisionnels, stratégiques ou technologiques.
Je déplore aussi l'insuffisante prise en compte du concept de service public. La notion de services d'intérêt économique général (SIEG) organise en fait un système de concurrence, alors que notre histoire nous conduit à penser que le service public doit constituer un tout, où les profits doivent servir aux investissements d'avenir ou à des politiques sociales. Enfin, les conditions actuelles de la commande publique, qui nous obligent à faire des appels d'offres pour des productions qui ne sont pas locales, ne favorisent pas un développement de proximité, et obèrent notre capacité à soutenir des secteurs stratégiques.
Si l'on ne fait pas du rééquilibrage des échanges à l'intérieur de l'Union européenne le préalable à toute discussion des règles de concurrence, nous n'allons faire qu'accroître des déséquilibres gravissimes. Et si la France continue à s'affaiblir pendant que l'Allemagne continue à dominer, la conséquence politique sera un éclatement de l'Union européenne et du projet européen. Ce rapport, quoiqu'intéressant, n'est pas à la hauteur de la gravité des déséquilibres actuels du marché intérieur.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Le dumping fiscal et social intra-européen existe, en effet. C'est aussi parce que le poids des charges, en France, est bien trop élevé, ce qui fragilise notre compétitivité. La semaine dernière, lors des questions d'actualité au Gouvernement, j'ai fait observer au secrétaire d'État aux transports que, dès janvier 2004, la Commission européenne avait élaboré des lignes directrices pour que, dans des secteurs très concurrentiels, notamment le transport maritime et aérien, la France puisse ne pas verser de charges patronales.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Ce n'est pas à l'Europe de décider ce que la France veut en matière fiscale ! Le peuple français est souverain, et a le droit de considérer que, dans ce secteur, la concurrence ne doit pas être l'arbitre, et qu'il faut un accord politique d'ensemble.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Peut-être, mais nous ne pouvons pas faire la course en tête en ce qui concerne le poids des charges sans nous remettre en question...
M. Fabien Gay. - Tout cela appelle un vrai débat politique, que nous n'achèverons pas aujourd'hui. Je connais l'engagement de M. Chatillon sur la question industrielle, mais, à traités constants, nous ne nous en sortirons pas. Si nous restons focalisés sur le critère prix, la désindustrialisation de la France et de l'Union européenne ne pourra que continuer dans les dix prochaines années, car notre ambition n'est pas de payer les salariés et les ouvriers 150 euros par mois, comme dans le Sud-Est asiatique. L'Union européenne est la bonne échelle pour instaurer des taxes fondées sur des critères sociaux et environnementaux. Si nous ne le faisons pas, nous n'y arriverons pas.
D'ailleurs, au sein même de l'Union européenne, le problème se pose. Il y a dix ans, la moitié des voitures achetées par les Français était produite en France. Aujourd'hui, cette proportion est tombée à 17 %. Beaucoup sont produites en Roumanie et en Turquie, soit à l'intérieur même de l'Union européenne, ou à nos portes. Cela pose la question de l'harmonisation et du dumping fiscal et social, peu abordée dans le rapport, tout comme le débat autour d'Alstom : les champions européens ne peuvent pas être construits autour d'un projet financier, similaire à l'absorption d'Alstom par Siemens, sans véritable projet industriel. Pour construire des champions européens, il faut des projets industriels, avec des États en soutien, comme on l'a vu pour Airbus. Nous avons eu trop d'opérations financières consistant à plomber des entreprises, à les délocaliser, à fermer des usines...
Ce débat arrivera, et je vois que les lignes bougent : la semaine dernière, nous avons eu une vraie discussion sur la conditionnalité des aides publiques. Nous reposerons la question lors de l'examen du troisième budget rectificatif la semaine prochaine.
M. Laurent Duplomb. - Je ne reviendrai pas sur la problématique de la concurrence aux frontières, mais j'évoquerai celle des différences de concurrence à l'intérieur même de l'Europe. En France, nous avons une étonnante façon de ne pas regarder nos bêtises en face. Prenez le plan de relance, par exemple, à la suite de la crise du coronavirus. Pour l'horticulture, il pèse 23 millions d'euros, contre 600 millions d'euros aux Pays-Bas. Pourquoi ? Parce que nous sommes fauchés, à cause de notre addiction à l'impôt et à la dette. Nous ne pouvons pas reprocher aux autres pays d'être meilleurs que nous... Les Pays-Bas ont compris que, dans deux ou trois ans, la disparition de toutes les entreprises françaises leur laissera la capacité de produire davantage dans leur pays.
Les différences de compétitivité sont incroyables : notre main-d'oeuvre dans le maraîchage coûte 1,5 fois plus cher qu'en Allemagne, 1,7 fois plus cher qu'en Espagne et de deux à trois fois plus cher qu'en Pologne. Nous sommes incapables de faire travailler les Français : pour ramasser des fruits ou des légumes, nous avons exclusivement recours à des salariés étrangers. Comment voulez-vous que nous soyons compétitifs ? Nous pourrions employer les Français qui ne travaillent pas, pour les faire travailler et diminuer le coût de l'indemnisation du chômage. Mais non, nous les laissons au chômage et nous faisons entrer des salariés étrangers pour travailler à leur place !
Concernant les charges, nous pouvons nous-mêmes, parlementaires, nous en prendre à nous même, puisque nous en avons ajouté pour les agriculteurs français, dans la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (Egalim), en leur faisant croire qu'on allait améliorer leurs revenus. Même remarque sur les normes. En interdisant les néonicotinoïdes, nous tuons la filière betterave, quand la Belgique a pris une dérogation avant le 1er juillet, ce qui lui permettra d'utiliser les produits interdits en France. Résultat : les Belges vont construire la plus grande sucrerie d'Europe, et nous ne pourrons que les regarder nous spolier la totalité de notre production de betteraves. Et nous allons continuer dans cette voie avec le glyphosate et d'autres molécules. Bref, nous organisons nous-mêmes le déménagement de la production agricole et industrielle.
M. Pierre Cuypers. - Bien dit !
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. - Ce débat, très intéressant, dépasse de loin le sujet qui nous réunit ce matin, puisque nous examinons un texte qui concerne la concurrence et non la politique commerciale, fiscale, environnementale et normative de l'Europe. J'appelle pour ma part à initier, dans le plan de relance, une réflexion et une action sur la convergence intra-européenne. Il n'est pas question de payer les Français au rabais, mais, au contraire, d'améliorer la couverture sociale de l'ensemble des Européens.
Mais tout cela est hors sujet par rapport au texte. Cette proposition de résolution choisit l'efficacité, à traités constants, plutôt que de sortir le bulldozer afin de changer les traités, ce qui ne pourrait se faire rapidement. Elle donne des pistes pour infléchir la politique de concurrence et avoir des effets immédiats sur notre propre politique.
Je me réjouis en tous cas de lire dans Le Canard enchaîné que le nouveau patron d'une grande entreprise automobile française critique le plan de la précédente équipe en disant que c'était un projet financier et non pas industriel.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Merci pour ce recadrage. Cette proposition de résolution, dans un premier temps, n'est soumise qu'au vote des membres de la commission des affaires européennes. Elle sera ensuite transmise à la commission saisie au fond, avant que nous n'échangions avec sa présidente pour adresser un avis politique aux instances communautaires.
Il faut une articulation plus forte entre la politique de concurrence, la politique industrielle et la politique commerciale qui, jusqu'à présent, fonctionnent en silos. La concurrence et la politique commerciale sont des compétences exclusives de l'Union européenne.
L'Union européenne n'est pas, et ne sera sans doute jamais, une fédération. Le temps européen est un temps long. Je regrette toujours que les mesures conservatoires soient trop complexes à mettre en oeuvre - elles l'ont été une seule fois en dix-huit ans... Il faudra faire régulièrement des points d'étape. André Gattolin a évoqué le CFIUS. La présidence Trump semble particulièrement défensive, mais il n'y a jamais eu un État plus protectionniste que les États-Unis. Le CFIUS fait très attention à tout investissement étranger au sein d'une entreprise américaine.
L'extraterritorialité des lois américaines est un élément supplémentaire de déstabilisation de certains dossiers.
Concernant la concurrence entre États européens, je suis tout à fait d'accord avec Laurent Duplomb ; je suis même plus inquiet encore que lui. Compte tenu de nos moyens financiers, la France n'a pu mettre sur la table, en s'essoufflant, que 40 milliards d'euros pour atténuer les effets de la crise sanitaire, quand l'Allemagne y consacrait allègrement 130 milliards. Il s'ensuivra une fragmentation du marché unique très préoccupante.
Nous sommes appelés à des sauts technologiques tels que la 5G ou l'hydrogène, qui constituent des projets importants d'intérêt européen commun (PIEEC). Or on voit certains nouveaux maires de grandes villes françaises se préparer à interdire la 5G ! La digitalisation de l'économie est en marche ; les freins idéologiques qu'on pourrait lui apposer m'effraient, car c'est une nouvelle source de fragmentation du marché unique.
Rappelons-nous l'erreur commise dans les années 1990 : on a lancé la monnaie unique avant d'harmoniser les économies nationales. D'où l'ardente obligation, aujourd'hui, de procéder à l'union des marchés de capitaux. L'Allemagne vient de s'en rendre compte et met les bouchées doubles. Nous craignons tous un début de dislocation du marché unique.
M. Alain Chatillon, rapporteur. - Concernant les salariés, monsieur Gay, nous évoquons leur participation et leur intéressement dans le plan de relance proposé par la commission des affaires économiques.
Monsieur Duplomb, le risque auquel l'Europe est exposée découle de son élargissement : on est passé de six à vingt-huit États membres ! Cela sera très difficile à gérer. Les taux d'endettement de certains pays - l'Autriche, le Danemark, la Suède, ou encore les Pays-Bas - sont très faibles, entre 40 % et 45 % de leur PIB, alors que le nôtre sera cette année de 120 % : chaque Français supporte une dette d'environ 40 000 euros. Comment gérera-t-on une Europe à deux vitesses ? Certains États ne serrent pas assez les boulons sur les charges et ne gèrent pas assez rigoureusement leur pays.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - La question est posée ; pour la réponse, il faudra attendre quelques années. Elle ne viendra en tout cas pas d'un nouveau traité.
M. Alain Chatillon. - Les pays du Nord accepteront-ils des emprunts européens visant essentiellement à rembourser les dettes contractées par les pays du Sud ?
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Non, sans doute !
Le rapport du groupe de suivi est adopté par la commission des affaires européennes puis par la commission des affaires économiques.
À l'issue du débat la commission adopte la proposition de résolution européenne dans la rédaction issue de ses travaux, disponible en ligne sur le site du Sénat.
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. - Conformément au règlement du Sénat qui nous impose le respect d'un délai entre l'adoption par la commission des affaires européennes et l'adoption par la commission compétente au fond, la commission des affaires économiques examinera cette proposition de résolution européenne le mercredi 15 juillet prochain.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 10 h 55.
Jeudi 9 juillet 2020
- Présidence de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, et de M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale -
La réunion est ouverte à 8 h 35.
Justice et affaires intérieures - Examen, en commun avec la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, du rapport d'information, de la proposition de résolution européenne et de l'avis politique de Mme Sophie Joissains et M. Jacques Bigot sur la lutte contre la cybercriminalité
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui, en commun avec nos collègues de la commission des lois, le rapport d'information de nos collègues Sophie Joissains et Jacques Bigot sur la lutte contre la cybercriminalité, et notre commission se prononcera sur la proposition de résolution européenne et l'avis politique qui en découlent.
La commission des affaires européennes suit attentivement la progression de la coopération en matière de justice en Europe, qui s'est d'abord faite en marge des traités avant d'être communautarisée par le traité de Maastricht de 1992. En 1997, le traité d'Amsterdam a inscrit la construction d'un espace de liberté, de sécurité et de justice parmi les objectifs de l'Union européenne. Un mandat d'arrêt européen a été mis en place et le principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice a été reconnu. Le traité de Lisbonne a renforcé le rôle des agences compétentes - Eurojust, qui facilite la coopération entre les parquets nationaux, et Europol, qui permet la coopération des divers services répressifs des États membres - et a ouvert la voie à la création, sous la forme d'une coopération renforcée, d'un parquet européen, afin de combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne. Notre commission a largement contribué à en définir les contours.
En mai 2019, nos collègues Sophie Joissains et Jacques Bigot nous ont présenté un rapport et une proposition de résolution européenne faisant le point sur la coopération judiciaire en matière pénale en Europe et la mise en oeuvre du parquet européen. À cette occasion, ils ont relevé le développement, parallèle à la numérisation de nos sociétés, d'un nouveau type de criminalité, la cybercriminalité, et l'ont porté à notre attention. Nos deux commissions leur ont alors confié le soin d'analyser ce phénomène, qui se joue des frontières, et de mesurer l'efficacité de la lutte engagée à son encontre.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale. - Je salue le travail réalisé, qui est d'une qualité exceptionnelle et porte sur une question essentielle. La délégation parlementaire au renseignement s'en est déjà saisie ; ses travaux ne sont pas tous rendus publics, mais ils cernent l'ampleur du phénomène et indiquent que les pouvoirs publics doivent se mobiliser, notamment face aux intrusions de plus en plus nombreuses dans les systèmes d'information. Parfois, la compromission d'une petite filiale peut induire des effets économiques et financiers cataclysmiques pour une grande entreprise. Nous avons des exemples d'attaques tous les jours, certains connus, d'autres non : Marseille a ainsi été victime d'une attaque en mars qui a paralysé son système informatique et perturbé ses services, Bouygues Construction a été bloqué durant plusieurs semaines en février... Lorsque l'information ne circule plus, une entreprise est paralysée. Les particuliers sont également concernés par des tentatives d'attaques, par exemple par des invitations à se rendre sur des sites frauduleux qui ressemblent de très près à ceux des impôts ou des banques. Beaucoup de nos concitoyens se sont ainsi fait voler leurs coordonnées bancaires. Pendant la crise sanitaire, les tentatives d'escroquerie ont fleuri, s'agissant, notamment, des achats de masques. La justice et la police doivent donc s'adapter ; nous avons souhaité lancer ce travail car nous savons qu'il est impossible de lutter contre cette criminalité par le biais d'un dispositif national. Cette délinquance ignorant les frontières, une coopération européenne voire internationale, renforcée est nécessaire. Nous n'en sommes qu'au début !
Mme Sophie Joissains, rapporteure. - C'est avec émotion et joie que je vous présente ce rapport qui sera mon dernier travail pour le Sénat car j'ai choisi de me consacrer à mon mandat local.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale. - Je ne voulais pas l'annoncer moi-même, mais je tiens à vous dire combien je suis attristé par cette décision.
Mme Sophie Joissains, rapporteure. - C'est un choix douloureux, mais le Sénat restera dans mon coeur !
L'informatique et le numérique sont devenus omniprésents dans la vie quotidienne des Français, ainsi que dans la vie de nos entreprises. Ils sont facteurs de gain de productivité et ils ont permis de simplifier un grand nombre de nos démarches, mais ils ont aussi multiplié les occasions de commettre des actes de cybercriminalité avec une extension de la criminalité par-delà les frontières.
Il y a dix ans, j'ai rédigé un rapport sur le projet de parquet européen pour la commission des affaires européennes, dans lequel j'avais examiné le champ de compétences possible de cette institution tel qu'il découlait du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il a été défini de manière spécifique, mais il aurait pu être plus large. Lorsque, avec Jacques Bigot, nous avons demandé à travailler de nouveau sur ce sujet l'année dernière, nous avons auditionné Europol et Eurojust et nous avons alors pris conscience de l'ampleur de la cybercriminalité.
Nous avons donc souhaité nous pencher, au nom de la commission des lois et de la commission des affaires européennes, sur ce sujet afin de dresser un bilan et de tracer des perspectives, en examinant les outils de coopération dont nous disposons aux échelles européenne et internationale et en interrogeant une ouverture des compétences du parquet européen dans cette direction. Entre le mois d'avril et le mois de juin, nous avons procédé à une quinzaine d'auditions qui nous ont permis d'entendre beaucoup d'acteurs et de prendre conscience de l'ampleur du sujet.
Il n'existe pas de définition unanimement admise de la cybercriminalité. Dans le cadre de notre rapport, nous avons considéré qu'en relevaient les infractions portant atteinte aux systèmes informatiques eux-mêmes, mais aussi les agissements qui utilisent le numérique comme un moyen pour commettre et élargir l'infraction. De plus en plus souvent, la cybercriminalité consiste en des tentatives d'extorsion par le biais de « rançongiciels » : le système informatique est rendu inexploitable par un virus et la victime est obligée de verser une rançon pour retrouver l'accès à ses données. Le président Bas y faisait allusion : au mois de mars, la ville de Marseille et la métropole Aix-Marseille-Provence ont été victimes d'une attaque de ce type, qui a paralysé le fonctionnement des services administratifs pendant toute la durée du confinement ; de même, l'hôpital de Rouen a subi une attaque qui a paralysé l'imagerie médicale et certains appareils connectés des blocs opératoires. L'informatique facilite, certes, des opérations, mais conduit aussi à introduire des fragilités et des dangers.
Nous sommes aussi exposés à un nombre croissant de contenus frauduleux en ligne - appels à la violence, apologie du terrorisme et, surtout, pédopornographie.
Le dark web est devenu le lieu privilégié des trafics en ligne, d'armes, de faux papiers, de stupéfiants comme d'êtres humains. Lors de nos auditions, nous avons eu vent de faits terribles, comme des commandes en ligne de viols d'enfants, passées en France et en Grande-Bretagne et menant à des crimes commis en Afrique, en Asie ou en Europe de l'Est. Il est aussi possible d'acheter en ligne des virus informatiques ou des coordonnées bancaires volées ; tout cela permet à des personnes qui ne disposent pas au départ d'une grande expertise dans le domaine informatique de devenir, à leur tour, des cybercriminels.
Les escroqueries en ligne empruntent souvent la technique du « hameçonnage » : la victime est attirée vers un site frauduleux qui ressemble à s'y méprendre au site des impôts, au site d'une banque ou à un site commercial. Il est difficile d'évaluer le nombre d'infractions commises chaque année, les plaintes et les signalements étant loin d'être systématiques. Les particuliers hésitent à porter plainte parce que le préjudice que chacun subit est modeste ; les entreprises, quant à elles, s'inquiètent pour leur réputation : lorsque leur carnet d'adresses est compromis ou chiffré, elles préfèrent souvent payer plutôt que prendre le risque d'inquiéter leurs clients.
Les outils statistiques dont disposent la police et la justice ne permettent pas de suivre l'ensemble des infractions relevant du champ cyber ; seule la gendarmerie est aujourd'hui en mesure de répertorier l'ensemble de ces infractions : en 2018, elle en a traité près de 68 000, 7 % de plus que l'année précédente. J'ajoute que le groupement d'intérêt public (GIP) Acyma, chargé d'orienter les victimes de cybermalveillance, a reçu l'an dernier 90 000 demandes d'assistance.
Notre première recommandation est d'encourager les signalements et de mettre à jour les outils statistiques afin de mieux suivre l'évolution de la cybercriminalité : la multiplication des signalements aide les enquêteurs à opérer des rapprochements entre des faits qui paraissent isolés de prime abord, mais qui constituent les facettes d'une même affaire. Il importe donc de multiplier les outils de communication à ce sujet.
Face à cette cybercriminalité protéiforme, nos services se sont réorganisés afin de se doter d'unités spécialisées. Nos interlocuteurs ont tous estimé que l'arsenal législatif en vigueur permettait de lutter efficacement, un grand nombre de qualifications pénales pouvant être mobilisées pour poursuivre ces infractions. Ils se sont également déclarés satisfaits des changements opérés en matière de procédure pénale par la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice, qui a notamment simplifié le régime de l'enquête sous pseudonyme, très utile pour infiltrer les plateformes d'échanges sur le dark net.
La direction centrale de la police judiciaire s'est dotée en 2014 d'une sous-direction en charge de la lutte contre la cybercriminalité. Au sein de la gendarmerie, c'est le centre de lutte contre les criminalités numériques (C3N) qui assume cette mission. Du côté du ministère de l'économie, les douanes, la répression des fraudes et Tracfin, pour la délinquance financière, disposent également d'unités spécialisées en matière de cybercriminalité.
S'agissant de l'institution judiciaire, la loi a confié en 2016 une compétence nationale concurrente à la juridiction parisienne pour connaître des atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données, c'est-à-dire les attaques contre les systèmes informatiques. Le parquet de Paris s'est doté d'une section spécialisée qui centralise les affaires les plus complexes, les plus graves, ou qui présentent une forte dimension internationale, les autres demeurant de la responsabilité des juridictions territorialement compétentes. Ces différents services spécialisés ont acquis une grande compétence technique et un vrai savoir-faire. Ils sont capables de mener la plupart des investigations sans qu'il soit nécessaire de faire appel à des expertises extérieures. Ils sont cependant sous-dotés. La section spécialisée du parquet de Paris, par exemple, ne compte que trois magistrats appuyés par un seul assistant technique, un effectif très faible comparé à ceux des services homologues des grands États européens, souvent dix fois plus importants. En conséquence, le parquet spécialisé renonce régulièrement à se saisir d'affaires qui auraient pourtant justifié son intervention. Le renforcement de ses moyens nous paraît donc constituer une priorité. Un deuxième axe d'action devrait consister à diffuser la culture cyber sur l'ensemble du territoire en étoffant les réseaux de référents mis en place au sein des parquets locaux comme au sein de la police et de la gendarmerie. Il nous paraît également essentiel de continuer à cultiver des liens étroits avec les acteurs privés du numérique, dont la compétence grandit avec la complexité des systèmes : les réquisitions gagnent en efficacité dès lors que l'on sait de quelles informations dispose une entreprise et dans quel délai elle est susceptible de les fournir.
Bien sûr, ce volet répressif doit s'accompagner d'un volet préventif. Tous nos interlocuteurs ont insisté sur la nécessité de construire des réseaux informatiques solides, soumis à des audits réguliers et à des référentiels techniques exigeants. Les opérateurs d'importance vitale peuvent bénéficier dans ce domaine de l'appui de l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI). Les entreprises et les administrations de taille plus modeste peuvent faire appel à des prestataires privés certifiés par l'ANSSI, ce qui est un gage de qualité.
Un important travail de formation doit également être conduit auprès des salariés car c'est bien souvent une imprudence humaine qui provoque l'infiltration du système informatique. Nous avons ainsi eu connaissance du cas d'un homme appréhendé dans le sud de la France pour pédophilie, qui recherchait ses victimes en mettant sur le site Le Bon Coin des annonces de maillots pour fillettes. En cliquant sur le lien présent dans l'annonce, le client intéressé téléchargeait sans le savoir un logiciel permettant au criminel, quand l'enfant était devant l'ordinateur, d'entrer en contact avec lui pour lui demander de se déshabiller. Une fillette a eu la présence d'esprit de prévenir sa mère, ce qui a conduit à l'arrestation de l'individu qui avait tout de même eu le temps de faire une soixantaine de victimes. Cet effort de sensibilisation devrait être mené auprès du grand public et auprès des élèves des écoles car nous pouvons tous être victimes de cybercriminalité.
Cependant, les efforts entrepris à l'échelle nationale se heurtent rapidement au caractère transnational de cette criminalité. Les victimes sont en France, mais, bien souvent, les auteurs sont à l'étranger et ne pourront donc être arrêtés et traduits devant les tribunaux qu'à la condition qu'une entraide judiciaire efficace soit mise en place à l'échelle européenne et au-delà.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Notre rapport vise à décrire le système, d'abord, puis à interroger l'organisation judiciaire en France, ce qui devra amener la commission des lois à questionner le garde des Sceaux sur les moyens dédiés à cette question, qui sont insuffisants face à l'importance de la menace.
Le troisième volet de notre sujet s'attache à la perspective possible d'une extension des compétences du parquet européen à la cybercriminalité, qui n'interviendra qu'à moyen ou long terme. En revanche, la coopération internationale et européenne est essentielle car cette criminalité ne connaît pas de frontière.
Internet est un outil extraordinaire, nous l'avons mesuré pendant la crise, mais nous avons alors recouru à des opérateurs ne se trouvant pas sur le territoire national. Il est donc essentiel de pouvoir lutter contre la cybercriminalité, dont les auteurs, lorsqu'il s'agit de criminels organisés, sont basés dans les pays de l'Est, en Afrique ou en Asie, et pas nécessairement en Europe. L'Union européenne doit également protéger ses concitoyens contre la cyberdélinquance. Ces investigations sont complexes car elles exigent parfois de solliciter des informations auprès d'opérateurs étrangers, notamment les GAFAM (pour Google, Apple, Facebook, Amazon et Microsoft). L'entraide internationale en la matière fonctionne par commission rogatoire internationale, une procédure particulièrement lourde et lente au regard de la vitesse de l'informatique, ce qui pose un problème en matière de conservation des données, étape pourtant essentielle pour disposer de preuves de l'attaque.
Pour tenter de dépasser ces limites, il existe un traité à portée universelle sur ce sujet : la convention sur la cybercriminalité, dite convention de Budapest, adoptée en 2001 par le Conseil de l'Europe, qui vise à protéger la société de la criminalité dans le cyberespace, notamment par l'adoption d'une législation appropriée et par l'amélioration de la coopération internationale. Soixante-cinq États y sont parties et une centaine de pays s'en inspirent dans leur législation nationale. Cette convention permet de figer les scènes de crimes numériques et donne ainsi la possibilité de remonter jusqu'aux auteurs des infractions informatiques. Depuis septembre 2017, elle fait l'objet d'importantes négociations visant à la doter d'un protocole additionnel facilitant l'accès transfrontière aux preuves numériques, ainsi que nous le soulignons dans la proposition de résolution européenne que nous vous soumettons.
Par ailleurs, nous avons souhaité insister sur l'importance de conserver une relation de qualité entre l'Union européenne et le Royaume-Uni, dont les services sont bien dotés.
S'agissant de la coopération européenne, la mise en place progressive d'un espace judiciaire européen a pour objectif de pallier les difficultés inhérentes à la coopération interétatique. Nos interlocuteurs ont souligné l'intérêt du mandat d'arrêt européen, qui facilite les procédures par rapport à la commission rogatoire internationale. De même, grâce au service spécialisé d'Europol, la coopération y est excellente et facilite les poursuites ; il en va de même au sein d'Eurojust. La coopération policière et judiciaire s'est donc améliorée. Faut-il pour autant aller plus loin ? Nous le suggérons dans notre proposition de résolution européenne.
La lutte contre la cybercriminalité est devenue une priorité pour l'Union européenne : elle constitue un axe important de sa stratégie de sécurité intérieure 2015-2020, qui sera prochainement révisée ; elle fait l'objet d'une réglementation européenne qui s'est progressivement enrichie ; des négociations sont en cours sur un texte traitant du retrait des contenus terroristes en ligne et des preuves électroniques ; elle fait, enfin, partie du champ de compétences d'Europol et d'Eurojust. Le rôle de ces deux agences est essentiel, à la fois pour faciliter la coopération entre les services répressifs et judiciaires nationaux et pour soutenir les États membres dont les ressources sont plus limitées. Par ailleurs, l'Agence de l'Union européenne pour la cybersécurité (ENISA) monte en compétences en matière de cybersécurité, mais gagnerait sans doute à accroître son implication opérationnelle auprès des autorités nationales.
Nous sommes convaincus que l'Union européenne devrait encore améliorer son organisation pour poursuivre les cybercriminels de façon plus organisée. C'est pourquoi nous pensons que le parquet européen, qui devrait en principe être opérationnel à la fin de cette année, pourrait contribuer à renforcer la lutte contre la cybercriminalité en permettant de diligenter des poursuites à l'échelle européenne. Il devrait alors agir comme un parquet centralisé susceptible d'organiser des poursuites, sans disposer pour autant d'une compétence exclusive. Naturellement, nous n'ignorons pas que cette orientation se heurte à des difficultés, d'autant que tous les États membres n'y participent pas encore. Il s'agit d'amener cette institution à adopter une autre philosophie : en l'état, le parquet européen est saisi des atteintes aux intérêts financiers de l'Union, alors qu'il s'agirait ici de traiter des atteintes aux intérêts des entreprises, des particuliers ou des institutions au sein de l'Union européenne. À mon sens, dans quelques années, cela apparaîtra comme naturel...
La commission des lois devra travailler sur cette question diffuse qui sera de plus en plus importante : on vend aujourd'hui en ligne des logiciels qui permettent d'organiser des attaques de systèmes informatiques, le phénomène ne pourra donc que s'amplifier, alors même que nous développons le télétravail et les utilisations d'Internet. Il faut donc que nous nous protégions, c'est le sens de ce rapport.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - La pandémie virale que nous vivons se déclinera peut-être demain en pandémie numérique. Nous pourrions interroger l'ANSSI à ce sujet, notamment pour identifier les entreprises, en particulier françaises, compétentes pour lutter contre ces dangers.
Je relève un point de votre texte : à cause du Brexit, nous allons perdre un partenaire, mais j'aimerais que celui-ci reste notre allié dans la lutte contre la cybercriminalité car il dispose d'une réelle expertise. Le Royaume-Uni s'affranchit en matière de politique de défense, cela me désole, mais il faut que nous parvenions à maintenir un partenariat et une complémentarité.
Enfin, nous sommes encore sous le régime de la territorialité de la loi pénale - l'Europe, en la matière, c'est toujours le temps long et le vote unanime -, mais il faut envisager le parquet sous l'angle européen, car chaque internaute peut être impliqué dans la cybercriminalité.
M. André Gattolin. - Je suis membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et j'ai le sentiment que nous nous inspirons trop rarement de ce qui s'y fait ; le rappel de la convention de Budapest est à cet égard bienvenu.
S'agissant de la place d'Europol et d'Eurojust, j'ai eu la chance de mener une mission à La Haye, il y a six ans, et, en effet, à mon sens, il faut élargir leurs compétences et mieux les doter. La coopération est encore faible, mais on ne peut pas la décréter : il faut que les acteurs apprennent et aient envie de travailler ensemble. Le fait que nous ayons intégré ces agences dans le droit communautaire au lieu de renforcer la coopération entre les services nationaux a conduit à une baisse de la volonté d'intégration des organes nationaux. Le processus a conduit à trop bureaucratiser les institutions plutôt qu'à construire de la coopération.
À mon sens, la cybercriminalité est une chose trop sérieuse pour être laissée à des administrations, certes brillantes, comme l'ANSSI, mais dont les ressources humaines sont gérées sur un mode quasi militaire, sans beaucoup de souplesse et d'intelligence dans la conservation des compétences. Mon expérience m'a convaincu que le rôle des politiques était essentiel ; il faut associer les commissions parlementaires des deux chambres pour faire remonter l'information et mettre en place des législations adéquates.
Je m'étais inquiété, il y a trois ans, que tout le système d'échanges de Bpifrance se trouve sur le cloud de Microsoft, et je viens d'apprendre que les données relatives aux prêts à taux zéro du Gouvernement sont maintenant hébergées sur le cloud d'Amazon... Imaginez un piratage ou un détournement d'informations sur des données aussi stratégiques que l'état de nos entreprises ! Cela m'inquiète ; j'ai alerté les administrations et les ministères. L'ANSSI joue un rôle important en matière de sécurité, mais je ne comprends pas que ces données ne soient pas hébergées sur des clouds souverains.
Aujourd'hui encore, beaucoup de choses reposent sur des coopérations bilatérales. Au niveau européen, l'ENISA est une très belle institution, mais elle sert surtout à recevoir les « patates chaudes » que l'on n'a pas envie de traiter au niveau national.
Mme Marie Mercier. - En travaillant sur la pédopornographie, j'ai mesuré combien Internet était un royaume sans roi, sans lois et sans frontières, dans lequel l'imagination n'a pas de limite et la perversion est grandissante et glaçante. En visitant Pharos et l'Office central pour la répression des violences aux personnes (OCRVP), nous avons constaté le déficit considérable de moyens humains dont souffraient ces institutions par rapport à leurs homologues d'autres pays - on compte leurs agents sur les doigts de la main quand ils sont 150 ou 200 au Royaume-Uni, par exemple.
Les grands risques sont climatiques, épidémiologiques, mais aussi numériques : imaginons que l'on pirate le système informatique d'un hôpital, qui rassemble les données des patients. Aujourd'hui, on souligne qu'il y a beaucoup de personnels administratifs dans les hôpitaux, mais il faut prêter attention à ceux qui surveillent ces systèmes, les ingénieurs informatiques.
Je partage votre constat : nous devons prévoir beaucoup de mesures de contrôle et de répression. Sur l'accès à la pornographie des mineurs, les Britanniques sont allés très loin, mais le processus a échoué au dernier moment car la société qui a obtenu le marché du système de contrôle appartenait en réalité à des sites pornographiques payants. Faisons confiance à notre imagination vertueuse !
Mme Sophie Joissains, rapporteure. - Nous sommes en phase avec ce que vous dites, j'espère que nos travaux serviront à l'élaboration d'un prochain rapport et au renforcement des effectifs dans les organismes français compétents.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Dans le soutien à cette démarche, ce rapport marque une étape utile sur les plans national et européen ; j'espère que notre proposition de résolution européenne sera votée et qu'une suite lui sera donnée dans cette lutte à long terme !
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Je reste attentif à ce que nos amis anglais ne divergent pas trop de ces objectifs...
La commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale et la commission des affaires européennes autorisent, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.
La commission des affaires européennes adopte la proposition de résolution européenne disponible en ligne sur le site du Sénat, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.
- Présidence de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes -
Institutions européennes - Audition de M. Janez Lenarcic, commissaire européen à la gestion des crises
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Bonjour monsieur le commissaire. Merci d'avoir accepté cet échange avec la commission des affaires européennes du Sénat. Je vous souhaite la bienvenue pour cette audition en visioconférence, en attendant de vous rencontrer prochainement dans des conditions normales, je l'espère, à Paris ou à Bruxelles.
Vous avez été nommé il y a quelques mois seulement commissaire européen chargé de la gestion des crises et avez été rapidement confronté à l'une des plus graves crises que l'Union européenne ait eu à affronter depuis sa création avec la pandémie de Covid-19 et ses conséquences économiques et sociales.
Les États membres ont d'abord réagi par un réflexe de repli national. Rapidement, l'impératif de solidarité européenne a repris le dessus et l'Union a déployé divers instruments et activé le mécanisme européen de protection civile pour parer à la crise, d'abord sur le plan sanitaire. Vous pourrez nous indiquer qui en a bénéficié le plus dans l'Union ou hors de celle-ci et nous présenter les évolutions qu'il a fallu apporter au mécanisme européen de protection civile en réponse à la pandémie.
À l'heure où celle-ci semble refluer sur notre continent, même si certains foyers d'infection imposent un reconfinement dans certaines zones, il vous est sans doute possible de tirer un premier bilan de cette crise. Quel était le niveau de préparation de l'Union européenne aux crises avant la pandémie de Covid-19 et comment les menaces émergentes étaient-elles prises en compte ?
Dans quelle mesure l'Union est-elle prête aujourd'hui à faire face à une éventuelle nouvelle crise d'ampleur, comme celle du coronavirus, et quelles sont les évolutions qui paraissent encore nécessaires en termes budgétaires ou en termes d'organisation ?
Enfin, comment cette concrétisation de la solidarité européenne a-t-elle été valorisée dans les pays bénéficiaires ? Progresse-t-on vers une approche intégrée de la protection civile de l'Union européenne, intégrant aide humanitaire, politique de développement, sécurité et transition climatique ?
M. Janez Lenarcic, commissaire européen à la gestion des crises. - Monsieur le président, chers sénateurs, merci beaucoup pour cette invitation à échanger sur la pandémie de Covid-19 et la réponse apportée dans le cadre du mécanisme européen de protection civile.
Permettez-moi de commencer par féliciter la France pour avoir été l'un des partenaires les plus fiables et les plus actifs dans la mise en oeuvre du mécanisme européen de protection civile dans le cadre de la réponse à la crise sanitaire actuelle.
Dès le début de l'épidémie en Chine, la France a rapidement apporté à ce pays une assistance par le biais du mécanisme européen de protection civile en fournissant des équipements de protection individuels. Elle a également fourni une assistance à travers ce mécanisme en réponse à d'autres situations d'urgence comme dans le cas du tremblement de terre en Croatie, du typhon aux îles Fidji ou du cyclone au Vanuatu et a apporté une assistance à la Grèce pour gérer le nombre croissant de réfugiés et migrants à ses frontières externes.
La France a aussi affrété, le 28 janvier 2020, le premier vol de rapatriement afin de ramener des citoyens de l'Union européenne depuis Wuhan, en Chine. Cela a été la toute première activation du mécanisme de protection civile dans le cadre de la crise sanitaire du coronavirus.
Depuis le début de cette crise, la France, comme plusieurs autres États membres, a participé aux efforts du mécanisme européen de protection civile, contribuant à rapatrier en Europe près de 78 000 citoyens européens, dont plus de 8 000 citoyens français. Cela a été la plus importante opération de rapatriement jamais mise en oeuvre par le mécanisme européen de protection civile. Elle a été supervisée par le Centre de coordination de la réaction d'urgence (ERCC), qui opère 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Ce n'est qu'un exemple de la valeur ajoutée apportée par ce mécanisme européen de protection civile durant cette crise.
Il faut cependant avoir à l'esprit que, selon les traités européens, la protection civile est une compétence nationale : le mécanisme repose sur la responsabilité des États membres, qui sont responsables pour leur propre préparation, et sur leur capacité à répondre à diverses situations de crise. Si une catastrophe submerge les capacités de réponse d'un État membre, celui-ci peut faire appel au mécanisme européen de protection civile afin de bénéficier de l'appui d'autres États membres. Il est cependant arrivé, par le passé, que les autres États membres ne soient pas en mesure, faute de ressources suffisantes, de venir en aide à la demande du pays confronté à une situation d'urgence. Tel fut le cas par exemple il y a deux ans lorsque de violents feux de forêt ont touché certains États de l'Union.
C'est la raison pour laquelle le troisième niveau d'assistance, RescEU, a été créé il y a deux ans. Il vise à disposer d'une réserve de ressources mobilisables lorsque les autres États ne sont pas en mesure de répondre à une demande d'urgence faite par un État dans le cadre du mécanisme européen de protection civile. Jusqu'à cette année, l'essentiel de ces ressources était constitué par des avions bombardiers d'eau - et je voudrais particulièrement remercier la France pour sa contribution à ces ressources.
Pendant l'épidémie de coronavirus, il est apparu, en mars, que les États membres n'étaient pas en mesure de s'entraider, notamment en ce qui concerne les équipements médicaux : non seulement les États membres avaient des stocks insuffisants pour gérer leurs propres besoins, mais de surcroît, il n'y avait pas de stock au niveau européen car les États membres n'avaient pas perçu le besoin de créer ce type de réserves. La Commission a réagi rapidement à cette situation, notamment lorsque l'Italie a demandé une assistance et que les autres États n'ont pas été en mesure de répondre à cette demande. La Commission a, en un temps record, avec l'accord des États-membres, créé une réserve RescEU dans le domaine médical au niveau européen, afin de pouvoir venir en aide à l'Italie. Nous avons également été capables de constituer très rapidement des stocks, de sorte que plus de 400 000 masques à usage professionnel issus de ces stocks ont par exemple déjà pu être distribués à l'Italie, à l'Espagne, à la Croatie, à la Lituanie, au Monténégro, à la Macédoine du Nord et à la Serbie. Nous continuons bien sûr de consolider et développer cette capacité de réserve stratégique mais, pour mieux répondre à des crises futures et mieux protéger nos citoyens, nous avons besoin d'une gestion de crise améliorée au niveau européen.
C'est la raison pour laquelle la Commission a proposé de renforcer le mécanisme européen de protection civile : il s'agit d'étendre les capacités de la réserve stratégique en incluant des équipements permettant de lutter contre des crises sanitaires et des feux de forêt, mais aussi contre des catastrophes biologiques, chimiques, radiologiques ou nucléaires.
Nous proposons ainsi une augmentation significative du budget alloué à la protection civile. Nous proposons aussi que le centre de coordination de la réaction d'urgence (ERCC) devienne le centre unique de gestion de crise pour la durée de chaque crise. La Commission aurait la possibilité d'acheter directement tout le matériel nécessaire pour la constitution de cette réserve stratégique, alors que seuls les États membres peuvent aujourd'hui effectuer ces acquisitions pour la réserve. Enfin, nous proposons de doter la Commission de ses propres capacités logistiques et de transport afin de pouvoir gérer le déploiement de ces ressources durant les crises.
J'aimerais également dire quelques mots de notre réponse humanitaire pendant cette crise, qui est l'autre volet de mon mandat avec le mécanisme européen de protection civile.
Dès le début, nous avons souligné la nécessité de prendre en compte la dimension globale de la crise, qui a aggravé des problèmes humanitaires préexistants. Nous sommes convaincus que l'Union européenne doit faire preuve de solidarité, non seulement en son sein mais au-delà de ses frontières, car l'Europe ne peut être un îlot de prospérité dans un océan de misère.
Dans ce contexte, nous avons pu mobiliser, avec les États membres, 36 milliards d'euros au titre de la solidarité avec des États tiers. Face à la fermeture des frontières, nous avons également créé ce que nous appelons le pont aérien humanitaire de l'Union européenne, visant à permettre l'envoi de personnel médical et de fournitures médicales à des régions particulièrement difficiles d'accès. Ce travail est permis par une coopération étroite entre nos États membres et les organisations humanitaires. Là aussi, je voudrais souligner le rôle particulièrement actif de la France dans ces opérations. À ce jour, la Commission européenne a affrété plus de vingt vols humanitaires, transportant 375 tonnes de matériel de première nécessité et de fournitures médicales essentielles, et a transporté 1 200 passagers (principalement des membres d'organisation humanitaires, mais aussi du personnel diplomatique), par exemple en République centrafricaine, au Tchad, en République Démocratique du Congo, au Nigéria, à Sao Tomé-et-Principe, en Haïti, au Soudan, en Afghanistan, en Somalie et au Burkina Faso. J'ai pu participer à la première de ces opérations, vers la République centrafricaine, et j'ai également eu le plaisir d'être accompagné pour d'autres missions par le ministre français des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian.
Il s'agit là d'un bon exemple de coopération entre les institutions européennes, les États membres et les organisations humanitaires, qui illustre de manière très visible la solidarité européenne et son caractère collectif.
Pour terminer, je voudrais souligner que le mécanisme européen de protection civile et l'aide humanitaire européenne font l'objet d'un très fort soutien parmi nos concitoyens puisque plus de 90 % des Européens soutiennent fortement ces initiatives.
Je souhaite donc renforcer nos capacités dans ces deux champs d'action, ce qui ne sera possible qu'à condition d'augmenter le budget qui y est consacré, qui est pour l'instant relativement limité (environ 4 euros par citoyen). J'espère que la France continuera de soutenir ces efforts.
M. Jean Bizet, président. - Merci monsieur le commissaire pour ces propos. En mon nom personnel et au nom de l'ensemble des sénateurs, je puis vous assurer de l'appui de la France.
Nous sommes à quelques jours de la conclusion de négociations sur le futur cadre financier pluriannuel (CFP). Avez-vous une estimation de l'évolution du budget qui sera alloué à votre mission dans ce cadre ?
Nous venons par ailleurs de valider le rapport et la proposition de résolution européenne de deux de nos collègues sénateurs, Sophie Joissains et Jacques Bigot, sur la cybercriminalité. Disposez-vous de moyens de réponse à une « pandémie digitale », compte tenu notamment des conséquences économiques potentiellement dramatiques de méfaits dans ce domaine ?
J'aimerais également vos éclairages sur les rapports avec le Royaume-Uni, récemment sorti de l'Union européenne. Nous avons vu, à l'occasion de la crise du Covid-19, les décisions plus ou moins contradictoires prises par le Premier ministre anglais. Comment envisagez-vous les rapports futurs avec le Royaume-Uni, du fait de sa proximité avec l'Union ?
M. Janez Lenarcic. - La proposition de la Commission vise à considérablement renforcer le mécanisme européen de protection civile et son action en matière d'aide humanitaire à travers le cadre financier pluriannuel actuellement en discussion, en tenant compte des enseignements tirés de la crise du Covid-19. Cela répond aussi aux demandes du Parlement européen et du Conseil européen, qui ont tous deux plaidé pour une gestion de crise plus ambitieuse au niveau européen.
Nous souhaitons d'abord étendre le mécanisme européen de protection civile aux situations d'urgence médicale, mais aussi aux crises liées à des risques nucléaires, biologiques, radiologiques et chimiques. Nous souhaitons également donner à la Commission la possibilité de se doter de ses propres capacités logistiques et de transport. Nous voulons enfin renforcer la capacité du Centre de coordination de la réaction d'urgence (ERCC). À ces fins, nous souhaitons augmenter le budget de RescEU de 2 milliards d'euros, via le plan de relance européen (Next Generation EU), en complément des fonds alloués via le cadre financier pluriannuel.
Nous souhaitons également un renforcement de notre action sur le plan externe car la crise du coronavirus a montré à quel point nous étions désormais interdépendants à l'échelle mondiale. Une pandémie est un phénomène mondial et doit être appréhendée à cette échelle, faute de quoi personne, sur la planète, ne sera en sécurité. Les ressources étant limitées, nous devons focaliser nos efforts sur les pays les plus vulnérables ou qui ont été les plus exposés aux crises antérieures.
Avant la crise du coronavirus, l'Organisation des Nations unies (ONU) prédisait que, d'ici 2022, les besoins mondiaux en aide humanitaire, en raison de crises diverses et variées, seraient supérieurs de 55 %, par rapport à 2018, date de laquelle la Commission européenne a présenté son premier projet de CFP. C'est la raison pour laquelle nous proposons de nous doter d'un budget additionnel de 5 milliards d'euros dédié à l'aide humanitaire, via le plan de relance européen, qui s'ajouteraient aux 10 milliards d'euros prévus au titre du CFP.
La cybercriminalité constitue effectivement un enjeu de premier plan, qui pourrait être à l'origine de crises d'une nature nouvelle, par exemple dans l'hypothèse d'attaques contre des infrastructures vitales, mais ce sujet ne relève pas de mon champ de compétences, puisqu'il relève du vice-président de la Commission en charge de la sécurité numérique. Je voudrais néanmoins mentionner un aspect lié à la pandémie, ce que nous avons appelé « infodémie » : pendant la crise du coronavirus, nous avons assisté, dans le monde numérique, et en particulier sur les réseaux sociaux, à une prolifération de fausses informations (« fake news ») et de théories du complot.
Notre réponse a été d'accentuer nos efforts de communication, afin d'informer les citoyens européens en nous basant sur les faits, afin que chacun prenne conscience de la gravité et du sérieux de de la pandémie
Jusqu'à la fin de l'année, nous sommes dans une phase de transition vis-à-vis du Royaume-Uni ; à maints égards, celui-ci est encore considéré, pour quelques mois, comme un État membre. Durant cette phase de transition, le Royaume-Uni participe pleinement au mécanisme européen de protection civile. Il a par exemple affrété certains des vols de rapatriement de citoyens européens effectués par le biais de ce mécanisme, et des citoyens britanniques ont été rapatriés par des vols affrétés par d'autres États membres. À la fin de la période de transition, le Royaume-Uni sera considéré comme un pays tiers. J'espère néanmoins que nous serons en mesure de mettre en place un niveau élevé de coopération en matière de protection civile et d'aide humanitaire. Naturellement, le mécanisme européen de protection civile restera accessible, en cas de crise, au Royaume-Uni, qui pourra demander l'assistance de l'Union, comme tout pays, qu'il soit ou non membre de l'Union européenne.
J'espère que nous pourrons mettre en place une bonne coopération dans le domaine de l'aide humanitaire, le Royaume-Uni figurant, comme l'Union européenne et ses États membres, parmi les premiers donateurs mondiaux en matière d'aide humanitaire. Il est dans notre intérêt de continuer de coopérer afin de maximiser l'efficacité de nos efforts et d'optimiser nos initiatives mais aussi de renforcer notre capacité à faire prévaloir les principes d'aide humanitaire internationale. Nous avons aussi de très bons rapports avec d'autres grands pays donateurs tels que la Norvège, le Canada ou les États-Unis.
M. Jean Bizet, président. - Merci pour ces réponses.
M. André Gattolin. - Je voudrais vous féliciter, monsieur le commissaire, pour votre totale implication depuis le tout début de la crise. C'est l'honneur de l'Union européenne que d'avoir contribué très tôt, avec le concours de la France, comme vous l'avez souligné, au rapatriement de citoyens européens en provenance de Wuhan et du Hubei. Je vous remercie pour les mots que vous avez eus à l'égard de la France compte tenu du rôle joué par notre pays dans la gestion de crise. Nos concitoyens se montrent souvent très critiques au regard de l'action de l'Union européenne et de l'action de la France en Europe. Vous nous avez pourtant fourni une très belle illustration de cette action.
Une grande partie de la base juridique de votre action réside dans l'article 196 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui stipule que l'Union européenne promeut « une coopération opérationnelle rapide et efficace à l'intérieur de l'Union entre les services de protection civile nationaux ». Vous avez souligné à juste titre l'importance, pour l'Union européenne, d'agir également hors du territoire de l'Union européenne. Vous avez rappelé l'importance des instruments budgétaires dont dispose l'Union en matière de coopération. Sur quelles bases juridiques pouvons-nous nous appuyer pour renforcer cette coopération ?
Nous savons par ailleurs que les questions de santé relèvent des compétences d'appui de l'Union, dans le cadre de l'article 168 du TFUE. Il semble que quelques marges de manoeuvre existent, à travers la définition restrictive de l'intervention de l'Union européenne, pour fonder une action de coopération internationale en matière de santé. Comment analysez-vous cette possibilité que semble vouloir traduire en actes le futur plan de relance européen ?
M. Janez Lenarcic. - Vous soulevez des questions très importantes, que nous avons examinées avec la plus grande attention dès le début de la crise.
Les articles que vous mentionnez sont formulés de manière différente, mais ils expriment tous deux le fait que la santé comme la protection civile relèvent des compétences nationales des États membres, à la différence de l'aide humanitaire, qui est une compétence partagée.
Nous avons essayé d'utiliser le mieux possible, comme vous le suggérez, les termes des articles que vous citez afin de promouvoir la coopération opérationnelle entre les États membres. L'ERCC est la traduction concrète de ces efforts : fonctionnant 7 jours sur 7 et 24 heures sur 24, il illustre cette coopération entre États membres suivant les termes du traité, puisque qu'il relaie dès son arrivée toute demande d'assistance émanant du service de protection civile d'un État membre, auprès de tous ses points de contact dans les autres États membres. Il s'efforce également de mettre en adéquation l'offre d'assistance aux besoins exprimés par l'État confronté à la situation d'urgence, et coordonne la délivrance de matériel et, plus généralement, les efforts d'assistance. Nous envoyons aussi des personnes sur le terrain. Ce mécanisme est également ouvert aux pays tiers, dans le cadre des traités, qui donnent à la Commission la responsabilité de coordonner les actions des États membres en matière de protection civile.
Par exemple, les îles Samoa, dans le Pacifique Sud, ont été frappées en décembre dernier par une épidémie de rougeole, et ont demandé de l'aide via le mécanisme européen de protection civile, afin de pouvoir toucher le plus grand nombre possible d'États et d'organisations susceptibles d'intervenir. Nous avons obtenu la réponse immédiate de deux États membres, dont la France et la Norvège (qui n'est pas membre de l'Union européenne, mais participe au mécanisme européen de protection civile) : ces deux pays ont envoyé des équipes médicales au Samoa et l'épidémie a été rapidement maîtrisée, preuve de l'efficacité du mécanisme.
Malgré l'efficacité de ce mécanisme, dans des situations telles que la pandémie de coronavirus, où de nombreux pays sont touchés simultanément, ces derniers peuvent ne plus être en mesure de répondre aux besoins d'assistance d'autres pays. C'est la raison pour laquelle nous proposons le renforcement de nos capacités, ce qui me conduit à répondre à votre deuxième question.
Nous ne cherchons pas à étendre le champ de nos compétences, ni en matière de protection civile ni en matière de santé car nous respectons les traités, dont la Commission est la gardienne. Nous sommes néanmoins convaincus de la nécessité de renforcer les capacités de la Commission en matière de soutien aux États membres dans les champs de compétences nationales que sont la protection civile et la santé. C'est ce qui nous conduit à proposer la création d'une réserve stratégique de fournitures et de matériel médical et le renforcement de capacités de réponse en matière de santé, de façon à permettre aux États membres de développer leurs capacités de réponse et de résilience face à une éventuelle nouvelle épidémie. Cette approche nous paraît parfaitement cohérente avec les traités.
M. Jean Bizet, président. - La dernière question nous a été transmise par M. Jean-Pierre Vial, président du groupe interparlementaire d'amitié France-Syrie du Sénat. La Syrie se trouve confrontée depuis plusieurs mois aux effets de l'embargo et des sanctions, en particulier l'effondrement de la livre syrienne, qui plonge le pays dans une crise touchant durement les populations - aussi durement, voire davantage, que durant la période de guerre. Cette situation est aujourd'hui aggravée par la crise au Liban, dont l'effondrement de la monnaie vient amplifier les difficultés d'une économie dont les étroites relations avec celle de la Syrie ne sont plus à démontrer. On connaît les effets dramatiques qu'a eu à l'époque l'embargo américain sur le peuple irakien - ce qui explique peut-être aujourd'hui les décisions prises par les États -Unis, avec des mesures d'exemption concernant le volet humanitaire et sanitaire.
De même, l'Union européenne a récemment adapté son dispositif de sanctions vis-à-vis de la Syrie en adoptant également un régime d'exemptions et de dérogations pour les actions humanitaires et sanitaires - il s'agit du règlement n° 36 du 18 janvier 2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement n°442 de 2011. Or les sanctions américaines, renforcées par la récente loi Caesar, placent les institutions caritatives et les acteurs humanitaires dans des difficultés croissantes pour venir en aide aux populations syriennes et libanaises. L'Europe ne pourrait-elle pas assortir ses exemptions et dérogations aux sanctions de mesures d'accompagnement, offrant une réelle garantie à l'aide humanitaire et sanitaire, qui se trouve de fait neutralisée par les sanctions américaines, particulièrement en ce qui concerne les mouvements financiers engageant la responsabilité des acteurs bancaires ?
M. Janez Lenarcic. - En effet, après dix années de crise, la situation en Syrie, ainsi que dans les pays voisins, qui abritent un grand nombre de réfugiés syriens, continue de s'aggraver. C'est la raison pour laquelle l'Union européenne a décidé de poursuivre ses programmes d'aide humanitaire bénéficiant aux réfugiés syriens, en dépit du fait que le cadre financier est sur le point d'expirer. Il y a près de quatre millions de réfugiés civils syriens en Turquie, ce qui représente un fardeau considérable pour un seul pays. Les réfugiés syriens sont aussi nombreux au Liban - c'est le pays où le nombre de réfugiés syriens, rapporté à la population du pays d'accueil, est le plus important, alors même que le Liban est au bord de la banqueroute. Il y a aussi de nombreux réfugiés syriens en Jordanie, en Irak et en Égypte. C'est pourquoi la Commission européenne a proposé de poursuivre les actions humanitaires à destination de ces populations et nous espérons une décision positive du Parlement européen la semaine prochaine en faveur de ces initiatives.
Il y a aussi des millions de personnes déplacées à l'intérieur de la Syrie, non seulement dans les zones contrôlées par le gouvernement, mais aussi dans les régions du nord-est et du nord-ouest du pays. Les sanctions contre le régime syrien affectent naturellement les populations qui se trouvent dans les zones contrôlées par le gouvernement, mais pas en matière d'aide humanitaire, car les régimes de sanctions européennes et américaines prévoient des exemptions pour l'aide humanitaire. Environ la moitié de l'aide humanitaire fournie par l'Union européenne à la Syrie bénéficie aux populations se trouvant dans les zones contrôlées par le gouvernement, ce qui est cohérent avec les principes de l'Union européenne en matière d'aide humanitaire, à savoir que l'aide humanitaire doit aller à ceux qui en ont besoin, indépendamment de l'endroit où ils se trouvent. Or à l'évidence, de nombreuses populations civiles qui se trouvent dans les zones contrôlées par le gouvernement ont besoin de cette aide, ce qui justifie l'apport de cette aide de la part de l'Union.
Les sanctions ne visent pas les populations civiles, a fortiori celles qui ont besoin d'aide humanitaire. Il y a néanmoins des difficultés, en particulier pour les transferts financiers, car les banques veulent minimiser les risques : elles préfèrent souvent ne pas s'engager plutôt que de courir le risque d'être accusées de violer les sanctions, et nous avons du mal à leur faire comprendre que l'aide humanitaire est exclue du cadre de ces sanctions. Nous multiplions nos efforts de pédagogie pour résoudre ces difficultés, mais sans toujours parvenir à convaincre nos interlocuteurs.
Cependant, les sanctions ne sont pas le plus gros défi auquel nous faisons face en Syrie. Le premier défi est la difficulté à apporter de l'aide humanitaire depuis l'extérieur de la Syrie vers des zones qui ne sont pas sous contrôle du gouvernement syrien. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a autorisé l'apport de ce type d'aide humanitaire, mais cette autorisation expire demain, le 10 juillet 2020. Des négociations pour proroger cette autorisation ont lieu en ce moment même, à New York, parmi les membres du Conseil de Sécurité. En cas d'échec, des millions de personnes réfugiées et déplacées, en particulier dans le Nord-ouest de la Syrie, vont se trouver dans une situation encore plus dramatique, menaçant leur existence même.
L'autre grande difficulté concerne la capacité, pour des organismes d'aide humanitaire, d'opérer dans des zones contrôlées par le gouvernement syrien, car ces organisations rencontrent de grandes difficultés lorsqu'elles essaient d'apporter de l'aide humanitaire selon les principes qui régissent l'octroi de cette aide. Elles sont confrontées à des tentatives du gouvernement syrien de détourner l'aide vers des régions que le gouvernement souhaite favoriser, mais aussi à des obstacles administratifs et logistiques dès lors qu'elles essaient d'apporter de l'aide à des populations se trouvant dans des zones contrôlées par le gouvernement syrien. Les mesures prises par le gouvernement syrien constituent donc des obstacles majeurs à l'action humanitaire de l'Union en Syrie.
M. Jean Bizet, président. - Merci beaucoup, monsieur le commissaire. Je salue l'action que vous menez au titre de la compétence qui vous est confiée par l'Union et je réitère mon invitation au Sénat français en vue d'une prochaine audition.
M. Janez Lenarcic. - Merci beaucoup Monsieur le Président.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.
Institutions européennes - Audition de S. E. M. Nikolaus Meyer-Landrut, ambassadeur d'Allemagne en France
M. Jean Bizet, président. - Monsieur l'Ambassadeur, merci d'avoir accepté d'être aujourd'hui à nos côtés, à l'occasion de l'ouverture de la présidence allemande du Conseil de l'Union européenne.
Il est en effet d'usage que nous entendions l'ambassadeur du pays qui prend la présidence nous exposer les grandes lignes de son projet. Au moment où l'Union européenne doit sortir de la crise la plus profonde de son histoire, elle se trouve menée par son État membre le plus puissant, la Commission européenne étant également présidée par une ressortissante allemande.
Cette coïncidence paraît heureuse, une présidence forte semblant plus à même de porter une relance forte. Votre pays, encore renforcé par sa bonne gestion de la crise sanitaire, a fait la preuve de son engagement européen en proposant avec le nôtre, le 18 mai dernier, un plan de relance inédit. Il repose sur la création d'un fonds de relance ambitieux, temporaire et adossé au prochain cadre financier pluriannuel (CFP).
Compte tenu du caractère exceptionnel des difficultés que la pandémie de Covid-19 fait peser sur les économies européennes, la France et l'Allemagne proposent d'autoriser la Commission européenne à emprunter sur les marchés, au nom de l'Union, afin d'octroyer 500 milliards d'euros de subventions aux secteurs et régions les plus touchés.
Cela nous apparaît comme un tournant majeur de la politique européenne soutenue par la Chancelière allemande depuis 2005. Ce tournant intervient au moment où l'Union européenne est face à un défi existentiel, le Brexit la privant d'un membre éminent et le virus lui ayant fait courir un risque d'éclatement au printemps.
La pandémie a en effet révélé la fragilité de la construction européenne. D'une part, l'incapacité première de l'Europe à agir face au virus a réveillé les réflexes nationalistes et confirmé, comme lors de la crise migratoire, que la solidarité européenne n'est pas une évidence. D'autre part, la pandémie nous a fait expérimenter notre dépendance envers l'extérieur, notamment l'Asie.
Aujourd'hui, l'Allemagne semble décidée à tout faire pour sauver la construction européenne et intitule le programme de sa présidence « Tous ensemble pour relancer l'Europe ».
Même en insistant sur le caractère exceptionnel et temporaire de sa démarche, l'Allemagne innove en soutenant le principe d'une dette contractée par l'Europe pour soutenir les pays les plus touchés par la pandémie. Elle rompt ainsi avec le modèle de l'orthodoxie budgétaire qui justifiait son intransigeance envers la Grèce, il y a encore cinq années. Elle innove également en affichant son ambition de redonner à l'Europe une capacité d'agir, qu'elle va même jusqu'à désigner du mot de « souveraineté » souvent utilisé par notre pays.
L'Allemagne, adepte du libre-échange, promeut désormais l'autonomie technologique et sanitaire de l'Europe et la défense de ses secteurs stratégiques et réclame, comme la France, une révision de la politique de concurrence pour soutenir les entreprises européennes sur les marchés mondiaux.
Par ailleurs, l'Allemagne a, ces derniers temps, fait mouvement pour parachever l'union bancaire et aller plus loin dans l'union des marchés de capitaux. Il est évident qu'avec le plan de relance, nous avons besoin d'une union des marchés de capitaux pour financer les entreprises face aux États-Unis.
Pourtant, parallèlement, votre pays envoie des signaux de réticence à l'égard du projet européen. Son tribunal constitutionnel a rendu début mai une décision marquante qui, non seulement, remet en cause la politique monétaire de la Banque centrale européenne, mais refuse de reconnaître la primauté de l'ordre juridique européen. En matière de défense, l'Allemagne ne semble pas prête à échanger l'alliance américaine, même défaillante, contre une hypothétique défense européenne s'appuyant sur la France. Elle a ainsi choisi un avion de combat américain au détriment du Rafale - sans doute en attendant l'avion franco-allemand, me direz-vous.
Nous nous demandons donc si l'on assiste vraiment à une mutation du projet allemand pour l'Europe. Nous avons consacré à cette question une table ronde la semaine passée, qui a réuni plusieurs experts reconnus d'un certain nombre de think tanks allemands et français, et ceci nous a conduits à répondre par l'affirmative à cette question.
Pouvez-vous nous le confirmer, après nous avoir naturellement présenté le programme de la présidence allemande du Conseil de l'Union européenne ?
M. Nikolaus Meyer-Landrut, ambassadeur d'Allemagne en France. -Monsieur le président, merci de l'opportunité que vous nous donnez d'échanger. C'est une bonne tradition de se tourner vers les ambassadeurs des pays qui président le Conseil de l'Union européenne, et une habitude meilleure encore de vous tourner de temps en temps vers l'Allemagne. Je vous suis reconnaissant à tous ces titres.
L'Allemagne a passé environ deux ans à préparer sa présidence, puis tout a basculé en quatre semaines. Nous avons été obligés d'en repenser les véritables priorités en très peu de temps. Cet exercice est parfois salutaire.
La Chancelière l'a dit hier devant le Parlement européen : le moment n'est pas seulement crucial, c'est aussi celui d'organiser la relance économique, la protection sociale et la cohésion de l'Union européenne dans les meilleures conditions. Cela peut nous permettre de nous concentrer tous ensemble sur l'essentiel.
La priorité consiste à faire adopter par le Conseil européen avant l'été, au mieux à la fin de la semaine prochaine, le cadre financier pluriannuel et le paquet de relance. Il est pour nous impératif d'y arriver maintenant pour des raisons politiques : il faut démontrer que l'Union européenne agit rapidement dans cette crise. On ne peut se permettre de continuer ce débat durant des mois.
Cela va nécessiter une certaine souplesse de part et d'autre, mais le projet est très fortement inspiré par la proposition du Président de la République française et de la Chancelière allemande. C'est un point d'équilibre autour duquel un accord est possible.
Un important travail de législation reste à accomplir pour que le cadre pluriannuel puisse entrer en vigueur et que les différents programmes-cadres deviennent réellement opérationnels. Si nous arrivons à conclure un accord politique, une deuxième phase interviendra entre septembre et décembre afin que tout puisse s'enchaîner rapidement.
La deuxième priorité consiste à voir comment apporter une réponse européenne aux crises sanitaires. Cette pandémie a déferlé très brutalement, et les mécanismes de coordination européens n'ont pas été suffisamment robustes. Il faut donc en tirer les conclusions, renforcer les structures, penser aux disponibilités en matière de médicaments, d'équipements, de vaccins.
La pandémie n'est pas encore terminée. Même si la plupart des pays européens la contrôlent, on voit bien qu'elle n'est pas encore finie, et les risques de retour existent.
Nous pensons par ailleurs que les mois de septembre et octobre seront les plus déterminants pour le Brexit. La Grande-Bretagne a laissé passer le mois de juin pendant lequel elle aurait pu demander un allongement de la période transitoire. Ce n'est juridiquement ni politiquement plus possible. La période dans laquelle nous sommes aujourd'hui s'achève au 31 décembre de cette année. Nous souhaitons évidemment aboutir à un accord, mais celui-ci doit être signé avant la fin du mois d'octobre pour que les procédures parlementaires puissent s'appliquer en bonne et due forme.
On n'a pas encore vraiment avancé dans la négociation. Il faut donc continuer à voir si un accord respectant les exigences européennes fondamentales est possible en septembre ou octobre, et se préparer dès maintenant à l'éventualité que la Grande-Bretagne quitte définitivement l'Union européenne sans accord.
C'est un message important pour nos acteurs économiques. Il ne faut pas qu'ils attendent la fin octobre ou le début du mois de novembre, mais qu'ils se préparent aux deux possibilités.
Un troisième domaine va tous nous occuper, celui du rôle de l'Europe dans le monde. La présidence allemande a envisagé un sommet avec la Chine en format complet pour le 24 septembre. Nous l'avons reporté, car nous pensons qu'une réunion de cette nature nécessite de se réunir physiquement, ce qui n'était pas assuré à ce stade.
L'Union européenne et sa présidence s'intéressent également à la protection des investissements européens en Chine et à un accord bilatéral qui traiterait des questions d'accès aux marchés publics ou de protection des appellations régionales.
Au-delà, nous souhaitons faire avancer les discussions avec les Chinois sur le climat, la santé mondiale, la coopération avec l'Afrique. Nous espérons pouvoir tenir un tel sommet durant la dernière partie de notre présidence. La décision sera prise plus tard.
Nous prévoyons aussi la tenue d'un sommet de l'Union européenne avec l'Afrique. Il est important que ce soit l'Allemagne qui l'organise. C'est un continent avec lequel nous avons besoin d'approfondir le partenariat dans beaucoup de domaines, dont la gestion de la pandémie, les relations économiques ou les sujets migratoires.
Vous l'avez dit, nous tenons évidemment aux relations transatlantiques, mais ce n'est peut-être pas le bon semestre pour prendre de grandes initiatives en la matière, dans l'attente des élections présidentielles américaines le 3 novembre. D'ici là, il nous faut essayer de maintenir des relations correctes, tout en demeurant vigilant et en répondant quand c'est nécessaire au plan commercial ou autre.
S'agissant de la politique de concurrence, nous souhaitons, comme la France ou d'autres États membres, que la Commission revoie sa doctrine. Un travail est en cours à ce sujet. Un certain nombre de questions doivent être étudiées, comme celle du marché pertinent ou du temps : quand on prend des décisions en matière de concurrence, on privilégie souvent le statu quo, mais les marchés évoluent vite. On ne prend peut-être pas toujours suffisamment en compte les dynamiques qui se profilent à l'horizon.
Par ailleurs, même si les règles strictes pour le contrôle des aides d'État à l'intérieur de l'Union européenne ont été assouplies durant la crise, prenons-nous suffisamment en compte les aides des États tiers aux entreprises étrangères, chinoises en particulier, souhaitant investir en Europe ?
D'un autre côté, l'instrument de contrôle des positions dominantes nous tient à coeur. Par rapport aux géants du numérique par exemple, ce que fait la Commission avec l'instrument européen de contrôle de la concurrence est très important pour l'Europe. Nous avons besoin de ces instruments efficaces.
Je ne pense pas que l'on puisse affirmer que la Cour de Karlsruhe n'accepte pas la primauté du droit communautaire. La difficulté à laquelle la Cour de Karlsruhe essaye de trouver une réponse entre juridictions européennes et nationale porte sur la délimitation : où s'arrête la compétence juridique nationale, que contrôlent les cours nationales et où commence la compétence de l'Union européenne ? Il n'y a pas de mise en cause de la primauté du droit communautaire là où il s'applique. La vraie difficulté juridique est en partie politique : comment délimiter la frontière entre l'espace juridique national et l'espace juridique européen ? Un arrêt précis a été pris, auquel les institutions allemandes, avec l'aide de la Banque centrale européenne, doivent répondre. Le Parlement allemand et le gouvernement sont satisfaits de l'analyse et des éléments fournis par la Banque centrale sur la proportionnalité de son intervention, il y a cinq ans.
La question plus fondamentale de délimitation de ces deux espaces juridique reste un sujet pour l'avenir.
L'Allemagne a-t-elle évolué ? L'Allemagne évolue constamment, mais je pense qu'elle a mesuré que le financement du budget européen par les budgets nationaux atteint ses limites. Cet instrument n'a pas été capable de répondre au choc auquel nous avons été exposés, d'où l'idée que nous soutenons que la Commission puisse emprunter sur le marché.
Nous avons aussi admis, sans arrière-pensée, qu'on ne peut demander aux États les plus touchés, qui supportent parfois des dettes importantes, de percevoir cette aide sous forme de crédit, qui pèserait sur eux plus qu'il ne les aiderait. Ce soutien doit venir de subventions. Il est extrêmement important de trouver la bonne utilisation de cet argent. Il ne faut pas s'attarder uniquement sur la façon de lever des fonds, mais veiller à ce que cet argent renforce la capacité économique de nos pays, la compétitivité de nos entreprises et l'élan de la recherche.
Ceci doit constituer un investissement dans l'avenir. Nous avons pris d'autres mesures avant ce plan de relance au niveau européen et national pour répondre à l'urgence. Il faut maintenant articuler les mesures prises à plusieurs niveaux et le plan de relance qui doivent nous permettre de sortir renforcés de cette affaire.
M. Jean Bizet, président. - Merci, monsieur l'ambassadeur.
Quelques commentaires : le sommet entre l'Union européenne et la Chine est en effet extrêmement important. Il est reporté. On voit bien que le continent européen ne peut pas être un simple observateur de cette guerre technologique que se livrent les deux grands. L'Union européenne doit être un des acteurs principaux des mutations du XXIè siècle.
Je voudrais également revenir sur ce que vous avez dit à propos de l'évolution de la politique de concurrence, en particulier s'agissant du fait que la dynamique des marchés est trop souvent négligée par l'Union européenne. Je vous invite à lire le dernier rapport du Sénat sur ce point. Nous attendons un mouvement de Mme Vestager. Nous souhaitons aussi une évolution dans son approche de la politique agricole commune et du fonctionnement des marchés agricoles. La France occupe une situation particulière du fait d'une offre plutôt dispersée, même si les agriculteurs ont fait des efforts à travers les organisations de producteurs. La concentration de la demande, qui passe par quatre centrales, est cependant excessive. Le monde a changé par rapport au traité de Rome. La politique européenne doit changer elle aussi.
Enfin, je salue l'engagement de l'Allemagne de s'inscrire d'emblée, dans le cadre du plan de relance, sur des dossiers stratégiques. Il ne s'agit pas de refaire la même politique économique qu'autrefois. Vous avez mis l'accent sur la 5G et l'hydrogène : tout ne peut venir de l'Europe. Les États membres sont invités à appréhender la mutation sous l'angle de la modernisation et des sauts technologiques. Sans doute les Verts allemands sont-ils bien plus pragmatiques que les Verts français. La présidente de la commission des affaires économiques et moi-même avons interpellé le Premier ministre pour que la France ne prenne pas de retard sur le plan de relance, qui a vocation à conforter l'unité du marché unique et qui ne doit pas aboutir à sa fragmentation.
La France est appelée à mener des réformes structurelles. On ne peut l'oublier, quelles que soient la bonne volonté et les évolutions de la politique de la Chancelière, que je tiens à saluer encore une fois.
M. Benoît Huré. - C'est une heureuse coïncidence, monsieur l'Ambassadeur, que l'Allemagne prenne la présidence du Conseil de l'Union européenne à un moment clé pour l'Europe. C'est souvent quand on est le dos au mur que l'on avance. Vous vous êtes préparés durant de nombreux mois et avez dû changer toute votre stratégie. Ce qui importe, c'est de mesurer l'aptitude à réagir. Or l'Europe a très bien réagi. Je me réjouis que le tandem franco-allemand fonctionne aussi bien.
Vous savez combien la France est attentive à un cadre à la hauteur des ambitions, avec des ressources propres pour l'Europe bien au-delà des contributions de chacun des États membres. Il faudra là aussi être inventif pour mettre ces ressources en oeuvre. Je pense à celles qui peuvent provenir des GAFA. Investir ensemble va décupler nos forces.
J'ai écouté l'audition précédente : l'Europe ferait bien de communiquer davantage pour appuyer chaque État en matière de sécurité civile et d'aide humanitaire.
Je souhaite que la présidence allemande soit un plein succès. Ne doutez pas que l'État français sera à vos côtés pour vous aider à jouer le rôle de locomotive.
Je pense qu'il nous faut multiplier nos échanges avec l'Allemagne. Je sais qu'ils sont naturels et presque spontanés, mais c'est en confortant nos idées qu'on pourra encore aller plus loin, au moment où l'Europe va sans doute franchir un nouveau pas.
M. Jean Bizet, président. - Monsieur l'Ambassadeur, je vous invite à répondre à la question de M. Huré concernant la taxation sur les GAFA. Où en est la réflexion de l'Allemagne sur ce point ? La nécessité de mobiliser des ressources propres se dessine au travers de cet énorme plan de relance de 750 milliards d'euros. Or, nous restons frustrés par le rapport Monti qui n'a pas débouché sur des mesures concrètes.
M. Nikolaus Meyer-Landrut. - S'agissant des ressources propres, le débat est souvent compliqué. Même s'il existe un accord de principe sur le fait d'introduire des ressources, il est souvent très difficile de se mettre ensuite d'accord sur les modalités.
L'imposition des GAFA comporte deux dimensions. Tout d'abord, il n'existe pas d'objection de principe en Allemagne concernant une telle imposition. Il est important de clarifier les choses, car on a pu comprendre le contraire dans certains médias.
Deuxièmement, on s'était engagé, avec la France et d'autres, à voir si un système plus large que strictement européen pourrait être envisagé au sein de l'OCDE, avec une taxation minimale de ce type d'entreprise. Malheureusement, les Américains ont récemment pris la décision de ne pas donner suite à ces négociations.
Nous souhaitions quant à nous aboutir dans la mesure du possible à la fin de l'année ou, dans le cas contraire, revenir au cadre européen. Nous voulons aller plus loin dans un cadre plus global.
Après un travail de fond important entre la France et l'Allemagne, un accord sur les bases d'imposition est intervenu fin 2018. Généralement, on impose la production, non la consommation. Or les GAFA sont partout. La Commission s'est donc orientée vers une imposition des lieux de consommation. Fin 2018, l'idée était de considérer les recettes générées dans chaque pays par la publicité comme base d'imposition.
Malheureusement, au printemps 2019, cette approche n'a pas fait l'unanimité au Conseil des ministres de l'Union européenne. Il va falloir reprendre ce travail pour imposer l'activité de ces entreprises là où on peut le faire. C'est toute la difficulté, car il existe également des entreprises numériques mixtes. Il faut donc trouver la bonne base.
M. Jean Bizet, président. - La parole est à Simon Sutour.
M. Simon Sutour. - Monsieur l'Ambassadeur, la présidence allemande sera extrêmement importante pour l'Union européenne, mais également pour la France, car les relations entre nos deux pays sont capitales. C'est en quelque sorte un tandem dans l'Union européenne.
J'étais présent lors du 50è anniversaire du traité de l'Élysée, à Berlin. Avec Jean Bizet, nous avons autrefois rencontré des membres du Bundesrat au Mont-Saint-Michel et étions à Aix-la-Chapelle pour la signature du traité sur la coopération et l'intégration franco-allemandes.
J'ai deux questions à vous poser dans le cadre du « parler vrai » que cultivent nos deux pays.
L'Allemagne est contributrice nette au budget européen et bénéficie d'un rabais sur le rabais britannique. Quelle position défend-elle par rapport aux conséquences de la suppression de celui-ci à l'occasion du Brexit ?
Par ailleurs, comment l'Allemagne entend-elle convaincre les États « frugaux », ses alliés naturels, de mettre en place un plan de relance de 500 milliards d'euros de subventions pour les pays les plus affectés par l'épidémie qui nous touche tous ?
M. Nikolaus Meyer-Landrut. - Merci de vos questions et de votre engagement dans la relation entre nos États.
Nous souhaitons, dans la négociation du cadre pluriannuel et à l'occasion de la sortie de la Grande-Bretagne, veiller à ce qu'il n'y ait pas de positions trop excessives. Après le Brexit, l'Allemagne contribuera au budget communautaire à hauteur d'environ 25 %, ce qui correspond à sa puissance économique. Nous ne parlons plus de rabais, mot disgracieux et évocateur de l'ère Thatcher, mais plutôt de mécanisme de correction. Je pense que nous arriverons à mener la négociation à bien.
S'agissant des États que vous considérez comme nos alliés naturels, la France est un allié au moins aussi naturel de l'Allemagne que d'autres pays. Dans le cadre de sa présidence de l'Union européenne, l'Allemagne s'attachera à trouver un compromis acceptable pour tout le monde. Il y a deux ou trois sujets sur lesquels il faut travailler.
Il faut tout d'abord trouver une bonne utilisation des fonds de relance pour que cet argent soit investi de la meilleure manière possible, que l'Union européenne en sorte renforcée et investisse dans ses technologies, son économie et ses régions. Cet argent ne peut combler les trous de la Sécurité sociale.
En second lieu, pour que nous réussissions, il faut que les États misent sur leur compétitivité. La Commission établit tous les ans des recommandations. On ne parle pas de conditionnalité, mais il faut que cet argent renforce les États là où ils ont des progrès à réaliser. Il est important de faire le lien avec les programmes nationaux. Le gouvernement italien est ainsi en train de mettre en place un grand programme de réduction de la bureaucratie. Cette synergie est très importante. Cela va aider les Néerlandais et les autres à comprendre l'utilité d'une telle mesure.
D'autres pays tiennent également compte de leurs priorités nationales, comme l'Autriche, la Finlande, etc. On va chercher à trouver un équilibre. La négociation comporte beaucoup de paramètres. On doit pouvoir y arriver avec un peu de bonne volonté. Ces pays n'émettent pas une fin de non-recevoir à ce sujet.
La négociation va toutefois être compliquée et prendre du temps. Un Conseil européen est convoqué vendredi après-midi. Il aura tout le week-end devant lui. Il faut avoir conclu au plus tard avant l'ouverture des marchés en Asie, lundi matin. Cela laisse un peu de temps.
M. Jean Bizet, président. - J'aimerais aborder deux autres sujets, le multilatéralisme et l'union des marchés de capitaux.
En ce qui concerne le multilatéralisme, on voit bien que l'Allemagne a là aussi évolué. Je sais que c'est difficile pour elle, car c'est le premier pays exportateur de l'Union européenne. On sait le poids de votre industrie automobile, dont certains modèles sont, malgré ce qu'en dit le président Trump, très appréciés aux États-Unis.
Personnellement, je n'ai jamais rien trouvé de mieux que le multilatéralisme. On est en pleine réforme de l'Organisation mondiale du commerce : pourriez-vous nous en dire un peu plus à ce sujet ? Cela fait partie de l'équilibre du monde et du développement de nos économies respectives.
Quant à l'union des marchés de capitaux, elle va être déterminante pour optimiser l'injection de 750 milliards d'euros dans le fonds de relance. Peut-on imaginer, à l'image d'un BlackRock américain, qui constitue aujourd'hui un fonds presque mondial, créer un fonds de pension européen qui permette aux retraités européens, qu'ils soient Allemands ou Français, d'investir dans l'économie européenne plus que dans les marchés asiatiques ?
Vous me répondrez sans doute qu'il faut de la confiance. Je pense que ce que nous avons fait depuis quelques mois est de nature à renforcer celle qu'on peut avoir dans la capacité de l'Union à faire face à de grands défis. L'Union européenne aura en effet démontré qu'elle était solidaire par rapport à tous les autres continents. Après un moment d'atermoiements et de crispations nationales, elle aura finalement été à la hauteur des enjeux.
M. Nikolaus Meyer-Landrut. - Nous continuons à penser que l'économie mondiale restera imbriquée et qu'on ne va pas retourner vers une économie strictement continentale et encore moins nationale. Cependant, tous les États réfléchissent à des instruments qui existent déjà en Allemagne.
Ils permettent de limiter les investissements étrangers dans des secteurs stratégiques à définir. Je pense que le champ est aujourd'hui plus large qu'il ne l'était. Ce sont des instruments qui nous permettent de défendre un certain nombre de nos industries contre des assauts trop brutaux. Le président américain avait annoncé, sur Twitter, l'achat d'une entreprise allemande produisant des vaccins : l'entreprise n'était pas à vendre ! Il faut, dans ce type de circonstances, montrer qu'il existe des limites.
D'un autre côté, les entreprises parlent aujourd'hui plus facilement de résilience et de plusieurs possibilités d'approvisionnement. Je ne crois qu'on soit sur le point de tout relocaliser, mais nous pouvons prendre des mesures pour pouvoir réagir en cas de crise. Parfois, une chaîne de valeur courte peut présenter plus de difficultés qu'une chaîne de valeur longue. La distance entre les États-Unis et le Mexique n'est pas énorme, mais la situation est très compliquée.
Il faut également dire au consommateur européen que si certains médicaments sont produits en Europe, y compris les substances de base, il se peut que ceux-ci coûtent plus cher. Il en va de même dans l'agriculture. Il nous faut donc convaincre les citoyens ou nos caisses d'assurance maladie de prévoir de consacrer plus de moyens afin de gagner en autonomie.
S'agissant de l'OMC, il est très important d'assurer un mécanisme pour permettre le règlement des différends, même si les Américains n'ont plus d'arbitre au sein de l'organisme qui en est chargé au sein de l'OMC.
C'est à l'Europe de montrer sa capacité à mettre en place les structures nécessaires pour que les arbitrages soient rendus de manière légale, de façon que les entreprises et les pays puissent avoir confiance dans ce système. Un système de commerce mondial qui n'a plus les moyens d'arbitrer les différends va perdre de sa pertinence. Nous soutenons donc pleinement l'initiative de la Commission, et nous espérons que d'autres facteurs appuieront ce type de mécanisme.
Pour ce qui est des marchés de capitaux, je pense qu'il existe un accord sur le plan politique. Sur le plan technique, les choses n'avancent que relativement lentement. Il faut espérer que les acteurs puissent agir rapidement. Nous en avons besoin pour investir.
Quant à la question des fonds de pension proprement dits, je pense que si les conditions sur le marché sont réunies pour qu'un tel fonds puisse voir le jour en Allemagne, les acteurs privés le mettront en place. Cela ne nécessite pas nécessairement un engagement public.
M. Jean Bizet, président. - Je reçois bien votre message.
S'agissant du Brexit, si les Vingt-sept saluent l'action de notre négociateur en chef, Michel Barnier, on voit bien que les choses avancent difficilement. Tout peut changer au dernier moment avec le Premier ministre anglais. Vous l'avez dit, les Anglais ont laissé passer la date butoir de la fin juin pour prolonger la période de transition. Je pense que les risques sont de plus en plus grands pour que nous nous acheminions vers un no deal, avec les conséquences que l'on devine.
Pour des pays plus exportateurs que d'autres, comme l'Allemagne, certaines filières, comme l'automobile, risquent de souffrir. Pensez-vous que la belle union des Vingt-sept perdurera jusqu'au bout ?
M. Nikolaus Meyer-Landrut. - Oui. On bute aujourd'hui sur deux obstacles principaux. En premier lieu, nous avons proposé à la Grande-Bretagne un accord dans lequel il n'y aura ni tarifs ni quotas pour l'accès au marché communautaire, à condition que le level playing field soit respecté - mêmes normes sociales, mêmes normes environnementales, mêmes normes en matière de protection des consommateurs. On ne peut concevoir un accès illimité des producteurs britanniques au marché européen, avec un risque de concurrence déloyale dans les domaines que j'ai évoqués.
Pour le moment, la Grande-Bretagne souhaite un accès sans quota ni tarif mais n'est pas prête à accepter les contraintes. Cela ne peut fonctionner.
Négocier les choses filière par filière, secteur par secteur, produit par produit afin d'établir une juste compensation nécessitera du temps, sans doute six ans. Il n'est pas possible, en deux mois, de trouver un équilibre. On a négocié pendant six ans avec les Canadiens.
Deuxième point dur : seule la Cour de Luxembourg peut interpréter le droit européen.
Aujourd'hui, je ne vois pas les Anglais faire marche arrière sur ces deux points fondamentaux. S'ils ne se soumettent pas à la Cour de Luxembourg et veulent faire ce qu'ils souhaitent en matière de protection de l'environnement, de consommation, etc., il n'y aura pas d'accord d'ici la fin de l'année. On ne peut négocier en six semaines.
Honnêtement, un Brexit sans accord au 1er janvier 2021 a beaucoup gagné en crédibilité par rapport à il y a un an ou un an et demi. Beaucoup d'entreprises ont commencé à prendre les devants et s'y préparent. C'est encore plus facile pour les grands groupes que pour les PME, mais les premiers à souffrir sur le marché automobile seront les usines anglaises.
Certaines entreprises japonaises ont prévu de réduire voire de suspendre la production de leurs nouveaux modèles en Grande-Bretagne. Dans une voiture comme la Mini, qui appartient au groupe BMW, environ 70 % des pièces viennent du continent et 70 % des Mini sont vendues à l'extérieur de Grande-Bretagne. A-t-on besoin d'assembler ces pièces en Grande-Bretagne ? Les groupes prendront la décision en fonction du surcoût qu'une production sur place leur impose. Ils se préparent aujourd'hui à ce genre de décision.
Il ne faut pas se faire peur, mais il faut dire aux entrepreneurs, au monde économique, aux PME que les choses vont changer de toute manière, même en l'absence de tarifs et de quotas. Il va falloir remplir d'autres formulaires, cela va leur coûter en termes administratifs, et il faut qu'ils se préparent à la situation. Des conseils très pratiques sont donnés par les douanes françaises et allemandes : toutes les entreprises peuvent s'organiser aujourd'hui. Plus elles le font, moins nous serons soumis au chantage.
M. Jean Bizet, président. - C'est une analyse que partage le groupe sénatorial de suivi sur le Brexit. Cela signifie que nous nous dirigeons vraisemblablement vers une période qui ne veut pas dire son nom : on ne parlera plus d'extension de la période de transition, mais d'une période de négociation perpétuelle. C'était une des hypothèses de travail du Quai d'Orsay.
Cela génère toutefois une certaine incertitude. Or le milieu des affaires n'aime pas les incertitudes. Comme vous l'avez dit, il ne faut pas se faire peur. Je pense que nous nous acheminons vers une évolution très lente des mentalités.
Merci de vous être prêté une nouvelle fois à cet exercice. Vous m'avez appris que votre séjour à Paris allait prendre fin et que vous alliez représenter l'Union européenne à Ankara, qui constitue un lieu stratégique.
Ce n'est pas un départ total de la scène européenne, mais un positionnement à un poste clé. Ce n'est donc qu'un au revoir. Nous essaierons de nous rencontrer à nouveau pour que vous nous aidiez à comprendre ce pays compliqué. Vous pourrez nous envoyer quelques messages précieux.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 12 heures 05.